1、 /70我國衛(wèi)生執(zhí)法體系建設(shè)存在的32類問題全國衛(wèi)監(jiān)體系建設(shè)與發(fā)展研究課題組編者按：“非典”之后，黨中央、國務(wù)院多次指出，要加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)，力爭用3年時間，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善的疾病預(yù)防控制體系、醫(yī)療救治體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，是執(zhí)行國家法律法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生秩序保護(hù)人民群眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。為此，衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局、復(fù)旦大學(xué)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略研究中心、北京市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所、上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所、重慶市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所、湖北省衛(wèi)生監(jiān)督局、吉林省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督處、杭州市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所等單位共同組成“衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展研究課題

2、組”，經(jīng)過多次研討和論證，基本明確了我國衛(wèi)生監(jiān)督體系應(yīng)該承擔(dān)的職能和服務(wù)項(xiàng)目，基本確定了改革的工作重點(diǎn)和改革的突破口，形成了適應(yīng)于時代特征的衛(wèi)行監(jiān)督體系改革和發(fā)展戰(zhàn)略。課題組通過精讀文獻(xiàn)，全面收集記錄問題，總結(jié)歸納不同的表述及內(nèi)容，形成我國衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域55類問題，按照“衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型”歸類形成32類問題。本文就是對這些問題的詳細(xì)描述，棗莊衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)特予轉(zhuǎn)載，供廣大同行參考。問題1：領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，雖然強(qiáng)調(diào)依法行政，但是往往注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法不夠重視，甚至阻礙限制，衛(wèi)生監(jiān)督體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革隨著改革開放，市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，衛(wèi)生領(lǐng)域的各種經(jīng)營活動日益活躍

3、，與人民生活息息相關(guān)的服務(wù)行業(yè)幾倍、幾十倍、甚至幾百倍的迅猛發(fā)展。合資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，與公共衛(wèi)生相關(guān)性的產(chǎn)品銷售日益增多，出現(xiàn)了多層次、多渠道的職業(yè)危害因素及各種傳染病、慢性病的發(fā)病因素。但是新的適應(yīng)與當(dāng)前形勢需要的監(jiān)督體制尚未建立健全、監(jiān)督管理力度不強(qiáng)，市場上假藥叢生，偽劣產(chǎn)品呂見不鮮，無照經(jīng)營，非法經(jīng)營者有之，各種衛(wèi)生事件、食物中毒、傳染病得不到有效控制，嚴(yán)重威脅著人民的身心健康。問題2：衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)的職能和權(quán)限定位不明確，職能難以切實(shí)落實(shí)到位。2002年國家對保健食品監(jiān)督管理職能進(jìn)行了調(diào)整，劃歸藥監(jiān)局管理，2003年職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生監(jiān)督管理職能又分別劃歸安監(jiān)局和環(huán)保局。下一步有

4、關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法依據(jù)有可能缺失。職能的多變和不穩(wěn)定，使得衛(wèi)生監(jiān)督工作職能難以切實(shí)落實(shí)到位。問題3：衛(wèi)生法律法規(guī)與監(jiān)督體制改革相脫節(jié)，衛(wèi)生法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后，衛(wèi)生法制建設(shè)與行政執(zhí)法工作發(fā)展不平衡（1）衛(wèi)生法制建設(shè)不完善，衛(wèi)生立法工作滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展1）衛(wèi)生法規(guī)建設(shè)的不完善和衛(wèi)生立法工作滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的盲區(qū)、死角。目前的衛(wèi)生法律、法規(guī)大多在80年代末90年代初制定，不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展所帶來的新問題、新現(xiàn)象，達(dá)不到行政處罰應(yīng)有的懲罰、教育目的。部分衛(wèi)生法規(guī)缺少具體的實(shí)施辦法和細(xì)則，對違法事實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施等方面不夠明確和缺少針對性，使一些監(jiān)督工作無法

5、可依。衛(wèi)生部門與其它執(zhí)法部門之間對某些監(jiān)督管理總是在法律的職責(zé)界定上不夠明確，往往造成多頭管理，交叉執(zhí)法，影響衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展。衛(wèi)生法律法規(guī)與其它涉及衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)的配套、協(xié)調(diào)有待進(jìn)一步完善。如衛(wèi)生許可審批制度，目前涉及衛(wèi)生許可審批的制度雖然在許多衛(wèi)生法律、法規(guī)中有了明確規(guī)定，但是，都屬于原則性規(guī)定，缺乏一個既具體又規(guī)范操作性強(qiáng)的許可審批程序和運(yùn)行機(jī)制。尤其是建設(shè)項(xiàng)目的衛(wèi)生許可審批，由于沒有必要的審批程序和沒有理順計(jì)委、建委、設(shè)計(jì)等部門關(guān)系，已處于無人監(jiān)管的處境?，F(xiàn)有的許可審批范圍僅限于生產(chǎn)經(jīng)營方面衛(wèi)生許可證的申請審批。2）各類衛(wèi)生法律法規(guī)自成一體，無統(tǒng)一執(zhí)法主體一方面各類衛(wèi)生法律法

6、規(guī)沒有全部設(shè)定衛(wèi)生行政部門為執(zhí)法主體，并且分別設(shè)立和任命衛(wèi)生監(jiān)督員，雖制定了各類監(jiān)督人員的監(jiān)督職責(zé)，但不具備衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法的資格，使各專業(yè)具體衛(wèi)生監(jiān)督工作各自為政，不能形成合力，造成人力和物力的浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的效率。如食品衛(wèi)生法規(guī)定，縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門設(shè)立食品衛(wèi)生監(jiān)督員，由同級衛(wèi)生行政部門發(fā)給證書；放射防護(hù)條例規(guī)定，縣以上的衛(wèi)生行政部門設(shè)放射防護(hù)監(jiān)督員，由省級衛(wèi)生行政部門任命，同時規(guī)定，必須向省、自治區(qū)、直轄市的衛(wèi)生行政部門申請?jiān)S可；公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例規(guī)定，“衛(wèi)生許可證”由縣以上衛(wèi)生行政部門簽發(fā)，各級衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作，并設(shè)立公共

7、場所衛(wèi)生監(jiān)督員，由同級人民政府發(fā)給證書。這些規(guī)定給衛(wèi)生綜合執(zhí)法帶來諸多不便。另一方面，個別衛(wèi)生法規(guī)執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立，學(xué)校衛(wèi)生工作條例規(guī)定，對違反學(xué)校衛(wèi)生工作條例的單位和個人由衛(wèi)生行政部門給予警告、限期改進(jìn)，拒絕或妨礙衛(wèi)生監(jiān)督情節(jié)嚴(yán)重的可以建議教育行政部門給予行政處分或罰款，也就是說具備行政處罰資格的衛(wèi)生行政部門面對這樣很普通的衛(wèi)生違法行為都無權(quán)獨(dú)立行使行政處罰。這種規(guī)定監(jiān)督主體和管理主體含糊不清，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)與處罰權(quán)分離，影響了法律的可操作性。3）現(xiàn)場監(jiān)督強(qiáng)制性措施缺乏雖然部分衛(wèi)生法律授予衛(wèi)生行政部門對無證經(jīng)營者有取締的權(quán)力，但具體操作中存在許多問題，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是否可以查

8、封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，既無具體規(guī)定又無明確的程序，實(shí)際工作中難以操作，從而導(dǎo)致對違法經(jīng)營行為打擊不力。4）與地方性政策沖突。（2）有些衛(wèi)生技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不合實(shí)際，要求不具體，可操作性差目前，我國的公共衛(wèi)生法規(guī)和規(guī)范尚不健全，存在著諸多空白點(diǎn)，在很多方面還不符合國際慣例。衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)方面，有些衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不切合實(shí)際，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，一方面是衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)缺乏，有些產(chǎn)品在市場上已銷售多年，卻無相應(yīng)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，如速凍食品等；二是衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)缺項(xiàng)，或缺少功效成份，如腦白金、中華鱉精等，無相應(yīng)成分標(biāo)準(zhǔn)；三是有些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求不具體，可操作性差，實(shí)際工作中很難照規(guī)定執(zhí)行。總體而言，國家

9、標(biāo)準(zhǔn)只有40%左右等同或等效地采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，許多標(biāo)準(zhǔn)低于國際或發(fā)達(dá)國家水平，覆蓋面、科學(xué)性、規(guī)范化、透明度等方面部與WTO的規(guī)則不相適應(yīng)。（3）衛(wèi)生法制建設(shè)與行政執(zhí)法工作發(fā)展不平衡1）衛(wèi)生法制建設(shè)與行政執(zhí)法工作發(fā)展不平衡，表現(xiàn)在：一是立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督的不完善與不協(xié)調(diào)；二是地區(qū)性衛(wèi)生法制建設(shè)不平衡。在立法方面，法律、法規(guī)發(fā)布實(shí)施后，有些配套規(guī)章的出臺相對滯后，一些必要的執(zhí)法程序遲遲沒有建立，導(dǎo)致法律文件的執(zhí)行性和可操作性不強(qiáng)，執(zhí)法行為也缺乏規(guī)范和制約，甚至出現(xiàn)了法律文件出臺后無人執(zhí)法等問題。2）在執(zhí)法方面，由于過去分散執(zhí)法的弊端和執(zhí)法力量的不足。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的精力主要用于事前許可和審批上，

10、而監(jiān)督管理的法定職責(zé)有些未能充分履行；立法與執(zhí)法有一定程度的脫節(jié)，客觀上存在著“跑馬圈地多，履行職責(zé)少”以及“只要權(quán)、不要責(zé)”的現(xiàn)象；各級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)以及有關(guān)單位的職責(zé)定位和權(quán)限分工不很明確，對衛(wèi)生執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)工作不很有力，在執(zhí)法工作中缺位、越位與錯位并存；一些機(jī)關(guān)于部，還習(xí)慣于以言代法、以權(quán)代法，對權(quán)力與責(zé)任的一致性以及如何依法行政的認(rèn)識還有待提高；綜合執(zhí)法力度、執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。執(zhí)法方法與執(zhí)法效率、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)都需要在改革中不斷探索與完善。3）在執(zhí)法監(jiān)督方面，執(zhí)法責(zé)任制、錯案追究制、上一級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對下一級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制還沒有健全對管理相對人的申訴權(quán)利、執(zhí)法中的聽證、行政復(fù)議等

11、工作不重視，或者工作質(zhì)量不高；對地方性衛(wèi)生法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政職權(quán)缺乏了解和監(jiān)督。4）在其它衛(wèi)生法制建設(shè)方面、主要表現(xiàn)在依法行政的意識、法制機(jī)構(gòu)建設(shè)和法制工作人員的素質(zhì)、法制的宣傳與教育等方面，與衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的任務(wù)和我國法制建設(shè)的進(jìn)程有一定的差距。這些問題的存在，嚴(yán)重影響衛(wèi)生法律的權(quán)威和行政職權(quán)的有效實(shí)施，因此，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)變和依法行政工作必須加強(qiáng)。問題4：財(cái)政對衛(wèi)生監(jiān)督的投入不足，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)不合理，靠收取費(fèi)用補(bǔ)充人頭費(fèi)的現(xiàn)象普遍存在（1）財(cái)政對公共衛(wèi)生投入尤其對衛(wèi)生監(jiān)督的投入嚴(yán)重不足，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)缺乏衛(wèi)生監(jiān)督的性質(zhì)是代表國家監(jiān)督，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作屬于政府行政職能，既不容許競

12、爭，也不能引進(jìn)市場機(jī)制。尤其隨著社會的發(fā)展和群眾生活的提高，衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作的服務(wù)范圍以及有關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求相應(yīng)增加，無形中也增加了工作的費(fèi)用和開支。因此，經(jīng)費(fèi)問題是決定能否正常開展衛(wèi)生監(jiān)督工作的關(guān)鍵。但是，目前政府對公共衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足，用于公共衛(wèi)生監(jiān)督的經(jīng)費(fèi)更是微乎其微。根據(jù)云南省的調(diào)查，一名監(jiān)督員每年對約158個被監(jiān)督單位和405名從業(yè)人員進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督管理，然而目前云南省絕大多數(shù)地區(qū)沒有衛(wèi)生執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，工作經(jīng)費(fèi)大部分要靠有償服務(wù)收入來解決，有些地方“創(chuàng)收”甚至成了左右公共衛(wèi)生監(jiān)督工作的主導(dǎo)因素。衛(wèi)生監(jiān)督體制改革后，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政下?lián)懿⒂枰员ＷC，但目前各級財(cái)政的投入存在明顯的

13、差異，財(cái)政收入稍好的話，正常的人頭費(fèi)還能按時到位，倘若當(dāng)?shù)刎?cái)政不景氣，那么正常的人頭費(fèi)就不能按時下?lián)?，其業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)更無從談起，有相當(dāng)部分單位依舊為機(jī)構(gòu)的發(fā)展擔(dān)憂。目前，有的地方已經(jīng)出現(xiàn)逐漸縮減經(jīng)費(fèi)，“斷糧斷奶”現(xiàn)象，使正常的衛(wèi)生監(jiān)督、工作無法開展。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政赤字現(xiàn)象普遍，在給衛(wèi)生監(jiān)督綜合預(yù)算時，摳了又摳，經(jīng)費(fèi)非常少，無力更換、添加設(shè)備，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)重制約了衛(wèi)生監(jiān)督檢測工作的發(fā)展；衛(wèi)生監(jiān)督人員工資收入相對較低。據(jù)南京江浦縣2002年的調(diào)查，財(cái)政對衛(wèi)生監(jiān)督投入嚴(yán)重不足，人頭經(jīng)費(fèi)每人每年1萬元，連職工的正常工資都不夠，長期下去將影響工作人員隊(duì)伍穩(wěn)定。另外，由于對衛(wèi)生執(zhí)法工作投入

14、不足，預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督往往不履行或予以取消。（2）衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)不合理，靠收取費(fèi)用補(bǔ)充人頭費(fèi)的現(xiàn)象普遍存在衛(wèi)生監(jiān)督體制改革后，衛(wèi)生監(jiān)督的性質(zhì)是代表國家監(jiān)督，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作屬于政府行政職能，既不容許競爭，也不能引進(jìn)市場機(jī)制，衛(wèi)生監(jiān)督資源配置的主體應(yīng)該是國家。但是，目前衛(wèi)生監(jiān)督所的經(jīng)費(fèi)來源由三個部分組成：一是財(cái)政撥款，二是衛(wèi)生監(jiān)督所的辦證收費(fèi)，三是從疾控中心撥給一部分。這種結(jié)構(gòu)造成了疾控中心認(rèn)為我既然撥給你一部分經(jīng)費(fèi)，你衛(wèi)生監(jiān)督所就要對我收不到監(jiān)測費(fèi)負(fù)一定的責(zé)任，從而造成了監(jiān)督收費(fèi)不分的現(xiàn)象。衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，不得不開展有償服務(wù)，造成了有收入的工作多做，沒收入的工作少干或不干

15、，這種狀況嚴(yán)重違背了公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的根本宗旨，影響了衛(wèi)生執(zhí)法的公正性、嚴(yán)肅性。同衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法類似，當(dāng)前政府各行政執(zhí)法部門辦公經(jīng)費(fèi)不足，靠收取費(fèi)用、補(bǔ)充人頭費(fèi)的問題普遍存在。這對于部分滿足衛(wèi)生行政執(zhí)法，開展日常衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作，起到了積極的補(bǔ)充或保障作用，但其負(fù)面作用是不可低估的。如有的省，省、地、縣三級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)（原衛(wèi)生防疫站），均未實(shí)行真正意義上的全額預(yù)算撥款，其中政策性的生活補(bǔ)貼和保健津貼、福利、資金、公積金等項(xiàng)費(fèi)用支出部分，都來源于“有償服務(wù)”。少數(shù)縣級政府還公開將衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改為差額預(yù)算單位，直接導(dǎo)致了這些單位為生存而想方設(shè)法增加收入，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，扭曲了執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)有的公正性和形象

16、?！耙詸?quán)換錢”的現(xiàn)象，在這種政策的引導(dǎo)下屢見不鮮。出現(xiàn)了重審批、輕監(jiān)督，重收費(fèi)、輕工作質(zhì)量，“重養(yǎng)人”、輕發(fā)展的不良情況。有的地方甚至出現(xiàn)“下經(jīng)濟(jì)任務(wù)指標(biāo)”、“為爭地皮上下級打架”、亂收費(fèi)等嚴(yán)重情況。既增加了相對人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又?jǐn)暮陀绊懥苏穆曌u(yù)和形象，也是衛(wèi)生監(jiān)督工作質(zhì)量下降、隊(duì)伍產(chǎn)生行業(yè)不正之風(fēng)的重要根源。問題5：衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、工商等部門各自為陣，交叉執(zhí)法，相互協(xié)調(diào)與配合不暢衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)職能部門缺乏協(xié)調(diào)，各行其是執(zhí)法工作中各自為陣，嚴(yán)重制約衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的正常實(shí)施。行政執(zhí)法部門很多，與衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法密切的是技術(shù)監(jiān)督局和環(huán)境保護(hù)局。這兩個部門是綜合管理部門，主要

17、負(fù)責(zé)國家頒布的產(chǎn)品質(zhì)量法和環(huán)境保護(hù)法。這兩部法律的外延面很大，其中一部分與衛(wèi)生法律法規(guī)重疊，如何處理這種相互交叉的執(zhí)法關(guān)系值得研究。（1）部門之間矛盾沖突表現(xiàn)為協(xié)調(diào)性差；互相扯皮、推諉的事情增加；合作中互相抵觸，工作效率降低。影響了部門或單位之間職工的工作積極性，從而使得一部分職工對改革產(chǎn)生懷疑、不滿等情緒。（2）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門加強(qiáng)市場監(jiān)督后，使衛(wèi)生監(jiān)督人員產(chǎn)生“陣地漸失”之憂一方面,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門自行垂直管理后，對市場商品的監(jiān)督力度逐漸增強(qiáng)。他們的監(jiān)督頻次明顯增多，特別是對市場上的食品、衛(wèi)生用品等，不論是在平時，還是在重大節(jié)日前，他們都能積極監(jiān)督、采樣、檢測，甚至當(dāng)我們衛(wèi)生監(jiān)督員監(jiān)督采樣

18、時，被監(jiān)督單位竟然提出“質(zhì)監(jiān)部門都來過了，你們還要采樣？”的疑問。另一方面，他們加大了行政處罰力度，經(jīng)常邀請其他執(zhí)法部門和媒體、人大、政協(xié)參加檢查、監(jiān)督活動，經(jīng)常在媒體上報道本部門的工作情況，公布商品質(zhì)檢結(jié)果，通報一些違法行為，擴(kuò)大了本部門在社會中的影響，提高了公眾信任度。另外他們還跨“防區(qū)作戰(zhàn)”，例如有的質(zhì)監(jiān)部門在夏季對市場純凈水進(jìn)行采樣后，要求當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫站為其檢驗(yàn)衛(wèi)生指標(biāo)，遭婉言拒絕后，送外地檢驗(yàn)，將其結(jié)果在當(dāng)?shù)貓蠹埳瞎?，且不談其結(jié)果的科學(xué)性和其行為在程序法的合法性。加之一直以來，法院、公安、工商等部門對衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的支持力度較小，使衛(wèi)生監(jiān)督人員產(chǎn)生“陣地漸失”之憂。（3）軍地執(zhí)法權(quán)限

19、不清軍隊(duì)衛(wèi)生監(jiān)督管理工作應(yīng)由軍隊(duì)歸口管理，但是地方有些衛(wèi)生監(jiān)督部門仍越權(quán)對部隊(duì)有償服務(wù)單位進(jìn)行監(jiān)督，特別是在飲食飲水衛(wèi)生、滅鼠滅蠅等方面，軍隊(duì)衛(wèi)生工作受到軍地雙重監(jiān)督，監(jiān)督關(guān)系沒有完全理順。問題6：衛(wèi)生監(jiān)督體制改革不深入，執(zhí)法主體仍沒有解決，機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的背景與目的：幾十年來，中國衛(wèi)生監(jiān)督和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是以衛(wèi)生防疫站為主體，但隨著社會的發(fā)展，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和依法治國基本方針的確立，這種體制存在的弊端逐漸暴露出來。這種模式集執(zhí)法、科研及技術(shù)服務(wù)于一體，政事不分，淡化了衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法屬性，削弱了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度；衛(wèi)生監(jiān)督與有償技術(shù)服務(wù)行為不分，衛(wèi)生監(jiān)

20、督隊(duì)伍分散，難以形成監(jiān)管合力，行政效率低下。衛(wèi)生監(jiān)督體制改革是衛(wèi)生系統(tǒng)貫徹依法治國方略、提高依法行政的重要舉措。按照依法行政、政事分開和綜合管理的原則，調(diào)整衛(wèi)生資源配置，理順和完善現(xiàn)行衛(wèi)生監(jiān)督體制，建立結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、程序明晰、執(zhí)法有力、辦事高效的衛(wèi)生監(jiān)督新體制，切實(shí)改變原來多頭執(zhí)法帶來的種種弊端，樹立衛(wèi)生行政執(zhí)法的整體社會形象。但是，到目前為止，衛(wèi)生監(jiān)督體制改革不深入、不徹底：一是少數(shù)地方只是將原來衛(wèi)生防疫站的牌子換成了衛(wèi)生監(jiān)督所和疾病控制中心兩塊牌子，仍由一個人擔(dān)任兩個單位的法定代表人，實(shí)質(zhì)上未進(jìn)行改革；二是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政予以保證未落實(shí)，有些單位不得不為生存另想辦法，影

21、響衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作開展；三是衛(wèi)生監(jiān)督所（中心）單位性質(zhì)不明確，是獨(dú)立的法人事業(yè)單位，而不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，只是同級衛(wèi)生行政部門行使衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而衛(wèi)生行政部門與衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)多數(shù)不在一起辦公，工作運(yùn)行不便，一個完整的處罰程序執(zhí)行下來，要到衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)審批蓋章達(dá)七、八次之多，暴露出衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法活動與審批蓋章兩層皮的弊端，仍然存在著執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍分離的問題，給人以政事不分，“換湯不換藥”之嫌。（1）衛(wèi)生監(jiān)督所性質(zhì)尚待明確，國家衛(wèi)生行政執(zhí)法屬性未予體現(xiàn)，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體仍未解決2000年1月衛(wèi)生部下發(fā)了關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見將衛(wèi)生監(jiān)督職能和疾病預(yù)防控制職能分開，成立專門承擔(dān)衛(wèi)生行政

22、執(zhí)法和疾病預(yù)防控制職能的專門機(jī)構(gòu)。并且明確“衛(wèi)生監(jiān)督所是同級衛(wèi)生行政部門在其轄區(qū)內(nèi)，依照國家法律、法規(guī)行使衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。1）行政執(zhí)法的高效性沒有體現(xiàn)。衛(wèi)生執(zhí)法主體的變化，由法律直接授權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)生行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法。法律授權(quán)衛(wèi)生防疫站執(zhí)法，因被授權(quán)單位具有執(zhí)行行政性事務(wù)和事業(yè)性工作的雙重性而使執(zhí)法的公正性受到影響，這顯然不符合行政執(zhí)法的原則。而衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)委托衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法，衛(wèi)生監(jiān)督所成為專門行使行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)，但這種執(zhí)法主體性質(zhì)不符合行政執(zhí)法高效性的原則，其在執(zhí)法實(shí)踐過程中的效力遠(yuǎn)不如法律直接授權(quán)，其原因是：第一，行政機(jī)關(guān)對委托的含義理解不一，因而不同地區(qū)，甚至同一個機(jī)構(gòu)改革前后被

23、委托權(quán)限不同的現(xiàn)象。這種權(quán)限范圍的變化造成了執(zhí)法工作開展的不平衡性，使執(zhí)法者感到委托的隨意性和不嚴(yán)肅性，從而對執(zhí)法工作產(chǎn)生不利的影響。第二，衛(wèi)生監(jiān)督所雖然在我國的法律規(guī)定中也是行政主體部門，但這畢竟是二級行政主體，各衛(wèi)生行政部門作為委托機(jī)關(guān)對行政處罰法第十八條關(guān)于“委托行政機(jī)關(guān)對受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承當(dāng)法律責(zé)任”的理解不盡相同，那種認(rèn)為“負(fù)責(zé)監(jiān)督”就是行政干預(yù)的做法使執(zhí)法者不能獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，干擾了執(zhí)法工作的開展。并且，由于對這種“委托”理解的不盡相同，各地衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的實(shí)際操作中，多將衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位事業(yè)單位。2）衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體仍沒有解決。

24、衛(wèi)生監(jiān)督所雖然成立，但僅僅是衛(wèi)生行政部門在行政執(zhí)法上的執(zhí)行和辦事機(jī)構(gòu)，既不像行政機(jī)構(gòu)，又不是衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，其本身的性質(zhì)仍是事業(yè)單位，尚不具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格。也就是說，現(xiàn)在的衛(wèi)生監(jiān)督體制，仍是衛(wèi)生事業(yè)單位行使著衛(wèi)生行政部門具有的行政執(zhí)法職能。無論現(xiàn)在的執(zhí)法部門稱為防疫站，還是稱為監(jiān)督所，仍然沒有改變其事業(yè)單位的性質(zhì)，整體執(zhí)法的行政性不能體現(xiàn)出來。3）執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍分離現(xiàn)象依然存在。執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍分離嚴(yán)重影響執(zhí)法效果，根據(jù)國家行政執(zhí)法的指導(dǎo)思想行政法規(guī)將逐步轉(zhuǎn)移到行政單位執(zhí)行，但目前衛(wèi)生監(jiān)督員基本上在衛(wèi)生防疫站或衛(wèi)生監(jiān)督所，即執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政部門，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)仍在事業(yè)單位性質(zhì)的衛(wèi)生

25、防疫站、衛(wèi)生監(jiān)督所，這種執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍的分離，既不符合國家行政執(zhí)法的總體思想，也不利于工作，使工作環(huán)節(jié)增多、職責(zé)不清、權(quán)限不明、衛(wèi)生監(jiān)督工作效率和質(zhì)量難以提高，衛(wèi)生監(jiān)督工作難以形成合力。4）政事不分仍然存在。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，大部分仍然沿襲衛(wèi)生防疫站時所采用的政事不分的管理方式，既是衛(wèi)生法律法規(guī)的執(zhí)行者，又是業(yè)務(wù)技術(shù)的指導(dǎo)及最終結(jié)果的審定者。行政執(zhí)法的原則并未得以準(zhǔn)確體現(xiàn)，衛(wèi)生行政部門與監(jiān)督所之間責(zé)權(quán)利關(guān)系未完全理順，管理層面和環(huán)節(jié)過多，工作存在一定的隨意性，缺乏積極性和主動性，行政效率受到影響。（2）各地衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置多樣，機(jī)構(gòu)名稱、級別、內(nèi)設(shè)部門均缺乏統(tǒng)一和規(guī)范1）名稱不統(tǒng)一

26、：衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)四級設(shè)置的名稱欠嚴(yán)謹(jǐn)、欠統(tǒng)一。國家級稱衛(wèi)生監(jiān)督中心；省級有的稱衛(wèi)生監(jiān)督所，有的稱衛(wèi)生監(jiān)督局，有的是省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局，有的是省衛(wèi)生監(jiān)督所等等；市、縣級有衛(wèi)生監(jiān)督所、衛(wèi)生監(jiān)督中心、衛(wèi)生監(jiān)督局、衛(wèi)生執(zhí)法大隊(duì)等不同稱渭，既不嚴(yán)肅、也不統(tǒng)一。作為一個對外的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有必要將名稱統(tǒng)一起來，以便樹立對外的形象。2）級別不統(tǒng)一：目前，已進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的地方，在省級一般是縣處級，在地、市級有正處級、副處級、正科級，在縣級有正科級、副科級、股級等不同級別。有的地方，監(jiān)督機(jī)構(gòu)比監(jiān)測機(jī)構(gòu)的級別還低，不利于發(fā)揮監(jiān)督對監(jiān)測的指導(dǎo)作用，也不適應(yīng)行政執(zhí)法的需要，影響了機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍穩(wěn)定。3）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不一

27、致：有的將醫(yī)療預(yù)防保健納入綜合執(zhí)法，有的按專業(yè)劃分，有的按職能劃分，因此有必要規(guī)范內(nèi)設(shè)處室，以利于綜合執(zhí)法?；鶎有l(wèi)生監(jiān)督局（所）在科室設(shè)立時，往往都是依照傳統(tǒng)的模式，即分為綜合執(zhí)法科和辦公室兩大塊。綜合執(zhí)法科負(fù)責(zé)起本轄區(qū)內(nèi)相關(guān)單位的傳染病衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、勞動衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、放射衛(wèi)生等各類衛(wèi)生監(jiān)督工作，但因?yàn)閷I(yè)雜、任務(wù)重，使得衛(wèi)生監(jiān)督工作方向性、系統(tǒng)性較差，而且可能會導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督工作出現(xiàn)僅重視微觀個體，忽視了宏觀群體的不良傾向。同時，辦公室一般由非專業(yè)人員組成，而且日常工作較雜，難以擔(dān)負(fù)起業(yè)務(wù)性、政策性、法規(guī)性強(qiáng)的衛(wèi)生監(jiān)督工作的監(jiān)控任務(wù)。而行政領(lǐng)導(dǎo)往往要花大量的時間和精力進(jìn)行協(xié)調(diào)

28、和處理，但效果不佳。4）權(quán)力不獨(dú)立：近幾年來，工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督、安全監(jiān)察等部門都相繼實(shí)行了垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，而目前的衛(wèi)生監(jiān)督體制，上級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對下級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)只實(shí)行業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，人事權(quán)和財(cái)權(quán)等均受制于地方黨政，使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法很難抵御地方干預(yù)，執(zhí)法的公正性有時難免打上折扣。（3）衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能不明確，各地衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍不一致，監(jiān)督與檢測分工模糊各地衛(wèi)生行政部門對“關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見”的指導(dǎo)思想和目標(biāo)、基本原則理解不一，對如何建立“結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、程序明晰、執(zhí)法有力、辦事高效的衛(wèi)生監(jiān)督新體制”有著不同的看法，對衛(wèi)生監(jiān)督與監(jiān)測的職責(zé)不明確：一是衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)

29、構(gòu)職權(quán)范圍不一致，有的地方包括公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、傳染病防治管理、醫(yī)政監(jiān)督、婦幼衛(wèi)生監(jiān)督、血液安全監(jiān)督以及各類衛(wèi)生技術(shù)人員執(zhí)業(yè)許可等職能，有的地方僅為原衛(wèi)生防疫站的公共衛(wèi)生監(jiān)督職能；二是衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測分開后，具體分工不明確。如現(xiàn)場監(jiān)測究竟由誰來做？現(xiàn)場采樣由誰進(jìn)行？以及檢測收費(fèi)等問題，還存在著許多矛盾。有的地方為了搞調(diào)和，健康證的發(fā)放、檢測報告的評價等仍由檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行。各地在操作過程中出現(xiàn)了各種不同的職責(zé)設(shè)置方式，歸納起來主要有兩種：第一，監(jiān)督執(zhí)法與服務(wù)收費(fèi)完全分開，即衛(wèi)生監(jiān)督所負(fù)責(zé)下監(jiān)測計(jì)劃、發(fā)健康證，疾控中心負(fù)責(zé)采樣、培訓(xùn)、體檢、收費(fèi)。第二，監(jiān)督執(zhí)法與技術(shù)服務(wù)不完全分開，即衛(wèi)生監(jiān)督所負(fù)責(zé)下監(jiān)測

30、計(jì)劃、培訓(xùn)、發(fā)健康證，陪同疾控中心一道寫采樣單、送檢單，疾控中心負(fù)責(zé)取樣、體檢、收費(fèi)。造成這種做法差異的原因，一是認(rèn)為采樣是法律賦予衛(wèi)生監(jiān)督員的職責(zé)，而疾控中心人員沒有此職，因而不能單獨(dú)進(jìn)行采樣；二是財(cái)政撥款不足，使得兩單位進(jìn)行內(nèi)部調(diào)劑，造成采樣收費(fèi)依然依靠監(jiān)督的現(xiàn)象。（4）造成目前公共衛(wèi)生管理中設(shè)備、人力等衛(wèi)生資源重復(fù)配置由于工作職能的不明和內(nèi)容上的交叉，加上經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收的需要使目前在公共衛(wèi)生管理中的衛(wèi)生資源浪費(fèi)不可避免。一、重復(fù)投入，如硬件設(shè)施和儀器設(shè)備的配置，為了應(yīng)付現(xiàn)場監(jiān)測，衛(wèi)生部在監(jiān)督機(jī)構(gòu)規(guī)范中列入大量的儀器，同時，為了經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，各級監(jiān)督部門也趁機(jī)進(jìn)行配置，而疾控機(jī)構(gòu)本身的設(shè)備、職能等已

31、具備這方面的能力，但由于兩機(jī)構(gòu)的工作不能有效的協(xié)調(diào)，造成了資源浪費(fèi)。二、由于目前衛(wèi)生防病體制是從原衛(wèi)生防疫站的基礎(chǔ)上分離而成，本來一項(xiàng)工作由一個單位承擔(dān)，現(xiàn)由兩個機(jī)構(gòu)分開承擔(dān)，由于人手缺乏，部分地區(qū)招進(jìn)了非專業(yè)技術(shù)人員，而有限的專業(yè)人員又因工作需要部分從事行政管理，技術(shù)力量相對不足，造成了人力資源的浪費(fèi)。問題7：衛(wèi)生監(jiān)督管理體制和制度不完善，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)作隨意（1）衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理制度不完善，如內(nèi)部約束制度、投訴管理制度、資料管理制度、審批程序等不健全，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)作隨意主要表現(xiàn)在以下七個方面：一是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部制約機(jī)制不健全不規(guī)范；二是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制不夠完善三是對衛(wèi)生

32、監(jiān)督執(zhí)法工作的監(jiān)督力度不夠；四是廉政建設(shè)監(jiān)管難度大，部分職工心理不平衡；五是投訴管理制度需進(jìn)一步完善：實(shí)行衛(wèi)生綜合執(zhí)法后的投訴情況，如投訴人因受理機(jī)構(gòu)過多而分不清投訴部門、衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部互相推諉，對部分較難處理的舉報案件拖辦甚至不辦等投訴人對衛(wèi)生投訴處理結(jié)果不滿。另一方面，在受理舉報時往往出現(xiàn)投訴人對投訴的事項(xiàng)敘述不全，而其它部門不了解投訴程序，缺少詳細(xì)的記錄，往往成為無效投訴，直接影響到群眾投訴處理率。六是衛(wèi)生監(jiān)督資料管理制度不完善，檔案管理長期被忽視：在舊衛(wèi)生監(jiān)督體制下，衛(wèi)生監(jiān)督檔案按專業(yè)進(jìn)行收集、立卷、歸檔。實(shí)行衛(wèi)生綜合執(zhí)法后，許多資料的專業(yè)屬性已很難區(qū)別，特別是經(jīng)常性監(jiān)督檢查、舉報查

33、處、行政處罰等資料很難按專業(yè)歸類。按質(zhì)量控制室管理考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，各相關(guān)科室資料應(yīng)于一周內(nèi)歸檔檢驗(yàn)報告于七個工作日內(nèi)發(fā)出。由于多方面的原因，部分預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督文書資料未能如期歸檔;各種資料的借閱手續(xù)不齊全，以致出現(xiàn)資料丟失現(xiàn)象。七是項(xiàng)目核算管理問題：包括日常管理流程、各科室在管理過程中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和所享的權(quán)利及核算中的審批制度等等缺乏統(tǒng)一管理。對當(dāng)前部分管理流程，在實(shí)際操作中，由于增加了一些手續(xù)，業(yè)務(wù)科室、管理部門人員產(chǎn)生“很麻煩”的想法而難以嚴(yán)格執(zhí)行。（2）國家對衛(wèi)生監(jiān)督員的管理、衛(wèi)生監(jiān)督程序、審批程序、時間控制等方面的宏觀管理體制不健全1）對衛(wèi)生監(jiān)督員管理問題：改革前，一個專業(yè)一個法律法規(guī)，一

34、支執(zhí)法隊(duì)伍，各專業(yè)法律法規(guī)規(guī)定了各自的衛(wèi)生監(jiān)督員聘任機(jī)關(guān)和聘任條件，如化妝品監(jiān)督員、傳染病管理監(jiān)督員等，由省級衛(wèi)生行政部門聘任，食品、醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督員等由同級衛(wèi)生行政部門聘任，公共場所衛(wèi)生監(jiān)督員由同級人民政府聘任，同時一些專業(yè)法律法規(guī)，如執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、鮮血法等，對執(zhí)法人員聘任沒有具體規(guī)定。綜合執(zhí)法后，使得聘任工作繁雜，容易碰到越權(quán)執(zhí)法問題。疾控監(jiān)督分開后，疾控承擔(dān)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)工作，不再具有監(jiān)督執(zhí)法職能，但一些專業(yè)衛(wèi)生法律法規(guī)，如傳染病防治法、消毒管理辦法、學(xué)校衛(wèi)生工作條例等，規(guī)定在衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)中聘任監(jiān)督員。目前國家對衛(wèi)生監(jiān)督體制的科室設(shè)置和人員配備尚無明確的規(guī)定，對衛(wèi)生監(jiān)督人員的職務(wù)行為難以界定。

35、2）無統(tǒng)一的監(jiān)督和審批程序，各地各行其是：審批程序不統(tǒng)一：造成申報資料的合法性、完整性、規(guī)范性界限不清，加之衛(wèi)生監(jiān)督人員對申報資料掌握的尺度不一，給人一種模糊不清的感覺。由于產(chǎn)品評審分屬不同管理部門，造成評審辦法程序不統(tǒng)一，甚至由權(quán)威人士說了算，導(dǎo)致衛(wèi)生許可的隨意性。3）權(quán)力過分集中，形成了“監(jiān)、管、發(fā)、罰”一條線的一級管理模式。經(jīng)常出現(xiàn)“人情許可”和“張口規(guī)定”的現(xiàn)象。更有甚者借此機(jī)會不經(jīng)預(yù)防性體檢、培訓(xùn)、監(jiān)測審查驗(yàn)收就發(fā)放“健康合格證”、“衛(wèi)生知識培訓(xùn)合格證”、“衛(wèi)生許可證”等。在自由裁量權(quán)限內(nèi)，不講究法制原則的合理性，隨意更改行政處罰決定，削弱了行政執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性。由于各綜合執(zhí)法科室對

36、工作規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)要求、專業(yè)水平、掌握及重視程度不一，監(jiān)督、監(jiān)測頻率、數(shù)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，加之受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，造成了亂收費(fèi)或只收費(fèi)不服務(wù)或少服務(wù)；只重視有經(jīng)濟(jì)效益的工作，對那些沒有經(jīng)濟(jì)效益的工作相對放松或不做等現(xiàn)象，出現(xiàn)了一個執(zhí)法部門多種多樣的監(jiān)督內(nèi)容或收費(fèi)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，各綜合執(zhí)法科室專業(yè)工作開展不平衡，重經(jīng)濟(jì)效益、輕社會效益。4）監(jiān)督工作時間失控：衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按國家規(guī)定每周工作40小時，其中到現(xiàn)場可利用的時間每周最多30小時，時間盲區(qū)大。食品衛(wèi)生監(jiān)督的重點(diǎn)在夏秋季節(jié)，以街頭食品為例，營養(yǎng)時間從早上6時到晚上8時計(jì)算，每周營業(yè)時間可達(dá)100小時以上，其中70%營業(yè)時間失去衛(wèi)生監(jiān)督控制。問題8：衛(wèi)

37、生監(jiān)督執(zhí)法人員學(xué)歷與職稱偏低，專業(yè)比例不合理，執(zhí)法水平差，隊(duì)伍整體素質(zhì)不高衛(wèi)生監(jiān)督員是衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員，是衛(wèi)生監(jiān)督職能的具體承擔(dān)者和履行者，是衛(wèi)生監(jiān)督行為的載體。隨著整個社會生活水平的提高，社會經(jīng)濟(jì)活動的豐富，衛(wèi)生監(jiān)督工作面臨的形勢更加復(fù)雜，工作量更大，對監(jiān)督隊(duì)伍整體和個人素質(zhì)提出了更高要求。然而，我國衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不均衡，整體素質(zhì)偏低。不少地區(qū)尤其基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)五大衛(wèi)生合并工作，衛(wèi)生監(jiān)督員無法專業(yè)化，加上人員少，培訓(xùn)少，生產(chǎn)經(jīng)營單位多，任務(wù)重，交通工具不足，監(jiān)督員多疲于現(xiàn)場監(jiān)督無暇顧及自身素質(zhì)的提高。（1）衛(wèi)生監(jiān)督專業(yè)人員執(zhí)法水平差，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)低衛(wèi)生監(jiān)督體制改革后，衛(wèi)生監(jiān)督組建了

38、新的機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員來自各個單位和專業(yè)。甚至，部分單位突擊招聘人員，有一些不是衛(wèi)生專業(yè)人員（沒有學(xué)歷、沒有衛(wèi)生職稱），或者在原衛(wèi)生防病部門難以工作而被監(jiān)督所接受。其執(zhí)法能力與執(zhí)法水平不高；有的執(zhí)法人員長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，只知道收費(fèi)處罰，不進(jìn)行工作指導(dǎo)，更談不上熱情服務(wù)，工作方法和方式簡單粗暴，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的“衙門”作風(fēng)時有發(fā)生。不少監(jiān)督員不注重業(yè)務(wù)素質(zhì)學(xué)習(xí)、法律意識淡薄、依法行政意識不強(qiáng)；執(zhí)法過程中語言行為及儀表舉止不規(guī)范，在社會和群眾中已產(chǎn)生不良的影響。加之固有的所謂衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是“秀才執(zhí)法”，一定程度上存在柔軟有余而剛性不足，監(jiān)管單位不支持、不接受甚至抗拒阻撓衛(wèi)生執(zhí)法的現(xiàn)象也有發(fā)

39、生，挫傷了監(jiān)督執(zhí)法人員的工作積極性，影響了基層衛(wèi)生執(zhí)法效果。近年來，有不少衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)和衛(wèi)生監(jiān)督員因處理案件不當(dāng)，執(zhí)法水平較低、法律知識匱乏、執(zhí)法技術(shù)落后，而導(dǎo)致案件敗訴、賠償相對人的損失。（2）衛(wèi)生監(jiān)督人員受教育程度、職稱偏低，學(xué)歷以大專以下為主，初級職稱人員比例大衛(wèi)生部中國2000年預(yù)防保健戰(zhàn)略目標(biāo)制定對衛(wèi)生監(jiān)督員的職稱與學(xué)歷要求是：職稱構(gòu)成中高級、中級、初級、無職稱的比例應(yīng)達(dá)到1：5：12：2；?。ㄊ校┘壭l(wèi)生監(jiān)督員大專以上學(xué)歷應(yīng)占l/3,縣（市）級衛(wèi)生監(jiān)督員大專以上占1/4。世界各國衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量人口比例，美國1：15000，英國1：5690，日本1：3500,WHO推薦的比例1：8

40、000。目前，我國衛(wèi)生監(jiān)督人員存在低學(xué)歷、低職稱狀態(tài),高級職稱人員極其短缺,尤其缺乏高層次學(xué)科帶頭人。雖然我國監(jiān)督人員素質(zhì)在逐步提高,但是衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍水平參差不齊,無職稱、無專業(yè)人員仍占有一定比例,并且知識更新速度不斷加快,對專業(yè)人員也不斷提出更高的要求。根據(jù)浙江、河北兩省的調(diào)查，2000年浙江省衛(wèi)生監(jiān)督人員的學(xué)歷構(gòu)成以大專以下為主,其中以中專學(xué)歷占第一位，本科以上學(xué)歷偏低；職稱的構(gòu)成以中級以下為主，初級職稱所占比例最大，而高級職稱所占比例明顯偏低，即在學(xué)歷和職稱構(gòu)成方面，低學(xué)歷或低職稱的衛(wèi)生監(jiān)督員仍占多數(shù)。河北省中專學(xué)歷占50%，大專以上學(xué)歷僅占30%以下，無學(xué)歷人員占20%以上，研究生人數(shù)

41、更是微乎其微，只有4人；全省衛(wèi)生監(jiān)督人員高：中：初：無職稱的比例為1：7：14：3，無職稱人員所占比重偏大，高級職稱明顯不足，職稱結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象明顯。并且，我國衛(wèi)生監(jiān)督員隊(duì)伍素質(zhì)不均衡，區(qū)縣級機(jī)構(gòu)監(jiān)督員綜合素質(zhì)偏低，具體表現(xiàn)在：（1）職稱分布不均衡，省級、地市級機(jī)構(gòu)高級職稱人員比例較高，而區(qū)縣級機(jī)構(gòu)高級職稱人員相對不足，初級職稱人員比例過大；（2）學(xué)歷分布不均衡，區(qū)縣級機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員學(xué)歷偏低，尤其在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中，有9.4%的監(jiān)督員無學(xué)歷。如江西贛州全市縣級衛(wèi)生監(jiān)督員374人，其中本科生17人，大專生89人，中專生230人，無學(xué)歷38人；高職職稱7人，中級職稱105人，初級職稱224人，無職

42、稱38人；由于縣級衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)普遍較低，大多數(shù)衛(wèi)生監(jiān)督員只有中專學(xué)歷，還有一些是工人編制經(jīng)過短期培訓(xùn)上崗的無學(xué)歷人員，自身的文化素質(zhì)較低，衛(wèi)生法律水平不高，執(zhí)法意識淡漠，工作方法簡單，致使監(jiān)督執(zhí)法工作缺乏威懾力。（3）衛(wèi)生監(jiān)督人員知識結(jié)構(gòu)不合理，除醫(yī)學(xué)類專業(yè)外，法律等相關(guān)專業(yè)缺乏衛(wèi)生監(jiān)督的重點(diǎn)是保障各種社會活動中正常的衛(wèi)生秩序，預(yù)防和控制疾病的發(fā)生和流行，保護(hù)公民的健康權(quán)益。衛(wèi)生監(jiān)管的范圍包括衛(wèi)生許可管理及對各級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、個體診所和采供血機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以及衛(wèi)生專業(yè)人員的執(zhí)業(yè)許可和健康許可。因此衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員不僅要掌握衛(wèi)生法律、法規(guī)和專業(yè)知識，還必須掌握行政管理所備的一些基礎(chǔ)知識。甚至，還

43、需要環(huán)境、地質(zhì)、氣象、水文、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、材料等相關(guān)專業(yè)知識。特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，對我們的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作提出了更高的要求。目前衛(wèi)生監(jiān)督人員自身普遍存在知識結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，絕大部分衛(wèi)生監(jiān)督人員是醫(yī)學(xué)類專業(yè)畢業(yè)生。在河北省衛(wèi)生監(jiān)督人員中，衛(wèi)生和醫(yī)藥專業(yè)占68%左右，無專業(yè)人員占16.8%左右，而檢驗(yàn)和工程專業(yè)占比例極小，僅占3%左右。雖然具有較豐富的衛(wèi)生專業(yè)知識，但還不能充分運(yùn)用法律、法規(guī)開展工作，造成在認(rèn)定事實(shí)、適用法律等方面不夠準(zhǔn)確、不很適當(dāng)，甚至越權(quán)執(zhí)法。如果在執(zhí)法中運(yùn)用法律、法規(guī)不當(dāng)?shù)脑?，便可引起不必要的訴訟，以至可能造成敗訴。另外，在法律文書的制作上明顯不足，對法

44、律的理解也不如對醫(yī)學(xué)的理解深刻。（4）衛(wèi)生監(jiān)督員培訓(xùn)機(jī)會少，培訓(xùn)目標(biāo)與培訓(xùn)內(nèi)容不規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督員素質(zhì)的提高，既靠日常工作和生活中的修養(yǎng)，又靠繼續(xù)教育中的培訓(xùn)與提高。因此，加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督員的培訓(xùn)教育，是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的前提和支持條件。但是,目前對監(jiān)督員的培訓(xùn)情況不均衡，省級機(jī)構(gòu)培訓(xùn)投入較多、次數(shù)較多。并且目前的培訓(xùn)教育多屬于“補(bǔ)課”式、應(yīng)急性培訓(xùn)，單純學(xué)歷教育，培訓(xùn)目標(biāo)和培訓(xùn)內(nèi)容不規(guī)范。如最簡單的執(zhí)法文書的規(guī)范性問題，不少監(jiān)督員對文書種類的使用混淆，比如預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督文書使用中，意見書混同于建設(shè)項(xiàng)目審查認(rèn)可書，經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督中曾出現(xiàn)意見書代替行政控制決定書，用詞不準(zhǔn)確，錯別字、缺漏項(xiàng)亦

45、有發(fā)生，直接影響到衛(wèi)生行政執(zhí)法。問題9：衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量不足，監(jiān)督隊(duì)伍力量薄弱在衛(wèi)生監(jiān)督體制改革中，衛(wèi)生監(jiān)督所與疾病控制中心兩個單位的人員編制是首先要解決的問題。衛(wèi)生部中國2000年預(yù)防保健戰(zhàn)略目標(biāo)制定對衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的要求是2000年按人口比例每萬人配備1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員，但各地在衛(wèi)生監(jiān)督員按人口比例配備工作的發(fā)展是不平衡的。普遍存在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量少、人員缺乏，隊(duì)伍力量不足的問題；并且隨著人們生活水平的改善，對食品、化妝品等生活用品以及公共場所的監(jiān)督監(jiān)測需求不斷提高，管轄單位或?qū)ο蠖?，監(jiān)督任務(wù)繁重，衛(wèi)生監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督頻率無法達(dá)到規(guī)范的要求；尤其同其它行政執(zhí)法隊(duì)伍如公安、工商、稅務(wù)、技

46、術(shù)監(jiān)督相比，力量更是懸殊。如根據(jù)張艷波、張博對河北省19952000年衛(wèi)生監(jiān)督人員動態(tài)觀察，全省總?cè)丝?483.67萬人，共有衛(wèi)生監(jiān)督員4173人，扣除各級衛(wèi)生行政管理人員和兼職監(jiān)督員，僅有2956人，監(jiān)督員數(shù)量與全省人口指標(biāo)之比為2956/6483萬（0.459/1萬），顯然，衛(wèi)生監(jiān)督人員配置與人口相比嚴(yán)重不足。食品、環(huán)境、勞衛(wèi)、放射和學(xué)校五大衛(wèi)生共有被監(jiān)督單位513398戶，每人每年平均監(jiān)督172戶。經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督和預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督的任務(wù)十分繁重，要達(dá)到國家規(guī)定的監(jiān)督覆蓋率極為困難。同樣的問題在基層表現(xiàn)更為突出，基層機(jī)構(gòu)設(shè)置小，人力資源缺乏。尚未進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的地區(qū)，縣級衛(wèi)生防疫站內(nèi)設(shè)

47、1個衛(wèi)生監(jiān)督科，監(jiān)督執(zhí)法人員少，面對全縣十幾、二十幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，點(diǎn)多面廣的監(jiān)督任務(wù)，顯得力不從心；從已進(jìn)行過衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的情況看，衛(wèi)生監(jiān)督所的編制設(shè)定都明顯少于疾病預(yù)防控制中心?；鶎拥木幹凭透?，有的只有十幾個人，作為一個執(zhí)法單位應(yīng)該設(shè)立的職能科室不能設(shè)立，這與改革后把所有衛(wèi)生方面的法律、法規(guī)統(tǒng)歸衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)行所需的人力資源不相匹配，與基層量大、難度大的監(jiān)督執(zhí)法工作不相適應(yīng)?？h級衛(wèi)生監(jiān)督人員工作量負(fù)荷大，經(jīng)常性和預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督的任務(wù)十分繁重，衛(wèi)生監(jiān)督人員配置不能滿足工作的需要；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院監(jiān)督力量更為薄弱，眾所周知，目前農(nóng)村的衛(wèi)生監(jiān)督工作，通常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的防疫專干、醫(yī)政專干和婦幼專干來承擔(dān)

48、的，雖然他們都受聘于縣衛(wèi)生局，但由于職責(zé)分工過細(xì)，沒有統(tǒng)一著裝，大部分的專干為了保工資還必須完成衛(wèi)生院下達(dá)的醫(yī)療業(yè)務(wù)創(chuàng)收指標(biāo)。這種既要創(chuàng)收保工資又要干工作搞監(jiān)督的狀況使他們不能專職于衛(wèi)生監(jiān)督，脫離了“專干”的本質(zhì)，不能集中精力、集中力量聯(lián)合開展衛(wèi)生監(jiān)督工作。而且，由于專干的職數(shù)本來就少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多只有1名防疫專干，素質(zhì)又得不到提高，衛(wèi)生院的領(lǐng)導(dǎo)又常常被單位的生存和創(chuàng)收所困擾而出現(xiàn)“重治輕防”的思想傾向，不能擺正衛(wèi)生監(jiān)督的位置，致使農(nóng)村大量的衛(wèi)生監(jiān)督工作難以落實(shí)。在某些偏僻鄉(xiāng)村常常是山高皇帝遠(yuǎn)，食品店、診所等多年無證經(jīng)營也無暇過問，成為監(jiān)督“空白”村，食品、藥品經(jīng)營場所的衛(wèi)生狀況與衛(wèi)生質(zhì)量根

49、本無法保證。所以，廣大農(nóng)村的衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作基本上是處于“癱瘓”狀態(tài)。問題10：衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法裝備不足，所需檢驗(yàn)監(jiān)測器材設(shè)備陳舊落后衛(wèi)生監(jiān)督工作中所需經(jīng)費(fèi)不足，衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法儀器設(shè)備不能滿足工作的需要，缺少監(jiān)督車輛、檢測設(shè)備和取證工具，工作中所用的監(jiān)測器材、設(shè)備陳舊落后，影響監(jiān)測質(zhì)量，限制檢測項(xiàng)目、水平、速度，難以實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確、全面的監(jiān)督監(jiān)測目標(biāo)，甚至有些地區(qū)衛(wèi)生行政執(zhí)法人員的裝備如標(biāo)志齊全的監(jiān)督員制服、行政執(zhí)法證等配備不齊，影響了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的順利開展，如限于經(jīng)費(fèi)問題，成本高的檢驗(yàn)項(xiàng)目無法開展，新的檢驗(yàn)項(xiàng)目不能開展，無法適應(yīng)目前多變的市場經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。尤其目前基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)

50、法所需的交通工具、取證工具及檢驗(yàn)設(shè)備等監(jiān)督執(zhí)法技術(shù)支持系統(tǒng)裝備的缺乏和不足，特別是設(shè)備遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生產(chǎn)企業(yè)，嚴(yán)重影響衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。問題11：衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度較弱，往往被人們認(rèn)為是“秀才執(zhí)法”多年來由于衛(wèi)生監(jiān)督體制不順，衛(wèi)生執(zhí)法力度一直較弱，同時我國衛(wèi)生法律法規(guī)是在特定歷史條件下制定的，缺乏系統(tǒng)性、權(quán)威性，逐步形成了一部法一支監(jiān)督隊(duì)伍，衛(wèi)生監(jiān)督以專業(yè)各自為“陣”，沒有形成衛(wèi)生部門統(tǒng)一的行政執(zhí)法形象。導(dǎo)致長期以來，衛(wèi)生部門查處行政違法案件，都被人們認(rèn)為是秀才執(zhí)法，沒有力度，方法也差。當(dāng)前不重視衛(wèi)生法規(guī)或無視衛(wèi)生法規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生；一些企業(yè)不重視衛(wèi)生投資，使工人在沒有安全防護(hù)的有害環(huán)境中

51、作業(yè)；一些企業(yè)為了追求利潤，不惜以消費(fèi)者的健康為代價，生產(chǎn)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)品。這些問題在民營企業(yè)、外資企業(yè)、甚至某些國有企業(yè)中也存在。在日常工作實(shí)踐中，由于種種原因，對違法行為處罰缺乏應(yīng)有的力度，存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象，致使一些違法行為得不到及時有效的糾正。即使衛(wèi)生監(jiān)督體制改革后，具體承擔(dān)的衛(wèi)生執(zhí)法中，往往突出食品衛(wèi)生、公共衛(wèi)生的執(zhí)法監(jiān)督，對于傳染病、消毒、母嬰保健、化妝品、生活飲用水、學(xué)校衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生等執(zhí)法監(jiān)督，以及對投訴舉報案件的查處和稽查工作力量不足。如果規(guī)范嚴(yán)格地去監(jiān)督執(zhí)法存在被監(jiān)管單位不予理解配合等諸多困難，執(zhí)法效率低下，極不規(guī)范統(tǒng)一，力度不大。問題12：衛(wèi)生監(jiān)督

52、、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等各行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中呈現(xiàn)多頭執(zhí)法目前衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的隊(duì)伍混亂，除衛(wèi)生監(jiān)督所外，還有街道辦事處，鄉(xiāng)衛(wèi)生院、環(huán)保、技術(shù)監(jiān)督局等部門也承擔(dān)部分衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。數(shù)家執(zhí)法，重復(fù)處罰，明顯的為衛(wèi)生監(jiān)督工作帶來許多問題。有的地區(qū)雖然建立了衛(wèi)生監(jiān)督所（科），明確了其是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的主體，但沒能同時解除其他如街道辦事處等部門的執(zhí)法任務(wù)，仍然各行其事。各行政執(zhí)法主體在其執(zhí)法過程中，時有出現(xiàn)多頭執(zhí)法，重復(fù)檢查甚至越權(quán)現(xiàn)象。按法理來說，產(chǎn)品質(zhì)量法和環(huán)境保護(hù)法兩部法律是通用法規(guī)，衛(wèi)生法律法規(guī)是專業(yè)法規(guī)。有了專業(yè)法規(guī)，相關(guān)的法律行為就應(yīng)該由專業(yè)法規(guī)來調(diào)整。目前則存在著食品、化妝品的衛(wèi)生質(zhì)量衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)

53、要管，技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也在管；生產(chǎn)企業(yè)的職業(yè)環(huán)境衛(wèi)生，衛(wèi)生監(jiān)督所在管，環(huán)保局也去管。多頭執(zhí)法，不但增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，也使各執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間關(guān)系復(fù)雜化。出現(xiàn)行政部門之間重復(fù)執(zhí)法，交叉執(zhí)法，使執(zhí)法從根本上失去了整體的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，阻礙了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)范。對于這種多頭執(zhí)法造成的危害，仍然以食品衛(wèi)生為例，一是多頭執(zhí)法重復(fù)監(jiān)測現(xiàn)象：由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，有關(guān)執(zhí)法部門今天這個部門抽檢，明天那個部門采樣、存在著重復(fù)監(jiān)測，或是監(jiān)測失控。相關(guān)部門交叉，有時碰到二個或二個以上執(zhí)法部門同時對一個企業(yè)的相同產(chǎn)品監(jiān)督監(jiān)測，搞得企業(yè)應(yīng)接不暇。確實(shí)存在著有經(jīng)濟(jì)利益的事大家爭著干，沒有經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生相互推諉現(xiàn)象，雖在上級有通知要求時由

54、各部門配合突擊干，但突擊過后面貌仍舊，無證店攤和違法食品禁而不止。二是造成監(jiān)督監(jiān)測在區(qū)域上的失控和時間上的失控：部門之間各自為政，人力、物力資源浪費(fèi)分散，執(zhí)法力量和頻度削弱，造成了一些地方和一些行業(yè)（城郊結(jié)合部及邊遠(yuǎn)地區(qū)）的監(jiān)督監(jiān)測失控，無證加工、無證出售等形成區(qū)域性；時間上的失控（如節(jié)假日、下班時間等時間空隙）即使平時的監(jiān)督監(jiān)測能達(dá)到100%，但因節(jié)假日、上班前下班后的空隙時間，所以存在著很長的空隙時間，這是無證攤商違法食品制售的高峰期，也是中毒事件的隱患所在。由于各自為政使得辦事效率不高，監(jiān)督監(jiān)測面難于覆蓋；三是重復(fù)監(jiān)督監(jiān)測有損執(zhí)法部門形象。從我國傳統(tǒng)的衛(wèi)生監(jiān)督管理體制看，衛(wèi)生監(jiān)督工作基本

55、是受衛(wèi)生行政部門委托和法律、法規(guī)的授權(quán)，由衛(wèi)生防疫站設(shè)立的多個業(yè)務(wù)科室，分別對食品衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、職業(yè)病防治、放射防護(hù)等管理工作實(shí)施監(jiān)督和處罰。這種衛(wèi)生監(jiān)督管理體制專業(yè)分工過細(xì)，相互獨(dú)立，既浪費(fèi)衛(wèi)生資源，又降低工作效率，應(yīng)該建立衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法體系。但是，根據(jù)衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的情況，衛(wèi)生綜合執(zhí)法的深層次問題尚未得到解決，衛(wèi)生執(zhí)法主體地位沒有到位。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各醫(yī)療單位、婦幼衛(wèi)生單位同屬衛(wèi)生行政部門管轄，涉及這些單位的傳染病防治法以及將歸衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)行的醫(yī)政、中醫(yī)、婦幼衛(wèi)生類的多部法律、法規(guī)不能真正得到貫徹落實(shí)，雖然將分散的、多頭的監(jiān)管組成統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但真正意義上的綜合執(zhí)法在現(xiàn)有的

56、機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況下難以實(shí)現(xiàn)，綜合執(zhí)法的效力得不到真正體現(xiàn)同時，也將使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)對本系統(tǒng)和本系統(tǒng)以外的醫(yī)療單位的執(zhí)法力度寬松不一，影響執(zhí)法的公正性。同時，由于各個專業(yè)衛(wèi)生法律、法規(guī)自成一體，所規(guī)定的衛(wèi)生監(jiān)督員的監(jiān)督職責(zé)都有所不同。各個法律、法規(guī)規(guī)定的衛(wèi)生監(jiān)督員聘任機(jī)關(guān)不同，沒有把綜合衛(wèi)生監(jiān)督員聘任機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一起來。所以衛(wèi)生監(jiān)督人員在進(jìn)行綜合執(zhí)法時，衛(wèi)生監(jiān)督人員執(zhí)法資格不統(tǒng)一甚至不具備綜合監(jiān)督執(zhí)法的資格。雖然統(tǒng)一了執(zhí)法證件，但與衛(wèi)生法律、法規(guī)的要求是不相符的。綜合調(diào)查取證和衛(wèi)生行政處罰操作繁雜。衛(wèi)生監(jiān)督體制改革前，由于實(shí)行單線專業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法，監(jiān)督員在制作現(xiàn)場檢查筆錄、詢問筆錄等證據(jù)類文書時，只調(diào)查

57、和記錄與本專業(yè)法律法規(guī)相關(guān)的內(nèi)容，否則為越權(quán)執(zhí)法有的文書還需填寫專業(yè)類別或須按專業(yè)類別進(jìn)行編號。實(shí)行綜合執(zhí)法后，管理相對人存在違反不同衛(wèi)生法律法規(guī)的多種行為時，例賓館飯店既有違反食品衛(wèi)生法行為，又有違反公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例的行為時，是否可在同一文書上記錄取證，衛(wèi)生監(jiān)督員認(rèn)識不統(tǒng)一、各地操作要求也不統(tǒng)一。問題13：衛(wèi)生綜合執(zhí)法流于形式，綜合執(zhí)法的效力沒有真正體現(xiàn)從我國傳統(tǒng)的衛(wèi)生監(jiān)督管理體制看，衛(wèi)生監(jiān)督工作基本是受衛(wèi)生行政部門委托和法律、法規(guī)的授權(quán)，由衛(wèi)生防疫站設(shè)立的多個業(yè)務(wù)科室，分別對食品衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、職業(yè)病防治、放射防護(hù)等管理工作實(shí)施監(jiān)督和處罰。這種衛(wèi)生監(jiān)督管理體制專業(yè)分工過細(xì)，相互獨(dú)立

58、，既浪費(fèi)衛(wèi)生資源，又降低工作效率，應(yīng)該建立衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法體系。但是，根據(jù)衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的情況，衛(wèi)生綜合執(zhí)法的深層次問題尚未得到解決，衛(wèi)生執(zhí)法主體地位沒有到位。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各醫(yī)療單位、婦幼衛(wèi)生單位同屬衛(wèi)生行政部門管轄，涉及這些單位的傳染病防治法以及將歸衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)行的醫(yī)政、中醫(yī)、婦幼衛(wèi)生類的多部法律、法規(guī)不能真正得到貫徹落實(shí)，雖然將分散的、多頭的監(jiān)管組成統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但真正意義上的綜合執(zhí)法在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況下難以實(shí)現(xiàn)，綜合執(zhí)法的效力得不到真正體現(xiàn)。同時，也將使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)對本系統(tǒng)和本系統(tǒng)以外的醫(yī)療單位的執(zhí)法力度寬松不一，影響執(zhí)法的公正性。同時，由于各個專業(yè)衛(wèi)生法律、法規(guī)自成一體

59、，所規(guī)定的衛(wèi)生監(jiān)督員的監(jiān)督職責(zé)都有所不同。各個法律、法規(guī)規(guī)定的衛(wèi)生監(jiān)督員聘任機(jī)關(guān)不同，沒有把綜合衛(wèi)生監(jiān)督員聘任機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一起來。所以衛(wèi)生監(jiān)督人員在進(jìn)行綜合執(zhí)法時，衛(wèi)生監(jiān)督人員執(zhí)法資格不統(tǒng)一，甚至不具備綜合監(jiān)督執(zhí)法的資格。雖然統(tǒng)一了執(zhí)法證件，但與衛(wèi)生法律、法規(guī)的要求是不相符的。綜合調(diào)查取證和衛(wèi)生行政處罰操作繁雜。衛(wèi)生監(jiān)督體制改革前，由于實(shí)行單線專業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法，監(jiān)督員在制作現(xiàn)場檢查筆錄、詢問筆錄等證據(jù)類文書時，只調(diào)查和記錄與本專業(yè)法律法規(guī)相關(guān)的內(nèi)容，否則為越權(quán)執(zhí)法。有的文書還需填寫專業(yè)類別或須按專業(yè)類別進(jìn)行編號。實(shí)行綜合執(zhí)法后，管理相對人存在違反不同衛(wèi)生法律法規(guī)的多種行為時，例賓館飯店既有違反食品衛(wèi)

60、生法行為，又有違反公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例的行為時，是否可在同一文書上記錄取證，衛(wèi)生監(jiān)督員認(rèn)識不統(tǒng)一、各地操作要求也不統(tǒng)一。問題14：衛(wèi)生監(jiān)督重有償服務(wù)，輕無償服務(wù)，重許可發(fā)證，輕證后監(jiān)督與管理，監(jiān)督員大部分業(yè)務(wù)工作圍繞創(chuàng)收展開（1）偏重衛(wèi)生許可的審核審批以及發(fā)證、體檢，輕發(fā)證以后的監(jiān)督與管理長期以來，由于人們認(rèn)識水平的限制，加之體制的弊端，衛(wèi)生監(jiān)督工作只注重監(jiān)測、體檢、發(fā)證。所以，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整職能，淡化事前許可，強(qiáng)化事后監(jiān)督，是衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的根本目標(biāo)之一，也是衛(wèi)生監(jiān)督適應(yīng)中國加入WTO新形勢、轉(zhuǎn)變政府職能的根本舉措之一。但是，目前衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的大部分工作精力還停留在對衛(wèi)生許可的審核審批上，