行政程序法治觀與行政許可透明度文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A中共十七大政治報(bào)告要求：加快行政管理體制改革，減少和規(guī)范行政審批，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這些要求，為我們深入思考在新形勢(shì)下如何提升行政許可透明度，加快建設(shè)陽(yáng)光政府的步伐提供了重要的思想指導(dǎo)。本文謹(jǐn)從行政程序和政府信息公開(kāi)的制度創(chuàng)新視角，對(duì)有關(guān)理論與實(shí)踐問(wèn)題試作探討，略陳管見(jiàn)。一、從神秘主義到陽(yáng)光行政理念傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)保密，具有神秘主義的品格，這種神秘主義行政文化傳統(tǒng)觀念深刻地影響著人們的思維方式和行為選擇，形成非常封閉、極不透明、缺乏民主、易致專斷的行政管理模式，遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)代行政法治發(fā)展的主客觀要求。因此，隨著我國(guó)改革開(kāi)放和法制變革的進(jìn)程，人們開(kāi)始摒棄神秘主義行政文化傳統(tǒng)觀念，逐漸樹(shù)立起陽(yáng)光行政和行政程序法治觀念，不斷推動(dòng)行政公開(kāi)法制的創(chuàng)新實(shí)踐，逐步實(shí)現(xiàn)提升行政透明度的民主化轉(zhuǎn)型，取得的成績(jī)有目共睹。行政公開(kāi)是指行政過(guò)程和相關(guān)要素（除法定情形外）向行政相對(duì)人及社會(huì)公開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及其他合法權(quán)利。行政公開(kāi)包括豐富的內(nèi)容，如政府的法律文件等資料信息公開(kāi)，行政決定公開(kāi)，行政職位的開(kāi)放性，特定職務(wù)的公務(wù)人員收入狀態(tài)公開(kāi)，政府公開(kāi)采購(gòu)制度，基層政務(wù)公開(kāi)制度等等。簡(jiǎn)言之，它包括了行政行為及其過(guò)程各方面、各環(huán)節(jié)的公開(kāi)制度和實(shí)現(xiàn)方式，是行政程序法制的基本要求和核心內(nèi)容。行政公開(kāi)的基本功能是增加行政透明度和有效約束行政權(quán)力，促使行政機(jī)關(guān)積極、高效地為公民和社會(huì)提供行政服務(wù)，有利于防治行政權(quán)力腐敗，是建設(shè)陽(yáng)光政府、法治政府和服務(wù)型政府的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度設(shè)計(jì)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)民主行政和法治行政具有重要作用，被認(rèn)為是現(xiàn)代法治國(guó)家、法治政府的基本要素，故許多國(guó)家都專門立法對(duì)此加以規(guī)范和保障。幾年前，媒體曾報(bào)道過(guò)一個(gè)典型事例：在東北某地、某行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法中，竟然多年一貫以“文化大革命”期間的革命委員會(huì)發(fā)布的“紅頭文件”作為行政收費(fèi)依據(jù)，造成“亂收費(fèi)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的嚴(yán)重后果。問(wèn)題在于，該“紅頭文件”并未面向社會(huì)公開(kāi)，人們也無(wú)從查閱，不僅作為行政收費(fèi)對(duì)象的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不知曉，就連該行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員也不知曉。按照行政公開(kāi)法制的要求，以及我國(guó)加入WTO寸的承諾，未向社會(huì)公開(kāi)的政府文件不產(chǎn)生法律效力，不能約束行政相對(duì)人。行政神秘主義、執(zhí)法不透明，是導(dǎo)致隨意侵權(quán)和權(quán)力腐敗的重要原因。特別是在行政許可制度運(yùn)行過(guò)程中，權(quán)限不清晰、職責(zé)不明確、依據(jù)不公開(kāi)、過(guò)程不公開(kāi)、理由不公開(kāi)、結(jié)果不公開(kāi)的問(wèn)題，在實(shí)踐中導(dǎo)致許多弊端，引致強(qiáng)烈批評(píng)，必須進(jìn)行改革[1]。與行政許可行為一樣，行政規(guī)劃行為也存在透明度問(wèn)題。姜明安教授曾撰文分析認(rèn)為，符合現(xiàn)代法治要求的行政規(guī)劃必須保障公眾參與行政規(guī)劃制定過(guò)程，參與形式除了傳統(tǒng)的座談會(huì)、論證會(huì)、信訪、走訪以外，還應(yīng)包括現(xiàn)代民主和科技手段積極創(chuàng)設(shè)新形式，如網(wǎng)上信息發(fā)布、討論、電視辯論以及不同利益群體參加的聽(tīng)證會(huì)，而且行政規(guī)劃的實(shí)施也必須遵循公開(kāi)、公平、公正的正當(dāng)法律程序，以切實(shí)增強(qiáng)透明度。由于在實(shí)踐中行政規(guī)劃往往是土地征用和房屋拆遷的前提和根據(jù)，因此行政規(guī)劃的法制化可為土地征用和房屋拆遷的法制化提供條件。行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人申請(qǐng)，依法頒發(fā)證照或批準(zhǔn)、登記、認(rèn)可，允許其從事某項(xiàng)活動(dòng)、行使某項(xiàng)權(quán)利、賦予某種資格和能力的行為。行政許可制度的設(shè)立旨在安排政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的行政調(diào)控，其本質(zhì)有賦權(quán)說(shuō)、解禁說(shuō)、綜合說(shuō)等多種理論解說(shuō)。行政審批則是廣義的行政許可行為的一種具體方式。過(guò)去由于極度泛濫、極不規(guī)范的行政審批現(xiàn)象，嚴(yán)重壓抑了市場(chǎng)主體的活力，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。據(jù)說(shuō)在行政審批改革前，全國(guó)共有行政審批項(xiàng)目4000多項(xiàng)，像上海、杭州這樣的大城市一般超過(guò)2000多項(xiàng)，企業(yè)為獲得一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照往往要跑幾十個(gè)政府部門，蓋幾十、上百個(gè)公章，耗費(fèi)一年半載，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)在如此繁瑣低效的行政管理和行政執(zhí)法環(huán)境下怎能抓住商機(jī)、順利經(jīng)營(yíng)?所以必須進(jìn)行行政審批制度改革。因此，近些年來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)行政審批制度改革[2]繼前三批取消和調(diào)整1806項(xiàng)行政審批項(xiàng)目后，國(guó)務(wù)院不久前又作出決定，取消和調(diào)整186項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，這是我國(guó)行政審批制度改革的又一重大進(jìn)展。這次取消的行政審批項(xiàng)目有128項(xiàng)，主要涉及企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，資質(zhì)等級(jí)評(píng)定，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍、品種確定，進(jìn)出口資格審批、配額分配，以及對(duì)企業(yè)特定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批等；調(diào)整的行政審批項(xiàng)目有58項(xiàng)，分下放管理層級(jí)、改變實(shí)施部門、合并同類事項(xiàng)三種形式進(jìn)行處理。國(guó)務(wù)院要求各地區(qū)、各部門要繼續(xù)深化行政審批制度改革，依法對(duì)行政審批項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，努力在規(guī)范審批行為、創(chuàng)新審批方式、完善配套制度、建立長(zhǎng)效機(jī)制等方面取得新進(jìn)展。，一些地方積極探索“并聯(lián)串聯(lián)結(jié)合式”、“告知承諾式”、“聯(lián)合會(huì)審式”、“一門式”、“一站式”、“一表式”、“全程代辦式”等審批制度改革并取得顯著成效，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的許多行政許可、行政審批制度改革成果通過(guò)立法得以鞏固。包括行政許可程序公開(kāi)在內(nèi)的行政程序透明和政府信息公開(kāi)的立法和制度創(chuàng)新，必然成為新時(shí)期行政管理和行政法制革新的基本要求。理由在于：一是政治民主化的要求。公開(kāi)是民主政治的重要理念和現(xiàn)代法治的必備要素。人民群眾只有知曉情況、掌握信息，才能對(duì)政府的決策、行為是否恰當(dāng)作出準(zhǔn)確判斷和客觀評(píng)價(jià)，以此促進(jìn)政府依法、有效地運(yùn)作，確保行政的公正，防止公權(quán)的腐敗。二是憲法的基本原則和要求。行政程序透明和政府信息公開(kāi)是人民主權(quán)原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》第27條規(guī)定了意見(jiàn)、建議、監(jiān)督權(quán)，第41條規(guī)定了批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)，第16條、第17條規(guī)定了參與管理權(quán)，由它們派生、引申出來(lái)的知情權(quán)要得到有效行使，前提就是行政程序透明和政府信息公開(kāi)。三是承諾履行WTO透明度原則的要求。我國(guó)于2001年加入WTO承諾遵守WTO透明度原則。也即：根據(jù)GATT第10、13、16、19條、GATS第3條、TRIPS第63條等規(guī)定，我國(guó)政府不僅要及時(shí)公布有關(guān)調(diào)整貿(mào)易方面的政策、法律法規(guī)、行政規(guī)章等，而且要公布與其他政府及機(jī)構(gòu)之間簽訂的雙邊或多邊協(xié)議以及有關(guān)貿(mào)易仲裁裁決、司法判決和相關(guān)法律程序的詳盡資料等；這些法律文件非經(jīng)正式公布，不得實(shí)施；及時(shí)或定期向有關(guān)理事會(huì)提出關(guān)于國(guó)內(nèi)法律法規(guī)頒布和公布情況的報(bào)告；設(shè)立專門的咨詢機(jī)構(gòu)解答其他成員方和WTO有關(guān)理事會(huì)的咨詢；公正、合理、統(tǒng)一地實(shí)施上述相關(guān)法規(guī)、條例、判決和決定。四是建設(shè)陽(yáng)光政府、法治政府的要求。2004年國(guó)務(wù)院頒布了指導(dǎo)我國(guó)行政法制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)和具體步驟，其中對(duì)于行政公開(kāi)法制建設(shè)也提出了具體要求。該法律文件第2條將“提高行政管理透明度”確立為全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想的內(nèi)容之一。第3條將“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成”，“政府提供的信息全面、準(zhǔn)確、及時(shí)”，“行政管理做到公開(kāi)、公平、公正、便民、高效、誠(chéng)信”確立為建設(shè)法治政府的具體目標(biāo)。第5條提出的依法行政的基本要求之一是：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人穩(wěn)私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)”，“要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)”。第10條規(guī)定：“推進(jìn)政府信息公開(kāi)，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人穩(wěn)私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)政府信息，對(duì)公開(kāi)的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件。”第16條規(guī)定：“改進(jìn)政府立法工作方法，擴(kuò)大政府立法工作的公眾參與程度”；“重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的草案，要采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或者向社會(huì)公布草案等方式向社會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)”；“行政法規(guī)、規(guī)章和作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件通過(guò)后，應(yīng)當(dāng)在政府公報(bào)、普遍發(fā)行的報(bào)刊和政府網(wǎng)站上公布”。可見(jiàn)，該法律文件在依法行政的指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、基本要求、改革內(nèi)容等方面，對(duì)行政程序透明和政府信息公開(kāi)法制建設(shè)提出了明確具體的要求，成為打造陽(yáng)光政府、建設(shè)法治政府的努力方向。二、行政公開(kāi)立法的規(guī)定和要求改革創(chuàng)新成果需要通過(guò)立法加以鞏固。近些年來(lái)，我國(guó)在行政程序透明和政府信息公開(kāi)法制建設(shè)方面，通過(guò)立法建制作出了積極努力。這里僅舉兩個(gè)例子其實(shí)，不僅已出臺(tái)的法律文件，而且正在起草的一些重要法律文件也都在提升行政程序透明度、建設(shè)陽(yáng)光政府方面作出了許多制度創(chuàng)新努力。由中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)起草的《行政程序法專家建議稿》就規(guī)定了體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念、具有制度創(chuàng)新價(jià)值的一系列程序透明規(guī)范。例如，該法律草案建議稿以專門的章節(jié)規(guī)定了“聽(tīng)證”、“信息公開(kāi)”、“應(yīng)用電子方式實(shí)施的行政行為”、“行政立法和行政規(guī)范性文件制定”等方面的程序，該法如能盡快出臺(tái)，將大大有助于推動(dòng)行政程序透明和政府信息公開(kāi)法制建設(shè)。：（一）人大立法事例一一《行政許可法》的規(guī)定2004年7月1日起施行的《行政許可法》是近年來(lái)我國(guó)的一部重要行政法律。該法第5條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！钡?3條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請(qǐng)人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請(qǐng)；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。”第40條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱?！钡?6條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。”該法還就聽(tīng)證活動(dòng)主體、聽(tīng)證活動(dòng)程序、特許公開(kāi)程序作出了具體規(guī)定（分別是第47條、48條、53條、54條的內(nèi)容）。為保證這些程序公開(kāi)制度的落實(shí)，《行政許可法》還規(guī)定了必要的保障機(jī)制。例如，第72條規(guī)定由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正（情節(jié)嚴(yán)重的則對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分）的6項(xiàng)情形中，就有如下4項(xiàng)與行政程序透明和政府信息公開(kāi)有關(guān)：一是不在辦公場(chǎng)所公示依法應(yīng)當(dāng)公示的材料的；二是在受理、審查、決定行政許可過(guò)程中未向申請(qǐng)人、利害關(guān)系人履行法定告知義務(wù)的；三是未依法說(shuō)明不受理行政許可申請(qǐng)或者不予行政許可的理由的；四是依法應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證而不舉行聽(tīng)證的。這些規(guī)定，對(duì)于保證行政許可公開(kāi)、公正、高效具有重要作用。（二）行政立法事例一一《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定《政府信息公開(kāi)條例》是我國(guó)行政公開(kāi)法制發(fā)展的最新成果，它的出臺(tái)為實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)和提高行政透明度提供了較高位階的法律依據(jù)和保障，有助于推進(jìn)陽(yáng)光政府、法治政府、高效政府和服務(wù)型政府建設(shè)，將對(duì)政府管理創(chuàng)新產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。政府信息是指各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息公開(kāi)是指各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或被動(dòng)地將在行政過(guò)程中掌握的政府信息依法定的范圍、方式、程序向社會(huì)公開(kāi)，以便社會(huì)成員獲取和使用。它是增加行政透明度，建設(shè)陽(yáng)光政府，全面和深入地推進(jìn)依法行政的基本要求。與政府信息公開(kāi)的主體、范圍、方式、程序、監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制等有關(guān)的法律原則和規(guī)范的總和，就是政府信息公開(kāi)法。建立健全政府信息公開(kāi)法是當(dāng)代行政法制和行政法學(xué)發(fā)展的要求。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的草案于2007年1月17日經(jīng)國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)后，又經(jīng)修改之后于同年4月5日經(jīng)溫家寶總理簽署，以國(guó)務(wù)院第492號(hào)令于同月24日由新華社公布，預(yù)定于2008年5月1日起施行，實(shí)施準(zhǔn)備期為一年左右。該《條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的?！钡?0條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息：（一）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；（二）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；（七）行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況； （八）重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況；……”需要說(shuō)明的是，有些行政許可項(xiàng)目是以行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的形式確立和發(fā)布的，許多法律規(guī)范和政策規(guī)定往往是行政許可的條件或依據(jù)，因此，這里的引述的法律規(guī)范，實(shí)際上也與行政許可程序透明度有關(guān)。第11條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息還應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)；（二）社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)情況；（三）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；……”第12條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在其職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息：……（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況；（四）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；……”這些規(guī)定，有助于保證行政立法、行政規(guī)劃、行政許可、征收征用、房屋拆遷的公開(kāi)、公正、高效。三、許多地方和部門的創(chuàng)新努力好的法律規(guī)范需要高素質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員去認(rèn)真執(zhí)行，才能達(dá)到立法目標(biāo)。為此，許多地方和部門積極進(jìn)行了行政程序公開(kāi)、政府信息公開(kāi)、公眾參與管理、完善監(jiān)督救濟(jì)和創(chuàng)設(shè)服務(wù)中心等方面的探索創(chuàng)新，成效非常明顯。這可從兩個(gè)方面來(lái)看：（一）總體情況在貫徹《行政許可法》的過(guò)程中，許多地方政府按照方便群眾辦事、便于群眾知情、利于群眾監(jiān)督的原則，結(jié)合行政審批改革，創(chuàng)辦了各具特色的行政服務(wù)中心（政務(wù)超市），對(duì)納入行政服務(wù)中心辦理的行政許可事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一受理、限時(shí)辦結(jié)、透明運(yùn)行、統(tǒng)一回復(fù)，簡(jiǎn)化了工作程序，提高了辦事效率。僅2006年，國(guó)務(wù)院就有10個(gè)部門和單位設(shè)立了行政服務(wù)中心，全國(guó)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)有30個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門建立了行政服務(wù)中心[3]。這些服務(wù)中心，有的是綜合性的，以政府為主要組織者，各行政許可職能部門進(jìn)駐中心辦事窗口；有的是專業(yè)性的，各職能部門自行設(shè)立服務(wù)窗口，統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。各地在實(shí)踐中也創(chuàng)造了許多新型的服務(wù)模式，后文對(duì)此作了簡(jiǎn)要介紹。2006年的一項(xiàng)政務(wù)公開(kāi)調(diào)研成果表明，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府均已建立不同形式、程度的政務(wù)公開(kāi)制度，15個(gè)副省級(jí)城市建立了政府信息公開(kāi)制度，中央有36個(gè)部委制定了政務(wù)公開(kāi)規(guī)范性文件。北京、湖南、貴州、沈陽(yáng)、南京、濟(jì)南、大連等地出臺(tái)了行政公開(kāi)考核辦法，廣東、重慶、沈陽(yáng)等地建立了行政公開(kāi)責(zé)任追究制度，行政公開(kāi)基本制度建設(shè)成績(jī)顯著[4]這些制度創(chuàng)新，明確了行政公開(kāi)的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本原則，對(duì)公開(kāi)內(nèi)容、程序、形式、監(jiān)督、考核作出了規(guī)定，保障行政公開(kāi)的健康發(fā)展，為《政府信息公開(kāi)條例》的施行創(chuàng)造了條件。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，許多地方和部門高度重視公開(kāi)信息系統(tǒng)建設(shè)，在推進(jìn)信息公開(kāi)方面進(jìn)行了探索實(shí)踐，充分利用網(wǎng)絡(luò)資源并整合信息資源，大力推進(jìn)“政府上網(wǎng)工程”，對(duì)政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行更新改版、加強(qiáng)管理，突出行政公開(kāi)和窗口服務(wù)，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的交流互動(dòng)，取得了良好效果。在此背景下，2002年11月，廣州市政府制定了《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》并于次年1月1日起施行，這是我國(guó)第一部系統(tǒng)地規(guī)范政府信息公開(kāi)行為的地方政府規(guī)章。時(shí)隔一年，《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》出臺(tái)。此后北京、成都、杭州、深圳等地也相繼出臺(tái)有關(guān)地方政府規(guī)章。這為保障個(gè)人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開(kāi)行為，增強(qiáng)行政透明度，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，提供了更多的行政法依據(jù)。（二）典型經(jīng)驗(yàn)從近年來(lái)我國(guó)行政審批制度改革實(shí)踐來(lái)看，已形成了許多新經(jīng)驗(yàn)、新模式，反映了行政審批制度改革的潮流。這里重點(diǎn)介紹一下天津和成都的做法。針對(duì)行政審批“不到時(shí)限辦不完、過(guò)了時(shí)限沒(méi)人管”，審批機(jī)關(guān)拖沓、耽誤企業(yè)商機(jī)的不合理現(xiàn)象，天津市南開(kāi)區(qū)政府實(shí)施“超時(shí)默許”機(jī)制收到良好效果。南開(kāi)區(qū)政府的行政許可服務(wù)中心于2003年1月開(kāi)始試行“超時(shí)默許”機(jī)制，具體做法是：行政許可機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，在公開(kāi)承諾的時(shí)限內(nèi)，如果既不批準(zhǔn)也不批駁，又無(wú)法定事由準(zhǔn)許延長(zhǎng)時(shí)限，則由事先授權(quán)的信息管理系統(tǒng)自動(dòng)生成并印發(fā)許可決定（但涉及安全、健康方面內(nèi)容的除外）送達(dá)申請(qǐng)人，之后再按規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任，補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)。新機(jī)制使得辦結(jié)時(shí)限由過(guò)去的15-93日，提速為5個(gè)工作日，最快的可當(dāng)日辦結(jié)。“超時(shí)默許”機(jī)制試行以來(lái)，行政許可服務(wù)中心提高了行政效率（迄今辦結(jié)的行政許可事項(xiàng)未發(fā)生一例超時(shí)現(xiàn)象），受到企業(yè)歡迎，促進(jìn)了當(dāng)?shù)卣猩桃Y更好更快地發(fā)展，對(duì)于實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變具有重要現(xiàn)實(shí)意義[5]。天津的“超時(shí)默許”機(jī)制有三個(gè)特色：一是理念創(chuàng)新，變“官本位”為“民本位”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的“事后檢查”變?yōu)椤笆虑爸萍s”；二是機(jī)制創(chuàng)新，“超時(shí)默許”是不間斷行政，對(duì)超時(shí)未結(jié)的審批，由預(yù)設(shè)機(jī)制及時(shí)補(bǔ)位，維持審批流程的連續(xù)性，變“效率低下”為“限時(shí)辦結(jié)”；三是技術(shù)創(chuàng)新，“超時(shí)默許”引入了新型技術(shù)手，用自動(dòng)警示、自動(dòng)生成、自動(dòng)打印的新方法，把理念創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新整合為一體，對(duì)“官衙“作風(fēng)實(shí)行強(qiáng)制矯正，變“人工督辦”為“電腦操控”，大大排除了人為因素干擾。四川省成都市學(xué)習(xí)別人長(zhǎng)處，結(jié)合本地實(shí)際，順應(yīng)改革潮流，積極探索創(chuàng)新，新近推出的“聯(lián)式審批”改革試點(diǎn)也取得顯著成效，受到省市領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者的高度肯定。他們選擇企業(yè) （特別是娛樂(lè)企業(yè)）的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批作為突破口，按照“許可預(yù)告、服務(wù)前移、一窗受理、內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、并行審批、限時(shí)辦結(jié)、監(jiān)控測(cè)評(píng)”的28字改革工作思路，利用現(xiàn)有的行政服務(wù)中心并專門搭建聯(lián)式審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺(tái)，選定9個(gè)部門認(rèn)真梳理和再造審批流程，將娛樂(lè)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入審批從正式受理申請(qǐng)到完成審批的期限由現(xiàn)行的54個(gè)工作日（這是經(jīng)過(guò)前幾年改革后已經(jīng)縮短的審批期限）減少為7個(gè)工作日，平均減少47個(gè)工作日，縮減率達(dá)87%（2007年7-8月試運(yùn)行期間辦結(jié)的行政許可事項(xiàng)最短的僅幾個(gè)小時(shí) ）。改革成效突出，體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的要求，有助于實(shí)現(xiàn)成都作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的功能和任務(wù)。這項(xiàng)行政審批改革的創(chuàng)新要點(diǎn)是“審批環(huán)節(jié)之間存在法定因果關(guān)系的實(shí)行串聯(lián)，審批環(huán)節(jié)之間無(wú)法定因果關(guān)系的實(shí)行并聯(lián)”。他們按照這項(xiàng)原則再造的具體審批流程是：文化、衛(wèi)生、環(huán)保、公安消防4部門的審批，彼此之間沒(méi)有法定因果關(guān)系，實(shí)行并聯(lián)；上述 4部門審批是工商注冊(cè)登記的法定前置條件，與工商注冊(cè)登記實(shí)行串聯(lián)；工商注冊(cè)登記是公安、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅4部門工作的法定依據(jù)，與4部門實(shí)行串聯(lián)；公安、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅4部門工作彼此之間