環(huán)境立法促進經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境立法所謂環(huán)境立法，是指立法機關(guān)通過制定法律法規(guī)規(guī)范人與環(huán)境的關(guān)系的法律行為，主要表現(xiàn)為保護自然資源、限制自然資源的使用。環(huán)境立法是針對環(huán)境保護制訂的法律，并不是包含環(huán)境的法律都是環(huán)境立法。例如：對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收立法，屬于稅法而不是環(huán)境法；要求政府增加環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入的立法屬于財政收支法而不是環(huán)境法；規(guī)范經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的立法屬于經(jīng)濟法而不是環(huán)境法；促進環(huán)?？萍歼M步的立法屬于科技法而不是環(huán)境法?？偠灾h(huán)境立法僅限于直接的自然環(huán)境保護、限制自然資源的使用。我國環(huán)境保護立法的現(xiàn)狀1.《憲法》中有關(guān)環(huán)境保護法律規(guī)范2.《中華人民共和國環(huán)境保護法》——綜合性環(huán)境保護基本法（1989年）3.環(huán)境保護單行法4.環(huán)境保護行政法規(guī)和部門規(guī)章5.環(huán)境保護的地方性法規(guī)和規(guī)章6.環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)7.其他部門法中的環(huán)境保護法律規(guī)范8.我國加入的國際環(huán)境保護條約中的環(huán)境保護規(guī)范1978年，我國頒布了經(jīng)修改的憲法，憲法11條專門對環(huán)境保護作了如下規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。1979年，我們就頒布和實施了《中華人民共和國環(huán)境保護法》（試行），標(biāo)志著我國環(huán)境保護工作進入法治階段。我國已有了一部綜合性環(huán)境保護基本法——《環(huán)境保護法》，6部環(huán)境污染防治（大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢物污染防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、海洋環(huán)境保護法、放射性污染防治法。15部自然資源單行法（森林法、草原法、土地管理法、水法、野生動物保護法、礦產(chǎn)資源法），3部將自然資源和污染防治集于一體的環(huán)境保護法律，清潔生產(chǎn)促進法、環(huán)境影響評價法、防沙治沙法）制定頒布了50多項環(huán)境保護行政法規(guī)，近200件環(huán)境保護部門規(guī)章和規(guī)范性文件，1600件地方性環(huán)境保護法規(guī)和政府規(guī)章（一）1979年以前的環(huán)境法1972年6月5日，人類歷史上第一次關(guān)于環(huán)境問題的全球性國際會議——聯(lián)合國人類環(huán)境會議在位于斯堪的納維亞半島的瑞典首都斯德哥爾摩召開。在斯德哥爾摩“人類環(huán)境會議”的影響下，1973年國務(wù)院頒布了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》。這一法規(guī)文件是入國后來于1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》的雛形。文件中規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護工作方針，并就全面規(guī)劃、工業(yè)的合理布局、改善老城市的環(huán)境、綜合利用、土壤和植物的保護、水系和海域的管理、植樹造林、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境科學(xué)研究和宣傳教育、環(huán)境保護投資和設(shè)備等十個方面的問題，作了較全面的規(guī)定。1974年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國防治沿海水域污染暫行規(guī)定》。這是我國第一個防治沿海海域污染的法規(guī)。該法對我國沿海水域的污染防治特別是對油船和非油船的壓艙水、洗艙水、生活廢棄物等廢物的排放，作了較詳細(xì)的規(guī)定。這一時期，我國還頒布了一批新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，使國家的環(huán)境管理有了定量指標(biāo)。這些標(biāo)準(zhǔn)主要有：《工業(yè)三廢排放試行標(biāo)準(zhǔn)》、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等。1978年修訂的《中華人民共和國憲法》第一次對環(huán)境保護作了規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。這就為我國的環(huán)境保護工作和以后的環(huán)境立法提供了憲法依據(jù)。總之，在這一階段我國現(xiàn)代意義上的環(huán)境法開始起步，國務(wù)院及其有關(guān)部門制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章在保護環(huán)境與資源的實踐中發(fā)揮了重要作用，并為七十年代末期以后我國環(huán)境法的迅速發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。（二）1979年以后的環(huán)境法1979年9月13日第五屆全國人大常委會通過了我國第一部環(huán)境保護法《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，該法依據(jù)1978年憲法有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定，并借鑒了國外環(huán)境立法經(jīng)驗，規(guī)定了環(huán)境保護的原則、基本制度和管理措施，還把環(huán)境影響評價、污染者的責(zé)任、征收排污費、對基本建設(shè)項目衽“三同時”等，作為強制性的法律制度確定下來。《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》的頒布這對我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展具有非常重要的意義，它標(biāo)志著我國環(huán)境保護事業(yè)進入法制軌道奠定了基礎(chǔ)，為實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有力的法律保障。為了解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的嚴(yán)重比例失調(diào)，1982年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》。這是一個環(huán)境保護的綜合性法規(guī)，也是對1979年《環(huán)境保護法（試行）》的補充和具體化。其主要內(nèi)容有：防止新污染源的發(fā)展；解決突出的環(huán)境問題；重點解決位于生活居住區(qū)、水源保護區(qū)、風(fēng)景瀏覽區(qū)的工廠企業(yè)的嚴(yán)懲污染問題；制止對自然環(huán)境的破壞，特別是水土資源的破壞；重點搞好北京、杭州、蘇州、桂林的環(huán)境保護；加強環(huán)境保護工作的領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過十年的實際應(yīng)用，在總結(jié)經(jīng)驗吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了修改后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，它是我國環(huán)境立法和實踐工作的又一座里程碑?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》是我國環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的一項重要成果，它為環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整設(shè)定了一系列制度，也曾經(jīng)解決了一定的環(huán)境法律問題，在保護環(huán)境特別是控制污染方面發(fā)揮了積極作用，它作為我國環(huán)境保護領(lǐng)域的一項基本法律，指導(dǎo)著我國環(huán)境保護的各項工作，具有不可磨滅的歷史功績。第一，它界定了“環(huán)境”的定義、范圍，明確了環(huán)境法的調(diào)整對象，確立了我國環(huán)境保護觀是“大環(huán)境”觀的基本思想，明確了環(huán)境法調(diào)整的對象是們在保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、合理利用資源、防治污染及公害中產(chǎn)生的社會關(guān)系。第二，《環(huán)境保護法》進一步明確了污染者的責(zé)任，將污染者的責(zé)任納入了環(huán)境保護責(zé)任制度，有利于促進合理利用環(huán)境和自然資源、減輕環(huán)境損害，公平負(fù)擔(dān)。第三，《環(huán)境保護法》推動了環(huán)境單行法律、法規(guī)的創(chuàng)建，為我國《環(huán)境保護法》法律體系的完善奠定了基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國環(huán)境保護事業(yè)進入法律化階段?！董h(huán)境保護法》從環(huán)境保護的目標(biāo)、基本原則、基本制度和違法責(zé)任等做出了原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定，對后續(xù)單行的頒布實施和修改完善起到了指導(dǎo)作用。第四，《環(huán)境保護法》確立了一系列行之有效環(huán)境管理制度的法律地位，為我國環(huán)境保護行政與管理提供了重要手段。但是，歷史的局限性，自身法律規(guī)定不完善和管理體制不順等問題，也影響了《環(huán)境保護法》的實施效果，合其在環(huán)境保護實踐中的地位和作用不斷削弱，應(yīng)做進一步的修改和完善。新《環(huán)境保護法》的立法突破、缺陷與實效問題今年4月24日十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環(huán)境保護法》修訂案，并決定于2015年1月1日起實施。此次《環(huán)境保護法》修改草案2012年公布以來，共經(jīng)歷了少有的4次審議和2次公開征求意見。這表明，新《環(huán)境保護法》引起了社會各界的廣泛關(guān)注。目前，新《環(huán)境保護法》被稱之為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，那么它“嚴(yán)”在何處？有那些缺憾，其實效又如何？需要做全面、認(rèn)真的考察。一、立法突破從篇章結(jié)構(gòu)、實質(zhì)內(nèi)容來看，新《環(huán)境保護法》立足于國內(nèi)環(huán)境保護的實際，借鑒了國外環(huán)境法的先進經(jīng)驗，平衡了各方的環(huán)境利益，組建了環(huán)境保護新的力量架構(gòu)。通觀新《環(huán)境保護法》全文，其立法突破主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，立法理念得到提升。此次新《環(huán)境保護法》的修訂，將生態(tài)文明的理念引入其中，并規(guī)定了推動我國生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)法律制度、機制及責(zé)任。同時，該法第4條第2款中將舊法中的“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”改為“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，表明此次修訂確立了環(huán)境保護優(yōu)先的理念和原則，提升了環(huán)境保護工作的重要性和地位，意味著我國現(xiàn)階段有能力不再走先污染后治理甚至邊污染邊治理的老路，有經(jīng)濟和技術(shù)條件在發(fā)展之中解決歷史的和現(xiàn)實的環(huán)境問題。此外，新《環(huán)境保護法》還將環(huán)境污染責(zé)任與生態(tài)損害責(zé)任合并起來，替代以前的污染者付費的片面原則，用損害擔(dān)責(zé)加以中歐綜合概括，在一定程度上改變了以往重環(huán)境污染，輕生態(tài)保護的原則規(guī)定。其二，環(huán)保意識得到重視。要想推動環(huán)境保護工作的發(fā)展，必須加強對環(huán)境保護意識培育重要性的重視。環(huán)保意識培育既包括教育與科技，也包括經(jīng)濟與社會投入；既包括對社會公眾環(huán)保意識的培育，也包括對企業(yè)、政府等其他主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為、行政行為的引導(dǎo)與規(guī)制。在環(huán)保意識培育上新法相較之于舊法有了很大的改觀，如新《環(huán)境保護法》的第9條就明確指出，各級人民政府、教育行政部門、學(xué)校、新聞媒體均應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的作用，推動環(huán)境保護意識的發(fā)展。此外，新法還把6月5日的世界環(huán)境日規(guī)定為我國的法定環(huán)境日，通過相關(guān)活動的開展，勢必使得我國公民的環(huán)境保護意識得到進一步的提高。同時，新法規(guī)定國家將通過財政、稅收、價格、政府采購等經(jīng)濟手段，引導(dǎo)市場經(jīng)濟主體的生產(chǎn)行為和社會的生活習(xí)慣。其三，監(jiān)管模式開始轉(zhuǎn)型。立法創(chuàng)新要在立足于解決當(dāng)下問題的同時，還要預(yù)防將來可能出現(xiàn)的問題。自1989年《環(huán)境保護法》制定以來，我國社會、經(jīng)濟的粗放式發(fā)展、科技的飛速進步以及對于環(huán)境保護的“選擇性忽視”，使得我國當(dāng)前的環(huán)境問題呈現(xiàn)出點、面源污染相重合，工業(yè)性排放與社會性排放相疊加的多元化、復(fù)合型的特點。為應(yīng)對當(dāng)前日益嚴(yán)重且不斷挑戰(zhàn)公眾神經(jīng)的環(huán)境污染問題，新法的監(jiān)管模式重心出現(xiàn)了變化，即將污染防治的重心從點源控制轉(zhuǎn)到了區(qū)域間的聯(lián)動、協(xié)同、互助及責(zé)任分配上來。并且，新法還設(shè)置專門條款來規(guī)范跨流域、跨區(qū)域的水污染、大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作。同時，環(huán)評制度的范圍由舊法中以建設(shè)項目為單一對象，擴展到地區(qū)開發(fā)利用規(guī)劃及建設(shè)項目，并將開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項目對生態(tài)所造成的影響一并納入環(huán)評中，如新法第19條第1款規(guī)定的編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項目均應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價。此外，基于我國是農(nóng)業(yè)大國的現(xiàn)實情況，新法在第49、50條中對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動極易產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)面源污染做出了規(guī)定。這就表明，新《環(huán)境保護法》在監(jiān)管模式上的重心發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即由以點源的防治為主轉(zhuǎn)為以點、面源統(tǒng)一防治和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控為主，由以往僅重視對工業(yè)的防治轉(zhuǎn)為對工業(yè)、農(nóng)業(yè)等多產(chǎn)業(yè)的防治。其四，環(huán)保執(zhí)法由軟到硬。當(dāng)前的污染問題和生態(tài)破壞問題之所以如此嚴(yán)重，環(huán)境執(zhí)法無力是主要原因。該問題主要包含兩個方面：一是無強權(quán)可利用，即立法所授予的監(jiān)管措施缺乏強制手段，使得環(huán)保部門在執(zhí)法過程中常面臨無權(quán)可用的窘?jīng)r；二是有強權(quán)不盡責(zé)，即環(huán)保部門消極履職、執(zhí)法不嚴(yán)，以致執(zhí)法缺位、越位、不到位的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生?；谏鲜鰡栴}，此次新《環(huán)境保護法》授予了環(huán)保部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門對違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，這對及時解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大，在很大程度上解決了環(huán)保部門及其他相關(guān)部門在環(huán)境執(zhí)法中無權(quán)可用的局面。同時，還規(guī)定了部門協(xié)同監(jiān)管的措施，對違法企業(yè)從供水、供電、土地、銀行信用等多方面進行限制、處罰，倒逼企業(yè)守法、護法。此外，針對環(huán)保部門在執(zhí)法中自身存在的問題，新《環(huán)境保護法》規(guī)定了區(qū)域限批、越級舉報、環(huán)境考核評價、人大監(jiān)督等制度、機制，如新法第44條第2款規(guī)定：“對超過國家重點污染物排放指標(biāo)或未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件?！边@就使得環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法工作狀況與地方的經(jīng)濟發(fā)展成為連帶式的反應(yīng)鏈，使得環(huán)保部門尤其是地方環(huán)保部門不得不嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。再如，新法在第57條第2款中設(shè)置的越級舉報制度，規(guī)定“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)舉報”。通過上述制度與機制，有利于規(guī)范行政機關(guān)的執(zhí)法行為，使其規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，積極處理環(huán)境問題，減少環(huán)境隱患的發(fā)生。其五，公眾權(quán)利得到確認(rèn)。以公眾為代表的社會力量，作為新《環(huán)境保護法》設(shè)置的力量架構(gòu)中的一極，在新法中得到了重視。在此次修訂中，新《環(huán)境保護法》專設(shè)了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境保護的民主性以及對社會力量的重視。新《環(huán)境保護法》在該法第53條中對公眾參與的資格、程序做了原則性的規(guī)定。在第54、55條中，針對政府部門和企業(yè)所應(yīng)公布信息的范圍作出了比較細(xì)致的規(guī)定，信息公開的范圍不僅應(yīng)包括污染防治的相關(guān)信息，還包括生態(tài)破壞、生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)等信息。此外，最值得注意的是，新《環(huán)境保護法》在借鑒民主國家公民訴訟的基礎(chǔ)上，在第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上無違法記錄的社會組織，可向人民法院提起關(guān)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的訴訟。這一制度的設(shè)立，極大地增強了公眾參與環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的積極性，有利于充分發(fā)揮公眾的力量來監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，彌補環(huán)保部門及其他相關(guān)部門人力、物力的不足，避免環(huán)境污染問題和生態(tài)破壞問題擴大化。其六，法律責(zé)任得到強化。此次新《環(huán)境保護法》關(guān)于法律責(zé)任的創(chuàng)新規(guī)定，主要集中在企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、環(huán)境中介機構(gòu)（環(huán)境社會運營機構(gòu)）、環(huán)境保護主管部門和其他相關(guān)部門的主要責(zé)任人這三個主體上。一是新《環(huán)境保護法》不僅提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)，使得違法企業(yè)的違法成本大幅度提高，實現(xiàn)處罰結(jié)果與違法行為相適應(yīng)，并增設(shè)了按日計罰制度，對被要求責(zé)令改正但拒不改正的違法企業(yè)按日予以處罰，同時在增設(shè)按日連續(xù)處罰的違法行為種類上，授予地方一定的自主權(quán)限。此外，新法中關(guān)于環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任的賠償問題和環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時效問題也發(fā)生了實質(zhì)性的變化，即在新法第64條中規(guī)定承擔(dān)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任的范圍不再局限于環(huán)境污染，將破壞生態(tài)造成的侵權(quán)責(zé)任也包括了進來；在新法第66條中將舊法的“因環(huán)境污染損害賠償?shù)奶崞鹪V訟的時效期間為三年”改為“提起環(huán)境損害賠償訴訟的時效期間為三年”，這表明因生態(tài)破壞造成的環(huán)境損害也將適用3年的訴訟時效期間。這就使得違法企業(yè)不僅要對其違法污染問題承擔(dān)責(zé)任，也要對其造成的生態(tài)破壞承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二是為解決在實際執(zhí)法中發(fā)生的眾多企業(yè)負(fù)責(zé)人、法人代表或其他生產(chǎn)經(jīng)營管理人員不害怕罰款的情況，新法在第63條中對以下四種情況對其規(guī)定了行政拘留的強制措施：建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的。此舉將對環(huán)境違法行為的處罰方式由財產(chǎn)罰擴展到了人身罰，有效的懲處了連續(xù)違法、屢教不改的違法企業(yè)及其主要責(zé)任人。三是新《環(huán)境保護法》第65條中確立了環(huán)境連帶責(zé)任制度，即規(guī)定環(huán)境中介機構(gòu)（環(huán)境社會運營機構(gòu)）的違法行為與環(huán)境污染、生態(tài)破壞等危害后果存在因果關(guān)系，并應(yīng)對此負(fù)責(zé)的，該機構(gòu)應(yīng)與其他責(zé)任人承擔(dān)連帶責(zé)任。此項規(guī)定在改變了以往環(huán)境中介機構(gòu)（環(huán)境社會運營機構(gòu)）違法經(jīng)營但不承擔(dān)責(zé)任的實際情況的同時，也有助于提高環(huán)境中介機構(gòu)（環(huán)境社會運營機構(gòu)）的公信力。四是新法在第68條中針對在行政執(zhí)法活動中違法的直接責(zé)任人員規(guī)定了引咎辭職制度，使環(huán)境執(zhí)法人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)不得不嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、認(rèn)真履責(zé)。二、立法缺陷盡管新《環(huán)境保護法》創(chuàng)設(shè)了諸多新的制度、機制，但是還存在著以下幾個問題：其一，新《環(huán)境保護法》效力層級不夠，難以協(xié)調(diào)相關(guān)專項生態(tài)保護法律。眾所周知，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》在立法之初，本是作為統(tǒng)領(lǐng)所有與環(huán)境保護相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章的法律而設(shè)計的，即起基本法的作用。但是依據(jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，成為基本法的必要條件之一便是該法應(yīng)是由全國人大審議通過，而此次新《環(huán)境保護法》仍是由全國人大常委會通過，因而《環(huán)境保護法》仍不是基本法而是作為基礎(chǔ)法存在于我國環(huán)境法律體系中。這就使得《環(huán)境保護法》的效力等級不高于《農(nóng)業(yè)法》、《林業(yè)法》、《草原法》、《水法》等專項法律，以致于在具體適用環(huán)節(jié)，《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定往往得不到實施。這就意味著，《環(huán)境保護法》存在被其他環(huán)保專項法律架空的可能。新《環(huán)境保護法》希望通過做到面面俱到來維護其在環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)威性，但是由于其自身屬于基礎(chǔ)法的特性，新《環(huán)境保護法》不可能在涉及環(huán)境保護的各個領(lǐng)域，均做到像該法中對污染防治領(lǐng)域那樣做出詳細(xì)規(guī)定。如新法中規(guī)定的生態(tài)紅線、加強自然生態(tài)區(qū)域保護、保護生態(tài)安全、加強生態(tài)修復(fù)、開展生態(tài)補償、重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等制度，在實際適用中僅能起到一個指導(dǎo)補充的作用。此外，其他專項法律與新《環(huán)境保護法》的聯(lián)系性不強，協(xié)調(diào)性欠缺，如新《環(huán)境保護法》第32條中對大氣、水、土壤的保護與修復(fù)的規(guī)定，以及第34條中對于海洋污染防治的規(guī)定。盡管新《環(huán)境保護法》對上述領(lǐng)域做出了原則性的規(guī)定，但是上述條文在實際中幾乎得不到適用的可能。這就表明，新《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基礎(chǔ)法，其法律效力層級仍不能夠滿足當(dāng)前乃至以后環(huán)境保護工作發(fā)展的需要。其二，重污染輕生態(tài)，部門立法的痕跡明顯?？v觀新《環(huán)境保護法》全文，可以發(fā)現(xiàn)在此次修訂中關(guān)于生態(tài)保護的規(guī)定有了較大幅度提高，但仍不能滿足我國當(dāng)前進行生態(tài)文明建設(shè)的需要。誠然，基于我國當(dāng)前環(huán)境事故頻發(fā)，污染問題日益嚴(yán)重的社會現(xiàn)實，對污染防治做出了較大幅度的規(guī)定是有其合理性與科學(xué)性的。但是，依據(jù)法理，法律的制定或是修訂不應(yīng)只著眼于當(dāng)前，更應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)的預(yù)見性，即對于未來特別是即將出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)念A(yù)見性的規(guī)定。新《環(huán)境保護法》雖然在保護和改善環(huán)境一章中加強了生態(tài)保護的相關(guān)規(guī)定，然而上述規(guī)定與污染防治的規(guī)定相比仍顯簡單，篇幅少，過于原則且缺乏具體措施，以致其操作性不強。明眼人一看就知是為環(huán)保部門在立法。其三，規(guī)定太多原則，需出臺配套細(xì)則。新《環(huán)境保護法》修訂案的通過，意味著與之相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章、制度、機制等配套規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)開始制定或修訂。如新《環(huán)境保護法》中關(guān)于環(huán)保意識培育方面，對其做出了原則性的規(guī)定，這就要求其他相關(guān)部門尤其是教育行政部門出臺相關(guān)規(guī)定來保障新法的貫徹落實。再如新《環(huán)境保護法》中關(guān)于鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險的規(guī)定，這就要求《保險法》應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，同時要求全國人大常委會、環(huán)保部門、保監(jiān)會等部門出臺關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的指導(dǎo)意見或管理辦法。再如新《環(huán)境保護法》第23條關(guān)于企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、關(guān)閉的規(guī)定，條文中僅規(guī)定“應(yīng)當(dāng)予以支持”，如何支持？對于轉(zhuǎn)產(chǎn)的企業(yè)如何指導(dǎo)其開拓新的業(yè)務(wù)范圍？關(guān)閉的企業(yè)如何予以補償？對于搬遷的企業(yè)如何提供便利條件以便于其快速開始正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動？特別是搬遷的企業(yè)如何在一個納稅年度內(nèi)納稅的問題，是分別向兩地納稅還是單一納稅，是該年度繼續(xù)納稅還是下一年從新計算？這些問題就意味著相關(guān)中央部委和地方政府之間，地方政府之間，政府與企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)積極聯(lián)系、協(xié)商，認(rèn)真考慮企業(yè)訴求并出臺相關(guān)管理辦法和應(yīng)對措施對不同的企業(yè)采取不同的支持方式，并依據(jù)實際及時進行調(diào)整，解決企業(yè)的后顧之憂。此外，關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的實施細(xì)則應(yīng)當(dāng)盡快出臺，因為這不僅涉及到環(huán)境公益訴訟制度能否有效落實，還關(guān)系到社會公眾對新《環(huán)境保護法》權(quán)威性的信任。盡管，新《環(huán)境保護法》中規(guī)定符合條件的社會組織可以就污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，但是能否對于政府的環(huán)境行政違法行為提起訴訟，我國的《行政訴訟法》中沒有相關(guān)規(guī)定。這就使得，社會公眾對環(huán)保部門的消極怠職，不履行環(huán)境保護職責(zé)的行為沒有有效的法律反制措施，也將會使得公益訴訟制度的立法目的大打折扣，令人擔(dān)憂。其四，環(huán)境權(quán)的宣告和認(rèn)可不充分。在此次《環(huán)境保護法》的修訂中，專門設(shè)立了信息公開和公眾參與一章，并且建立了環(huán)境公益訴訟制度，從實踐上保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。這表明，此次修訂新《環(huán)境保護法》旨在保護實質(zhì)的環(huán)境權(quán)利。但是，總則中缺乏對環(huán)境權(quán)的全面宣告和認(rèn)可，僅在第53條第1款中規(guī)定了保護公民、法人等主體獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的局部權(quán)利，與環(huán)境權(quán)保障的全面性要求相比仍顯狹窄。此外，新《環(huán)境保護法》法律責(zé)任一章中保障公眾知情權(quán)的規(guī)定少之又少，僅第62條規(guī)定針對重點排污單位不依法公布信息的行為予以處罰，以及第68條規(guī)定的引咎辭職制度中的“應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的”。因此，隨著公眾要求環(huán)境權(quán)保障的呼聲越來越高，解決環(huán)境權(quán)入憲和環(huán)境權(quán)全面入環(huán)保法兩個問題，是今后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動的重要工作。三、法律實效此次新《環(huán)境保護法》做出了諸多創(chuàng)新舉措，如在對企業(yè)的監(jiān)管方面增設(shè)了環(huán)境信用評價制度，在環(huán)境行政執(zhí)法方面規(guī)定了人大監(jiān)督、越級舉報、考核評價、引咎辭職等制度，在公眾參與和信息公開方面規(guī)定了公眾參與的程序、條件、范圍等原則性的規(guī)定以及公益訴訟制度，在法律責(zé)任方面規(guī)定了按日計罰、行政拘留等處罰措施。可以說，此次新修訂的《環(huán)境保護法》是我國歷史上最全面、最嚴(yán)格的環(huán)境基礎(chǔ)法。但是，其實效又會怎樣呢？新法通過以來，可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由歡呼到質(zhì)疑，即質(zhì)疑其實效。部分人甚至認(rèn)為，該法是環(huán)保部門自己把自己關(guān)進籠子了，是一部定位錯誤的法律，如不解決體制問題，該法將是中看不中用的法律?？偟膩砜?，新《環(huán)境保護法》的執(zhí)法困難主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，環(huán)保部門能力不足，目前難以擔(dān)此重任?？傮w來看，目前我國的環(huán)保部門機構(gòu)主要呈現(xiàn)出“上大下小”的倒金字塔結(jié)構(gòu)。中央和省級環(huán)境行政力量較為強大，兵強馬壯，人才儲備充足且專業(yè)性強。但是，市、縣一級環(huán)保部門的力量卻要薄弱的多，地方環(huán)境行政執(zhí)法力量捉襟見肘，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等執(zhí)法一線，有的環(huán)保部門僅能夠保障日常執(zhí)法工作，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有任何執(zhí)法力量。在基層，縣、鄉(xiāng)及街道的環(huán)境執(zhí)法人員是進行環(huán)境執(zhí)法、給予環(huán)境指導(dǎo)、懲處環(huán)境違法行為的主要力量，是《環(huán)境保護法》貫徹落實的主要執(zhí)行人。但是由于區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基層環(huán)境執(zhí)法力量的缺乏，使得《環(huán)境保護法》猶如掛在墻上的一張“餅”只能看不能吃。此外，隨著環(huán)境污染和生態(tài)保護的專業(yè)性日益加強，相關(guān)環(huán)境保護法律的專業(yè)性色彩也隨之越來越濃厚，這勢必要求環(huán)境行政執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)也要隨之提高。但是，在實際工作之中很多地區(qū)的基層執(zhí)法人員不具備相關(guān)專業(yè)素質(zhì)，而且還存在因不具備相關(guān)知識而使得執(zhí)法缺位、越位、不到位的現(xiàn)象。因此，在以后的工作中，一方面要加強對執(zhí)法人員尤其是基層環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)知識和環(huán)境意識的培訓(xùn)，另一方面基層環(huán)保部門則應(yīng)當(dāng)在部門內(nèi)部加強責(zé)任制度建設(shè)，必要時可細(xì)化至個人。其二，強制措施實施難，地方主義易阻撓。新《環(huán)境保護法》，為保障環(huán)保部門及其他負(fù)有環(huán)境保護管理職責(zé)的部門能夠依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，為其提供了鋒利的“爪”與“牙”，規(guī)定了諸多嚴(yán)厲的限制措施以及強硬的執(zhí)法手段，如新《環(huán)境保護法》為保證執(zhí)法效果規(guī)定了查封權(quán)、扣押權(quán)以及行政拘留等手段，為規(guī)范環(huán)保部門執(zhí)法規(guī)定了環(huán)境考核評價、引咎辭職等制度。但是，環(huán)保部門在執(zhí)法中仍然會面臨不敢執(zhí)法或執(zhí)法困難的問題。究其原因，在于環(huán)保部門的執(zhí)法行為往往會影響地方政府、黨委部分領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績考核和政治前途，影響該地區(qū)就業(yè)和財政收入。再加上，地方環(huán)保部門受雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中上級環(huán)保部門對其主要是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，而其人事任命及財政經(jīng)費則是由地方黨委、政府所掌控。因此，環(huán)保部門的執(zhí)法行為往往會因受到地方保護主義的壓力而不了了之。為此，環(huán)境保護監(jiān)督管理工作應(yīng)當(dāng)借鑒安全生產(chǎn)工作中推行的“一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)”，不僅將環(huán)境保護納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)考核評價體系中，要求地方政府對該地區(qū)的環(huán)境保護監(jiān)督管理工作擔(dān)責(zé)，還要將地方黨委也納入到環(huán)境保護的考核評價體系中，并與地方政府一同承擔(dān)監(jiān)督管理本地區(qū)環(huán)境保護工作的責(zé)任。一旦出現(xiàn)環(huán)境問題或重大環(huán)境事故，黨、政主要分管領(lǐng)導(dǎo)共同承擔(dān)同樣的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從而保證地方環(huán)保執(zhí)法行為得到地方黨委、政府的支持，保證環(huán)保執(zhí)法工作有效開展。環(huán)境立法要實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境效益共贏現(xiàn)代物質(zhì)循環(huán)利用概念由美國經(jīng)濟學(xué)家K·波爾丁在20世紀(jì)60年代提出，其含義是在人、自然資源和科學(xué)技術(shù)這個大系統(tǒng)內(nèi)，在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費及其回收再利用這個過程中，綜合利用資源能源，發(fā)展資源回收利用產(chǎn)業(yè)，從而提高資源利用率，最終實現(xiàn)環(huán)境、資源與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。在實踐資源綜合利用并經(jīng)過多年資源綜合利用立法的過程中，中國從20世紀(jì)90年代開始引入循環(huán)的理論，經(jīng)有關(guān)專家提出循環(huán)經(jīng)濟的理念，并于2009年1月1日頒布《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（以下簡稱循環(huán)經(jīng)濟促進法），用法制的形式嘗試發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。經(jīng)過6年的運行，中國經(jīng)濟以及環(huán)境資源狀況都發(fā)生了巨大的變化，在這樣的變化實踐中，2009版循環(huán)經(jīng)濟促進法已經(jīng)不能很好地適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，對其修改勢在必行，并已啟動相關(guān)程序。筆者就此對全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室主任翟勇進行了采訪。修法背景及存在的問題經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，中國的環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾已越來越突出，走一條社會、經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路勢在必然，以期在保護與恢復(fù)自然生態(tài)功能的前提下推進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。循環(huán)經(jīng)濟是一種將經(jīng)濟體系與環(huán)境資源緊密結(jié)合的生態(tài)經(jīng)濟模式，表現(xiàn)為低開發(fā)、高利用、低排放的特征，有效促進了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，許多國家均把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建立循環(huán)型社會視為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑及實現(xiàn)方式。翟勇就此指出，所謂循環(huán)經(jīng)濟的根本在于資源的綜合利用，重點在于減少污染物的產(chǎn)生量和提高資源的利用效率，當(dāng)前中國已將環(huán)境資源優(yōu)化提升為國家戰(zhàn)略，循環(huán)經(jīng)濟所要解決的根本問題不是經(jīng)濟的發(fā)展模式，而是資源的利用方式?！澳壳爸袊?jīng)濟增長與資源環(huán)境的矛盾凸顯，環(huán)境資源約束趨緊。其根源主要是資源利用的不合理：一方面導(dǎo)致資源浪費，另一方面對環(huán)境造成了污染——不合理利用導(dǎo)致資源短缺；而獲取資源的過程，無論是購買、還是采礦，都會不同程度地導(dǎo)致經(jīng)濟的付出與環(huán)境的破壞。”他說：“解決上述問題的關(guān)鍵，就是要從資源利用的方式入手，因為合理的資源利用方式，可以保障資源的高效利用，降低環(huán)境的污染程度，實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的共贏。這本該是循環(huán)經(jīng)濟促進法的立法宗旨。”翟勇表示，循環(huán)經(jīng)濟促進法修改的目標(biāo)和方向，是貫徹十八大調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，適應(yīng)保障國家資源戰(zhàn)略實施的需要，并作為重要的抓手。資源利用不合理的關(guān)鍵問題，是資源利用方式的偏差，應(yīng)當(dāng)對其予以調(diào)整。他指出，循環(huán)經(jīng)濟促進法沒有以資源戰(zhàn)略為核心和基礎(chǔ)，而是以新興產(chǎn)業(yè)模式和理念為主構(gòu)建了法律結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，這些人為構(gòu)建的內(nèi)容在客觀上喧賓奪主，使政府大量的人力、物力、資金和優(yōu)惠政策都用在了構(gòu)建這些模式上而沒有真正用于保障資源高效、合理利用的法律制度建設(shè)上。翟勇認(rèn)為，2009版循環(huán)經(jīng)濟促進法的不足之處主要體現(xiàn)在兩個方面：首先是過度關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)而對園區(qū)以外的問題重視不足，但當(dāng)今中國面臨的諸多問題，恰恰在園區(qū)外、而不是園區(qū)內(nèi)；其次是過多引入了新概念、有華而不實之嫌，而且有些新概念直接導(dǎo)致了在資源利用觀念上的混淆，使執(zhí)行者感到困惑?！坝捎谶^度關(guān)注園區(qū)建設(shè)，忽視了園區(qū)外更為廣闊的資源利用及其導(dǎo)致的環(huán)境污染問題。循環(huán)經(jīng)濟促進法沒有完整規(guī)范資源利用行為，而僅僅在模式和理念上尋求建立循環(huán)經(jīng)濟體系，不符合十八大報告關(guān)于尊重自然、順應(yīng)自然的基本思想。”“循環(huán)經(jīng)濟實踐的結(jié)果是園區(qū)企業(yè)較少涉及諸多不適合集約化生產(chǎn)的領(lǐng)域，沒有關(guān)注再生資源的民間回收體系建設(shè)等與園區(qū)生產(chǎn)關(guān)聯(lián)性較弱、但卻迫切需要予以關(guān)注和解決的問題，這些問題確實沒有得到應(yīng)有的重視?！钡杂抡f，“此次修改要著重明確法律的宗旨——本法是干什么的，諸如立法的宗旨、適用范圍等根本問題。此外，還要明確一些基本的概念，目前在循環(huán)經(jīng)濟模式和理念下，許多傳統(tǒng)的資源利用模式被打亂，導(dǎo)致廢品與廢物、處理與處置、再利用與再生利用等基本概念混淆?！彼赋觯Y源問題以及資源的利用方式問題，是當(dāng)前中國經(jīng)濟領(lǐng)域最為基礎(chǔ)、也最為重要的關(guān)鍵性問題：“從這個角度解讀循環(huán)經(jīng)濟促進法可以看出，它所明確的并非什么是循環(huán)經(jīng)濟、而是規(guī)范如何去合理利用資源，它所闡述的循環(huán)不是經(jīng)濟的循環(huán)而是資源的循環(huán)?！钡杂抡f：“但從立法和法律實施的情況看，其重心卻沒有放到資源的利用方式上，而是以各種模式和3R原則、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈、動脈產(chǎn)業(yè)、靜脈產(chǎn)業(yè)等理念為主體，主觀上去構(gòu)建一個生產(chǎn)模式或者說產(chǎn)業(yè)模式，但其實質(zhì)都是資源如何利用的問題。現(xiàn)行法忽視了資源利用的規(guī)律，不是以資源為中心考慮問題，而是關(guān)注在經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)當(dāng)中如何去搞這些模式，其結(jié)果是使模式本身成為主導(dǎo)、而淡化了本應(yīng)為核心內(nèi)容的如何高效合理利用資源這個根本問題，偏離了以資源利用為核心的立法本意。與國外成熟的相關(guān)立法相比較，中國的循環(huán)經(jīng)濟立法條款雖然所涉及范圍較寬，但卻過于籠統(tǒng)，有的甚至含糊其辭，不利于在現(xiàn)實中實施。循環(huán)經(jīng)濟促進法的實施效果也充分地證明了這一點，確實并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)——現(xiàn)實的環(huán)境問題折射出其有效性的不足。”他指出，盡管一些專家認(rèn)為中國的循環(huán)經(jīng)濟法來自德國的立法理念，但與德國的“物質(zhì)閉路循環(huán)與廢物處置法”相比，無論在概念上還是在內(nèi)容上均有很大差異。從最基本的循環(huán)對象看，德國人認(rèn)為循環(huán)的是物質(zhì)，而且一定是要閉合的；對于廢物來說，是用來處置的，而不是要再利用，因為廢物是不能再利用的，能夠再利用的不應(yīng)當(dāng)是廢物?！耙鉀Q環(huán)境污染問題，就必須找到其根源所在?！钡杂抡f，“所謂環(huán)境污染的實質(zhì)是資源或者廢物的污染，由于不合理地利用資源和不能有效地處置廢物，導(dǎo)致資源和廢物進入環(huán)境要素中，最終導(dǎo)致了資源和廢物對于環(huán)境的污染。因此，問題的關(guān)鍵是要通過合理地利用資源和有效地處置廢物，從根本上來解決環(huán)境污染問題。”翟勇透露，此次修改循環(huán)經(jīng)濟促進法的戰(zhàn)略目標(biāo)，是為適應(yīng)國家資源戰(zhàn)略需要做重要支撐，將資源利用方式通過法律予以明確，以減少污染物產(chǎn)生量、提高資源利用效率這樣簡單易懂的思想作為立法的核心目的。他認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟促進法的指向性有偏差，偏離了客觀物質(zhì)世界本源而人為地主觀構(gòu)建一些試圖去實現(xiàn)、但卻不符合客觀規(guī)律的東西；而且由于引進一些全新的概念，使傳統(tǒng)概念受到了沖擊，部分內(nèi)容甚至與其他相關(guān)法律相沖突。“如循環(huán)經(jīng)濟促進法引入了‘廢物再利用’概念，而在2004年制定的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》及傳統(tǒng)認(rèn)知中，可回收利用的再生資源被稱為廢品——這里廢品與廢物的概念被混為一談：廢品中包涵有可再生資源，產(chǎn)品廢了，物質(zhì)沒廢、資源沒廢。廢品要處理，對經(jīng)過處理回收的資源要再生利用；而廢物只能處置，如填埋、焚燒。”“如此不僅混淆了概念，在實踐中也引起了不必要的困擾與混亂——既往曾經(jīng)出現(xiàn)過籍口‘廢物資源化’而拒不處置那些不可再生的工業(yè)垃圾的案例?！本痛说杂卤硎荆舜涡薷膶σ慌袠I(yè)相關(guān)名詞、術(shù)語等進行規(guī)范，最大程度地減少因概念的模糊所帶來的對法律認(rèn)知和實施的困擾，用最樸實的語言、最大眾化的概念轉(zhuǎn)換為法律語言：“法律是面向普通大眾、而不僅僅是面向‘行業(yè)精英’的。”他說：“作為法律，對所涉及的每一個條文、概念以及行為指向都要明晰、準(zhǔn)確。諸如廢物、廢品，物質(zhì)、副產(chǎn)物，再利用、再生利用，處理、處置等類似在實踐中容易帶來困擾與混亂的名詞將被予以明確定義，對于每個環(huán)節(jié)所涉及的流程進行法律規(guī)范化；對于哪些行為可行或不可行，都將以法律的形式予以明確，使法律具備較強的可執(zhí)行性。”“此次修改要立足解決實際問題、求真務(wù)實，堅決反對華而不實，不搞浮夸和嘩眾取寵，不搞故弄玄虛和似是而非，不提新概念，要腳踏實地、尊重科學(xué)，充分聽取和綜合基層、科研及有關(guān)部門等各方面意見?！钡杂卤硎荆h(huán)經(jīng)濟促進法太多引進、甚至人為構(gòu)建的許多“新概念”，不僅晦澀難懂，而且有華而不實、嘩眾取寵之嫌。諸如動脈產(chǎn)業(yè)、靜脈產(chǎn)業(yè)之類的提法，缺乏實在性的實施基礎(chǔ)，僅僅是一種難以實施的說法——因為概念本身就含混不清。“不能想當(dāng)然地隨意創(chuàng)造概念，而當(dāng)這種隨意化的概念被以法律的形式確定下來，所引發(fā)的將不僅僅是理論界和法律界的災(zāi)難。”他說：“成功不是因為概念，而是由于其符合客觀規(guī)律?！薄笆藢萌腥珪岢鲈谫Y源配置中市場要起決定性作用，以市場經(jīng)濟來配置資源，但需要強調(diào)的是經(jīng)濟效益要與環(huán)境效益并重；十八屆四中全會再次提出要完善制度建設(shè)、法制建設(shè)。修改循環(huán)經(jīng)濟促進法，要按照十八屆三中、四中全會的要求，將資源問題作為核心內(nèi)容，要首先弄清：哪些資源可以循環(huán)、哪些資源不能夠循環(huán)，哪些資源可以循環(huán)但沒有經(jīng)濟效益，哪些資源循環(huán)可以帶來效益，這些都需要綜合考慮。環(huán)境效益和經(jīng)濟效益要并重，不能只循環(huán)不經(jīng)濟，要實現(xiàn)既循環(huán)又經(jīng)濟?！本痛说杂聫娬{(diào)，如果要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，首先要客觀了解循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵和外延：“要以資源利用的軌跡、流程來確定資源的利用方式，而不是人為強行構(gòu)造一些所謂的資源利用模式。但無論表現(xiàn)為什么模式，都一定要實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)境效益這兩個目標(biāo)?！彼f：“十八大提出尊重自然、順應(yīng)自然——在資源再生領(lǐng)域，就是要回歸資源利用的本源，尊重資源利用的規(guī)律。”修法原則與思路循環(huán)經(jīng)濟不僅是一種經(jīng)濟模式、也是一種生活理念，它的建設(shè)需要一個良好的社會氛圍，要使循環(huán)經(jīng)濟成為社會公眾的集體意識，確立公眾綠色的消費理念和模式。翟勇指出，法律因其固有的規(guī)范性、引導(dǎo)和強制功能等特性，構(gòu)筑社會的規(guī)則和秩序、并作為社會行為的評價準(zhǔn)則和實施準(zhǔn)則。修改循環(huán)經(jīng)濟促進法，就是要使其成為引導(dǎo)和強制人們合理利用資源的行為準(zhǔn)則和評價準(zhǔn)則。事實上，循環(huán)經(jīng)濟的運行本身也同樣需要法治的保障，而最關(guān)鍵處則是法律實施的保障機制——法律責(zé)任，但中國立法活動受行政部門影響太大。國務(wù)院是向全國人大常委會提出法律草案的最主要來源，其程序一般是由國務(wù)院相關(guān)部門提出法律草案、提交國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)并進行立法技術(shù)處理，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過后提請全國人大常委會審議。由于立法的本質(zhì)就是權(quán)力和利益分配與平衡的過程，趨利性的天然存在決定了無論任何主體起草法律都會盡最大可能維護和體現(xiàn)自己的利益，減少甚至免除自己的義務(wù)和責(zé)任，行政部門也不例外。換句話說，以政府部門主導(dǎo)的立法，極易造成只強調(diào)部門權(quán)力和利益的現(xiàn)象，不可避免地存在部門利益保護傾向。這種立法模式存在明顯的缺陷與不足，致使“部門利益法制化”已成為中國立法工作的一大痼疾。根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗，政府在保障資源的高效利用和合理利用中居于主導(dǎo)地位，因此必須明確政府在其中的職責(zé)，完善政府的法律責(zé)任，克服政府在經(jīng)濟調(diào)控中的弊端，從社會的各個方面推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。就此翟勇表示，此次修改將根據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，攜手相關(guān)部門制定出一部保障資源合理利用、高效利用，實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟效益共贏的法律，明確立法目的、規(guī)范重點、實施程序，能夠讓執(zhí)法機關(guān)準(zhǔn)確理解并執(zhí)行法律規(guī)定，避免因?qū)Ψ蓷l款理解上的分歧而影響法律的實施效果。事實上，循環(huán)經(jīng)濟促進法中對政府責(zé)任也進行了規(guī)定，但是與《環(huán)境保護法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律之間存在交叉、重合甚至沖突的問題，政府的職權(quán)不清，而且政府在實際調(diào)控中還出現(xiàn)了諸多不足：政府調(diào)控作用有待加強。制約和規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟主體行為的相關(guān)法律法規(guī)的運作機制不健全，引導(dǎo)和推進循環(huán)經(jīng)濟主體行為的行政執(zhí)法運作機制不完善；政府調(diào)控方式失靈。一些循環(huán)經(jīng)濟政策仍未細(xì)化，與財政、金融和產(chǎn)業(yè)等政策不盡協(xié)調(diào)，尚未形成有效的投融資機制，缺少持續(xù)的資金供應(yīng)鏈，無法按調(diào)控要求完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)；政府調(diào)控偏重形式，不注重經(jīng)濟實效。被政府樹立的典型企業(yè)，往往到后期因成本增加而拖累，各種工業(yè)園存在對批準(zhǔn)的環(huán)保項目落實不積極問題；政府調(diào)控監(jiān)管不力，出現(xiàn)權(quán)利尋租現(xiàn)象。一些部門監(jiān)管工作機制不健全，責(zé)任落實不到位，監(jiān)管職能缺位與“權(quán)力尋租”直接掛鉤。如環(huán)保部門與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)“關(guān)系密切”，對已經(jīng)曝光的污染事件處理不力。翟勇指出，循環(huán)經(jīng)濟促進法主要規(guī)定了三方面的責(zé)任主體：政府責(zé)任、企業(yè)責(zé)任和消費者個人責(zé)任，但對政府設(shè)定的權(quán)力過多、規(guī)定的義務(wù)過少，對政府違法行使職權(quán)或不履行環(huán)境職責(zé)的問責(zé)缺失；反之對企業(yè)要求的義務(wù)眾多，如違反相關(guān)法律義務(wù)則要承擔(dān)全面的法律責(zé)任。他認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任不完善是包括循環(huán)經(jīng)濟促進法在內(nèi)的環(huán)境立法存在的一個根本性問題，這一存在直接影響了法律的有效實施：“作為主要實施主體的政府，在政府環(huán)境責(zé)任不完善的情況下，公共職能常常出現(xiàn)不完整履行的情況。”翟勇強調(diào)，作為社會的管理者和市場的監(jiān)管者，政府應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮自身監(jiān)督管理的責(zé)任。如相關(guān)部門應(yīng)監(jiān)督列入強制回收名錄的產(chǎn)品或包裝物的生產(chǎn)企業(yè)履行其生產(chǎn)責(zé)任延伸制度，對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負(fù)責(zé)回收，對其中可以利用的負(fù)責(zé)利用，對因不具備技術(shù)、經(jīng)濟條件而不適合利用的負(fù)責(zé)無害化處置。與此同時，作為使用者和受益者的消費者，也應(yīng)將列入國家強制回收名錄的廢棄產(chǎn)品、包裝物交給生產(chǎn)企業(yè)或其委托回收的銷售者或其他第三方組織，而不應(yīng)擅自丟棄。翟勇說：“國外對于破壞生態(tài)與環(huán)境的資源利用也都予以控制并制定相關(guān)法律，如美國、俄羅斯等國對資源開采企業(yè)征收用于恢復(fù)生態(tài)的資金，或者對污染嚴(yán)重或短缺資源予以進口和回收再利用——如對于城市垃圾的分類回收，有效地減少了對于資源的消耗和對于環(huán)境的污染。”事實上，發(fā)達(dá)國家更加注重全面和全過程地預(yù)防和治理環(huán)境問題，尤其因國土面積不大、資源短缺且遭受過舉世矚目嚴(yán)重環(huán)境污染的德國和日本的資源循環(huán)法制建設(shè)最為完備，目前已經(jīng)取得了明顯成就。德國于20世紀(jì)90年代中期率先出現(xiàn)了以垃圾經(jīng)濟為主的實踐性循環(huán)經(jīng)濟概念，之后一些涵義類似的概念也開始在其他國家相繼出現(xiàn)，如美國提出的產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)、日本提出的循環(huán)型社會等。此外，德國在循環(huán)經(jīng)濟立法方面也走在世界前列，現(xiàn)有約8000部聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)，加上歐盟的400個環(huán)境法規(guī)，已經(jīng)形成了龐大的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)體系，而中國現(xiàn)行環(huán)境資源法律僅約30部。就此翟勇表示，未來中國將會制定其他相關(guān)法律法規(guī)，但必須遵循和體現(xiàn)資源的生命周期、利用的規(guī)律和方法：“在制定和實施資源利用政策和戰(zhàn)略時也還要研究物質(zhì)流，未來循環(huán)經(jīng)濟促進法的修改將以對物質(zhì)流的研究為基礎(chǔ)構(gòu)建行為流——物質(zhì)流就是尊重自然、順應(yīng)自然，是資源利用的基本規(guī)律。”事實上，近年來國家發(fā)改委已會同或配合有關(guān)部門積極研究制訂循環(huán)經(jīng)濟促進法的配套法規(guī)，陸續(xù)發(fā)布了《廢棄電子電器回收處理管理條例》、《國家鼓勵的循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)、工藝和設(shè)備名錄(第一批)》、《關(guān)于印發(fā)再制造單位質(zhì)量技術(shù)控制規(guī)范(試行)的通知》，以及循環(huán)經(jīng)濟國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)307項，其中國家標(biāo)準(zhǔn)175項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)132項。據(jù)悉，目前國家發(fā)改委正會同有關(guān)部門研究制定《強制回收的產(chǎn)品和包裝物名錄及管理辦法》、《電動汽車動力電池回收利用技術(shù)政策》等循環(huán)經(jīng)濟促進法的相關(guān)配套法規(guī)。對此翟勇指出，近年推出了許多新的理念，如循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、節(jié)能減排、兩型社會等等，但其本質(zhì)與根源都是圍繞資源的利用方式——如何通過高效合理地利用資源來保障、支撐國家經(jīng)濟發(fā)展，使環(huán)境更安全。他透露，為應(yīng)對環(huán)境安全問題，此次修改對包括生活垃圾處理、促進合理回收再利用也將有所體現(xiàn)——生活垃圾的不規(guī)范處置對于環(huán)境污染非常大，如有害化填埋、有害化焚燒等，都帶來大量的污染。翟勇表示，當(dāng)前所推廣的“生活垃圾分類回收”在實踐中存在許多問題，由于軟硬件、主客觀等各種原因，甚至在第一個環(huán)節(jié)就已功虧一簣——許多被居民分類的垃圾，在從分類垃圾桶回收環(huán)節(jié)便已被回收人員人為地重新混合在一起。感慨之余、頗顯無奈的翟勇對此戲稱為“分久必合”，強調(diào)需要在建立“按日回收”機制上下功夫——但并非所有人都贊同這種處理方式，而對于諸如所謂“條件不成熟”、“時機不到”等等的說法，翟勇指稱，做任何事情都不可能一蹴而就，都有一個循序漸進的過程；但永遠(yuǎn)不做，就將永遠(yuǎn)“不到時候”?！把h(huán)經(jīng)濟促進法的修改，要厘清概念并體現(xiàn)實干精神、解決實際問題，給再生資源回收利用帶來發(fā)展新契機，通過立法建立回收體系，減少污染產(chǎn)生，促進二次資源的再利用，并循序漸進地促進再生資源的物質(zhì)流、行為流、立法流的形成?！薄岸钨Y源的再利用過程首先要解決回收體系問題，回收體系解決以后要建立二手市場、實現(xiàn)再利用，然后解決處理問題：對廢品進行拆解，將資源再生利用，然后對處理以后的廢物進行處置。”翟勇特別強調(diào)，中國的資源立法方式立法規(guī)范還有很大的提升空間，一般法、特別法以及法規(guī)、規(guī)章、相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都還有待進一步研究制定。“同時，對法律實施的監(jiān)督也是人大和政府部門應(yīng)當(dāng)考慮的重點?！彼f：“法律是行為規(guī)范——不是詩歌、不是散文、更不是小說，不追求炫目、不要求美妙，而是要求踏踏實實、明確具體，就是要求人的行為必須符合客觀規(guī)律，在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建法律的結(jié)構(gòu)、確定法律的內(nèi)容?！钡杂峦嘎叮舜涡薹ǖ目傮w思路，是通過立法最大限度地減少污染物產(chǎn)生量，最大限度地提高資源利用效率；要解決中國在資源利用方面存在的根本問題，解決實際問題，并與國際法恰當(dāng)銜接：“此次修法不以概念為主，將更為側(cè)重實際的環(huán)境資源經(jīng)濟效益。”他說：“全國人大環(huán)境與資源保護委員會領(lǐng)導(dǎo)層高度重視循環(huán)經(jīng)濟促進法修改工作，注重從法律的可操作、可實施上下功夫。具體法律的名稱、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容，還要在廣泛聽取社會各方面意見的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)立法、民主立法的要求來最終確定?！弊詈蟮杂聫娬{(diào)，上述觀點和說法僅是個人觀點。回眸“十二五”系列之四：打好“三大戰(zhàn)役”實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境共贏藍(lán)天白云、青山綠水，用之不覺、失之難存?！杯h(huán)保部部長陳吉寧在“輝煌十二五”系列報告會上所作的《高舉生態(tài)文明旗幟大力推進生態(tài)環(huán)境保護》報告會上表示?！笆濉币?guī)劃明確提出，以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，加強綜合治理，明顯改善環(huán)境質(zhì)量?！笆濉币詠硖釀e是黨的十八大以來，黨和政府實施了一系列重大舉措，形成了改革和政策組合拳，以史上最嚴(yán)的《環(huán)境保護法》為龍頭，形成有力保護生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)體系，打好大氣、水、土壤“三大戰(zhàn)役”，堅決向污染宣戰(zhàn)，深入實施“大氣十條”、“水十條”，不斷提高環(huán)境管理水平，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護共贏的環(huán)保目標(biāo)?？袋c一：十二五期間主要污染物排放量均有下降“十二五”期間，我國的環(huán)境問題正在發(fā)生積極變化。據(jù)前四年數(shù)據(jù)累計，主要污染物化學(xué)需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降10.1%、9.8%、12.9%和8.6%。今年上半年，四項污染物排放量繼續(xù)較大幅度下降，已提前半年完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。水方面，COD排放量下降推動了主要江河水環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，重要的標(biāo)志是劣Ⅴ類斷面比例大幅減少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅達(dá)80%。2014年，全國五種重點重金屬污染物（鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降五分之一，且重金屬污染事件由2010－2011年的每年10余起下降到2012－2014年的平均每年3起。PM2.5方面，陳吉寧表示，盡管PM2.5污染非常嚴(yán)重，但我國是世界上第一個提出治理PM2.5的發(fā)展中國家。在PM2.5治理上，2014年首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.1%。今年前8個月，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度與2013年同期相比下降29%；北京達(dá)標(biāo)天數(shù)增加23天，重污染天數(shù)減少22天?？袋c二：環(huán)保成果得益于新政策、硬措施“十二五”環(huán)保成績的取得，主要是由于國務(wù)院發(fā)布實施《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）和《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》）?！洞髿馐畻l》明確了2017年及今后更長一段時間內(nèi)空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，提出綜合治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加快技術(shù)創(chuàng)新、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格依法監(jiān)管等10條35項綜合治理措施，重點治理細(xì)顆粒物（PM2.5）和可吸入顆粒物（PM10）?！端畻l》按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，確定了10個方面238項措施。“十二五”以來，全國新增城鎮(zhèn)污水處理能力4800萬噸/日，約可新增服務(wù)人口3億多人；累計污水處理能力達(dá)1.75億噸，跟美國的處理能力相當(dāng)，已成為全世界污水處理能力最大的國家之一；完成了3.2億千瓦火電機組新建或改造脫硫設(shè)施，脫硫機組累計達(dá)8.2億千瓦，占全國煤電總裝機容量96%；6.6億千瓦火電機組新建脫硝設(shè)施，脫硝機組累計達(dá)7.5億千瓦，占煤電總裝機容量87%；完成煤電行業(yè)超低排放改造8400萬千瓦，約占全國煤電裝機1/10，正在進行改造的超過8100萬千瓦。2014年全國淘汰黃標(biāo)車和老舊車超過600萬輛，超過2011－2013年三年的總和。在“十二五”期間，還建成了發(fā)展中國家最大的空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，全國338個地級及以上城市全部具備PM2.5等六項指標(biāo)監(jiān)測能力?？袋c三：經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護可以共贏陳吉寧表示，隨著污染治理進程的加快推進，對環(huán)境保護的認(rèn)識也在深化。如果經(jīng)濟發(fā)展一味以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，這種發(fā)展也難以持續(xù)。處理好環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系，實現(xiàn)共贏。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示：“十二五”期間，我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以15%至20%的速度增長，可再生能源領(lǐng)域的投資已達(dá)到677億美元，居全球之首。而在“十二五”前期(2011-2013年)，中國環(huán)保投入共計2.33萬億元，；拉動GDP增加2.56萬億元，占前三年GDP的1.64%；拉動國民經(jīng)濟總產(chǎn)出增加8.87萬億元，占全國同期總產(chǎn)出的1.84%；增加居民收入1.09億元，占居民總收入放入1.56%。另據(jù)測算，大氣行動計劃的實施將拉動我國GDP增長1.94萬億元，增加就業(yè)196萬人。水行動計劃的實施需要環(huán)?？偼度?.6萬億元，帶動GDP5.7萬億。以浙江省鉛蓄電池行業(yè)環(huán)境整治為例。2011年開始，浙江省對鉛蓄電池行業(yè)開始嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。面臨巨大壓力和質(zhì)問，浙江省關(guān)閉淘汰鉛蓄電池企業(yè)224家，淘汰率達(dá)82.1%。經(jīng)過四年，不僅企業(yè)周邊的水氣環(huán)境明顯改善，整個浙江省的鉛蓄電池行業(yè)總產(chǎn)值不降反增，比2011年整治前增長41.3%，利潤增長75%，整個行業(yè)脫胎換骨轉(zhuǎn)型升級成效非常明顯。過去幾年，臨沂的發(fā)展是以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟的增長。臨沂市對多年來超標(biāo)排污、政府管不了的，治理不到位的57家企業(yè)實施停產(chǎn)治理，對412家企業(yè)依法限期限產(chǎn)治理；制定中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進園”方案，倒逼污染行業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)。經(jīng)過治理，臨沂市大氣環(huán)境質(zhì)量改善明顯，經(jīng)濟不降反增，上半年臨沂市一般公共預(yù)算收入累計完成161.3億元，增長12.3%，高于山東省平均增幅（9.1%），增幅居山東省第3位。看點四：政策法規(guī)體系建設(shè)逐步加強“十二五”期間，《生態(tài)文明體制改革總體方案》已作出頂層設(shè)計，明確構(gòu)建起由8項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明體制改革將以“1+6”方式推進。在加強環(huán)境法治方面，以新修訂的《環(huán)境保護法》為標(biāo)志，環(huán)境保護的立法和執(zhí)法取得明顯進展。為加強與新《環(huán)境保護法》的銜接，環(huán)保部正在加快推進水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法的制（修）訂進程，積極推動環(huán)境影響評價法、固體廢物污染環(huán)境防治法、建設(shè)項目環(huán)境管理條例、排污許可條例、環(huán)境監(jiān)測條例、危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法等法律法規(guī)的制（修）訂工作。新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了按日計罰制度，即受到罰款處罰但拒不改正的，行政機關(guān)可自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。今年前7個月，全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰共348件，罰款數(shù)額達(dá)2.8億元；實施查封、扣押共2065件；實施限產(chǎn)、停產(chǎn)共1347件；移送行政拘留共927起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪共863件。看點五：加強信息公開保障群眾的監(jiān)督權(quán)加大信息公開力度是公眾參與的重要保障。環(huán)保部及時公布空氣、水環(huán)境質(zhì)量等與民生密切相關(guān)的環(huán)境信息，發(fā)布重點排污企業(yè)和違法排污企業(yè)名單。全面實施《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》，實現(xiàn)報告書（表）全本公開、政府承諾文件公開、審批決定公開、環(huán)評機構(gòu)和人員誠信信息公開。拓寬信訪舉報渠道，保障群眾的監(jiān)督權(quán)。2014年，環(huán)保部接待來信來訪數(shù)量達(dá)到4.4余萬件次，日均120多件，是2010年的近1.7倍；處理群眾來電及網(wǎng)上舉報近3.9萬次，日均106次，是2010年的1.67倍。陳吉寧說，“十三五”是全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝時期。生態(tài)環(huán)境是短板，解決生態(tài)問題是一個具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性的問題。面對這樣的形勢和要求，既不能操之過急、期望一蹴而就，更不能聽之任之、無所作為，必須堅定信心和決心，有所作為，不斷取得新的成效。資源保護與經(jīng)濟發(fā)展的沖突及立法選擇【出處】中國環(huán)境法網(wǎng)【寫作年份】2007年自從有了人類社會以來，人類便不斷地向大自然母親索取那看似無窮無盡的資源，而同時卻毫無顧忌的向大自然母親丟棄著越來越多的廢棄物。起初，大自然母親毫無怨言地奉獻著自己的資源，默默地收拾著這頑皮的孩子隨意丟下垃圾。而隨著人類社會的不斷進步、科技的發(fā)達(dá)，但并沒有伴隨著人們對于大自然母親這種無私恩情的回報。人們還是一如既往的索取，環(huán)保意識的落后與經(jīng)濟的發(fā)達(dá)形成鮮明的對比。歲月的流逝，大自然母親的年邁，創(chuàng)傷越積越多，終于無法再承受和收拾人類貪婪所造成的殘局，各種報復(fù)隨之而來：各種礦產(chǎn)資源的枯竭，大氣的污染，淡水資源的污染，全球氣溫的上升，森林草原資源的不斷減少，土地資源的沙漠化，等等。感到生存危機的人們開始意識到自己所犯下的錯誤：為了滿足自己生活水平的不斷提高而過分、過量地向大自然母親索取資源，不給大自然母親一點喘息機會的做法是否恰當(dāng)呢？當(dāng)資源最終枯竭，環(huán)境惡化到無可挽救的地步，那些歷經(jīng)數(shù)千年建立起來的人類文明又將何去何從？這給我們提出了一個相當(dāng)嚴(yán)肅的問題，即：在地球資源日益減少、面臨枯竭，地球環(huán)境不斷惡化的今天，我們應(yīng)該如何處理資源保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾？在立法上又應(yīng)做出如何選擇？一、中國古代關(guān)于資源保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的哲學(xué)思想中國環(huán)境法有著悠久的歷史，歷代王朝大都有相當(dāng)數(shù)量的保護環(huán)境、合理利用資源的法規(guī)。如早在殷商之時就有對棄灰于道者施加于砍手之酷刑的嚴(yán)厲刑法[2]。而對于農(nóng)田水利、作物管理、水旱災(zāi)荒、病蟲草害、山林保護的規(guī)定，在歷代王朝中也有規(guī)定，這在1975年我國湖北云夢縣出土的《秦簡》中的法律都有反映。如秦律規(guī)定：“春天二月，不準(zhǔn)到山林中砍伐林，不準(zhǔn)堵塞水道。不到夏季，不準(zhǔn)燒草作肥料，不準(zhǔn)采用剛發(fā)芽的植物，或提取幼獸、鳥卵和幼鳥，不準(zhǔn)毒殺魚鱉，不準(zhǔn)設(shè)置捕捉鳥獸的陷阱和網(wǎng)罟，到七月解除禁令?！盵3]可見，當(dāng)時對于資源的保護大都限于山林草木野生動物等自然資源，這是由于當(dāng)時的科技經(jīng)濟技術(shù)條件十分落后，對于礦產(chǎn)資源的開發(fā)并沒有形成規(guī)模。在漢朝、唐朝、宋朝、明朝、清朝等時期頒布的法律中，也有不少保護森林、鳥獸、土地等自然資源的法律。縱觀中國古代法哲學(xué)思想，在處理資源保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系上，無不閃耀著“天人合一”、“無為而治”的光輝。這種哲學(xué)思想處處體現(xiàn)著樸素的唯物史觀，以這種思想為指導(dǎo)，人們強調(diào)融入自然，崇尚自然，推崇自然法則，強調(diào)人與自然和諧發(fā)展，主張順從自然法則，經(jīng)濟的發(fā)展不應(yīng)該破壞和浪費資源，甚至為了保護資源完整無瑕，人們可以放棄現(xiàn)有的生活而回到原始的狀態(tài)去。典型的極端代表者如莊子，主張廢棄一切規(guī)章制度，毀滅人類文明，讓人類回到人獸同居的原始社會中去。這種思想實際上是要求人們放棄追求物質(zhì)生活水平的提高，也即放棄追求經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，轉(zhuǎn)而融入自然，“天人合一”，自生自滅。這與大多數(shù)人追究改善生活條件的愿望是相悖的。當(dāng)然，這與當(dāng)時的經(jīng)濟條件是有關(guān)的。由于經(jīng)濟的發(fā)展緩慢和科技的落后，資源保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾并沒有激化。但隨著歷史車輪的不斷向前推進，歷代王朝的統(tǒng)治者大都致力于增強國力、發(fā)展生產(chǎn)上，雖然各朝代都有相關(guān)的資源保護方面的法律法規(guī)，而置于中國封建社會那種等級森嚴(yán)、人性壓抑、禮刑宗法至上的環(huán)境中，從最高的統(tǒng)治者到最底層的廣大普通民眾，對資源保護的認(rèn)識都是相當(dāng)有限的。于是，到了封建社會發(fā)展的后期，資源保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾開始凸顯出來。黃河流域的沒落就是一個很好的例證。黃河流域是我國古老文明的發(fā)祥地，4000多年前，這里森林茂盛、水草豐富、氣候溫和、土地肥沃。據(jù)記載，周代時，黃土高原森林覆蓋率達(dá)到53％，良好的生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)越條件。但是，自秦漢開始，黃河流域的森林不斷遭到大面積砍伐，使水上流失日益加劇，黃河泥沙含量不斷增加。宋代時黃河泥沙含量就已達(dá)到50％，明代增加到60％，清代進一步達(dá)到70％，這就使黃河的河床日趨增高，有些河段竟高出地面很多，形成“懸河”，遇到暴雨時節(jié)，河水便沖決堤壩，泛濫成災(zāi)，黃河因此而成為名符其實的“害河”。與此同時，這一帶的沙漠面積日復(fù)一日地擴大，生態(tài)環(huán)境急劇惡化[4]。在這一時期的西方世界，也有類似的情形，由于人們環(huán)保意識的落后，造成了相當(dāng)嚴(yán)重的資源破壞。如古埃及文明、古巴比倫文明、古印度文明由高度發(fā)達(dá)到消失，都與幾個大河流域的過度開發(fā)而不注重資源保護導(dǎo)致的自然災(zāi)害有關(guān)[5]。二、近現(xiàn)代關(guān)于資源保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的新思潮隨著歐洲工業(yè)革命的爆發(fā)，大量劃時代的工業(yè)技術(shù)、發(fā)明創(chuàng)造如雨后春筍般涌現(xiàn)，宣告著人類歷史進入工業(yè)化時代。新技術(shù)的不斷采用使得經(jīng)濟迅猛發(fā)展，同時人們對各種資源的需求更是呈直線上升趨勢。而隨之一戰(zhàn)、二戰(zhàn)的爆發(fā)，推動了科技的大爆發(fā)，人們在經(jīng)濟建設(shè)上的步伐更快了。然而，人們在享受科技發(fā)達(dá)、經(jīng)濟的發(fā)展所帶來的快感的同時，并沒有關(guān)注到潛在的資源枯竭危機和日益嚴(yán)重的環(huán)境污染。于是，各種資源短缺、環(huán)境惡化的問題層出不窮的暴露出來。如：倫敦?zé)熿F事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、日本水俁事件等。針對資源保護與經(jīng)濟的發(fā)展之間的矛盾越來越突出的問題，一些新的思潮開始活躍起來，它們以一種全新的思路來面對這個棘手的問題，喚起了廣大民眾對于這個問題的關(guān)注，并提出了許多寶貴的、值得我們認(rèn)真反思的意見。（一）羅馬俱樂部及其“零發(fā)展”理論1968年，正當(dāng)工業(yè)國家陶醉于戰(zhàn)后經(jīng)濟的快速增長和隨之而來的“黃金時代”時，來自西方不同國家的約30位企業(yè)家和學(xué)者聚集在羅馬，共同探討了關(guān)系全人類發(fā)展前途的人口、資源、糧食、環(huán)境等一系列根本性的問題，并對原有經(jīng)濟發(fā)展模式提出了質(zhì)疑。這批人士的聚會后來被稱為羅馬俱樂部。羅馬俱樂部是一個非正式的國際協(xié)會，被稱為“無形的學(xué)院”。其宗旨是要促進人們對全球系統(tǒng)各部分——經(jīng)濟的、自然的、政治的、社會的組成部分的認(rèn)識，促進制定新政策和行動。經(jīng)過努力，羅馬俱樂部的研究小組考察了最終決定和限制我們星球增長的基本因素，并出版了一份研究成果——《增長的極限》（TheLimitstoGrowth）。《增長的極限》是由美國麻省理工學(xué)院丹尼斯·米都斯（DennisL．Meadows）教授等撰寫的，是他們集體研究的第一個重要成果。其主導(dǎo)思想從該書的副書名“羅馬俱樂部關(guān)于人類困境的報告”上一目了然。全書分為“指數(shù)增長的本質(zhì)”、“指數(shù)增長的極限”、“世界系統(tǒng)中的增長”、“技術(shù)和增長的極限”、“全球均衡狀態(tài)”五章，從人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然資源、工業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境污染幾個方面闡述了人類發(fā)展過程中，尤其是產(chǎn)業(yè)革命以來，經(jīng)濟增長模式給地球和人類自身帶來的毀滅性的災(zāi)難。書中以各種數(shù)據(jù)和圖表有力地證明了傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式不但使人類與自然處于尖銳的矛盾之中，并將會繼續(xù)不斷受到自然的報復(fù)。該書還指出“改變這種增長趨勢和建立穩(wěn)定的生態(tài)和經(jīng)濟的條件，以支撐遙遠(yuǎn)未來是可能的”，而且，“為達(dá)到這種結(jié)果而開始工作得愈快，他們成功的可能性就愈大”?！傲阍鲩L”是羅馬俱樂部發(fā)展現(xiàn)的核心。該理論認(rèn)為，為了抑制不斷枯竭的資源及開發(fā)建設(shè)引起的環(huán)境污染，應(yīng)該停止發(fā)展經(jīng)濟，也即經(jīng)濟的零增長。只有這樣，才能保存有限的資源，維持已經(jīng)疲憊不堪的生態(tài)系統(tǒng)而不使其全面癱瘓。“零增長”理論作為一種極端論調(diào)，為一些生態(tài)主義者所擁護和支持。雖然有其理論基礎(chǔ)，也指出了盲目的經(jīng)濟發(fā)展對于資源保護的負(fù)作用，但該理論無論是對于發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家來說，都是不切實際的。經(jīng)濟發(fā)展的停滯會帶來整個人類社會的癱瘓，即使退一步來講，停止經(jīng)濟的發(fā)展，那么維持日益龐大的人口的正常生活還是要不斷的消耗地球資源[6]，而且很多人并不滿足于基本的溫飽生活。經(jīng)濟發(fā)展的停滯，地球上有限的資源又如何解決全人類最基本的生存問題？盡管理論界對此仍有爭議，但這本書仍可以說是人類對今天的高生產(chǎn)、高消耗的經(jīng)濟發(fā)展模式的首次認(rèn)真反思，它的論證為后來的環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的理論奠定了基礎(chǔ)。《增長的極勵》和羅馬俱樂部一起成為環(huán)境保護史上的一座里程碑。與此理論相對應(yīng)的另一種極端理論是全力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)，推動科技不斷進步，進而通過先進的科技、發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明來解決資源短缺的問題。該理論有其合理之處，即認(rèn)識到經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是科技的發(fā)達(dá)可以促進解決資源短缺、環(huán)境惡化的問題，比如尋找替代能源，采用環(huán)保設(shè)備等等。但實質(zhì)上，該理論所主張走的是一條先污染后治理的路道。人類歷史發(fā)展到今天，我們已經(jīng)吃了太多“先污染后治理”的虧。正式這種意識的落后，導(dǎo)致了今天資源面臨枯竭、環(huán)境破壞嚴(yán)重的局面。如果人們還是按照過去的老路子走下去，專心發(fā)展經(jīng)濟而忽略與人類生存息息相關(guān)的地球資源的話，即使將來經(jīng)濟、科技再發(fā)達(dá)，恐怕也無用武之地。而且，我們也不能拿全人類的生存問題做如此大的賭注。（二）可持續(xù)發(fā)展理論與循環(huán)經(jīng)濟理論1987年是環(huán)境法歷史上劃時代的一年。在這一年，由挪威首相布倫特蘭夫人領(lǐng)導(dǎo)的世界環(huán)境與發(fā)展委員會表了一份研究報告，即《我們共同的未來》。該報告提出了著名的可持續(xù)發(fā)展（SustainableDevelopment）的概念。該概念的提出，標(biāo)志著一個新理念的誕生，一個新的時代的來臨?？沙掷m(xù)發(fā)展理念以一種嶄新的視角，全面的視野，廣闊的思域為我們處理當(dāng)代人和后代人在分享一個地球上有限資源的問題提供了一個新的思路。根據(jù)該報告的闡述，可持續(xù)發(fā)展指的是“即滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”[7]。它既注重保護當(dāng)代人的利益，又關(guān)注后代人生存必須的保障，體現(xiàn)的是一種代內(nèi)和代際的公平。在處理經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的問題上，該理論提出了兩個看似相互矛盾的概念，即“限制”和“發(fā)展”。“發(fā)展”是有限制的發(fā)展，即發(fā)展不能損害到后代人的利益；“限制”是在滿足當(dāng)代人基本需要前提下的限制。二者是相輔相成的。與此相關(guān)的另外一種理論是循環(huán)經(jīng)濟理論。關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的思想，最早源于美國經(jīng)濟學(xué)家鮑爾丁于20世紀(jì)60年代提出的“宇宙飛船理論”。其基本大意是：我們所居住的地球就好比是一艘在宇宙中飛行的宇宙飛船，它需要依靠自身的能源不斷的前行，如果對飛船自身有限的資源過度的索取，就會加速飛船的滅亡；而如果對飛船自身的資源進行有效的循環(huán)利用，將會延緩飛船的壽命。這一思想發(fā)展至今，已基本形成一個完整的循環(huán)經(jīng)濟理念。循環(huán)經(jīng)濟是一種將經(jīng)濟體系與環(huán)境資源緊密結(jié)合的生態(tài)經(jīng)濟模式，它建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用的基礎(chǔ)上，要求經(jīng)濟運行遵循“資源－產(chǎn)品－再生資源”的物質(zhì)反復(fù)循環(huán)流動的環(huán)境友好型的經(jīng)濟發(fā)展模式。實際上，人們對這種理念的追求是和人們對于“永動機”的執(zhí)著如出一轍的，它體現(xiàn)了人們環(huán)保意識的覺醒和對人與自然和諧存在這種愿望的美好憧憬。而我們都知道，根據(jù)能量守恒定律，循環(huán)經(jīng)濟只能是一種相對封閉的經(jīng)濟運行模式，在整個過程中，它還需要和外界不斷的進行能量交換，以維持自身的循環(huán)運行。因而，循環(huán)經(jīng)濟實際上是要求最大限度的利用有限的資源。循環(huán)經(jīng)濟有三大經(jīng)濟活動的行為準(zhǔn)則，又稱“3R原則”，即減量化原則（reduce）、再利用原則（reuse）、再循環(huán)原則（recycle）。減量化要求在源頭上進行嚴(yán)格控制，盡量減少資源的浪費；再利用要求延長產(chǎn)品的利用周期，做到“物盡其用”；再循環(huán)要求對于完成使用使命的產(chǎn)品進行二次開發(fā)，以使其變成可以重新使用的資源而不是垃圾。這兩種嶄新的理論為我們解決經(jīng)濟發(fā)展和資源保護之間的矛盾提出一種新的思路，即經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)該與資源的保護協(xié)調(diào)一致的理念。三、中國現(xiàn)行法律中確定的與“資源保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系”有關(guān)的原則及立法選擇分析縱觀當(dāng)今世界各國環(huán)境立法，大都有關(guān)于資源和經(jīng)濟發(fā)展之間關(guān)系的原則性規(guī)定。雖然名稱各不相同，但基本內(nèi)容并無太大差異。我國《環(huán)境保護法》第四條規(guī)定：“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”，另外，在國務(wù)院《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》中規(guī)定：“國務(wù)院各有關(guān)部門要做好國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中環(huán)境保護方面的綜合平衡工作，制定有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟、技術(shù)政策及能源政策；加強宏觀指導(dǎo)，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，逐步增加環(huán)境保護投入，使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”。這也就是我國環(huán)境法所確立的一項原則：環(huán)境保護同經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的該原則是一個宏觀的指導(dǎo)性規(guī)定，其理論依據(jù)是科學(xué)的，但是如此宏觀的原則實際操作起來會變得十分模糊和困難。資源保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展之間如何協(xié)調(diào)，這是值得研究的問題。(一)立法上應(yīng)明確政府責(zé)任環(huán)境作為一種資源，具有“公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，因而會表現(xiàn)出極大的外部效應(yīng)。人們從生來在享受環(huán)境所帶來的一切時，從來沒有想過為它支付任何費用，取而代之的是隨意的向大自然排污、肆意攫取著大自然的資源。國家作為這個地球上人類社會的基本集合體，也在不斷的推進著經(jīng)濟建設(shè)，消耗著大量的資源。對于這種“搭便車”的現(xiàn)象，市場是失靈的，最為有效的解決辦法就是通過國家宏觀調(diào)控的方式，制定相關(guān)政策、法規(guī)進行綜合的決策、管理。因而，資源保護同經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾必須通過國家的宏觀調(diào)控來解決。有學(xué)者指出，我國環(huán)境法貫徹環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)原則尤其應(yīng)當(dāng)重視以下幾個領(lǐng)域[8]：首先是在決策領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境與發(fā)展的綜合決策；其次是在經(jīng)濟和技術(shù)領(lǐng)域，環(huán)境法律規(guī)范大量屬于經(jīng)濟和技術(shù)性規(guī)范，環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)原則對于環(huán)境經(jīng)濟和技術(shù)領(lǐng)域的法律規(guī)范具有重要的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用；再次是在環(huán)境監(jiān)督管理領(lǐng)域。這對我國目前的環(huán)境法制建設(shè)提出了非常高的要求，如何將其貫徹下去，需要在立法上詳細(xì)規(guī)定，這也是我國目前《環(huán)境保護法》亟待修改所需要解決的一個重要問題。各地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況來確定如何做好資源保護工作，并以地方立法的形式確定下來。（二）立法上應(yīng)確保資金來源，加大環(huán)保科研收入單從技術(shù)層面上來說，要解決資源保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，最需要解決的一個問題就是加大環(huán)?？蒲虚_發(fā)，推行循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，采用能耗小、污染少的生產(chǎn)設(shè)備，提高資源的利用率和回收率。而所有這些又都?xì)w結(jié)為一點，即環(huán)保科研資金的來源問題。一般說來，環(huán)?？蒲匈Y金的來源主要有兩個途徑：一是來源于國家財政資金；二是通過國家動員、社會廣泛參與的方式籌集資金。第一個途徑是環(huán)?？蒲匈Y金的主要來源，但目前的現(xiàn)狀是，所投放的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實際所需。加之一些地方政府因為自身利益等問題，環(huán)保科研資金的發(fā)放往往不到位，使得本來就先天營養(yǎng)不良的嬰兒斷了奶。如果將一個國家比作一個大企業(yè)，這個企業(yè)以其內(nèi)部有限的、定量的人力、物力（資源）、財力維持其生產(chǎn)發(fā)展。所獲得的收益一部分用于發(fā)放工人的工資，用以解決工人的吃、穿、住、受教育等基本的生活所需。剩下的收益則用于修復(fù)企業(yè)機器的耗損和添置再生產(chǎn)所需的能源?，F(xiàn)在，我們來假設(shè)這樣一種極端的情形：在資源即將耗竭，而現(xiàn)有科技又無法馬上找到替代能源的情況下，如果企業(yè)在一定時期的生產(chǎn)能力是一定的并且維持一個相對穩(wěn)定的水平，那么企業(yè)的收益在一定時期內(nèi)也是一定的。如果工人不再滿足現(xiàn)有的生活水平，要求提高待遇，那么必然導(dǎo)致另一部分資金投入的減少，這種情況不斷發(fā)展下去的結(jié)果就是企業(yè)的破產(chǎn)、滅亡。當(dāng)然，以上只是將復(fù)雜情況簡單化的一種假設(shè)，但在一定程度上能夠反映經(jīng)濟建設(shè)資金投入和環(huán)保（科研）資金投入的關(guān)系。二者之間的關(guān)系大致對應(yīng)上文例中企業(yè)收益的第一和第二部分投入關(guān)系。目前世界各國的經(jīng)濟發(fā)展并沒有停滯，但經(jīng)濟增長的同時并不必然伴隨著環(huán)保（科研）資金投入的加大，尤其是一些發(fā)展中國家，比如中國，印度等。處理二者關(guān)系比較好的西歐、北歐的一些國家，在經(jīng)濟發(fā)展的同時更是不斷加大環(huán)保（科研）資金的投入力度，不斷采用先進的環(huán)保設(shè)備，提高了資源利用率，保持了良好的生態(tài)環(huán)境，進而又為經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)I造了良好的投資環(huán)境，可見，如果處理得當(dāng)，資源保護和經(jīng)濟的發(fā)展之間的關(guān)系是可以相輔相成、相互促進的。如何加大和確保環(huán)保資金的投入不能只是紙上談兵，必須將其上升到政策甚至法律的高度，因此，有必要通過立法的方式嚴(yán)格規(guī)定環(huán)保科研資金的投入比例，投放到位問題。從中央到地方，嚴(yán)格執(zhí)法，并且要完善官員問責(zé)機制、考核機制以及社會的監(jiān)督和制衡機制，這是宏觀調(diào)控方面的要求。具體到微觀層面上，即在市場層面上，應(yīng)強調(diào)市場機制的作用，應(yīng)努力做到[9]：（1）把環(huán)境代價列入生產(chǎn)者和消費者的決定中，以扭轉(zhuǎn)