1、行政法教案第一章 行政法學(xué)概述教學(xué)目的與要求：正確理解行政與行政法的概念、特點(diǎn)，行政法的調(diào)整對(duì)象、行政法的淵源、行政法的分類、行政法的基本原則等行政法的基本理論和原理，從而為全面掌握行政法奠定基礎(chǔ)。教學(xué)方法：講授學(xué)時(shí)：4學(xué)時(shí)教學(xué)重點(diǎn)：行政、行政權(quán)、行政法三者的關(guān)系；行政法的調(diào)整對(duì)象、特點(diǎn)、淵源、分類；行政法的基本原則的具體內(nèi)容。第一節(jié) 行政法的概念與調(diào)整對(duì)象一、行政（一）對(duì)“行政”概念的理解現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典對(duì)“行政”的釋義：行使國(guó)家權(quán)力的（活動(dòng)）；機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作。行政的英語(yǔ)表述是Administration，其相應(yīng)動(dòng)詞形式為Administer。英漢大辭典對(duì)該詞的釋義除“行政”外

2、，還有“管理”、“執(zhí)行”、“實(shí)施”、等意義。由此可見，行政可以用“執(zhí)行”、“管理”予以注釋。行政是組織的一種職能，任何組織（包括國(guó)家）其要生存和發(fā)展，都必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員行使執(zhí)行和管理職能（行政職能）?！皥?zhí)行”和“管理”并沒有截然的區(qū)分，只是相對(duì)于不同的事物而言。“執(zhí)行”是相對(duì)于“決策”而言，決策是確定組織的目標(biāo)、綱領(lǐng)和行政方案。執(zhí)行則是貫徹實(shí)施決策所確定的目標(biāo)、綱領(lǐng)、方案?！肮芾怼笔窍鄬?duì)于“運(yùn)作”而言，運(yùn)作是組織為其生存、發(fā)展進(jìn)行的各種活動(dòng)，管理則是為保障運(yùn)作符合決策所確定的目標(biāo)、綱領(lǐng)，方案而對(duì)運(yùn)作進(jìn)行的規(guī)劃、指揮、組織、協(xié)調(diào)、控制等。行政包括公共行政和私人行政兩種。公共行政是指公共組織

3、對(duì)國(guó)家及社會(huì)事務(wù)的管理與提供服務(wù)的活動(dòng)。私人行政是指私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的對(duì)其自身事務(wù)的管理活動(dòng)。國(guó)家行政屬于公共行政，但公共行政并不等于國(guó)家行政。公共行政包括國(guó)家行政和社會(huì)行政兩類。國(guó)家行政是指行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織為實(shí)現(xiàn)公共利益的目的而進(jìn)行的執(zhí)法行為，如稅收行為、商標(biāo)注冊(cè)行為等；社會(huì)行政是指為增進(jìn)公共利益而由一定組織進(jìn)行的執(zhí)法行為，如社會(huì)救助、公共社團(tuán)（律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等）的行政以及公共企事業(yè)單位（國(guó)有企業(yè)、公立學(xué)校、研究院所等）的行政。傳統(tǒng)的行政法學(xué)通常只研究國(guó)家行政（國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政），20世紀(jì)以后，各國(guó)行政法學(xué)大多將國(guó)家行政以外的公共行政也納入研究的范圍。許多英美行政法學(xué)

4、著作在討論正當(dāng)法律程序原則時(shí)，引用公立學(xué)校開除學(xué)籍或給予其他紀(jì)律處分的案例，以及律師協(xié)會(huì)拒絕給律師頒發(fā)執(zhí)業(yè)執(zhí)照或吊銷開業(yè)律師執(zhí)照的案例。德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)和行政法學(xué)著作大多單設(shè)專章研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)（包括中央和地方行政機(jī)關(guān)）以外的公法行政。我國(guó)人民法院的行政判例近年來(lái)也開始涉及國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的公共行政問題。行政是政治學(xué)、管理學(xué)、憲法學(xué)、行政學(xué)、行政法學(xué)共同研究的課題。行政法學(xué)研究的行政只涉及公共行政而不涉及私行政，因?yàn)樾姓ㄕ{(diào)整的只是公共行政而不調(diào)整私行政。公共行政不僅包括國(guó)家行政國(guó)家行政機(jī)關(guān)從事的執(zhí)行、管理活動(dòng)，而且也包括非國(guó)家公共團(tuán)體、組織的行政。在國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)，基于生存的需要

5、，部落、部落聯(lián)盟內(nèi)部存在大量的諸如安排生產(chǎn)、分配食物、舉行祭祀等簡(jiǎn)單的行政活動(dòng)。當(dāng)國(guó)家產(chǎn)生后，很多公共事務(wù)的管理從社會(huì)剝離出來(lái)而形成國(guó)家行政。不過，即使是在這一時(shí)期，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理也不是由國(guó)家行政全部壟斷，除國(guó)家行政之外，還有社會(huì)行政。不過，行政法只是國(guó)家發(fā)展到一定階段，即資產(chǎn)階級(jí)革命取得勝利，并且資產(chǎn)階級(jí)治理國(guó)家過程中取得一定經(jīng)驗(yàn)以后才得以產(chǎn)生。因此，從歷史嚴(yán)格上看，不是有了行政就有了行政法，近代史上行政法所指的“行政”是在近代三權(quán)分立的憲法體制下 所確立的概念。在20世紀(jì)以前，由于完全的自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制引發(fā)了一系列的社會(huì)問題，因而國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的干預(yù)日益強(qiáng)烈，以至于國(guó)

6、家行政范圍的不斷膨脹，甚至可以說(shuō)國(guó)家行政一度處于獨(dú)霸天下的地位，在這一背景下，傳統(tǒng)行政法學(xué)所關(guān)注的公共行政無(wú)疑就僅僅表現(xiàn)為國(guó)家行政。然而，歷史的經(jīng)驗(yàn)再一次表明，政府干預(yù)也不是萬(wàn)能的，如同“市場(chǎng)”失靈一樣，“政府失靈”也一樣不可避免。于是，二戰(zhàn)以后尤其是20世紀(jì)70、80年帶以來(lái)，一場(chǎng)重新審視政府與市場(chǎng)關(guān)系為起點(diǎn)、以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標(biāo)的公共行政改革在全球范圍內(nèi)興起。這場(chǎng)改革打破了國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的壟斷，國(guó)家與社會(huì)的分離使得大量的非政府的社會(huì)公共組織應(yīng)運(yùn)而生，這些組織在社會(huì)公共事務(wù)的管理 中起到了非常大的作用，社會(huì)行政與國(guó)家行政一起構(gòu)成了公共行政的“兩翼”

7、。于是社會(huì)行政被納入到行政法學(xué)的研究視野中。如我國(guó)前些年非常熱門的話題足協(xié)是否有處罰權(quán)，其懲罰權(quán)的性質(zhì)界定問題。行政的定義：是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他特定的社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)公共利益對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行組織、管理的活動(dòng)及其過程。這一概念包括主體、客體、目的和方式四要素構(gòu)成。（二）行政的特征和分類1、特征：公共性行政作為一種公共權(quán)力是適合社會(huì)生活需要的形成物 ；行政以公共事務(wù)的管理為內(nèi)容，以公共利益為價(jià)值取向；行政的公共性具有直接性、主動(dòng)性，以此區(qū)別于立法、司法的公共性。（1）現(xiàn)代行政的主體是社會(huì)成員基于社會(huì)生活的需要所產(chǎn)生的，根據(jù)哈貝馬斯的行為交往理論，人是社會(huì)存在物，為了生存，必須與他人進(jìn)行交往。只要交往

8、，各種社會(huì)關(guān)系才能存在。在追求自身利益最大化過程中，社會(huì)成員之間的矛盾與沖突是客觀存在的，為了協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)公共生活秩序和維護(hù)社會(huì)正義，擁有一定公共權(quán)力的行政主體便是不可缺少的。隨著市民社會(huì)的不斷發(fā)育，大量的非政府組織和社會(huì)團(tuán)體也逐漸同國(guó)家、政府一道分享公共權(quán)力，成為公共行政部門的一支重要力量。作為公共活動(dòng)的管理主體，這些行政共同體具有不同于一般私人領(lǐng)域組織的公共性特征，如它們都明顯具有代表性。現(xiàn)代社會(huì)，過、政府都希望成為最大多數(shù)人的代表，在構(gòu)成上盡可能吸納一切可以吸納的階層、界別參與其中；而社會(huì)團(tuán)體等第三部門本身就是代表并維護(hù)其團(tuán)體成員的共同利益。（2）現(xiàn)代行政的客體是公共事

9、務(wù)。（3）現(xiàn)代行政的功能是向社會(huì)成員提供有效的公共服務(wù)和合格的公共產(chǎn)品，如公共設(shè)施、公共扶助、社會(huì)保障等給付活動(dòng)，即便是社會(huì)治安維護(hù)、交通管制、執(zhí)業(yè)禁止等傳統(tǒng)的干預(yù)行政也是為了防止社會(huì)成員基本權(quán)利和自由遭受侵害而實(shí)施的服務(wù)舉措。（4）現(xiàn)代行政的價(jià)值在于滿足社會(huì)成員人道生活的需求。2、分類（1）規(guī)制行政與給付行政行政的性質(zhì)與任務(wù)的不同規(guī)制行政：也稱干預(yù)行政、秩序行政、消極行政、侵害行政。是指通過限制公民法人的權(quán)利、自由，或?qū)ζ涫┘恿x務(wù)、負(fù)擔(dān)達(dá)到目的的行政，如2003年抗擊“非典”中的對(duì)非典病人、疑似病人及其接觸者就地隔離、就地觀察、就地治療等強(qiáng)制措施。如為抑制某行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，政府采取批量審批、

10、提高稅率等經(jīng)濟(jì)規(guī)制活動(dòng)。給付行政：包括對(duì)個(gè)人提供特定形式的給付和通過興建公共設(shè)施等形式為社會(huì)成員提供的給付。如對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體給予的各種特殊形式的救助，如發(fā)放救濟(jì)金、提供 免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、減免稅收等；后者如興建公共設(shè)施（道路、橋梁、公園、休閑廣場(chǎng)等）、興辦公共事業(yè)（如興修水利、舉辦文化活動(dòng)、建造體育設(shè)施等）、整治環(huán)境等。隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，積極主動(dòng)為人民提供服務(wù)與照顧成為國(guó)家與政府的重要任務(wù)，行政逐漸由規(guī)制行政走向給付行政，雖然有些行政的劃分不是絕對(duì)的，如打強(qiáng)制預(yù)防針，可以被看作是強(qiáng)制措施，但也可以被看作是保障人參安全所實(shí)施的行政給付?？傮w而言，行政由規(guī)制行政走向了給付行政。（2）強(qiáng)制行政與非強(qiáng)

11、制行政行政方式不同強(qiáng)制行政：通過強(qiáng)制性方式達(dá)到目的的行政活動(dòng)，傳統(tǒng)的行政大多屬于此種。如警察行政、稅務(wù)行政等采取名利與制裁等強(qiáng)制性手段。非強(qiáng)制性行政：通過勸導(dǎo)、契約、指導(dǎo)、建議、激勵(lì)等非強(qiáng)制性柔性手段達(dá)到目的的行政活動(dòng)?，F(xiàn)代大量的非強(qiáng)制性行政代替?zhèn)鹘y(tǒng)強(qiáng)制性行政。（3）羈束行政與裁量行政法律拘束的嚴(yán)格程度羈束行政：受法律嚴(yán)格拘束的行政活動(dòng)；裁量行政：受法律寬松約束的行政活動(dòng)。行政本身的靈活性和能動(dòng)性以及法律規(guī)則本身的滯后性都決定了酌情裁量在行政活動(dòng)中占據(jù)了重要的地位。（4）內(nèi)部行政與外部行政行政活動(dòng)的范圍內(nèi)部行政：對(duì)行政機(jī)關(guān)或其他的公共組織自身內(nèi)部事務(wù)所進(jìn)行的組織、管理活動(dòng)，如行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的

12、錄用與日常管理、內(nèi)部職位的配置等。外部行政是指行政機(jī)關(guān)或其他公共組織對(duì) 不隸屬于自身事務(wù)進(jìn)行的組織、管理活動(dòng)。如公安機(jī)關(guān)的治安處罰行為、審批行為等。二、行政權(quán)（一）行政權(quán) 行政權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他特定的社會(huì)公共組織對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行直接管理或主動(dòng)為社會(huì)成員提供公共服務(wù)的權(quán)力。傳統(tǒng)行政權(quán)同其他國(guó)家權(quán)力相比較，具有主動(dòng)性、廣泛性、自由裁量性的特點(diǎn)，同個(gè)人、社會(huì)其他組織的權(quán)利相比較，還具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)益性的特點(diǎn)。行政權(quán)的作用具有積極和消極雙重性。一方面，行政權(quán)在維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)公共利益、保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，具有積極能動(dòng)的作用，社會(huì)離開行政權(quán)的積極作用，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)序、混亂，甚至

13、會(huì)在對(duì)抗中同歸于盡。個(gè)人和組織應(yīng)自律，但單有自律，沒有公共強(qiáng)制力，還是不足以維護(hù)公共秩序和增進(jìn)公共利益。我國(guó)正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)社會(huì)改革和發(fā)展，充分發(fā)揮行政權(quán)的作用是必要的。另一方面由于執(zhí)掌權(quán)力者主客觀情況的復(fù)雜性，加上行政權(quán)又是一種支配力量，是一種可以不顧及相對(duì)方是否情愿強(qiáng)制相對(duì)方服從的力量，如果不根據(jù)一定原則通過一定的制度和程序加以制約，它就可能發(fā)生消極的甚至破壞性的作用。權(quán)力不受制約和控制勢(shì)必會(huì)發(fā)生腐敗，這是歷史和現(xiàn)實(shí)一再證明的一條真理，行政違法，侵犯公民的權(quán)益，要受到法律的追究，這是法治社會(huì)的一項(xiàng)基本要求。（二）行政權(quán)的分類在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)的內(nèi)容極其廣泛，如按照性質(zhì)

14、劃分法，行政權(quán)包括行政立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。如2003年6月18日國(guó)務(wù)院廢除的實(shí)施了20年的城市流浪乞討人員收容遣送辦法，并以城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助辦法取代，這便是典型的行政立法權(quán)；全國(guó)各地紛紛摘除收容遣送站的牌子，并拆除了有關(guān)的隔離設(shè)施，這是典型的行政執(zhí)法權(quán)的行使；隨后，國(guó)務(wù)院組成監(jiān)察組赴各地檢查救助辦法的執(zhí)行、落實(shí)情況，這便屬于行政監(jiān)督權(quán)。按照內(nèi)容分類，包括（1）行政事權(quán)：A維持社會(huì)秩序，包括對(duì)外的國(guó)防、外交權(quán)和對(duì)內(nèi)的治安權(quán)、緊急行動(dòng)權(quán)等；B提供公共產(chǎn)品，如整治環(huán)境污染、加大教育投入、完善行政立法、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、修建基礎(chǔ)設(shè)施、舉辦公益事業(yè)等；C調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，如促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整

15、、維護(hù)市場(chǎng)秩序、適時(shí)調(diào)整貨幣政策等；D健全社會(huì)保障。（2）行政財(cái)權(quán)：A財(cái)政收入；B財(cái)政支出；C公產(chǎn)管理，如公共財(cái)產(chǎn)的使用、保護(hù)、維修等。（3）組織人事權(quán)：A行政組織權(quán)，包括行政機(jī)關(guān)及社會(huì)公共組織本身的設(shè)立、合并、撤消的許可權(quán)、機(jī)構(gòu)編制審核權(quán)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整權(quán)、行政委托權(quán)等；B人事管理權(quán)，如考試錄用權(quán)、崗前培訓(xùn)權(quán)、違紀(jì)懲戒權(quán)、工作調(diào)動(dòng)權(quán)、考核晉升權(quán)、退休退職權(quán)等。按照行政權(quán)的形式分類，常見的有制定行政規(guī)范權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理權(quán)、行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政征收權(quán)、行政檢查權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政裁決權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政合同權(quán)、行政指導(dǎo)權(quán)、行政計(jì)劃?rùn)?quán)等。（三）行政權(quán)與公民權(quán)1

16、、公民權(quán)利公民權(quán)利（這里泛指公民、法人或其他組織的權(quán)利），是指國(guó)家通過憲法、法律確認(rèn)的公民的自主地位、利益、自由和權(quán)能。公民權(quán)利，可分實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，其內(nèi)容十分廣泛，包括政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由、人身自由、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利以及控告權(quán)、訴訟權(quán)等。確認(rèn)公民權(quán)利，充分保障公民權(quán)利的行使是社會(huì)文明和進(jìn)步的表現(xiàn)。權(quán)利的真實(shí)性，是人民當(dāng)家作主的國(guó)家的一個(gè)顯著特征。公民權(quán)利的行使要受法律制約，不得損害公共利益和他人的利益（憲法第51條）。權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的、不可分割的，權(quán)利一旦脫離義務(wù)，就會(huì)發(fā)生異化，成為一種特權(quán)。公民行為違法、濫用權(quán)利、侵犯公共利益和他人利益，要受到法律的追究，這也是法治

17、社會(huì)的一項(xiàng)基本要求。公民權(quán)利屬于私權(quán)力，與行政權(quán)公權(quán)力的性質(zhì)不同。2、行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系 行政權(quán)力源于公民權(quán)利，是公民權(quán)利的一種特殊的轉(zhuǎn)化形式。公民通過選舉，產(chǎn)生自己的權(quán)力機(jī)關(guān)，權(quán)力機(jī)關(guān)再根據(jù)權(quán)力分立的原則，將行政權(quán)力從統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力中分解出來(lái)，并組成政府統(tǒng)一行使該行政權(quán)力?？梢娨磺袊?guó)家權(quán)力都是直接、間接來(lái)源于公民權(quán)利，權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。行政權(quán)力一旦形成便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存，又相互對(duì)立的關(guān)系。一方權(quán)利（權(quán)力）的實(shí)現(xiàn)，要求另一方履行相應(yīng)的義務(wù)，反過來(lái)也是這樣。每一方既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，雙方的權(quán)利義務(wù)在總體應(yīng)上平衡的。對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，它既要保護(hù)公民的合法權(quán)益，同時(shí)又

18、要防止公民權(quán)利的濫用、法定義務(wù)的違反，以維護(hù)公共利益或他人的合法權(quán)益。這是行政主體的職權(quán)和職責(zé)。對(duì)于公民來(lái)講，一方面要服從、配合和參與行政管理，尊重行政權(quán)的合法行使，另一方面，他又要通過直接或間接形式監(jiān)督行政主體依法行政，防止行政權(quán)濫用或違法行使。行政主體與相對(duì)方的關(guān)系極其復(fù)雜，正是這些關(guān)系構(gòu)成行政法的基本內(nèi)容，構(gòu)成行政法學(xué)的研究對(duì)象。三、行政法作為及其重要的基礎(chǔ)性概念，行政法自身包括一系列需要厘清的問題，如行政法的定義、調(diào)整對(duì)象、理論體系、內(nèi)容、特征、產(chǎn)生基礎(chǔ)、歷史發(fā)展、地位、作用等，下面主要介紹行政法的概念、特征及中國(guó)行政法的起源三個(gè)問題。（一）行政法的概念行政法的定義是各種各樣的，盡管這

19、許許多多的定義以不同的方法、從不同的角度對(duì)行政法的內(nèi)容、特征等進(jìn)行了高度的概括和深刻的描述，但無(wú)論這些定義如何具有概括性，如何深刻，它們對(duì)行政法的表述都不可能是全面的、完善的和精確的。因?yàn)椋x只能是一個(gè)抽象的界定，不可能涉及到事物的全部?jī)?nèi)容；而且某一個(gè)定義通常只是某一學(xué)者從某一角度進(jìn)行研究得出的結(jié)論，很少能對(duì)事物做多視角的、多層面的考查。然而，作為一門法學(xué)學(xué)科，又不能不給行政法下一個(gè)定義，盡管這個(gè)定義同樣不可能完全準(zhǔn)確地反映行政法的全貌，而只能對(duì)其內(nèi)容、實(shí)質(zhì)和形式做一個(gè)大致的描述。英美法系國(guó)家，行政法通常理解為程序法側(cè)重于對(duì)消化相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，如美國(guó)行政法學(xué)家施瓦茨認(rèn)為，“行政法就是控制國(guó)

20、家行政活動(dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受到行政行為侵害這提供法律補(bǔ)救。行政法更多的是關(guān)于持續(xù)和不久的法，而不是實(shí)體法。由各個(gè)不同的行政機(jī)關(guān)指定的實(shí)體法不適于行政法的對(duì)象，只要當(dāng)它可以用來(lái)闡明程序法和補(bǔ)救時(shí)才是例外?！庇?guó)的韋德也指出：“行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。作為行政法的第一種表述，可以說(shuō)行政法是管理公共當(dāng)局行使權(quán)力履行義務(wù)的一系列普遍規(guī)則?！钡窃诖箨懛ㄏ祰?guó)家，行政法則被理解為公共行政的法律規(guī)范，包括實(shí)體法和程序法。例如，德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾認(rèn)為：“行政法是指以特有的方式調(diào)整行政行政行為、行政程序和行政組織的（成文的或不成文

21、的）法律規(guī)范的總稱，是為休整 所特有的法?！比毡拘姓▽W(xué)者室井力也指出：“行政法是指行政組織、作用以及處理與此有關(guān)的糾紛乃至行政救濟(jì)的法?！贝送?，即使是在 一個(gè)國(guó)家，不同的學(xué)者之間對(duì)行政法的理解也不完全一樣如當(dāng)代的美國(guó)就有兩種理解：一種是最狹義的行政法概念，認(rèn)為行政法是關(guān)于性質(zhì)活動(dòng)的程序的法律。不包括性質(zhì)活動(dòng)的實(shí)體法，如戴維斯教授認(rèn)為，就美國(guó)普遍意義上使用的行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，也包括行政機(jī)關(guān)所指定的程序法規(guī)在內(nèi)。而是代表新趨勢(shì)的廣義的行政法概念，認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的法律，不僅包括程序行政法，也包括實(shí)體行政法，不僅包括外部行政法，還包括

22、內(nèi)部行政法。從行政權(quán)的角度界定行政法比較好，因此從“行政-公共行政-行政權(quán)-行政法”的發(fā)展鏈條比較合理。從多角度對(duì)行政法進(jìn)行定義：（1）規(guī)范意義上的行政法：有關(guān)行政的主體、職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任和救濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。（2）現(xiàn)實(shí)意義的行政法：行政法律規(guī)范在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的實(shí)際表現(xiàn)，或者說(shuō)行政法律規(guī)范在社會(huì)生活中的運(yùn)作狀態(tài)；（3）觀念意義上的行政法：通過人們的精神、意識(shí)、價(jià)值評(píng)判等為媒介的行政法觀念形態(tài)，包括有關(guān)行政權(quán)、行政機(jī)關(guān)與公民關(guān)系及救濟(jì)等的思想、價(jià)值觀和評(píng)價(jià)等內(nèi)容。（參見楊海坤主編跨入21世紀(jì)的中國(guó)行政法中國(guó)人事出版社2000年版第43頁(yè)至第47頁(yè)）初期定義：所謂行政法，即是指

23、調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的，規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)?，F(xiàn)在比較科學(xué)的定義：行政法是指關(guān)于行政權(quán)的授予、行使以及對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)控和對(duì)其后果予以補(bǔ)救的法律規(guī)范和原則。（二）行政法的特點(diǎn)作為獨(dú)立的部門法，行政法除具備法律的一般特征外，與其他部門法，如民法、刑罰等比較，有其自身的特點(diǎn)。主流觀點(diǎn)如下：1、行政法在內(nèi)容上的特點(diǎn)（1）行政法內(nèi)涵豐富、范圍廣泛、技術(shù)性較強(qiáng)現(xiàn)代國(guó)家的行政活動(dòng)范圍極為廣泛，不僅包括傳統(tǒng)的國(guó)防、外交、公安、民政、工商、稅務(wù)和司法行政等領(lǐng)域，而且還擴(kuò)展到了社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)等社會(huì)生活的新領(lǐng)域。因此，行政法的內(nèi)容具有其他普通部門法無(wú)可比擬的豐富性。而且由于行政活動(dòng)

24、有許多是面向未來(lái)的創(chuàng)設(shè)性活動(dòng)，或者是對(duì)特定專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行管理的活動(dòng)，行政法在規(guī)定行政活動(dòng)的目的、手段和方法時(shí)，必須對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的情況或有關(guān)專業(yè)問題進(jìn)行科學(xué)、客觀的分析、預(yù)測(cè)和論證，從而具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性。（2）行政法具有很強(qiáng)的命令、服從性由于行政法以行政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，規(guī)定行政主體的優(yōu)益地位，因而具有強(qiáng)烈的服從與命令性質(zhì)。行政主體依法具有單方面設(shè)定、變更和消滅行政法律關(guān)系的權(quán)力，對(duì)所依法設(shè)定的行政相對(duì)人的義務(wù)，行政主體有權(quán)依法強(qiáng)制相對(duì)人履行，相對(duì)人不得公然對(duì)抗。（3）行政法律規(guī)范的內(nèi)容容易變動(dòng)行政法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，在任何國(guó)家都是最富于活動(dòng)性、最易于變動(dòng)的社會(huì)關(guān)系。行政活動(dòng)必須不斷順應(yīng)客觀形

25、勢(shì)變化而變化，行政法調(diào)整的內(nèi)容更易于變動(dòng)，尤其是在社會(huì)動(dòng)蕩和轉(zhuǎn)變時(shí)期，行政法律規(guī)范需要經(jīng)常地通過廢、改、立的形式變換內(nèi)容，行政法律規(guī)范內(nèi)容易于變動(dòng)的特點(diǎn)表現(xiàn)得更為突出。2、行政法在形式上的特點(diǎn)（1）無(wú)統(tǒng)一法典行政法在形式上不象民法和刑法有一部集基本規(guī)范為一體的統(tǒng)一法典。行政法一般不存在這樣的法典，它的法律規(guī)范廣泛地散見于各種法律規(guī)范文件之中。行政法之所以不存在統(tǒng)一的法典，其原因有三：第一，行政法所調(diào)整的對(duì)象行政關(guān)系過于廣泛，且多種多樣，各種不同的行政關(guān)系又存在較大的差別，很難以統(tǒng)一的規(guī)范加以調(diào)整；第二，部分行政關(guān)系的穩(wěn)定性低，變動(dòng)性大，有必要留給法律位階較低的法規(guī)和規(guī)章調(diào)整，而不宜由統(tǒng)一法典進(jìn)

26、行規(guī)范；第三，行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門產(chǎn)生較晚，規(guī)范各種行政關(guān)系的基本原則尚未完全形成，有些基本原則雖已形成，但尚不完全成熟，從而不具備將之編纂成統(tǒng)一法典的條件。行政法不存在統(tǒng)一法典，并不意味著行政法沒有法典。無(wú)論是外國(guó)，還是我國(guó)，在行政法的許多領(lǐng)域都已經(jīng)形成了不少局部性法典。例如，行政程序法、行政組織法、公務(wù)員法、行政處罰法、行政強(qiáng)制執(zhí)行法、行政復(fù)議法（訴愿）法、行政訴訟法、行政賠償法，等等。行政法不存在統(tǒng)一的法典，也難以制定統(tǒng)一的法典，但這并不意味著行政法將永遠(yuǎn)不能制定統(tǒng)一的法典。隨著行政法的日益發(fā)展，隨著行政法各領(lǐng)域局部法典的日益完善，調(diào)整行政關(guān)系的一般原則逐步形成，制定通則式或綱要

27、式和行政法典將成為可能。行政關(guān)系雖然各種各樣，每種不同的行政關(guān)系雖然存在著這樣那樣的差別，但它們既然同屬行政關(guān)系，也就必然存在著共性，從而存在著為一般原則（從各領(lǐng)域具體規(guī)則中抽象出的原則）統(tǒng)一調(diào)整的可能性。有的國(guó)家（盡管只是很少的或個(gè)別的國(guó)家），甚至已將此種可能性變成了現(xiàn)實(shí)性。例如，荷蘭即在本世紀(jì)90年代制定了荷蘭行政法通則；德國(guó)普魯士邦更是在上世紀(jì)80年代就制定了普魯士邦行政法通則，本世紀(jì)二三十年代，德國(guó)威敦比克邦亦制定了威敦比克邦行政法典；原蘇聯(lián)加盟共和國(guó)烏克蘭也曾在本世紀(jì)上半葉制定過行政法典。當(dāng)然，統(tǒng)一的行政法典只是將一國(guó)行政法的一般原則和基本規(guī)范編纂在一起，形成一個(gè)統(tǒng)一的、有內(nèi)在邏輯聯(lián)

28、系的法律規(guī)范體系，而并非是將一國(guó)所有的具體行政法規(guī)匯集成一部行政法大全（這樣的法律規(guī)范大全并非法典，而是法規(guī)匯編）。在統(tǒng)一的行政法典下，各具體領(lǐng)域的局部行政法典以及其他單行行政法律、法規(guī)仍有存在的余地。將行政法制定成一部包攬所有行政法規(guī)范的統(tǒng)一法典恐怕是永遠(yuǎn)不可能做到的，不僅行政法做不到，就是民法和刑法，在統(tǒng)一法典之外也存在著某些單行法，只是民法、刑法的單行不比行政法要少得多。在我國(guó)，行政法還處在不很發(fā)達(dá)的階段，不僅沒有統(tǒng)一的行政法典，也沒有統(tǒng)一的行政程序法典，即使在許多具體領(lǐng)域（如行政許可、行政征收、行政給付、行政強(qiáng)制、行政裁判等領(lǐng)域）也缺乏局部性的法典或有關(guān)單行法律。因此，行政法的立法任務(wù)

29、仍是很艱巨的。有的學(xué)者提出了以兩條腿走路的方式來(lái)加快我國(guó)行政法的立法：一方面抓緊制定各具體領(lǐng)域的單行法，另一方面同時(shí)開始研究和草擬統(tǒng)一的行政法典（名稱可叫行政法通則或行政程序法等），以此建立我國(guó)完善的行政法體系架構(gòu)。（2）行政法實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范相互交織，往往共存于同一法律文件之中實(shí)體性法律規(guī)范與程序性法律規(guī)范有很大的差別，在刑事法律和民事法律中，程序性法律與實(shí)體性法律早已分離，兩者不僅分別規(guī)定在不同的法律文件中，且各自成為獨(dú)立的法律部門。但在行政法中，由于行政程序極為復(fù)雜多樣，涉及到對(duì)行政職權(quán)的設(shè)定、行使、監(jiān)督和救濟(jì)等過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，與實(shí)體行政權(quán)的運(yùn)行有密切關(guān)系，因此，在大多數(shù)國(guó)家，行政

30、程序性規(guī)范不是集中在自成體系的行政程序法文件中，而是散見于以行政實(shí)體性規(guī)范為主的眾多法律文件中。行政實(shí)體性規(guī)范與行政程序性規(guī)范相互交織，共存于一個(gè)法律文件中，是行政法在形式上的又與特點(diǎn)。需要指出的是，行政法實(shí)體性規(guī)范雖然聯(lián)系極為密切，但并不是說(shuō)二者根本不能分離。美國(guó)、德國(guó)、奧地利等許多國(guó)家都分別制定了各自的行政程序性法典，概括規(guī)定行政程序的基本原則和主要制度，為行政法實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范的分離及行政法體系的進(jìn)一步完善作出了有益的探索。在我國(guó)，隨著政治體制改革的深化和行政法理論與實(shí)踐的發(fā)展，完善行政程序法規(guī)范體系作為促進(jìn)政治民主化和行政法科學(xué)化的一種手段，已引起了人們的廣泛關(guān)注重視，行政程序法

31、的制定工作業(yè)已納入國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程，這對(duì)于行政法體系的完善具有特別重要的意義。（三）行政法的歷史沿革1、行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)首先是存在政治基礎(chǔ)憲政背景理念的樹立。而當(dāng)這種宏觀的政治架構(gòu)完成后，作為對(duì)其具體落實(shí)的部門法行政法才需要且可能產(chǎn)生。沒有一部良好的憲法、良好的憲法得不到有效實(shí)施，那么權(quán)力制約就無(wú)從談起，與此相應(yīng)，行政法就缺乏產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)。2、商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與自然經(jīng)濟(jì)體制不同，商品經(jīng)濟(jì)直接導(dǎo)致商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)這身份的轉(zhuǎn)變：由人身依附關(guān)系轉(zhuǎn)為契約關(guān)系，由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為市民身份。與身份轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的是，商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的日常行為與利益需要也發(fā)生了新的變化：崇尚自由遷徙、自由交易；渴望人格平等

32、、私產(chǎn)保護(hù)。而這些行為與需求的實(shí)現(xiàn)與滿足都離不開統(tǒng)治者管理權(quán)限的縮減和管理方式的轉(zhuǎn)變，這就使得以規(guī)范公共權(quán)力的形式為己任的行政法獲得產(chǎn)生的動(dòng)力。同時(shí)，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在為商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者代帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也為其平等、自由觀念的形成創(chuàng)造了條件。隨著權(quán)利意識(shí)的覺醒，新興的資產(chǎn)階級(jí)迫切需要得到政治上的承認(rèn)。當(dāng)他們與封建勢(shì)力之間的斗爭(zhēng)取得勝利后，都及時(shí)地將“合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法中，并視其為憲法的一項(xiàng)基本原則。而商品經(jīng)濟(jì)尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展則有賴于制度行政力的有效規(guī)范。3、獨(dú)立的行政權(quán)力的存在及其廣泛應(yīng)用人類對(duì)行政權(quán)力所報(bào)有的心理十分微妙和復(fù)雜：既希望利用行政權(quán)力的支配性和強(qiáng)制性

33、來(lái)維護(hù)社會(huì)的正常秩序、促進(jìn)社會(huì)的有序發(fā)展，又懼怕行政權(quán)力自身的擴(kuò)張性和侵權(quán)性吞噬公民個(gè)人的權(quán)利、壓縮社會(huì)的自治空間。正是這種復(fù)雜的心理催生了行政法。在古代因沒有獨(dú)立的行政權(quán)的出現(xiàn)既司法又行政，君主“言出法從隨”，既可以以言立法，也可以以言廢法。在我國(guó)，作為獨(dú)立部門法的起源是20世紀(jì)70年代末、80年代初的經(jīng)濟(jì)體制改革及政治體制改革。中國(guó)古代沒有行政法，雖然出現(xiàn)唐六典這樣輝煌的典籍，但并非行政法，而只是官制法而已。中國(guó)行政法不是源于民國(guó)初年，清末的法制改革將中國(guó)傳統(tǒng)的法律納入了近現(xiàn)代化的道路，通過大量移植德國(guó)、日本等國(guó)家的法律，舊中國(guó)迅速建立了“六法”體系。其中，北洋軍閥政府先后公布了行政訴訟條

34、例和行政訴訟法，并組建了“平政院”；國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期還將“平政院”改為“行政法院”，作為審理行政案件的專門機(jī)關(guān)。這些舉措并不意味著我國(guó)行政法已經(jīng)正式形成。因?yàn)殡m然存在憲法，但是憲法并未得到貫徹實(shí)施，當(dāng)時(shí)的中國(guó)缺乏憲政基礎(chǔ)。中國(guó)行政法在革命根據(jù)地時(shí)期也不存在：革命根據(jù)地時(shí)期的法令或創(chuàng)建的制度具有明顯的暫時(shí)性特征，是為保障根據(jù)地的生存而實(shí)施的，并且當(dāng)時(shí)我黨的中心任務(wù)是奪取政權(quán)，建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家，在政權(quán)為體沒有得到解決、國(guó)家的法律地位問題沒有解決之前，真正的行政法是不可能建立起來(lái)的。新中國(guó)成立之初不存在行政法：新中國(guó)的建立尤其是1954年憲法的頒布實(shí)施為國(guó)家的法制建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，現(xiàn)代意義上的行

35、政法也極有可能在此時(shí)出現(xiàn)。帶市由于黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體尤其是主要領(lǐng)袖在復(fù)雜的歷史條件下，帶頭不尊重憲法，不重視法律，實(shí)行人治，因此憲政的缺失是行政法不能產(chǎn)生的主要原因。70、80年代行政法產(chǎn)生的條件具備了：1982年憲法公布實(shí)施，整個(gè)社會(huì)的民主、法治氛圍形成；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被打破，農(nóng)村城市二元化結(jié)構(gòu)被打破，市民階層形成，民眾權(quán)利意識(shí)覺醒，迫切要求性質(zhì)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過度干預(yù)，行政法賴以形成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件具備；政治體制改革啟動(dòng)，行政機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、管理方式重新塑造；中國(guó)對(duì)外開放，西方發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)秀的行政法制度和先進(jìn)的行政法文化對(duì)中國(guó)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的外部刺激，從而激勵(lì)中國(guó)在行政法治領(lǐng)域奮起直追

36、。關(guān)于有學(xué)者提出所謂“古代行政法”，如艾永明教授、日本也有專著介紹我國(guó)清朝行政法。行政管理的存在并不必然產(chǎn)生行政法，行政管理規(guī)范的存在不是行政法產(chǎn)生的標(biāo)志。四、行政法的調(diào)整對(duì)象行政法的調(diào)整對(duì)象是行政關(guān)系，傳統(tǒng)的行政關(guān)系主要包括兩類：第一類是行政管理關(guān)系；第二類是監(jiān)督行政關(guān)系。比較科學(xué)的觀點(diǎn)是行政法的調(diào)整對(duì)象有三類。（一）因行政權(quán)的授予而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系規(guī)范行政權(quán)的前提是授予行政權(quán)，因而基于行政權(quán)的授予而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系自然是行政法的調(diào)整對(duì)象之一，這類關(guān)系主要發(fā)生在行政主體與立法主體之間。是由權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)、分配或者解除行政權(quán)力而引起的社會(huì)關(guān)系。如行政處罰法將某些行政處罰的設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)分配給行政

37、機(jī)關(guān)行使；行政許可法將某些行政許可的設(shè)定權(quán)有條件地授予行政機(jī)關(guān)，從而使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與這些行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生了特定的關(guān)系。（二）因行政權(quán)的行使而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系具體而言包括兩種：一是行政主體之間及行政主體與公務(wù)人員之間的關(guān)系；二是行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，前者稱為內(nèi)部行政管理關(guān)系；后者稱為外部行政管理關(guān)系。行政管理關(guān)系是行政主體在行使行政職權(quán)過程中與行政相對(duì)人發(fā)生的各種關(guān)系。所謂行政主體，是指能以自己名義行使國(guó)家行政職權(quán)，作出影響公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)和行政行為，并能由其本身對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任，在行政訴訟中通常能作為被告應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。所謂行政相對(duì)人，是指

38、行政主體的行政行為所涉及的對(duì)象，即其權(quán)利、義務(wù)受到行政主體行政行為影響的公民、法人和其他組織（包括在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人）。在行政管理法律關(guān)系中，作為關(guān)系一方當(dāng)事人的行政主體具有下述特征：（1）能依法行使行政職權(quán)。一般社會(huì)組織、政黨、團(tuán)體、企事業(yè)單位不能行使行政職權(quán)，從而不能成為行政主體，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)不享有行政權(quán)，也不能成為行政主體。（2）能以自己的名義行使行政職權(quán)。受行政機(jī)關(guān)委托的組織雖然能行使行政職權(quán)，但只能以委托機(jī)關(guān)的名義而不能以自己的名義行使行政職權(quán)，從而不能作為行政主體。）（3）由其本身對(duì)外就自己行使職的行為承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員雖然能對(duì)外行使職權(quán)，但

39、他們行使職權(quán)的行為不是由他們本身，而是由所屬行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，因此，他們也不能成為行政主體。根據(jù)上述特征，在我國(guó)，只有國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予某種特定行政職權(quán)的組織，才能成為行政主體。在行政管理法律關(guān)系中，作為另一方當(dāng)事人的行政相對(duì)人具有下述特征：（1）是行政管理的對(duì)象。作為行使行政管理職能的行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員、法律法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織，或者行政機(jī)關(guān)委托行使行政組織，均不能作為行政相對(duì)人；但行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員、被授權(quán)或被委托的組織，不處在行使行政職權(quán)的地位，而處在被其他行政主體管理的地位時(shí)，可以成為行政相對(duì)人。（2）其權(quán)利、義務(wù)受到行政主體行政行為的影響。任何個(gè)人、組織，只有其權(quán)

40、利、義務(wù)受到行政行為影響時(shí)，才能成為行政相對(duì)人，如果某一個(gè)人或組織雖處在被管理的地位，但其權(quán)利、義務(wù)未受到行政行為的實(shí)質(zhì)影響，那么該個(gè)人或組織還不能具有行政相對(duì)人的地位。當(dāng)然，影響可能是直接的，也可能是間接的，但無(wú)論是直接或者間接的影響，只要其權(quán)益受到了實(shí)質(zhì)影響，其就具有了行政相對(duì)人的地位。（3）作為與行政主體的相對(duì)人，既可以是個(gè)人，包括中國(guó)公民、外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人等，也可以是組織，包括法人、非法人，還包括處于被管理地位的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)以及公務(wù)員等。行政管理關(guān)系，即行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，是行政關(guān)系中最主要的一部分。行政主體實(shí)施的大量的行政行為，如行政許可、行政征收、行政給付、行

41、政裁決、行政處罰、行政強(qiáng)制，等等，幾乎都是以行政相對(duì)人為對(duì)象實(shí)施的，從而要與行政相對(duì)人發(fā)生關(guān)系。在一個(gè)實(shí)行法治的國(guó)度里，這此關(guān)系必須受法的調(diào)整和規(guī)范。很顯然，調(diào)整和規(guī)范此種關(guān)系的法就是行政法。行政管理關(guān)系與其他行政關(guān)系相比有兩個(gè)重要特點(diǎn)：其一，關(guān)系的雙方只能是行政主體和行政相對(duì)人；其二，行政主體在關(guān)系中占主導(dǎo)地位。（三）因?qū)π姓?quán)的監(jiān)控而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系監(jiān)督行政關(guān)系是監(jiān)督行政主體在對(duì)行政主體、國(guó)家公務(wù)員和其他行政執(zhí)法組織、人員進(jìn)行監(jiān)督時(shí)發(fā)生的各種關(guān)系。所謂“監(jiān)督行政關(guān)系主體”，是指根據(jù)憲法和法律授權(quán)，依法定方式和程序?qū)π姓殭?quán)行使者及其所實(shí)施的行政行為進(jìn)行法制監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

42、、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等。監(jiān)督行政關(guān)系的另一方當(dāng)事人是監(jiān)督行政關(guān)系的對(duì)象，包括行政主體，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織、國(guó)家公務(wù)員、其他行政執(zhí)法組織和其他行政執(zhí)法人員。所謂“其他行政執(zhí)法組織”，主要指行政機(jī)關(guān)委托其行使某種特定行政職權(quán)的組織；所謂“其他行政執(zhí)法人員”，指不具有國(guó)家公務(wù)員身份的依法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托行使某種特定行政職權(quán)的人員。在行政管理關(guān)系中，作為一方當(dāng)事人的行政主體只能是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。國(guó)家公務(wù)員、受行政機(jī)關(guān)委托的組織雖然直接行使職權(quán)，作出影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行為，但他們不是以自己的名義作出行政行為，也不由其本身對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，從而不構(gòu)成

43、一方主體。主體仍是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。但在監(jiān)督行政關(guān)系中，國(guó)家公務(wù)員、受行政機(jī)關(guān)委托的組織以及被授權(quán)組織和受委托組織的行政執(zhí)法人員與行政主體一道，共同構(gòu)成另一方當(dāng)事人，同屬于監(jiān)督對(duì)象。因?yàn)樗麄儗?duì)自己的行為要由自身承擔(dān)某些法律責(zé)任，如接受行政處分和承擔(dān)某些經(jīng)濟(jì)責(zé)任等。監(jiān)督行政關(guān)系是作為監(jiān)督行政關(guān)系主體的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等，與作為監(jiān)督對(duì)象的行政主體、國(guó)家公務(wù)員和其他行政執(zhí)法組織、人員，因前者實(shí)施法制監(jiān)督而發(fā)生的關(guān)系。雙方主體如果不是因?qū)嵤┓ㄖ票O(jiān)督而發(fā)生的關(guān)系則不屬于此種關(guān)系。例如，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提交法案或其他議案，請(qǐng)求其審理而發(fā)生的關(guān)系，就不是

44、監(jiān)督行政關(guān)系；人民法院審理公務(wù)員與其他公民之間因民事侵權(quán)爭(zhēng)議或財(cái)產(chǎn)糾紛而發(fā)生的關(guān)系，也不是監(jiān)督行政關(guān)系。這些關(guān)系均不屬行政法調(diào)整，不是行政法學(xué)的研究范疇。監(jiān)督行政關(guān)系因監(jiān)督主體不同，其關(guān)系的內(nèi)容也存在較大的差別。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為監(jiān)督行政關(guān)系主體時(shí)，主要是與行政主體發(fā)生關(guān)系，并且主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也可以通過罷免方式對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，但這不是二者關(guān)系的主要內(nèi)容。人民法院作為監(jiān)督行政關(guān)系主體時(shí)，也主要是與行政主體發(fā)生關(guān)系，它主要是通過行政訴訟的方式對(duì)行政主體的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，人民法院在行政訴訟中，也可以通過司法建議的方式，對(duì)國(guó)家公

45、務(wù)員及其他行政執(zhí)法組織、人員進(jìn)行監(jiān)督，但這顯然不是此種監(jiān)督關(guān)系的主要內(nèi)容。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督行政關(guān)系主體時(shí)，主要是和國(guó)家公務(wù)員發(fā)生關(guān)系，它主要通過追究紀(jì)律責(zé)任（行政處分）的方式，對(duì)國(guó)家公務(wù)員遵紀(jì)守法的行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以監(jiān)督行政主體的抽象行政行為和具體行政行為，監(jiān)督其他行政執(zhí)法組織、人員的遵紀(jì)守法行為，但這不是此種監(jiān)督關(guān)系的主要內(nèi)容。監(jiān)督行政關(guān)系在行政關(guān)系中占有非常重要的地位，調(diào)整監(jiān)督行政關(guān)系的行政法的法源包括憲法、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法、行政訴訟法、行政監(jiān)察法等。監(jiān)督行政關(guān)系與其他行政關(guān)系比較，有三個(gè)重要特點(diǎn)：其一，雙方主體具有多元性；其二，關(guān)系的內(nèi)容因具體參與主體不同而具有較大

46、的差別性；其三，監(jiān)督行政關(guān)系主體在關(guān)系中占主導(dǎo)地位。五、行政法的地位與作用（一）行政法的地位 地位：奧托麥耶爾德國(guó)行政法（第三版）序言“憲法滅亡，行政法長(zhǎng)存”。1、是憲法之下獨(dú)立的部門法它與民法、刑法等構(gòu)成基本的部門法。經(jīng)濟(jì)法屬于經(jīng)濟(jì)行政法范疇。法律體系是法律部門的有機(jī)統(tǒng)一體，而法律部門的劃分則是以規(guī)范的對(duì)象和內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，民法調(diào)整平等主體之間的人生人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，刑事法律則以追究、懲治具有社會(huì)危害性的犯罪行為為規(guī)范內(nèi)容。除平等民事主體之間的社會(huì)關(guān)系外，還存在國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系，尤其是行政權(quán)力主體與公民、法人的關(guān)系。違反公共秩序、損害社會(huì)和他人利益的行為也不止犯罪行為一種，危害有尚未構(gòu)成犯罪但

47、需要追究和懲治的違反社會(huì)秩序的行為。因此，除民法、刑法外，還需要行政法的存在對(duì)社會(huì)關(guān)系加以調(diào)整。對(duì)“僅次于憲法的部門法”的批判：這種觀點(diǎn)是從法律效力的位階而言，容易抹殺行政法的獨(dú)立性。行政法是一個(gè)獨(dú)立的部門法，它調(diào)整社會(huì)生活的各個(gè)方面。2、從它與憲法的關(guān)系上看，是憲法最重要的實(shí)施法。行政法與憲法存在互動(dòng)關(guān)系，憲法為行政法的產(chǎn)生、發(fā)展指引著方向，行政法的發(fā)展落實(shí)了憲法的原則、傳播了憲政的基本理念；行政法也在一定程度上補(bǔ)充和發(fā)展了憲法。例如，美國(guó)憲法修正案第5條和第14條都先后明確宣示“未經(jīng)正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。一開始，這些條款僅適用于刑事司法領(lǐng)域，目的在于賦予刑事當(dāng)事人被公

48、正對(duì)待的權(quán)利，但隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，公民合法權(quán)益受行政權(quán)侵犯的危險(xiǎn)日益增大，在這種背景下，正當(dāng)程序條款的使用范圍隨之?dāng)U大，凡是在廣義上剝奪公民的基本權(quán)利時(shí)，都必須保障其享有被告知和陳述意見并得到聽取的權(quán)利。1946年聯(lián)邦行政程序法對(duì)當(dāng)事人在行政活動(dòng)中享有的基本程序作出了明確的規(guī)定，這一規(guī)定不僅導(dǎo)源于憲法的正當(dāng)程序規(guī)定，而且在內(nèi)涵和范圍上都大大地完善了憲法修正案的規(guī)定。再如獨(dú)立機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，如州際商業(yè)委員會(huì)的出現(xiàn)，也是對(duì)憲法所確認(rèn)的分權(quán)制衡的突破，因?yàn)楠?dú)立機(jī)構(gòu)擁有立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)。二戰(zhàn)后隨著行政民主化、公開化步伐的加快，美國(guó)國(guó)會(huì)于1966年制定的情報(bào)自由法，該法第一次以成文法的形式保障了私人享

49、有政府文件的權(quán)利，從而在法律上正式承認(rèn)了公民的又一項(xiàng)基本人權(quán)了解權(quán)（知情權(quán)）。行政法的發(fā)展對(duì)憲法也會(huì)產(chǎn)生消極影響，如我國(guó)的集會(huì)游行示威法對(duì)審批程序的言和規(guī)定一定程度上限制了公民表達(dá)自由的行使。農(nóng)業(yè)法本應(yīng)是維護(hù)告農(nóng)民利益的法律，但是事實(shí)上，卻是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理進(jìn)行安排。各地的禁止燃放煙花爆竹而又解禁也說(shuō)明這一問題。稅收征管法第8條規(guī)定，有關(guān)的利害關(guān)系人與稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議，必須先繳款，容納后才能申請(qǐng)復(fù)議、提起行政訴訟，當(dāng)相對(duì)人一方確實(shí)無(wú)力交納時(shí)，則其喪失申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利。再如很多地方實(shí)行創(chuàng)新改革，有些地方克扣公務(wù)員工資用于開發(fā)區(qū)建設(shè)，某些地方試行“政府雇員制”、“投訴下崗制”。3、從它與其

50、他部門法的關(guān)系看，它對(duì)其他部門法的影響越來(lái)越大行政法的調(diào)整范圍已經(jīng)逐漸擴(kuò)大到某些傳統(tǒng)上被認(rèn)為是刑法或民法調(diào)整的領(lǐng)域或社會(huì)關(guān)系中。如違反治安管理的行為在傳統(tǒng)上認(rèn)為上應(yīng)由刑法調(diào)整，而我國(guó)等少數(shù)過將其納入行政法的調(diào)整范圍；行政法對(duì)民事糾紛也有一定的管轄權(quán)，很多國(guó)家設(shè)立了行政裁判所，我國(guó)也有行政裁決制度。（二）行政法的作用1、維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。2、監(jiān)督行政權(quán)主體，防止違法、濫用行政權(quán)力。如正在制定中的行政程序法對(duì)行政權(quán)主體行使行政權(quán)的行為的程序嚴(yán)格規(guī)定，另外通過行政權(quán)力范圍、行政法律責(zé)任的規(guī)定等方式保證對(duì)行政主體的監(jiān)督。3、保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。如行政復(fù)議制度為受到行政權(quán)主體侵害的

51、個(gè)人提供行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)途徑，行政訴訟制度為公民、法人或其他組織提供司法救濟(jì)途徑。國(guó)家賠償法為受國(guó)家侵害的公民、法人提供獲得賠償?shù)耐緩?；行政處罰法為相對(duì)人提供申辯、聽證等多項(xiàng)權(quán)利。第二節(jié) 行政法的淵源與分類一、行政法的淵源（一）法的淵源的含義淵源原意是指水流的發(fā)源地。關(guān)于法的淵源，學(xué)術(shù)界有各種不同的解釋。主要觀點(diǎn)有：其一，法存在形式說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為法源為法的存在形式。任何部門的法律規(guī)范，都必須以一定的法的形式存在，這些法的形式可能是成文法律，也可能是習(xí)慣、法理或判例。成文法又有國(guó)家法、聯(lián)邦法、地方法等之分，國(guó)家法、聯(lián)邦法又有憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等之別。此外，法的形式還包括國(guó)際條約、協(xié)定等。其二

52、，法原動(dòng)力說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為法源為產(chǎn)生法的原動(dòng)力。至于原動(dòng)力為何，由有各種不同說(shuō)法。有的認(rèn)為法的原動(dòng)力為統(tǒng)治者的意志；有的認(rèn)為是人民的意志；有的認(rèn)為是社會(huì)的需求；還有的認(rèn)為是上帝或神；等等。其三，法原因說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為法源為產(chǎn)生法的原因。一國(guó)的法律源于一國(guó)的歷史文化、民族精神、社會(huì)意識(shí)、時(shí)代思想、政治制度、典章規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等。這些社會(huì)的、文化的、經(jīng)濟(jì)的、政治的環(huán)境決定著法律的形式和變遷。其四，法制定機(jī)關(guān)說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為法源為法的制定機(jī)關(guān)。法的主要制定機(jī)關(guān)為代議機(jī)關(guān)，故其為主要法源。除代議機(jī)關(guān)外，法的制定機(jī)關(guān)還包括行政機(jī)關(guān)（根據(jù)議會(huì)授權(quán)立法和制定規(guī)章等）、法院（產(chǎn)生判例法的機(jī)關(guān)）等。其五，法前規(guī)范

53、說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為法源為法制定前調(diào)整相應(yīng)事項(xiàng)的原有規(guī)范，某些規(guī)范可能是某些習(xí)慣做法，可能是某種內(nèi)部規(guī)則，也可能是判例或行政規(guī)章。立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)，必須考慮這些規(guī)范，從這些規(guī)范出發(fā)，創(chuàng)制作為法規(guī)范的新的規(guī)范，故導(dǎo)致法規(guī)范產(chǎn)生的前規(guī)范為法源。其六，法事實(shí)說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為法源為導(dǎo)致法規(guī)范產(chǎn)生的各種事實(shí)，包括經(jīng)濟(jì)事實(shí)、社會(huì)事實(shí)，政治、哲學(xué)、倫理、道德觀念，以及各種社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)的研究成果，等等。關(guān)于行政法的法源有法原動(dòng)力說(shuō)、法原因說(shuō)、法前規(guī)范說(shuō)、法事實(shí)說(shuō)等。絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的行政法學(xué)者都將行政法的淵源理解為行政法的存在形式，而對(duì)行政法的實(shí)質(zhì)淵源很少論及，王名揚(yáng)在法國(guó)行政法及后來(lái)的英國(guó)行政法中提出了實(shí)質(zhì)淵源

54、的概念，認(rèn)為實(shí)質(zhì)淵源主要包括法律規(guī)則所包含的思想、政策等來(lái)源于什么地方。還有年輕學(xué)者何海波提出了爭(zhēng)辯論據(jù)說(shuō)，他把法律淵源看成對(duì)行政執(zhí)法和法院判決有約束力的“法律依據(jù)”，導(dǎo)致理論與事實(shí)的脫節(jié)；基于區(qū)分法律規(guī)范和法律淵源的立場(chǎng)，應(yīng)把法律淵源理解為敘述法律或者爭(zhēng)辯法律時(shí)所使用的論據(jù)。（參見應(yīng)松年主編當(dāng)代中國(guó)行政法中國(guó)方正出版社，2005年版第37頁(yè)）其實(shí)他所提出的對(duì)法律淵源的理解，與學(xué)者提出的實(shí)質(zhì)淵源和形式淵源的總合是在不同角度分析，而其內(nèi)容基本一致。以上關(guān)于法源的各種學(xué)說(shuō)均有其道理，有其存在的根據(jù)。實(shí)際上，各說(shuō)之間亦有一定的相互聯(lián)系，有些則有相互補(bǔ)充的作有，而不是相互排斥、非此即彼的關(guān)系。二、行政

55、法的實(shí)質(zhì)法源行政法的實(shí)質(zhì)淵源是指行政法規(guī)范據(jù)以形成的各種原始事實(shí)。行政法的形式淵源是指因產(chǎn)生途徑不同而對(duì)于法律的創(chuàng)制和適用具有不同規(guī)范效力和法律意義的行政法規(guī)范的各種載體形式。按照是否具備制定法的形式為標(biāo)準(zhǔn)，行政法的淵源分為成文形式和不成文形式的法律淵源。各國(guó)的法律制度不同，法源亦不相同，在大陸法系國(guó)家，法源主要限于成文法；在海洋法系國(guó)家，不成文法（判例、習(xí)慣、法理等）在法源中占有重要地位。同一法系中不同歷史傳統(tǒng)和不同經(jīng)濟(jì)、政治制度的國(guó)家，其法源也不相同。例如，德國(guó)和法國(guó)同屬大陸法系國(guó)家，英國(guó)和美國(guó)同屬海洋法系國(guó)家，其法源卻有著不小的差別。在法國(guó)，行政法院的判例是行政法的重要法源，法國(guó)行政法的

56、許多重要原則都是通過行政法院的判例形成的。而德國(guó)卻有更多的行政法制定法法源，如德國(guó)行政程序法和德國(guó)行政法的基本法。至于英美行政法法源的差別，則更為明顯，美國(guó)不成文法法源的比重大大低于英國(guó)。在英國(guó)，連憲法在總體上都是不成文的，行政法的自然正義原則等也是通過法理、判例等不成文法形式確定的；而美國(guó)有僅有成文憲法，行政法也有大量的成文法文件，如行政程序法、陽(yáng)光下的政府法、情報(bào)自由法、司法審查法，等等。（一）社會(huì)事實(shí)作為社會(huì)現(xiàn)象的法律規(guī)范并不是出來(lái)就有的，它是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。特定社會(huì)事實(shí)的發(fā)生往往成為催生某類法律規(guī)范的原動(dòng)力。如“911”恐怖事件發(fā)生后，各國(guó)都加大了對(duì)恐怖活動(dòng)的打擊和防范力度，

57、其中的一項(xiàng)措施就是通過完善刑事立法、提高量刑幅度來(lái)有效地震懾恐怖分子。我國(guó)人大常委會(huì)也在2001年12月及時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的補(bǔ)充規(guī)定，增設(shè)了制造恐怖信息罪等新的罪名，從而使新的刑事法律規(guī)范得以產(chǎn)生，這是特定社會(huì)事件的發(fā)生大批制刑法規(guī)范產(chǎn)生的例子。再如國(guó)務(wù)院頒布的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例出臺(tái)的直接動(dòng)因是2003年春天“SARS”病毒在中國(guó)大陸及香港、臺(tái)灣地區(qū)的瘋狂肆虐，其目的在于建立一整套的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制，從而最大限度地消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，竭力保障公眾的身體健康與生命安全、維護(hù)正常的社會(huì)秩序。再如孫志剛案件、大學(xué)生在校結(jié)婚及生育案件等等。（二）經(jīng)濟(jì)事實(shí)無(wú)論是社會(huì)利益主體多元化還

58、是國(guó)家與社會(huì)的適度分離，無(wú)論是行政相對(duì)人權(quán)利意識(shí)的覺醒還是政府角色的重新定位，都是與我國(guó)20多年來(lái)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)開發(fā)、對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)搞活的大背景分不開。沒有經(jīng)濟(jì)體制的改革就沒有中國(guó)行政法的生存空間。如我國(guó)人大常委會(huì)先后修改專利法、商標(biāo)法，特別是取消了原先關(guān)于專利復(fù)審委員會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)裁決行為終局的規(guī)定，大大縮小了我國(guó)行政終局裁決的范圍，在一定能夠程度上擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。另外，如對(duì)土地法的修改。而這些法律修改的背景是中國(guó)入世的經(jīng)濟(jì)事實(shí)。（三）道德觀念法律規(guī)范之所以成為人類首選的社會(huì)控制手段，原因并不是其自身具有的強(qiáng)制力，而是因?yàn)檫@種理性的規(guī)則直接傳遞并推行了社會(huì)所工人的道德準(zhǔn)則和價(jià)值追求。例如

59、對(duì)提供性服務(wù)的管理規(guī)定、關(guān)于第三者插足（二奶、二爺?shù)臋?quán)利）。蘇州市愛滋病、性病預(yù)防控制辦法，再如對(duì)同性戀的態(tài)度由性變態(tài)到心平氣和地對(duì)待同性戀行為。（四）科學(xué)技術(shù)對(duì)于那些技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)的行政法而言，科學(xué)技術(shù)的影響非常明顯?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展一方面拓寬了行政法調(diào)整對(duì)象，產(chǎn)生大量行政法規(guī)，如互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)。二是科學(xué)技術(shù)的成果直接為行政法規(guī)所利用，成為行政法制定的重要依據(jù)，如國(guó)務(wù)院2001年地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例、環(huán)境噪聲污染防治法、大氣污染防治法等。（五）外國(guó)行政法行政法律制度的吸收借鑒，如聽證制度、行政許可制度、行政強(qiáng)制制度等。三、行政法的形式淵源（一）成文法淵源-制定法1、國(guó)內(nèi)制定法制定法通常包

60、括憲法、法律、法規(guī)、行政規(guī)章等。憲法通常是成文的。英國(guó)憲法在總體上雖然是不成文的，但其中也有不少制定法文件，如大憲章、權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?、?quán)利法案、協(xié)議條例（王位繼承法）、議會(huì)法等。憲法作為行政法的法源，主要確立行政法的基本原則，規(guī)定行政權(quán)的范圍和行政權(quán)行使的一般要求等重大問題。法律是行政法（也是其他部門法）的最重要淵源。法律通常由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)（國(guó)會(huì)、議會(huì)、聯(lián)邦會(huì)議、全國(guó)人民代表大會(huì)等）制定，在聯(lián)邦制國(guó)家，法律除由聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)制定外，聯(lián)邦組成單位（州、邦、加盟共和國(guó)等）立法機(jī)關(guān)亦可制定法律。法規(guī)是從屬于法律的規(guī)范性文件，通常由最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)（地方議會(huì)等）制定。行政規(guī)章作為法源，其不