《理財公司內(nèi)部控制管理辦法(征求意見稿)》簡評自2018年12月《商業(yè)銀行理財子公司管理辦法》(“《理財子公司辦法》”)發(fā)布以來,共有29家理財公司獲批籌建且25家已經(jīng)獲批開業(yè)。經(jīng)過3年多的發(fā)展,受益于歷史包袱小以及母行或股東資源支持等優(yōu)勢,理財公司目前已經(jīng)成為理財產(chǎn)品市場上的最主要供給者。截至2022年3月末,在合計28.4萬億的銀行及理財公司理財產(chǎn)品余額中,理財公司的理財產(chǎn)品占比已經(jīng)超過60%,達17.3萬億元。理財公司作為獨立、專業(yè)的資產(chǎn)管理機構(gòu),其組織架構(gòu)、業(yè)務特征與傳統(tǒng)商業(yè)銀行、非銀行金融機構(gòu)差異較大,當前亦處于“潔凈起步”的關(guān)鍵時期,中國銀行保險監(jiān)督管理委員會(“銀保監(jiān)會”)于2022年4月29日發(fā)布的《理財公司內(nèi)部控制管理辦法(征求意見稿)》(“《征求意見稿》”)從“內(nèi)部控制職責”、“內(nèi)部控制活動”、“內(nèi)部控制保障”及“內(nèi)部控制監(jiān)督”等方面對理財公司的內(nèi)部控制提出了全方位要求,具有以下矚目特征:(1)遵循并細化了《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》《商業(yè)銀行理財業(yè)務監(jiān)督管理辦法》(“《理財新規(guī)》”)、《理財子公司辦法》涉及內(nèi)控的原則性要求,與銀保監(jiān)會關(guān)于理財業(yè)務的內(nèi)控要求一脈相承;(2)體現(xiàn)了行業(yè)對標的寬廣視野,推動與中國證券監(jiān)督管理委員會(“證監(jiān)會”)監(jiān)管體系下公募基金管理公司(“基金公司”)等同業(yè)規(guī)則一致;(3)在細化原則性要求及堅持行業(yè)對標的基礎(chǔ)上,同時立足理財公司特點及理財業(yè)務實際,力求理財公司內(nèi)控的可執(zhí)行性和可操作性。本次《征求意見稿》內(nèi)容豐富,針對理財公司內(nèi)控的總體要求、組織架構(gòu)、內(nèi)控制度、產(chǎn)品管理、投資管理、交易管理、銷售結(jié)算、產(chǎn)品托管、投資者保護、印鑒管理、會計制度等方面作出規(guī)定。囿于篇幅所限,筆者主要就《征求意見稿》中值得關(guān)注的相關(guān)要點進行簡評?？紤]到理財公司與基金公司具有較多共通的機構(gòu)和業(yè)務屬性,因此筆者在簡評過程中同時兼顧理財公司和基金公司規(guī)則的適當對比,以期更好地理解本次《征求意見稿》針對理財公司內(nèi)控所提出的相關(guān)要求。

一

適用范圍

根據(jù)《征求意見稿》第二條及《中國銀保監(jiān)會有關(guān)部門負責人就<理財公司內(nèi)部控制管理辦法(征求意見稿)>答記者問》(以下簡稱“《答記者問》”),就目前而言,《征求意見稿》適用于以下主體:1.商業(yè)銀行理財子公司2.合資理財公司針對《征求意見稿》第二條規(guī)定適用于“銀保監(jiān)會批準設立的其他主要從事理財業(yè)務的非銀行金融機構(gòu)”,筆者理解目前主要是指國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室2019年7月20日對外發(fā)布“11條金融業(yè)對外開放措施”中的“境外資產(chǎn)管理機構(gòu)與中資銀行或保險公司的子公司合資設立由外方控股的理財公司”。目前,已有匯華理財、貝萊德建信理財、施羅德交銀理財以及高盛工銀理財獲準籌建,其中除高盛工銀理財以外的中外合資理財公司均已開業(yè)。3.仍通過內(nèi)設部門開展理財業(yè)務的銀行根據(jù)《答記者問》,此類商業(yè)銀行的內(nèi)控管理主要遵循《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》,但《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》未明確的,需要參照《征求意見稿》執(zhí)行。二內(nèi)部控制的組織架構(gòu)與職能設置

《征求意見稿》就理財公司內(nèi)控的組織架構(gòu)要求、董監(jiān)高及部門職責、首席合規(guī)官設置、內(nèi)控制度等事項進行了規(guī)定。整體而言,該等要求與基金公司內(nèi)控要求的基調(diào)較為接近,總體都是強調(diào)內(nèi)控的全覆蓋并強調(diào)夯實責任,當然在部分事項上也體現(xiàn)出理財公司的內(nèi)控特性要求。1.董監(jiān)高職責劃分與基金公司內(nèi)控要求相同,《征求意見稿》第七條同樣明確理財公司的董事會應當對內(nèi)控的有效性承擔最終責任,由監(jiān)事會履行監(jiān)督職責,并由高級管理層負責具體執(zhí)行。值得關(guān)注的是,《征求意見稿》對理財公司提出“董事長、監(jiān)事長和高級管理人員不得由理財公司股東、實際控制人及其關(guān)聯(lián)方的人員兼任”的要求——其中就監(jiān)事長[1]、高級管理人員而言與現(xiàn)行法規(guī)及實踐安排如出一轍,但對于通常由股東提名的董事長來說,則意味著原則上應當是專職董事長。盡管已成立的理財公司中已有不少配備了專職董事長,但從理財公司的法規(guī)來說是首次作為明確要求。2.首席合規(guī)官、內(nèi)控職能部門及其分管高管設置對標證監(jiān)會體系下的合規(guī)負責人設置,《征求意見稿》第八條首次明確理財公司應當設立首席合規(guī)官。首席合規(guī)官屬于高級管理人員序列,由總經(jīng)理提名,可以直接向董事會、銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)報告,并不得兼任從事可能影響其獨立性的職務和活動。此前已開業(yè)的理財公司中,個別公司已設置首席合規(guī)官作為高級管理人員。同時,《征求意見稿》要求董事會指定負責內(nèi)控職能的專門部門,負責牽頭內(nèi)控體系的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織落實、檢查評估和督促整改全流程,而分管該內(nèi)控職能部門的高級管理人員不得同時分管與內(nèi)控存在利益沖突的部門。理財公司需要兼顧考慮的是:(1)《征求意見稿》第八條規(guī)定的是首席合規(guī)官“可以直接向董事會報告”,筆者理解直接向董事會負責和報告,與也可以向總經(jīng)理負責和報告的安排存在差異,或?qū)㈥P(guān)系到公司首席合規(guī)官、合規(guī)部門的工作開展、匯報條線及考核等工作,《征求意見稿》落地后本條款如何理解和落實,如何保障合規(guī)工作的履職獨立性,尚待行業(yè)的探討;(2)在內(nèi)控管理工作中,首席合規(guī)官的職責包括“負責監(jiān)督檢查本機構(gòu)內(nèi)部控制建設和執(zhí)行情況”,筆者理解合規(guī)與內(nèi)控工作應不存在利益沖突,對分管內(nèi)控工作高管的安排也關(guān)系到內(nèi)部控制職能部門的歸屬確定;(3)理財公司可結(jié)合自身情況確定哪些業(yè)務部門和業(yè)務環(huán)節(jié)屬于“內(nèi)部控制風險較高”,并需要制定專門的內(nèi)部控制要點和管理流程,本項工作有待法規(guī)落地后的行業(yè)探討和監(jiān)管部門未來的進一步指示。3.內(nèi)控審計部門《征求意見稿》第十條規(guī)定,除內(nèi)控職能部門外,還需設置負責履行內(nèi)控監(jiān)督的內(nèi)控審計部門,負責就內(nèi)控制度建設、執(zhí)行情況和有效性進行審計,及時報告審計發(fā)現(xiàn)的問題。通俗來說,《征求意見稿》第十一條所要求的理財公司各部門對本部門內(nèi)控的自查自評可以理解為理財公司內(nèi)控的第一道防線,內(nèi)控職能部門作為內(nèi)控的專門部門則可以理解為內(nèi)控的第二道防線,而內(nèi)控審計部門作為內(nèi)控的監(jiān)督部門,則屬于內(nèi)控的第三道防線。4.崗位管理在建立分工合理、職責明確、相互制衡的內(nèi)部控制組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上,《征求意見稿》第二十七條從崗位管理角度,對建立健全理財公司內(nèi)控管理提出了相關(guān)要求,該等要求原則上對標了證監(jiān)會監(jiān)管體系下資管行業(yè)的相關(guān)規(guī)定要求,并融入銀保監(jiān)體系的行業(yè)特性及現(xiàn)有規(guī)定:建立崗位責任制度,明確各部門、崗位職責及權(quán)限,重點業(yè)務環(huán)節(jié)實施雙人、雙責復核制。實施不相容崗位分離措施,形成相互制約的崗位安排。明確重要崗位清單,重要崗位人員實行輪崗或者強制休假制度。嚴格執(zhí)行銀保監(jiān)會關(guān)于銀行保險機構(gòu)員工履職回避相關(guān)規(guī)定。三內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)

《征求意見稿》第三章就理財公司內(nèi)控活動進行了規(guī)范,涉及內(nèi)控制度、產(chǎn)品管理、銷售結(jié)算、投資管理、交易管理、利益沖突防控、關(guān)聯(lián)交易控制、信息隔離、托管管理、場所和設施管理、印鑒管理、投資者保護等多個環(huán)節(jié),筆者就其中新增或值得關(guān)注的主要事項分析如下:1.產(chǎn)品立項和持續(xù)管理產(chǎn)品設計《征求意見稿》第十三條規(guī)定了理財公司發(fā)行理財產(chǎn)品前應當履行內(nèi)部審批的要求,并首次提出“創(chuàng)新型理財產(chǎn)品”需至少獲得董事會授權(quán)的專門委員會的批準。前述要求,本身是對《理財新規(guī)》關(guān)于理財產(chǎn)品發(fā)行前需履行內(nèi)部審批要求的重申,但著重拔高了“創(chuàng)新型理財產(chǎn)品”的審批層級,同時反映了資管行業(yè)關(guān)于產(chǎn)品設計的通行實踐。例如,證監(jiān)會監(jiān)管體系下基金公司的產(chǎn)品設計同樣需要遵循產(chǎn)品的內(nèi)部審批要求,并針對新產(chǎn)品、新業(yè)務在合規(guī)審查、風險控制等方面提出更高要求。《征求意見稿》并未就何種產(chǎn)品屬于“創(chuàng)新型理財產(chǎn)品”作進一步說明,是指理財公司自身沒有發(fā)行過的理財產(chǎn)品,還是指對理財行業(yè)而言未發(fā)行過的理財產(chǎn)品才屬于“創(chuàng)新型”?從業(yè)務合理性及內(nèi)控角度來看,前一種理解可能更為妥當。產(chǎn)品存續(xù)期管理《征求意見稿》第十四條在《理財新規(guī)》關(guān)于理財產(chǎn)品壓力測試制度的基礎(chǔ)上強調(diào),理財公司應當以“每只理財產(chǎn)品”為單位進行風險監(jiān)測指標變化情況的持續(xù)跟蹤,定期或不定期開展壓力測試并及時采取有效措施。理財公司需按照《理財新規(guī)》《理財公司理財產(chǎn)品流動性風險管理辦法》《關(guān)于規(guī)范現(xiàn)金管理類理財產(chǎn)品管理有關(guān)事項的通知》項下所規(guī)定的壓力情景、測試頻率、事后檢驗、應急計劃等要求進行壓力測試(例如,針對每只公募理財產(chǎn)品,壓力測試應當至少每季度進行一次)。2.投資交易管理

投資授權(quán)機制

分級授權(quán)機制是資產(chǎn)管理行業(yè)從事投資管理的重要內(nèi)控措施之一,《征求意見稿》第十六條對理財公司投資授權(quán)機制進行規(guī)范,要求按照最小權(quán)限原則,合理劃分投資職責和權(quán)限,明確授權(quán)對象、范圍和期限等內(nèi)容,嚴禁越權(quán)操作。前述規(guī)定均體現(xiàn)了對資管行業(yè)經(jīng)過多年實施已經(jīng)證明行之有效的同業(yè)經(jīng)驗的借鑒和吸收。

投資過程管理

與證監(jiān)會體系下基金公司從研究、投資、交易環(huán)節(jié)進行投資過程管理不同,《征求意見稿》在本條款中較多體現(xiàn)了銀行體系傳統(tǒng)信貸業(yè)務的特色,例如“明確投資不同類型資產(chǎn)的審核標準、投資決策流程、風險控制措施和投后管理等內(nèi)容”、“對每筆投資進行獨立審批和投資決策,保證資金投向嚴格符合國家政策和監(jiān)管要求”,筆者理解對于投資管理固然應當覆蓋全生命周期,但就開展投資業(yè)務而言,如何理解和實施“每筆投資進行獨立審批和投資決策”并與上述投資授權(quán)機制融合,有待監(jiān)管機構(gòu)的指示及行業(yè)探討。

投資合作機構(gòu)管理值得關(guān)注的是,雖然《理財新規(guī)》《理財子公司辦法》均對理財產(chǎn)品投資集中度進行了規(guī)范,但主要是從投資標的角度進行的集中度限制,而《征求意見稿》本次提到了理財公司應當“審慎確定理財投資合作機構(gòu)投資限額和單一受托人受托資產(chǎn)比例”。由此意味著,理財公司除需遵從投資標的維度的集中度控制,還需以投資合作機構(gòu)維度進行投資限額控制。此外,《征求意見稿》強調(diào)理財公司應當逐筆記錄委托投資有關(guān)交易信息,妥善保存相關(guān)材料,并由內(nèi)控職能部門組織核查。交易管理《征求意見稿》第十九條至第二十二條對理財公司交易管理進行了規(guī)范,覆蓋了交易監(jiān)測、集中交易、異常交易等交易控制,并要求建立交易記錄制度,確保交易場所相對獨立,配備門禁系統(tǒng)和監(jiān)控設備,無關(guān)人員未經(jīng)授權(quán)不得進入。該等原則性要求與證監(jiān)會監(jiān)管下基金公司的規(guī)定基本一致,并有待行業(yè)制定進一步細化的措施予以落實。3.利益沖突防控盡管《理財新規(guī)》《理財子公司辦法》僅以《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》作為上位法,但在《中國銀保監(jiān)會有關(guān)部門負責人就<商業(yè)銀行理財子公司管理辦法>答記者問》中對于理財產(chǎn)品的法律關(guān)系進行了說明,即“商業(yè)銀行和銀行理財子公司發(fā)行的理財產(chǎn)品依據(jù)信托法律關(guān)系設立”。筆者理解,以信托原理為基礎(chǔ)的資管行業(yè),利益沖突的防控原則主要體現(xiàn)為資管機構(gòu)的忠實義務,本次銀保監(jiān)會亦通過《征求意見稿》,要求理財公司應當建立信息隔離制度,全面覆蓋存在利益沖突的各項業(yè)務,并規(guī)定了下述多維度的防范利益沖突和利益輸送的規(guī)則體系,而利益沖突防控規(guī)則將隨著理財公司及理財行業(yè)的發(fā)展在未來逐步擴充和細化。利益沖突申報《征求意見稿》第二十三條要求理財公司全體人員及時報告可能產(chǎn)生利益沖突的情況,并對全體人員及其配偶、利害關(guān)系人建立證券投資申報、登記、審查、管理、處置制度。該等申報機制不僅是對《理財新規(guī)》關(guān)于個人投資申報要求的重申和強調(diào),從實踐來看,對于負責進行登記、審查、管理、處置的分管部門及領(lǐng)導,以及如何制定審查標準、申報處理原則、實施日常監(jiān)督工作均提出較高要求,是理財公司未來工作的難題和挑戰(zhàn)。在證券投資申報基礎(chǔ)上,《征求意見稿》就理財公司的投資人員及交易人員作出了進一步限制,要求理財公司投資交易人員不得直接投資境內(nèi)及境外股票。人員兼職限制為防范因兼職導致的利益沖突,《征求意見稿》強調(diào)理財公司投資人員和交易人員不得在其他機構(gòu)兼職,不得違規(guī)為其他機構(gòu)或者個人提供投資顧問、受托管理等服務,不得利用職務便利為自己或者他人牟取不正當利益。相比其他崗位,投資人員和交易人員可能直接對投資、交易決策產(chǎn)生決定性影響,該等人員兼職產(chǎn)生的利益沖突更為明顯,違規(guī)兼任可能影響其履職獨立性或者從事與所在機構(gòu)或者投資者合法利益相沖突的活動。公平交易管理公平交易管理同樣是防范利益沖突的重要舉措,結(jié)合目前理財公司業(yè)務情況,《征求意見稿》原則規(guī)定不得在理財業(yè)務與自營業(yè)務、理財顧問和咨詢服務等業(yè)務之間,理財產(chǎn)品之間,投資者之間或者與其他主體之間進行利益輸送。筆者理解,隨著未來理財公司業(yè)務范圍繼續(xù)拓展、受托資金來源更為豐富、更多參與資本市場等,其管理的各類投資組合數(shù)量可能不斷增加,涉及的投資群體也越來越多,不同類型、不同客戶資金來源的投資組合對于理財公司收入和業(yè)務的發(fā)展差異較大,屆時在公平交易管理機制方面或出臺更進一步的細化規(guī)則,以保證不同客戶和投資組合得到公平對待,保護投資者合法權(quán)益。關(guān)聯(lián)交易控制《征求意見稿》第二十四條概括規(guī)定了理財公司涉及關(guān)聯(lián)交易的相關(guān)要求,包括全面準確識別關(guān)聯(lián)方并建立關(guān)聯(lián)交易內(nèi)部評估和審批機制、關(guān)聯(lián)交易應當以不優(yōu)于對非關(guān)聯(lián)方同類交易的條件進行并向投資者充分披露信息、重大關(guān)聯(lián)交易應當提交理財公司有權(quán)審批機構(gòu)審批并向銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)報告等相關(guān)內(nèi)容。前述要求沿襲了《理財新規(guī)》第二十一條及《理財子公司辦法》第四十二條的規(guī)定,且與基金公司行業(yè)要求基本一致。4.投資交易人員管理除前文提及的投資交易管理、利益沖突防控外,《征求意見稿》還對投資交易人員管理提出以下舉措:投資交易人員名單及投資人員公示《征求意見稿》第十九條規(guī)定建立投資交易人員名單并對投資人員進行公示,是在《理財公司產(chǎn)品銷售管理暫行辦法》對銷售人員進行公示的基礎(chǔ)上,進一步對標同業(yè)實踐的重要舉措。涉及投資、交易等核心崗位的名單制管理及人員公示是規(guī)范資管行業(yè)人員管理、維護市場秩序及保護投資者利益的重要措施,而且已經(jīng)在證監(jiān)會監(jiān)管體系下的基金公司等機構(gòu)中得到了廣泛實踐。例如,《證券基金經(jīng)營機構(gòu)債券投資交易業(yè)務內(nèi)控指引》規(guī)定基金公司及其子公司應當在公司及中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(“基金業(yè)協(xié)會”)網(wǎng)站上公示債券投資決策人員、交易執(zhí)行人員和中后臺核對專崗人員信息并公示其離職信息;再例如,《證券期貨經(jīng)營機構(gòu)私募資產(chǎn)管理計劃運作管理規(guī)定》要求基金公司及從事私募資管業(yè)務的子公司應當在公司及基金業(yè)協(xié)會網(wǎng)站對其私募資管業(yè)務從業(yè)人員信息進行公示。投資交易人員通訊管理《征求意見稿》第二十八條規(guī)定投資交易人員應當限定使用理財公司統(tǒng)一配置的通訊工具開展投資交易并應當監(jiān)測留痕,并同時要求交易人員的手機在交易時間需集中存放保管、嚴禁在交易時間和交易場所違規(guī)使用手機。對投資交易人員進行通訊管理并留痕,是防范內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易的重要措施,而且也是基金行業(yè)中成熟的實踐。例如,《基金管理公司投資管理人員管理指導意見》規(guī)定基金公司應當建立健全通信管理制度,加強對各類通信工具的管理,基金公司固定電話應進行錄音,交易時間投資管理人員的移動電話、掌上電腦等移動通訊工具應集中保管,各類即時通信工具和電子郵件應實施全程監(jiān)控并留痕,并同時規(guī)定了留痕材料保存期限。四內(nèi)部控制的保障監(jiān)督《征求意見稿》第四章、第五章就理財公司的內(nèi)控保障和內(nèi)控監(jiān)督進行了規(guī)定,從理財公司內(nèi)部建立健全內(nèi)控保障和監(jiān)督舉措以及從銀保監(jiān)會強化外部監(jiān)督兩個維度出發(fā),全面提升理財公司內(nèi)控的保障及監(jiān)督水平。以下著眼于理財公司自身維度,就《征求意見稿》對理財公司內(nèi)控保障監(jiān)督的相關(guān)事項分析如下:1.信息系統(tǒng)及網(wǎng)絡信息安全《征求意見稿》第三十一條、第三十二條對理財公司建立健全與內(nèi)控相匹配的信息系統(tǒng)以及加強對網(wǎng)絡信息安全提出了相關(guān)要求,該等規(guī)定與當前資管行業(yè)強調(diào)科技賦能及落實網(wǎng)絡安全的戰(zhàn)略要求相契合。其中,《征求意見稿》第三十一條明確理財公司應當指定專門的部門負責數(shù)據(jù)質(zhì)量管理,以確保數(shù)據(jù)信息的完整、連續(xù)、準