東歐社會保障體制的改革及借鑒（上）時(shí)間：2007-01-29來源：綜合摘要東歐國家經(jīng)過數(shù)年努力，建立了較為完善的社會保障體系，以獨(dú)立于國家預(yù)算外的社會保障基金取代了原由國家統(tǒng)包的社會保障體制。社會保障基金由失業(yè)救濟(jì)，醫(yī)療保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金構(gòu)成，按市場機(jī)制運(yùn)營。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，東歐國家十分重視對社會保障制度的改革，把加強(qiáng)社會保障作為保持社會安定的一項(xiàng)重要的政策措施。面對政治和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生的重大變革，隨之而來的物價(jià)飛漲、失業(yè)人數(shù)激增、國家財(cái)政狀況惡化、社會貧困加劇使東歐國家已經(jīng)困難重重的社會保障體制受到更猛烈的沖擊，其缺陷和弊端更加暴露無疑：（1）社會保障覆蓋面狹窄，不適應(yīng)多種就業(yè)形式并存的新的就業(yè)局面。尤其是社會保險(xiǎn)，主要限于國營單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，從而限制了勞動(dòng)力向多種就業(yè)方向的流動(dòng)，限制了其他經(jīng)濟(jì)成分中的職工獲得社會保障的權(quán)益以及他們應(yīng)盡的相應(yīng)義務(wù)，因而也難以做到全社會范圍內(nèi)有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。（2）社會保障事業(yè)多頭分散管理，效率低下，規(guī)模程度極低。（3）社會保險(xiǎn)的社會化程度低，面對迅速發(fā)展的城市化、老齡化形勢難以發(fā)揮持久的作用。因此，要建立與市場經(jīng)濟(jì)和國力相適應(yīng)的社會保障體制，就必須改革原有的社會保障制度，使其真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保障人民生活的作用。為此，東歐國家本著“人人有權(quán)享受，人人必須參與”的原則，對社會保障制度進(jìn)行了以醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老金制度為重點(diǎn)的改革，改革的主要內(nèi)容有：（一）優(yōu)化社會保障管理體制，改變承辦單位及籌資渠道東歐國家將社會保障的經(jīng)營從國家預(yù)算中分離出來，改變過去由政府有關(guān)行政機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位職能部門承辦，按行政辦法管理的方式，建立專門的社會保障基金，由統(tǒng)一的全國社會保障理事會按市場機(jī)制的原則進(jìn)行管理。并改變過去社會保障基金完全依靠國家財(cái)政撥款的做法，將原有的由國家統(tǒng)包的社會福利體制改造成多種經(jīng)濟(jì)成分參加、多層次的社會福利體制，即由國家、地方政府、社會、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。社會保障基金主要由失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金三部分組成。這一新的社會福利體制的核心是建立一個(gè)社會福利保護(hù)網(wǎng)，使社會的困難階層獲得社會福利保障，保持并改善現(xiàn)有的生活條件，支持預(yù)防性的解決措施。（二）失業(yè)救濟(jì)制度的改革在過去40年中，東歐各國大多實(shí)行全面就業(yè)政策，由于實(shí)際上不存在失業(yè)，因而在社會保障體系中大多沒有失業(yè)保險(xiǎn)這一項(xiàng)。近年來，失業(yè)已成為東歐國家體制轉(zhuǎn)軌中面臨的一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)和社會問題。在舊體制瓦解的同時(shí)，就業(yè)狀況惡化，失業(yè)人數(shù)劇增，1993年東歐地區(qū)的失業(yè)率平均超過了12%，隨著社會保障措施的實(shí)施，這一比例近年來雖有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亞的失業(yè)率為13.0%，匈牙利為10.1%，波蘭14.0%，斯洛文尼亞13.5%。來勢兇犯的失業(yè)浪潮不僅給東歐各國政府的經(jīng)濟(jì)政策帶來巨大壓力，還危及到社會的穩(wěn)定和繁榮。東歐各國先后將失業(yè)保險(xiǎn)列入社會保障體系。為幫助就業(yè)，東歐各國均設(shè)立了專門的委員會，如匈牙利的全國就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即全國勞動(dòng)力市場委員會）和地方就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即州勞動(dòng)事務(wù)委員會），以協(xié)調(diào)解決與就業(yè)有關(guān)的問題，平衡各地區(qū)間以及本地區(qū)內(nèi)勞動(dòng)力均衡分布。并設(shè)立了專門的失業(yè)救濟(jì)基金，如互助基金、就業(yè)基金和團(tuán)結(jié)基金，為失業(yè)者提供各種物質(zhì)幫助和職業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)通過立法為失業(yè)者提供法律保護(hù)。匈牙利《就業(yè)法》規(guī)定，凡原有工作的人失業(yè)后均可享受失業(yè)救濟(jì)，剛畢業(yè)又找不到工作者可享受初業(yè)者救濟(jì)。并對解雇做出嚴(yán)格規(guī)定，凡屬于非紀(jì)律性的解雇，雇主應(yīng)向被解雇者支付最終補(bǔ)償，補(bǔ)償條件和幅度因工作時(shí)間的長短而定。這樣既可使被解雇者的權(quán)益得到保護(hù)，還可在一定程度上減輕失業(yè)救濟(jì)的負(fù)擔(dān)。（三）醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革東歐各國先后將原由國家全額撥付醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的辦法，改為由投保為及其所在單位和國家三方共同承擔(dān)。國家負(fù)責(zé)擴(kuò)建保健設(shè)施、培養(yǎng)醫(yī)務(wù)人員、實(shí)施全國性的保健計(jì)劃，以及為衛(wèi)生保健主管部門的日?；顒?dòng)提供資金。當(dāng)由于客觀因素導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)金額不足時(shí)，國家可為保證醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)的正常進(jìn)行提供必要的補(bǔ)助。有權(quán)享受公費(fèi)醫(yī)療的人員必須加入醫(yī)療保險(xiǎn)。投保人從工資中，或從開始經(jīng)營活動(dòng)之日起按規(guī)定定期繳納醫(yī)療保險(xiǎn)金。在職職工，包括警察、消防人員等的醫(yī)療保險(xiǎn)金，由職工本人和所在單位平均分擔(dān)。領(lǐng)取退休金者的醫(yī)療保險(xiǎn)金視實(shí)際收入而定，有的由社會保險(xiǎn)公司全包，有的則由本人和社會保險(xiǎn)公司均攤。失業(yè)者的醫(yī)療保險(xiǎn)金由勞動(dòng)局支付，在失業(yè)保障制度實(shí)施后，則由失業(yè)保障基金負(fù)擔(dān)。領(lǐng)取固定社會救濟(jì)者的醫(yī)療保險(xiǎn)金由社會福利部門負(fù)責(zé)。農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營者和私人業(yè)主的醫(yī)療保險(xiǎn)金按規(guī)定定期由本人繳納。社會保險(xiǎn)金的繳納比例是：波蘭——雇主和雇員繳納工資總額的49%；捷克——雇員繳納工資收入的13.25%，雇主繳納工資總額的35%；斯洛伐克——雇員繳納工資收入的11%，雇主支付工資總額的35%；羅馬尼亞——雇員繳納工資收入的3%，雇主支付工資總額的26%；匈牙利——雇員支付工資收入的11.5%，雇主支付工資總額的48.5%。（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革東歐國家因經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌而出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹，使退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金嚴(yán)重貶值，他們的養(yǎng)老金往往連最基本的生活需要也難以滿足。在東歐社會化問題日益嚴(yán)重，老齡人口占社會總?cè)丝诘?/3，且比重不斷上升的情況下，養(yǎng)老金制度的改革顯得更為重要。在捷克，國家發(fā)放的養(yǎng)老金由兩部分組成，一為固定部分，所有退休者數(shù)額相同，用來保證基本生活水平，它取決于國家的具體經(jīng)濟(jì)情況、社會費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。二為浮動(dòng)部分，取決于退休者的工齡、工資情況。這種制度不僅可根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r靈活地加以調(diào)節(jié)，還可縮小養(yǎng)老金之間的差別，滿足退休者的基本生活需要。同時(shí)還積極鼓勵(lì)居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，以作為國家養(yǎng)老金的補(bǔ)充。捷克國會于1994年2月通過了新的養(yǎng)老保險(xiǎn)法。新法的特點(diǎn)是個(gè)人自愿參加，國家予以贊助，養(yǎng)老保險(xiǎn)由養(yǎng)老基金組織承辦。凡18歲以上在捷克境內(nèi)常住的捷克籍公民皆有有權(quán)參加這項(xiàng)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)的金額自愿決定，但最低限額為100克郎，國家根據(jù)投保的金額給予補(bǔ)助，一般為40—120克郎。即投保100克郎，國家補(bǔ)助40克郎，如果超過100克郎則再按一定的比例給予補(bǔ)助。例如投保額在100—199克郎之間，國家的補(bǔ)貼為40克郎再加上超過100克郎部分的32%。500克郎以上的補(bǔ)助金額為120克郎。除此之外，參加者在投保后的頭兩年，還可額外再得到25%的補(bǔ)助。通貨膨脹是造成養(yǎng)老金貶值的最重要因素，為了確保退休者的利益不受通貨膨脹的損害，東歐國家先后根據(jù)通貨膨脹率對退休金實(shí)行補(bǔ)貼。捷克的新養(yǎng)老保險(xiǎn)法使價(jià)格補(bǔ)貼制度化。該法規(guī)定，消費(fèi)價(jià)格每增長5%——7%，就對退休金進(jìn)行一次調(diào)整，調(diào)整的幅度參照實(shí)際工資的增長情況。波蘭以混合方式對退休金進(jìn)行保值，一部分按通貨膨脹保值，一部分按工資漲幅保值，即國家養(yǎng)老金根據(jù)漲價(jià)幅度進(jìn)行調(diào)整，而從投保中得到的退休金則根據(jù)平均工資的增長而提高。東歐社會保障體制的改革及借鑒（下）時(shí)間：2007-01-30來源：綜合【字號：】【我要糾錯(cuò)】【Email推薦】【收藏】【打印本頁】【評論】【關(guān)閉】我國社會保障的現(xiàn)狀幾十年來，我國社會保障制度從無到有，經(jīng)過不斷完善、改造，在保證居民的基本生活條件和社會穩(wěn)定方面，發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和我國人口老齡化的到來，原有的社會保障體制已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，表現(xiàn)出與東歐國家相類似的缺陷和弊端：1、覆蓋面小，實(shí)施范圍窄；社會化程度低，保障功能差。目前，我國的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)主要是在城鎮(zhèn)國有和集體企業(yè)中實(shí)行，區(qū)縣以下小企業(yè)和外商投資企業(yè)中的中方職工的社會保險(xiǎn)很不健全，私營企業(yè)、個(gè)體勞動(dòng)者和廣大農(nóng)村勞動(dòng)者基本上還沒有建立社會保險(xiǎn)。這種狀況不能對所有勞動(dòng)者的生活提供保障，也制約了勞動(dòng)力在各領(lǐng)域間的流動(dòng)，以及社會保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)功能的發(fā)揮。2、社會保障管理分散，缺乏完整的立法和統(tǒng)一的管理辦法，嚴(yán)重影響了社會保障事業(yè)的發(fā)展。我國現(xiàn)行的社會保障的管理格局是：勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療、死亡的政策制定和基金管理；人事部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的部分社會保險(xiǎn)政策的制定；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公費(fèi)醫(yī)療；民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)社會救濟(jì)、優(yōu)撫工作；各級工會負(fù)責(zé)一部分職工保險(xiǎn)福利的事務(wù)性管理和服務(wù)工作。3、保險(xiǎn)基金來源不統(tǒng)一，使用不規(guī)范。社會保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的主要來源有：（1）國家財(cái)政撥款，實(shí)報(bào)實(shí)銷，主要對機(jī)關(guān)事業(yè)單位。（2）企業(yè)短期福利待遇，如短期病假、產(chǎn)假工資，在工資總額中列支，醫(yī)療費(fèi)由企業(yè)福利基金支出；長期福利待遇，如退休、退職人員待遇支出，從企業(yè)營業(yè)外收入中列支。雖然社會保險(xiǎn)基金規(guī)定由國家、集體和個(gè)人共同承擔(dān)，但在實(shí)際工作中，由于沒有統(tǒng)一的社會保障基金，且規(guī)定不明確、標(biāo)準(zhǔn)不一致，使所提款項(xiàng)差異大、資金使用分散、效率低下，不能真正起到社會保障的作用。要完善我國的社會保障體制，使其適應(yīng)市場的需求，必須做到：1、規(guī)范社會保障體制，建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)。首先應(yīng)將分散在各個(gè)部門的社會保障管理機(jī)構(gòu)合并，由國家設(shè)立統(tǒng)一的社會保障部門，并在全國各地設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)社會保障網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一管理有關(guān)事務(wù)。其主要職能是進(jìn)行宏觀管理，如擬定法律、法規(guī)和重大方針政策，監(jiān)督實(shí)施、規(guī)劃指導(dǎo)社會保障事業(yè)及其改革。其目的在于加強(qiáng)綜合規(guī)劃管理，推進(jìn)社會保障制度改革，使社會保障事業(yè)協(xié)調(diào)配套，改善政出多門、各自為政的局面；降低管理成本，提高工作效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2、建立獨(dú)立的社會保障基金，對社會保障資金的運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)一管理。社會保障基金由國家、集體和個(gè)人共同承擔(dān)。主要用于養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)和醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的支出?；鹩蓪ｉT的委員會負(fù)責(zé)管理。基金管理委員會還應(yīng)對基金的保值、增值負(fù)責(zé)?；鹞瘑T會可利用籌集的資金進(jìn)行投資經(jīng)營，但應(yīng)在國家嚴(yán)格的監(jiān)督下進(jìn)行，以確保投保人的利益不受損害。所得收益必須納入基金，除一部分可留作儲備金外，其余部分應(yīng)全部用于投保人。為防止基金管理委員會利用籌資進(jìn)行非法活動(dòng)，國家還應(yīng)對基金委員會的活動(dòng)進(jìn)行定期檢查。3、使社會保障制度普及化、社會化、法律化。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜多樣，完善的社會保障體制應(yīng)覆蓋面廣，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，可適用于各類企業(yè)、各類工資制度和各種用工形式。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，為保證社會保障措施的順利實(shí)施和使社會保障制度的改革進(jìn)一步深化，應(yīng)盡快加強(qiáng)這方面的立法，制定出完善的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)法》等法律，對立法條件暫不具備的應(yīng)通過完善有關(guān)政策予以彌補(bǔ)。美國社會保障體制改革及對中國的借鑒意義中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員王誠美國的社會保障體系在現(xiàn)代西方市場經(jīng)濟(jì)國家中的特色是明顯的。一方面，由于美國的經(jīng)濟(jì)增長水平領(lǐng)先和美元在世界上的強(qiáng)勢地位，美國可用于社會保障的財(cái)富積累和經(jīng)濟(jì)實(shí)力是最強(qiáng)的；另一方面，由于美國社會明顯地分成白種人和有色人種的兩個(gè)陣營，而美國主流價(jià)值觀偏向于更富有市場競爭力的白種人而歧視在競爭中處于不適應(yīng)和弱者地位的黑人和其他有色人種，因此美國社會保障體制的建立原則又是最為保守和最強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的效率和節(jié)省準(zhǔn)則的。如果說，看上去最為謹(jǐn)慎、最有實(shí)力和最為保守的美國社會保障體制，本來似乎可以避免其他西方國家中的社會保障體制的一般危機(jī)，但是今天也出現(xiàn)了它的危機(jī)，那么，這種現(xiàn)象就可能具有特別的涵義和寓意。美國的社會保障體制危機(jī)是否意味著，在市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)運(yùn)行了數(shù)十年的社會保障體制，至少在某些方面存在根本性的內(nèi)在變化？比如體制的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及其與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的匹配性問題等等。對于這些問題，也許需要進(jìn)行重新反思和調(diào)整改革的思路。在這方面，西方各國的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)者在最近二十余年來進(jìn)行了許多的研究，得出了一些有意義的成果。本文致力于在這些成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合美國社會保障體制改革的最新動(dòng)向和內(nèi)容，對西方社會保障體制建立的特點(diǎn)和設(shè)計(jì)的思路進(jìn)行重新梳理，找出其合理方面和不合理方面，以便為正在進(jìn)行中的中國社會保障體制建設(shè)提供有益的啟示和借鑒，從而盡量避免中國在社會保障體制建立和運(yùn)行的過程中走大的彎路。

一、美國社會保障體制建立的特點(diǎn)

西方的社會保障體制的建立，并不完全是為了市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行著想。政府對于妨礙市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的市場失靈的糾正，一般認(rèn)為主要是集中于反壟斷、反污染和完善公平競爭規(guī)則和秩序方面。如果從“經(jīng)濟(jì)人”的假定前提出發(fā)，對于不能做到“適者生存”的市場經(jīng)濟(jì)參與者，人們是不需要為他們考慮的，因?yàn)檫@是市場競爭的“自然結(jié)果”。作為市場經(jīng)濟(jì)社會“守夜人”的政府，只要防止這些競爭失敗者不對社會秩序構(gòu)成大的威脅，就可以任其自生自滅（即使構(gòu)成威脅政府也可促其消滅）。所以，即使是現(xiàn)在的西方政府宏觀調(diào)控政策，也一般被認(rèn)為集中于穩(wěn)定問題，即消除通貨膨脹、消除失業(yè)和保持國際收支平衡。

在一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的早期社會中，“保障”的問題即較長時(shí)期獲得收入或生活支出的來源問題，完全是個(gè)人的責(zé)任和個(gè)人的行為。對于“保障”中的三個(gè)基本問題即救濟(jì)、保險(xiǎn)和福利，在窮人方面而言是食不果腹，日子過一天算一天，根本無暇顧及保障問題；真是所謂的“無恒產(chǎn)者無恒心”。在富人方面，則是儲蓄和積累盡可能多的收入和財(cái)產(chǎn)、以豐補(bǔ)歉、自我保障。只有部分出自非“經(jīng)濟(jì)人”的本能、感情和利他考慮的行為，構(gòu)成了小范圍的“社會保障”，即家庭或家族內(nèi)的養(yǎng)幼撫老，熟人或朋友之間的困難幫助，以及慈善和宗教組織和個(gè)人的社區(qū)救濟(jì)等等。

只有在一定的社會條件具備以后，社會保障或統(tǒng)一的社會保障才可能在經(jīng)濟(jì)社會中出現(xiàn)。盡管人們對于社會保障建立的條件總是傾向于一概而論，但實(shí)際上，社會保障體制建立的前提條件，是因社會保障的功能不同而異的。

首先，對于社會救濟(jì)（又稱為社會救助或社會援助）而言，其適用的對象是遭受災(zāi)害、饑荒、貧病和其他處于生存危機(jī)中的個(gè)人。因此，形成社會救濟(jì)的前提條件只需要有：社會中有人受到經(jīng)濟(jì)上的生存威脅，社會總體財(cái)富水平在能夠滿足人們的生存需求之上，需要救濟(jì)對象作為社會的少數(shù)人而存在或者至少不是作為受到普遍影響的全社會成員而存在，社會成員中有“非經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)。由于社會救濟(jì)所要求的前提條件比較低，所以，社會保障中的社會救濟(jì)部分在歷史上最早出現(xiàn)。如英國在基督教新教的“人人為兄弟”和“上帝賜予眾人食物”的教義為聯(lián)合王國所接受，并且面對普遍的社會貧困和流浪現(xiàn)象時(shí)，英國女王在1601年就頒布了《濟(jì)貧法》。以后幾經(jīng)修改和補(bǔ)充，《濟(jì)貧法》成為英國社會救濟(jì)的重要法律依據(jù)。

其次，對于社會保險(xiǎn)而言，其適用的對象就不是處于生存緊急關(guān)頭的弱者，而是需要通過社會的互助和市場風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式維持基本的或正常的生活的個(gè)人。這樣，社會保險(xiǎn)形成的前提條件就包括，社會具備了一定的保險(xiǎn)意識和保險(xiǎn)操作知識，社會總體財(cái)富水平除了滿足生存或溫飽需要以外還有一定的剩余儲蓄，相當(dāng)數(shù)量的社會成員處于超過溫飽線不太多的中等收入水平從而暴露在市場風(fēng)險(xiǎn)之中，這些社會成員因?yàn)槎桃?、享樂主義或無風(fēng)險(xiǎn)意識而又不愿意普遍參加商業(yè)保險(xiǎn)，企業(yè)的經(jīng)營利潤普遍達(dá)到比較高的水平從而能夠負(fù)擔(dān)一定的社會保險(xiǎn)成本。由此可見，對于那些財(cái)產(chǎn)積累不夠豐富而需要保險(xiǎn)來抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的人，如果全都能夠參加競爭性商業(yè)保險(xiǎn)，那么，社會保險(xiǎn)的必要性就消失了一大塊。如果政府通過企業(yè)上繳的保險(xiǎn)性貢獻(xiàn)部分（社會保險(xiǎn)稅）而對所有參加商業(yè)保險(xiǎn)的人員進(jìn)行遇險(xiǎn)時(shí)補(bǔ)貼，那么，社會保險(xiǎn)的必要性又大大減少了。所以，隨著人們觀念的轉(zhuǎn)變和保險(xiǎn)操作方式的轉(zhuǎn)變，社會保險(xiǎn)的逐漸被替代并不是不可能的。

再次，對于社會福利而言，其適用的對象就既不是處于生存危機(jī)中的個(gè)人，也不是需要通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和互助來解決生活困難的個(gè)人，而是那些需要通過政府和民間提供的社會服務(wù)和補(bǔ)貼來獲得國民平均或平均水平以上的生活和健康水平的個(gè)人。因此，社會福利的形成條件就包括：社會總體財(cái)富水平達(dá)到了較高的層次（小康或小康水平以上），“非經(jīng)濟(jì)人”的同情心動(dòng)機(jī)在社會成員中占據(jù)支配地位，社會觀念中普遍存在認(rèn)為某一部分人需要特別照顧和優(yōu)待的思想，而這一部分人又不能依靠自己的能力達(dá)到較高的生活水平。所以，相比社會救濟(jì)而言，真正的社會福利在社會經(jīng)濟(jì)生活中類似于“錦上添花”，而不同于社會救濟(jì)的“雪中送炭”。從社會保障中的“保障”（SECURITY）的兩個(gè)方面原本涵義即“個(gè)人生活安全”和“社會穩(wěn)定安全”上看，社會保障體系中的社會救濟(jì)最重要，社會保險(xiǎn)次之，社會福利重要性最低。

需要指出的是，以上關(guān)于社會保障體系中的社會救濟(jì)、社會保險(xiǎn)和社會福利的概念的討論，是理論性的，因此具有較為明確的定義和較為嚴(yán)格的邏輯一致性。但是，這些概念也許與社會保障具體工作和政策上的用法不同，也可能與各國習(xí)慣上的用語有差異。比如，有的國家把社會福利當(dāng)作比社會保障更為廣泛的概念（如美國的社會福利統(tǒng)計(jì)口徑），有的國家把社會福利當(dāng)作一部分的社會救濟(jì)（如中國的農(nóng)村福利支出）。這種概念上的不一致是社會保障理論無法深入研究的重大障礙之一，因此是社會保障理論和政策所必須首先糾正的。如果我們總是使用邊界上模糊或交叉的關(guān)于社會救濟(jì)、保險(xiǎn)和福利的概念，社會保障的體系和政策的混亂就很可能是無法避免的。有鑒于此，本文致力于在上述理論上嚴(yán)格的社會保障概念體系基礎(chǔ)上展開論述。

美國在社會保障體制的建立上，無論是其社會救濟(jì)、社會保險(xiǎn)或社會福利都具有不同于其他發(fā)達(dá)國家的一些特點(diǎn)。這些特點(diǎn)無疑是與美國經(jīng)濟(jì)社會中的價(jià)值觀念、財(cái)富水平、市場運(yùn)行、消費(fèi)方式和政府地位等等方面的特點(diǎn)相關(guān)的。

1、美國建立社會救濟(jì)體制的特點(diǎn)

雖然1935年頒布的《社會保障法》是美國社會保障體制正式確立的標(biāo)志，但是，遠(yuǎn)在作為英國殖民地的17世紀(jì)中期，美國的一些地方政府和私人及宗教慈善機(jī)構(gòu)就對于美國各地的貧困人口進(jìn)行了社會救濟(jì)。這些社會救濟(jì)包括，對于窮人提供食品和衣物，對于無家可歸者提供教堂和私人家中的住宿，對于精神病人和其他一些重病人提供免費(fèi)的治療和護(hù)理等等。毫無疑問，來自于歐洲的傳統(tǒng)扶貧濟(jì)困思想和印第安人的樸素救助思想（印第安人對于首批歐洲移民的救助形成了今天的感恩節(jié)）是這些早期社會救濟(jì)的精神支柱。這些思想或精神支柱還影響了1787年頒布的美國憲法，其中規(guī)定國家有“促進(jìn)公共福利”的義務(wù)，盡管這一義務(wù)在很大程度上停留在字面上，因?yàn)樵谝院蟮?00多年中它實(shí)際上幾乎沒有落實(shí)到聯(lián)邦政府的法規(guī)和政策之中。

作為“沒有歷史傳統(tǒng)”和喜歡“冒險(xiǎn)家樂園”的新建立國家的成員，美國人很快接受了早期市場經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)人”觀念，認(rèn)為對于在自由競爭中失敗的弱勢人群的保護(hù)不是政府的公共責(zé)任；認(rèn)為貧困和失敗是因?yàn)槠鋫€(gè)人不走正道和懶惰造成的，主要是個(gè)人責(zé)任；認(rèn)為那些有錢的私人機(jī)構(gòu)或慈善組織也應(yīng)該負(fù)擔(dān)一部分救濟(jì)的責(zé)任。這種關(guān)于政府沒有責(zé)任組織社會保障體系的“經(jīng)濟(jì)人”觀念，當(dāng)時(shí)最典型的表現(xiàn)在三點(diǎn)上。一是，在1820年代一位公共住房調(diào)查委員會的主席兼任波士頓市市長的JosiahQuincy，提出政府的社會救濟(jì)是“最不經(jīng)濟(jì)、最有害、最浪費(fèi)的”，“公共救助（或援助）是麻醉劑，是危險(xiǎn)的”。二是，在具有權(quán)威性的《美國人的民主歷程》一書中，作者布爾斯廷描述美國19世紀(jì)的思想為，“只有當(dāng)人們陷于經(jīng)濟(jì)絕境，不得不靠公眾贍養(yǎng)，或?qū)ι鐣斐赏{時(shí)，政府才應(yīng)該對他們加以關(guān)照。”（布爾斯廷，1987，247。）三是，針對早期資本主義發(fā)展中出現(xiàn)的日益增多的貧民和1861－1865年的南北戰(zhàn)爭中出現(xiàn)的大量難民，美國主要地不是由政府出面進(jìn)行救助，而是由民間的慈善團(tuán)體挺身而出。19世紀(jì)中，民間救濟(jì)工作和慈善機(jī)構(gòu)獲得了迅速的發(fā)展，各地的慈善機(jī)構(gòu)還逐步聯(lián)合起來，成立了地域性和全國性的慈善組織。例如，由富人組成的慈善家協(xié)會，由青年志愿者組成的青年基督教協(xié)會，由志愿少年和家長以及受幫助少年組成的童子軍，由社會各界人仕組成的全國慈善和改善會議等等。盡管在戰(zhàn)爭結(jié)束時(shí)的1865年，聯(lián)邦政府第一次組建了給窮人和無助病人救濟(jì)食品、衣物和藥品的救濟(jì)機(jī)構(gòu)“自由民局”，但是其預(yù)算規(guī)模和救濟(jì)范圍仍然是微不足道的。正是靠那些早期的各地普遍存在的慈善機(jī)構(gòu)──他們在很大程度上彌補(bǔ)了政府組織在社會保障功能上的缺位，才使得美國較少社會動(dòng)蕩地順利渡過了貧困和內(nèi)戰(zhàn)的19世紀(jì)，并且為美國在20世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁發(fā)展和社會保障體制的建立打下了基礎(chǔ)。

由此可見，美國社會救濟(jì)體制在建立時(shí)的特點(diǎn)是，政府尤其是聯(lián)邦政府幾乎是無所作為的。以基督教為主的宗教思想和宗教組織，是美國早期的社會救濟(jì)體制的主體。相比之下，歐洲的社會救濟(jì)主要是在傳統(tǒng)的早期社會主義思想的影響下，通過政府的立法和政府組織救濟(jì)機(jī)構(gòu)與民間的相互救濟(jì)的方式來解決的。無論是英國1601年創(chuàng)立的《濟(jì)貧法》和1834年頒布的《濟(jì)貧法修正案》，以及按照這些法案成立的“貧民習(xí)藝所”和“濟(jì)貧院”，以及“濟(jì)貧稅”的征收和使用這些稅收對于“濟(jì)貧院”內(nèi)外貧民的救濟(jì)；或者是德國（1871年統(tǒng)一之前主要為普魯士）在1794年頒布的《全國通用法》中規(guī)定國家有救濟(jì)無助的貧民的責(zé)任（15世紀(jì)中葉作為天主教的慈善機(jī)構(gòu)即修道院在德國的宗教改革中已經(jīng)消失），以及1854年頒布的《礦冶鹽工人聯(lián)合會（保險(xiǎn)）法》、1882年通過的《疾病社會保險(xiǎn)法》、1884年通過的《工傷事故保險(xiǎn)法》、以及1889年通過的《老年和殘疾社會保險(xiǎn)法》，都表明在早期資本主義迅速發(fā)展的18世紀(jì)和19世紀(jì)，歐洲的國家或政府對于最基本的社會保障部分即社會救濟(jì)，承擔(dān)了相當(dāng)大的責(zé)任。

直到發(fā)生了震動(dòng)整個(gè)西方世界的20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，自由放任的市場經(jīng)濟(jì)思想受到嚴(yán)重沖擊，美國和其他發(fā)達(dá)國家因?yàn)楦哌_(dá)20％以上的失業(yè)率和大量的無家可歸者而急需救濟(jì)的人口猛增；同時(shí)，接受政府對于市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行一定程度干預(yù)思想的美國民主黨的總統(tǒng)得到重新執(zhí)政，羅斯福推行“新政”政策以后，美國才在1933年頒布了《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》，在美國歷史上第一次確定了國家在社會救濟(jì)上的保障責(zé)任和功能。不過，美國的政府社會救濟(jì)體制在所有西方國家中一直是很弱的。在1935年通過的作為美國社會保障體制基石的《社會保障法》中，社會救濟(jì)僅僅占一小部分。以后，在1964年頒布的《食品券法》和1965年頒布的《醫(yī)療照顧和救助法》等等社會保障補(bǔ)充法規(guī)中，才逐漸增加了對于社會困難人口的食品救濟(jì)、日用救濟(jì)和醫(yī)藥費(fèi)救濟(jì)等等。

2、美國建立社會保險(xiǎn)體制的特點(diǎn)

至于在社會保障體系的第二個(gè)重要方面即社會保險(xiǎn)的建立方面，美國的社會保障體制也有其特點(diǎn)。相比社會救濟(jì)和社會福利所占的較小比例而言，美國的社會保險(xiǎn)部分就構(gòu)成社會保障體系的主體。在美國，人們還經(jīng)常把社會保障等同于社會保險(xiǎn)，甚至把養(yǎng)老保險(xiǎn)直接稱為“社會保障”。這些“常識”的產(chǎn)生主要依賴于美國社會保險(xiǎn)體制的一些特點(diǎn)。

首先，美國的社會保險(xiǎn)體制的建立，受到準(zhǔn)社會主義思想和民主共和兩黨政治的重大影響。資本主義早期的“經(jīng)濟(jì)人”假定和“自由放任”的經(jīng)濟(jì)思想，在20世紀(jì)30年代的西方大危機(jī)面前受到嚴(yán)重沖擊。強(qiáng)調(diào)政府在市場經(jīng)濟(jì)中負(fù)有更多責(zé)任的社會民主主義的思想也從歐洲傳播到美國。具有北方企業(yè)主背景的共和黨在新的沖擊面前抵制新觀念而固守市場經(jīng)濟(jì)“自由放任”的原則，而具有南方種植園主背景的民主黨逐漸接受了準(zhǔn)社會主義的“政府干預(yù)”思想。顯然，在關(guān)鍵性的1932年的競選中代表共和黨的胡佛宣稱“進(jìn)行變革和實(shí)行所謂的新政，那將會摧毀美國制度的基礎(chǔ)?！薄埃?lián)邦政府）不能成為經(jīng)濟(jì)和社會生活的參加者”的思想支配下（黃安年，1998），美國是不可能有聯(lián)邦政府組織的社會保險(xiǎn)體制的。只有在當(dāng)年（1932年）競選中獲勝的民主黨候選人羅斯福上臺并且大力推行“新政”以后，也就是1932年以后，美國的社會保險(xiǎn)體制才可能逐步建立的。

其次，美國社會保險(xiǎn)的體制最早是在各級地方政府的范圍內(nèi)建立，然后再推廣到全國。這一社會保險(xiǎn)體制的特點(diǎn)，與美國獨(dú)特的合眾國制度即地方政府擁有在憲法限定范圍內(nèi)的獨(dú)立立法權(quán)有關(guān)。各個(gè)州政府根據(jù)本州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和社會的需要，立法確定是否實(shí)行社會保險(xiǎn)或者社會保險(xiǎn)實(shí)行的范圍。其情形，就像一個(gè)立法統(tǒng)一的國家（如中國）事先在某個(gè)地區(qū)搞立法改革的試點(diǎn)，條件成熟再推向全國一樣。因此，這樣做的因地制宜和因人制宜的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的。在養(yǎng)老的社會保險(xiǎn)方面，從1915年開始，最早建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的州依次是阿拉斯加、蒙大拿、內(nèi)華達(dá)和賓夕法尼亞等等，到1933年，已經(jīng)有28個(gè)州頒布了《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。在失業(yè)的社會保險(xiǎn)方面，雖然胡佛總統(tǒng)在30年代大危機(jī)期間被迫成立了臨時(shí)性的“就業(yè)緊急委員會”和“失業(yè)救濟(jì)組織”，但不久就取消了。真正建立失業(yè)保險(xiǎn)體制的，最早是1932年的威斯康星州和其后紐約州的《失業(yè)保險(xiǎn)金法案》。目前，在美國的絕大部分州的一般失業(yè)保險(xiǎn)金的替代率為50％，保險(xiǎn)金領(lǐng)取時(shí)間為半年，少數(shù)可以延長到一年。除此以外，在大部分進(jìn)行人力資源管理的公司里，都實(shí)行按照不同公司工齡分別給予的相當(dāng)于1－10個(gè)月工資的“分手費(fèi)”（SEPARATIONPAY）。這構(gòu)成在失業(yè)的社會保險(xiǎn)以外的一種失業(yè)保障，成為美國雇員保障的一個(gè)重要部分。在醫(yī)療的社會保險(xiǎn)方面，美國的社會保障功能非常弱小，即使是在地方范圍內(nèi)，醫(yī)療保險(xiǎn)長期以來都是由私營的保險(xiǎn)公司承擔(dān)的。其中，最大的兩個(gè)非盈利性私營健康保險(xiǎn)公司“藍(lán)盾”（BLUESHIELD；主要承保門診醫(yī)療費(fèi)用業(yè)務(wù)）和“藍(lán)十字”（BLUECROSS；主要承保住院醫(yī)療費(fèi)用業(yè)務(wù)）占有大企業(yè)雇員醫(yī)療保險(xiǎn)投保面的70％。只是到了1950年，《社會保障法修正案》才將醫(yī)療費(fèi)資助的對象從殘疾兒童等社會救濟(jì)對象擴(kuò)大到退休人員等社會保險(xiǎn)的對象，到了1965年，美國才建立針對65歲以上老年人并且半自費(fèi)性質(zhì)的“醫(yī)療照顧”社會保險(xiǎn)體制，以及針對貧困和殘疾人口并且平均支持力度最高達(dá)醫(yī)療費(fèi)55％的“醫(yī)療救助”社會保險(xiǎn)體制。直到2000年，最新一任的民主黨總統(tǒng)克林頓幾經(jīng)努力，也沒有能夠說服國會通過他提交的《全民醫(yī)療保險(xiǎn)法案》。

再次，美國社會保險(xiǎn)體制正式確立的集中體現(xiàn)，是1935年通過的《社會保障法》。該法案的出臺，意味著美國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想的一次重大轉(zhuǎn)折。當(dāng)時(shí)，代表“自由放任”市場經(jīng)濟(jì)思想的國會議員攻擊到，“這個(gè)法案是從《共產(chǎn)黨宣言》第18頁逐字逐句抄來的”，因而是不可接受的反資本主義或反市場經(jīng)濟(jì)的思想。而代表準(zhǔn)社會主義的市場經(jīng)濟(jì)思想的羅斯?？偨y(tǒng)則認(rèn)為，“政府對于其公民的健康生活（well-being）負(fù)有一種最終的責(zé)任?！薄凹彝グ踩?、生活保障、社會保障──在我看來，乃是我們能夠向美國人民提出的最低限度的承諾?！薄斑\(yùn)用政府的機(jī)構(gòu)來幫助提供一種手段，以作為防止現(xiàn)代生活興衰多變的可靠的和充分的保障──換句話說，就是社會保險(xiǎn)?！保╓aldman,2000；黃安年，1998。）按照《社會保障法》，美國聯(lián)邦政府有責(zé)任提供的社會保障包括三個(gè)方面：一是對于65歲以上的退休人員或者工作者的遺屬提供生活津貼的老年保險(xiǎn)（Old-ageInsurance）；二是建立對于由各州和地方負(fù)責(zé)實(shí)施的失業(yè)保險(xiǎn)金提供追加資金的聯(lián)邦基金（FederalFund）；三是建立對于老人年金、婦幼醫(yī)療保健服務(wù)、殘疾兒童和盲人的醫(yī)療和生活等方面的困難人員，所提供資助的聯(lián)邦救助體系（FederalAid）。在1937年的《社會保障法》修正案中，進(jìn)一步明確了失業(yè)保險(xiǎn)所涉及的幾類對象，即聯(lián)邦政府和州政府的原有失業(yè)救助人員，失業(yè)的聯(lián)邦雇員，失業(yè)的退役軍人，失業(yè)的鐵路員工，以及臨時(shí)項(xiàng)目的失業(yè)人員。依據(jù)《社會保障法》及其后的一系列修正案和補(bǔ)充法案，在社會保障的資金來源上，具有社會救濟(jì)性質(zhì)的保障方面所需要的資金主要來自聯(lián)邦統(tǒng)一稅收（如個(gè)人所得稅）和地方稅收（如銷售稅），社會保險(xiǎn)性質(zhì)的保障方面所需要的資金主要來自雇主、雇員上繳的工資單稅或社會保障稅（PayrollTaxes）、雇主和雇員上繳的醫(yī)療照顧稅（MedicareTaxes）、雇主上繳的失業(yè)保險(xiǎn)稅（UnemploymentTaxes）和政府財(cái)政預(yù)算中的其他收入來源補(bǔ)貼。

需要注意的是，從社會保險(xiǎn)的總體支出上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)在社會保險(xiǎn)中所占的比重一般在70－80％，醫(yī)療保險(xiǎn)一般占10％左右，失業(yè)保險(xiǎn)占5％左右，其他的部分為特殊的軍人保險(xiǎn)和鐵路雇員保險(xiǎn)等等方面的社會保險(xiǎn)。

3、美國建立社會福利體制的特點(diǎn)

社會福利的體制和政策，在某種意義和一定程度上是社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)體制的自然延伸。一方面，作為社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)體制的物質(zhì)基礎(chǔ)的社會總體財(cái)富水平，在滿足了社會保險(xiǎn)體系建立的需要以后繼續(xù)增長，促使人們想到要相應(yīng)提高養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療等等方面的保險(xiǎn)支付水平，或者提高食品、用品和住處的救濟(jì)水平，而這種社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)的支付水平一旦超過了基本或正常的生活需要以上，就跨入了社會福利的范圍。另一方面，作為社會保險(xiǎn)和救濟(jì)體制的觀念基礎(chǔ)的社會風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和社會救濟(jì)互助的思想，如果隨著社會現(xiàn)代化而被越來越多的人所接受，或在支付行為上反映出來的接受程度越來越高，那么，被社會認(rèn)為需要享受社會福利的對象就會增多，社會福利的需求水平也會上升。這樣，社會福利政策就贏得了社會基礎(chǔ)，社會福利體制就自然會建立起來。從中我們可以看到，實(shí)踐中的社會福利與社會保險(xiǎn)，甚至社會福利與社會救濟(jì)，二者之間很難劃分一個(gè)明確的界限。雖然在理論上這樣做是比較容易的，但是在政策實(shí)施上有相當(dāng)?shù)碾y度。如果考慮到政治競選、利益集團(tuán)的影響、種族和民族的矛盾以及國際間的體制和制度競爭等等因素，這種政策上客觀劃分的難度更大。也許，這就是所有市場經(jīng)濟(jì)國家將社會救濟(jì)、社會保險(xiǎn)和社會福利都統(tǒng)一納入社會保障體制的一個(gè)根本原因。

美國在1935年頒布《社會保障法》以后，隨著社會保障體系的不斷充實(shí)和完備，社會保障覆蓋的范圍和保障的水平也得到較大程度的擴(kuò)大和提高。這種社會保障水平的提高狀況，最為明顯地表現(xiàn)在二次世界大戰(zhàn)以后的經(jīng)濟(jì)增長較快的時(shí)期和90年代以前的民主黨總統(tǒng)的執(zhí)政時(shí)期，即1945－1953年的杜魯門時(shí)期，1961－1969年的肯尼迪和約翰遜時(shí)期，以及1977－1981年的卡特時(shí)期。隨著社會保障范圍和水平的增長，社會福利體制就逐漸地形成了。

首先，美國政府將《社會保障法》規(guī)定的社會保險(xiǎn)和一部分社會救濟(jì)的內(nèi)容覆蓋面進(jìn)行擴(kuò)大。一是，從一般企業(yè)的雇主和雇員，擴(kuò)大到自我雇用人員或個(gè)體經(jīng)營者。如1949年通過的關(guān)于社會保障管理機(jī)構(gòu)條例的法案，以及1950年通過的社會保障法修正案中關(guān)于自我雇用人員雙倍上繳社會保障稅和同等享受社會保障受益的規(guī)定。二是從盈利性企業(yè)的雇員擴(kuò)大到非盈利性機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位的雇員，如1950年通過的社會保障法修正案把非盈利機(jī)構(gòu)包括在社會保障體系。三是從美國本土人員擴(kuò)大到美國附屬島嶼上的人員，如把那些在美屬維爾京群島和波多黎各島上的各類工作人員囊括到社會保障體系。四是從非農(nóng)業(yè)工作人員擴(kuò)大到農(nóng)場的工作人員或農(nóng)業(yè)雇員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于社會保障覆蓋面的擴(kuò)大，美國65歲以上老人中獲得社會保險(xiǎn)養(yǎng)老金的比例，從50年代后期的64％上升到60年代后期的82％。社會保障覆蓋面的擴(kuò)大，使社會保障從急需保障的人推廣到不怎么需要保障的人，造成了社會福利過度提高的可能風(fēng)險(xiǎn)。例如尼克松曾經(jīng)指出，在60年代后期“一個(gè)坐吃福利的人的收入可能高于干活所得的最低工資，每年收入超過12000美元的婦女可能還有資格享受福利補(bǔ)助?！保峥怂桑?978，77）

其次，提高了社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)的水平。一是，提高退休者和遺屬的基本養(yǎng)老津貼水平。例如，1949年將最低養(yǎng)老保險(xiǎn)津貼從每月15美元提高到50美元。1950年又將養(yǎng)老金的支付水平提高了70％。二是，提高失業(yè)保險(xiǎn)的支付水平。例如，1939年每周支付的失業(yè)保險(xiǎn)金為10.66美元，1949年提高到20.48美元，1959年提高到30.41美元，1969年提高到46.17美元，1979年提高到89.67美元。三是提高了醫(yī)療保險(xiǎn)的支出水平。雖然美國的醫(yī)療保險(xiǎn)支出，直接用于個(gè)人的比重較小而用于醫(yī)學(xué)研究和醫(yī)療設(shè)備購買的比重相對較大，但是，總的社會保險(xiǎn)支出水平還是不斷提高的。例如，1960年的各級政府醫(yī)療和保健支出為43.42億美元，到了1975年為177.88億美元，1980年為276.57億美元，1982年為328.92億美元，1990年為614.86億美元，1995年為855.07億美元。四是，提高食品券救濟(jì)的水平和規(guī)模。美國通過《食品券法》并且正式實(shí)施食品券救濟(jì)，是在1964年。從1965－1967年3年的食品券總支出為3.75億美元（平均每年1.25億美元），到了1968年為2億美元，1970年為3.4億美元，1975年為46.94億美元，1982年為107.61億美元，1995年為253.19億美元。最后，為了應(yīng)付提高的社會保障支付水平，聯(lián)邦政府還提高了社會保障稅的增收水平。如根據(jù)《社會保障法》和歷次社會保障法的修正案，由雇員和雇主對等上繳的工資單稅或社會保障稅在1937年開始時(shí)各為1％，1954年提高到1.25％，1962年提高到3.125％，到1970年提高為3.25％，2000年提高到6.2％。由雇主上繳的聯(lián)邦失業(yè)稅，也由開始時(shí)基本工資的3％上升到1960年的3.1％。

再次，增加了可以屬于社會福利的社會保障類型。從總體上看，雖然美國的社會福利水平在社會救濟(jì)和社會保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上隨著經(jīng)濟(jì)增長而逐步形成和有所提高，但是，這些社會福利的內(nèi)容和水平與歐洲相比卻少得多和低得多。由于受到整個(gè)50年代、70年代和80年代的大部分時(shí)間里共和黨執(zhí)政政策的抵制，社會保障體系的充分建立的努力一直受到削弱和質(zhì)疑。這些觀點(diǎn)包括，尼克松的“現(xiàn)行的福利制度一團(tuán)混亂，效率很低”的觀點(diǎn)（尼克松，1978）；里根的“對那些年老體弱、無生活能力的人，我們最基本的目標(biāo)必須是減少他們的依賴性，提高他們的社會尊嚴(yán)”和“要援助‘真正的窮人’”的觀點(diǎn)；布什的“現(xiàn)在到了改變福利國家的設(shè)想，促進(jìn)福利制度改革的時(shí)候了”的觀點(diǎn)（黃安年，1998）。所以，美國的社會福利內(nèi)容，并不像歐洲一些始終標(biāo)稱為“福利國家”的社會福利那樣，包括“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鱾€(gè)方面的福利安排，而僅僅是相對小范圍和較低水平的社會福利。在美國，除了作為社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)的延伸項(xiàng)目如養(yǎng)老福利、醫(yī)療福利、失業(yè)福利、生育福利、以及傷殘福利、兒童福利、學(xué)生福利、食品券福利、無家可歸者福利、精神病福利、癌癥福利等等以外，獨(dú)立的社會福利自身包括的類型或項(xiàng)目并不多。美國比較典型的社會福利有這樣幾項(xiàng)。

一是住房福利。美國頒布了1937年的《美國住房法》、1964年的《綜合住房法》和1968年的《住房和城市發(fā)展法》，并且在1965年成立了中央政府或聯(lián)邦政府專門處理城市貧困和福利問題的“住房和城市發(fā)展部”。按照有關(guān)規(guī)定，政府有責(zé)任為低收入家庭建造或補(bǔ)貼住房，并且在建成或安排一個(gè)新住房后要拆除一個(gè)不符合居住標(biāo)準(zhǔn)的或貧民窟式的舊住房。住房福利的政策手段包括，政府建造公共低租住房、城市重建計(jì)劃、交通衛(wèi)生公用等社區(qū)住房配套設(shè)施的提供、農(nóng)村住房補(bǔ)貼、住房按揭的貼息和保險(xiǎn)計(jì)劃等等。

二是單親家庭援助的福利。根據(jù)1935年的《社會保障法》，攜帶未成年子女的母親可以得到政府的資助。資助水平因各州和各地區(qū)情況而異，每月從數(shù)十到約二百美元之間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1936年受援助的家庭為16.2萬戶，人口為54.6萬人；1968年受援家庭達(dá)到112.7萬戶，人口為608.6萬人。戶數(shù)和人口數(shù)二者分別增長了6倍和10倍以上。

三是經(jīng)濟(jì)機(jī)會福利。根據(jù)1964年美國頒布的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會法》，針對那些雖然脫貧但還不能較快富裕起來的農(nóng)村家庭，政府有責(zé)任從財(cái)政上支持他們抓住市場中的經(jīng)濟(jì)機(jī)會。財(cái)政支持的方式，是向每個(gè)申請支持的低收入的農(nóng)村家庭提供總額最高達(dá)2500美元的低息和無息貸款。1966年以后，該項(xiàng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)入聯(lián)邦政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)“小企業(yè)管理局”統(tǒng)一管理。

四是教育機(jī)會福利。政府資助的教育福利涉及各個(gè)層次，有初等教育、中等教育、高等教育、以及職業(yè)教育和成人教育。教育福利的宗旨是使每一個(gè)愿意并且有能力接受教育的國民都可以避開個(gè)人或家庭經(jīng)濟(jì)上的困難而獲得相應(yīng)的教育機(jī)會。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各級政府支出的教育福利，在1960年為181.66億美元，在1975年為810.64億美元，1982年為1411.28億美元，1995年為3656.25億美元。分別占這些年度的社會保障支出的比例為34.7％，28％，23.8％和24.3％（StatisticalAbstractoftheUnitedStates,1963,1980,1985,2000）。

二、美國社會保障體制的優(yōu)勢、缺陷和危機(jī)

由于社會保障體制是在一定社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、歷史傳統(tǒng)、政治影響、價(jià)值觀念、社會沖突、政府政策等等各種因素的綜合作用下產(chǎn)生和發(fā)展的，與任何其他的經(jīng)濟(jì)體制或制度一樣具有特定社會的烙印或特征，所以，對于美國的社會保障體制，無論其優(yōu)勢或缺陷的產(chǎn)生都有其特定的原因或必然性。因此，當(dāng)我們討論美國社會保障體制的優(yōu)劣時(shí)需要注意，我們的目的并不是要照搬美國的體制或政策的所謂“好的方面”，簡單地實(shí)行“拿來主義”，而是要對比美國和其他西方國家在社會保障體制上的差異，對比他們的優(yōu)勢和缺陷所依賴的基礎(chǔ)，從而為中國的社會保障體制的建立和健全尋找中國社會的基礎(chǔ)和原因，以充分發(fā)揮新建立的社會保障體制在中國的優(yōu)勢，同時(shí)避免其可能的不利影響。從迄今為止關(guān)于西方社會保障體制的研究成果看，一般認(rèn)為社會保障體制的缺陷主要反映在歐洲國家，而社會保障體制的優(yōu)點(diǎn)主要反映在美國。然而，美國社會保障體制的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，在筆者看來同樣是明顯的。從當(dāng)前西方國家普遍擔(dān)心的社會保障的“生存危機(jī)”來看，并不是迄今為止所討論的一般社會保障體制的“優(yōu)缺點(diǎn)”所能夠完全解釋的。

1、美國社會保障體制的優(yōu)勢

首先，美國社會保障體制的優(yōu)勢中最為突出的一點(diǎn)，就是其在西方國家中以最低的相對支出負(fù)擔(dān)保障了社會成員的基本需要以及社會的基本穩(wěn)定，從而支持經(jīng)濟(jì)以較快的速度保持增長。換言之，美國在社會保障體制建立中，所遵循的基本原則不是全面的“福利國家”原則，而是“幫助自助者”(ToHelpThoseWhoHelpThemselves)原則。從這一原則的實(shí)施結(jié)果看，一方面，是節(jié)省了社會保障的開支,防止了社保基金成為財(cái)政和納稅者的巨大包袱；另一方面，降低了工作者可能依賴社保的機(jī)會成本，促進(jìn)了社會成員對于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。從1993年的資料來看，美國的社會保障支出占GDP的比重，僅為9.8％，大約為北歐國家水平的1/3，西歐國家水平的1/2。在所有西方發(fā)達(dá)國家中（除亞洲的日本以外），美國的社會保障支出的相對水平最低。而美國的年平均GDP增長率，在1947－1960年達(dá)到3.7％，1960－1973年達(dá)到4.3％，1973－1990年達(dá)到3.1％，1990－2000年為3.04％，均高于西方發(fā)達(dá)國家的平均水平。（StatisticalAbstractoftheUnitedStates,2001.）

其次，以社會保障體制支持了教育體制，使得美國的基礎(chǔ)教育、高等教育和成人職業(yè)教育都得到巨大發(fā)展。以1982年的政府財(cái)政對于社會教育福利支出的結(jié)構(gòu)看，初等和中等教育約占69％，高等教育占20％，職業(yè)和成人教育為7％，其他方面的教育支出為4％左右。由此可見，美國社會教育福利的大部分即70％左右是放在發(fā)展以初等和中等教育為主體的基礎(chǔ)教育上。前面還提到，美國的社會教育福利支出占總社會保障支出的比例在24～34％左右。正是這種突出教育保障特點(diǎn)的美國社會保障體制，造就了美國在世界上領(lǐng)先的基礎(chǔ)教育普及率和高等教育參與率，以及全民受教育程度在世界上最高的優(yōu)勢。據(jù)2000年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國目前25－64歲的成年人口中，受過初等和中等教育的基礎(chǔ)教育比重為65％左右（其中完成初中為13％，完成高中為52％），受過高等教育的占35％左右，教育水平在小學(xué)以下的幾乎為0。作為對比，中國在該年度的教育狀況是，在成年人口中教育水平在小學(xué)及其以下的比重為42％，初中的比重為40％，高中的比重為13％，受過大專以上高等教育的比重僅占5％（《中國青年報(bào)》2003.2.14）。

再次，在社會保障的功能發(fā)揮中，分工明確并且責(zé)任清晰，充分調(diào)動(dòng)中央、地方和民間的三個(gè)積極性。美國社會保障體制的這一特點(diǎn)，很可能與美國政治體制具有較為嚴(yán)格的成文法規(guī)和明確的責(zé)任界定相關(guān)。在社會保障基金收入的來源上，實(shí)行由聯(lián)邦稅務(wù)部門統(tǒng)一管轄的全國性社會保障稅和所得稅的申報(bào)和征收。在聯(lián)邦政府和州及地方政府的關(guān)系上，雖然兩個(gè)層次在社會保障總支出的比重，從開始的州和地方政府所占的比重大，發(fā)展到后來的聯(lián)邦政府所占的比重大（許多年份的聯(lián)邦支出甚至比州和地方支出總和還多出50％），但是聯(lián)邦政府并沒有直接干預(yù)各地的社會保障規(guī)定，而是充分尊重全國各地生活水準(zhǔn)和保障水準(zhǔn)的差異以及歷史上形成的州政府發(fā)揮保障工作的主導(dǎo)作用，依照法律規(guī)定和需要向各地的社會保障基金撥款。社會保障局及其各地的分支機(jī)構(gòu)受到獨(dú)立和嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，開支節(jié)儉，不能鋪張浪費(fèi)，也不能應(yīng)付不付。政府也積極支持和鼓勵(lì)傳統(tǒng)上民間的宗教、慈善組織和企業(yè)組織的社會保障性質(zhì)的活動(dòng)，讓其彌補(bǔ)政府社會保障體系的不足。據(jù)1996年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國有65％的家庭在該年內(nèi)參加了具有慈善性質(zhì)的捐款，人均捐款額高達(dá)690美元，捐款總額為1510億美元，大約為當(dāng)年聯(lián)邦政府所有社會保障支出的17％。

2、美國社會保障體制的缺陷

美國社會保障體制的缺陷，一方面是相對于社會保障所要實(shí)現(xiàn)的功能而言的，凡是未能全面地保證社會保障的功能實(shí)現(xiàn)的體制問題，都可以看作為社會保障體制的缺陷。另一方面，缺陷是相對于實(shí)行這一體制造成的經(jīng)濟(jì)社會正常發(fā)展的嚴(yán)重不利影響而言的，雖然某些保障措施滿足了可能導(dǎo)致社會性危機(jī)的個(gè)人需要，但是由此造成的連鎖效應(yīng)對于社會的影響是弊大于利?？傮w上看，美國社會保障體制的缺陷有如下這些方面。

一是，婦幼救濟(jì)和單親家庭援助福利的社會保障在很大程度上造成了美國社會正常家庭關(guān)系的瓦解。隨著美國社會中基督教尤其是天主教影響的下降和年青人婚姻觀念的淡化，出現(xiàn)了許多攜帶幼兒的單身母親和父親。由于西方社會中普遍流行男性成年人必須工作和養(yǎng)家，以及婦女必須受到保護(hù)的傳統(tǒng)觀念，西方發(fā)達(dá)國家中普遍實(shí)行了女性單親家庭必須受到社會救濟(jì)和援助的保障政策。這種對于女性單親家庭的社會保障政策，本來是為了救濟(jì)那些拖兒帶女而無法工作和維持生活的離婚女性，具有一定的合理性。但是，社會保障上的社會責(zé)任和個(gè)人責(zé)任的兩頭往往是一個(gè)“翹翹板”，當(dāng)社會承擔(dān)更多責(zé)任時(shí)，個(gè)人的責(zé)任就下降了。在一些社會福利更高的歐洲國家，一些本來應(yīng)該承擔(dān)離婚后子女的撫養(yǎng)責(zé)任的父母，反而可以倒過來依靠單親子女和家庭的社會福利資助而維持一般的生活。在美國，雖然情況沒有那么嚴(yán)重，但是也出現(xiàn)了單親救濟(jì)負(fù)面影響的3種典型現(xiàn)象，即第一，夫妻離婚后仍然共同生活和兩頭享受單親福利補(bǔ)貼和工作收入的“排斥父親”現(xiàn)象；第二，年青人不愿意結(jié)婚而長期同居和生育的“未婚母親”現(xiàn)象；第三，成年人因?yàn)楦鞣N婚姻內(nèi)外不穩(wěn)定性關(guān)系而產(chǎn)生的“私生子”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1935年頒布《社會保障法》以后，1936年享受單親家庭福利補(bǔ)貼的家庭為16.2萬戶，人口為54.6萬人，到了1968年補(bǔ)貼家庭數(shù)上升到112.7萬戶，人口上升到608.6萬人。1940年在撫養(yǎng)未成年子女家庭中，父親“出走”而形成單親家庭的比例為30％，到1970年這一比例就高達(dá)70％。在1969年，紐約市的新生兒中，非婚生子女的比例高達(dá)69％（黃安年，1998，169－170）。

二是，美國社會保障中的醫(yī)療保險(xiǎn)體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有健全，而其他的彌補(bǔ)措施又遲遲不能出臺。即使在美國著名的1935年《社會保障法》以及后續(xù)的一系列補(bǔ)充法規(guī)（如1965年《醫(yī)療照顧和救助法》）中，也沒有解決好全國的醫(yī)療方面的社會保險(xiǎn)問題。這并不意味著，美國人的健康狀況很好而不需要醫(yī)療服務(wù)，或者私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)已經(jīng)提供了滿意的服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國在2000年平均一個(gè)人支付的醫(yī)療費(fèi)，為2600美元；而同年加拿大人是1800美元，德國人是1520美元，英國人是990美元。在最近的一次問卷調(diào)查中，絕大多數(shù)美國人對于本國的醫(yī)療保險(xiǎn)體制不滿。在西方7國中，美國人對于本國的醫(yī)療保險(xiǎn)體制的不滿意度最高。17％的美國人主張對醫(yī)療保險(xiǎn)體制進(jìn)行小改，但是83％的人認(rèn)為要進(jìn)行基礎(chǔ)性的改造或完全重建。主張采用加拿大或其他西方國家的醫(yī)療保險(xiǎn)體制。在1995年全國2.6億人口中，有3000多萬人口即占總?cè)丝诘?1.5％仍然沒有任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)或醫(yī)療保障（Cutler,2002）。雖然美國政府和醫(yī)藥公司投入大量資金用于醫(yī)療科研工作，美國的醫(yī)療科研處于世界領(lǐng)先水平，但是由于政府在醫(yī)生培養(yǎng)數(shù)量和行醫(yī)執(zhí)照發(fā)放的嚴(yán)格控制，以及保守的美國醫(yī)學(xué)協(xié)會（AMERICANMEDICALASSOCIATION）對醫(yī)療市場和兩大私營醫(yī)療保險(xiǎn)組織（藍(lán)盾和藍(lán)十字）的實(shí)際上的壟斷和控制，使得美國大多數(shù)城市中消費(fèi)者享受的醫(yī)療保健水平并不高，治療手段也比較落后，普通醫(yī)療和保健的價(jià)格也是非常高的。最近，美國有新聞揭露存在一些大醫(yī)藥公司向有處方權(quán)的醫(yī)生送高額回扣以推銷高價(jià)處方藥品的現(xiàn)象。一般認(rèn)為，除非能夠支付高昂的收費(fèi)，高水平的醫(yī)療服務(wù)是包括中產(chǎn)階級在內(nèi)的一般人所常常不能問津的。關(guān)于美國的醫(yī)藥費(fèi)為什么如此昂貴的問題，最近有一期的《華盛頓郵報(bào)》解釋道，除了用于醫(yī)藥研發(fā)方面的公開成本外，還有大額的隱含成本。其中包括，大規(guī)模的廣告推銷成本，暗地賄賂醫(yī)生將藥引入處方的成本，付出高昂的律師費(fèi)以設(shè)法延長藥品專利權(quán)時(shí)間的成本，為政客的競選活動(dòng)捐款以保證服務(wù)于制藥工業(yè)利益的法律得以建立和維持的成本。（參見《北京青年報(bào)》2003-8-24）

3、美國社會保障體制的危機(jī)

由于社會保障體制的建立依賴于一定社會的多方面因素或多個(gè)支柱，任何一個(gè)或幾個(gè)支柱的因素出現(xiàn)不穩(wěn)定的變動(dòng)都有可能導(dǎo)致社會保障體制面臨瓦解的危機(jī)。不過，社會保障體制出現(xiàn)危機(jī)，并不一定意味著整個(gè)社會就因此而造成動(dòng)蕩，關(guān)鍵是看社會中是否有替代性的體制及其應(yīng)對措施的產(chǎn)生。例如，中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建立及單位保障體制的實(shí)施，就取消了社會保障體制建立的可能。智利在1980年代推行的社會保障的私有化改革，就在很大程度上替代了原來社會保障體制的功能。這些制度變化，并沒有造成整個(gè)社會在保障問題上出現(xiàn)大的動(dòng)蕩。然而，目前美國和西方其他國家所提出和害怕的社會保障體制的危機(jī)，都把注意力放在社會保障資金總收入和總支出的不平衡上，似乎危機(jī)就在于錢不夠用了。但這只是表面上的社會保障體制危機(jī)。在實(shí)質(zhì)上，美國社會保障體制的危機(jī)在于，是否有新的保障功能的制度成分隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化而產(chǎn)生，從而可以替代那些適應(yīng)舊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過時(shí)社會保障體制部分。下面，我們首先來看美國社會保障體制表面危機(jī)或“帳面上的危機(jī)”。

美國社會保障資金的總收入方面，包括這樣幾個(gè)來源。一是聯(lián)邦政府征收的社會保障稅（又稱工資單稅、工薪稅、雇主雇員稅）和醫(yī)療照顧稅的全部；二是聯(lián)邦政府征收的就業(yè)稅（又稱失業(yè)稅、雇主稅）的全部；三是聯(lián)邦政府征收的一般稅收（以所得稅等直接稅為主，“所得”中包括社會保障受益的所得）的一部分；四是州政府征收的一般稅收（以所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅為主）的一部分；五是州以下地方政府征收的一般稅收（以銷售稅等間接稅為主）的一部分。所有以上這些部分的匯總，構(gòu)成社會保障基金的來源。但是，這并不是社會保障資金的總額，總額還必須加上歷年累積的余額和基金投資的凈收益。由于美國社會保障資金管理實(shí)行的是信托基金（TRUSTFUND）管理方式，由兩個(gè)信托基金投資公司（即聯(lián)邦老年和遺孤保險(xiǎn)信托基金、聯(lián)邦殘病保險(xiǎn)信托基金）負(fù)責(zé)社會保障資金的保值增值和對受益者發(fā)放。所以，社會保障資金的總額中，除了納稅人每年上交的各個(gè)專項(xiàng)稅收和一般稅收來源以外，還包括社會保障基金投資于政府債券和政府擔(dān)保的非政府債券資產(chǎn)的金額，以及這些投資所產(chǎn)生的利息收入。當(dāng)然，可使用的社會保障資金總額，還必須減去社會保障基金的運(yùn)營成本，每年的運(yùn)營成本大約占每年支出的1％。

美國社會保障資金的總支出方面包括：一是社會保險(xiǎn)支出（含醫(yī)療照顧保險(xiǎn)和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)；占總社會保障支出的比重在1995年為46.87％）；二是公共救助支出（占16.84％）；三是健康和醫(yī)療項(xiàng)目支出（主要為醫(yī)療科研、設(shè)備的支出以及軍人家屬、市民和學(xué)生的醫(yī)療補(bǔ)貼，占5.68％）；四是退伍軍人項(xiàng)目支出（占2.60％）；五是教育項(xiàng)目支出（占24.29％）；六是住房項(xiàng)目支出（占1.95％）；七是其他社會保障或福利支出（占1.76％）。從這些支出內(nèi)容來看，除去幾個(gè)小項(xiàng)的開支以外，主要的就是社會保險(xiǎn)支出、教育項(xiàng)目支出、公共救助支出這3項(xiàng)，占社會保障總支出的近九成。

根據(jù)美國官方代表機(jī)構(gòu)即美國社會保障署在2001年發(fā)布的《社會保障通告》和“總統(tǒng)加強(qiáng)社會保障委員會”在2001年前后公布的一系列觀點(diǎn)，美國社會保障資金盡管在目前階段仍然是收大于支，但是若干年后將會變成支大于收，如果到那時(shí)沒有擴(kuò)大的收入來源或者大幅度的支出壓縮，美國的社會保障體系將自然瓦解。由于社會保障體系的前景對于已經(jīng)繳費(fèi)的中年人來說意味著社會合同的信譽(yù)，對于正要繳費(fèi)的年青人來說意味著對自己未來的投資，社會保障體系將要崩潰的預(yù)言自然在美國社會上激起軒然大波。按照美國政府和一些學(xué)者的觀點(diǎn)，社會保障體系大約在15年以后在現(xiàn)金流上出現(xiàn)危機(jī)，在近40年以后出現(xiàn)總帳戶的危機(jī)。具體危機(jī)階段見下圖（圖一）。如圖一所示，美國社會保障體系從1935年基本建立開始，至今并沒有出現(xiàn)過支付危機(jī)，而是不斷的有一定的余額積累。這種在現(xiàn)收現(xiàn)付的體制下社會保障資金余額積累的現(xiàn)象，預(yù)計(jì)一直持續(xù)到它的80歲，即2015年。從2016年開始，社會保障資金的年度收支預(yù)計(jì)出現(xiàn)赤字，需要消耗過去的基金積累。如果首先以社會保障基金的利息收入彌補(bǔ)其赤字，預(yù)計(jì)可以彌補(bǔ)3年時(shí)間。從2019年開始，社會保障支出的赤字的規(guī)模除了消耗掉所有的利息收入以外，還必須消耗一部分的基金資產(chǎn)本金。如果盡量保留信譽(yù)高的政府債券而首先兌現(xiàn)其他基金資產(chǎn)，那么，非政府債券的資產(chǎn)可以使用10年，即到2029年就不得不開始動(dòng)用政府債券形式的社會保障基金資產(chǎn)。然而，這最后一塊積累的資產(chǎn)，預(yù)計(jì)能夠使用的時(shí)間不足10年。到了2038年，等到最后剩下的基金積累數(shù)額消耗完畢，大概當(dāng)年還有高達(dá)27％的社會保障現(xiàn)收現(xiàn)付支出缺口找不到彌補(bǔ)資金來源。這樣，通過80年的時(shí)間積累起來的社會保障資金的余額，就預(yù)計(jì)在23年的時(shí)間里全部耗盡了。可以想像，按照這樣的計(jì)算，如果在2039年以領(lǐng)取養(yǎng)老金和醫(yī)療費(fèi)為主的受保障人群中，有近3成的人領(lǐng)不到他們的保障金；或者所有領(lǐng)取人的保障金突然減少近30％，整個(gè)美國社會將會出現(xiàn)怎樣的動(dòng)蕩和危機(jī)。更糟糕的是，從2040年開始，這一導(dǎo)致危機(jī)的百分比只會不斷上升。

美國現(xiàn)任共和黨政府在對美國人描述了這樣一個(gè)似乎很可怕的圖景以后，提出，應(yīng)急的辦法無非3種，即加大對于全社會的社會保障征稅，或者受保障人主動(dòng)減少生活支出，或者發(fā)生政府預(yù)算的巨額赤字。由于這些辦法在一般美國人看來都是不可思議和無法接受的，因此，美國現(xiàn)政府提出，為了減少今后的痛苦，從現(xiàn)在起就必須改革美國的整個(gè)社會保障體制。改革美國社會保障體制的目標(biāo)，就是在可以利用的這15年時(shí)間里，對社會保障收入和支出實(shí)行新的“開源節(jié)流”，以做到帳戶的有利平衡，避免危機(jī)的發(fā)生。

三、美國社會保障體系的外部沖擊和基礎(chǔ)演變

其實(shí)從本質(zhì)上看，美國社會保障體系的危機(jī)及其改革必要性來自于兩個(gè)方面。一方面是來自外部的沖擊，如人口年齡結(jié)構(gòu)和人口出生率的巨大變化，股市泡沫的破滅和經(jīng)濟(jì)的不景氣所造成的對于社會保障需求的增大，企業(yè)的欺詐行為和商業(yè)信用危機(jī)造成個(gè)人對于社會保障信用的過度依賴，醫(yī)療市場的高度壟斷造成醫(yī)療社會保險(xiǎn)的過高成本等等。其中，最主要的外部沖擊是美國人口結(jié)構(gòu)的巨大變化。另一方面，是來自內(nèi)部的因素，如社會保障體制所依賴的人性基礎(chǔ)的變化，社會保障基金的管理和投資方式的問題，社會保障對象的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和富裕程度的變化，以及社會保障體制本身所具有的依賴自增強(qiáng)效應(yīng)。

在美國社會保障體系的外部沖擊方面，首先是人口變化的沖擊。在現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障支付方式和以養(yǎng)老保障作為社會保障主要內(nèi)容的條件下，那些在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后因和平形勢而突然催生的一大批人口（所謂“嬰兒潮”人口），即將結(jié)束他們的社會保障基金貢獻(xiàn)期，而開始他們的社會保障基金的索取期。當(dāng)然，之所以稱他們?yōu)橐淮巍叭顺薄保且驗(yàn)榇饲暗膬纱问澜绱髴?zhàn)和經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時(shí)期，人口的增長率比較低，而此后的和平時(shí)期又改變了人們的生育觀念，人口增長率同樣比較低，所以，這些人成為“前無古人、后無來者”的一群。據(jù)美國官方估計(jì)，“嬰兒潮人口”約為7600萬，大約占2000年2.75億全國總?cè)丝诘?8％。由于“嬰兒潮人口”從工作者改變?yōu)橥诵菡撸由稀皨雰撼比丝凇钡膲勖鼘⒈纫郧暗娜丝诟L（一般估計(jì)比1950年代以前的要長6－7年），美國65歲以上人口的比例從1945年的7％，增長到2000年的12％，預(yù)計(jì)還會增長到2040年的20％。因此，社會保障基金的貢獻(xiàn)者與索取者的比例，將從變化前的5:1的最高點(diǎn)（1960年），下降到2:1的最低點(diǎn)（2040年）。這意味著，原來社會保障基金的收支是5個(gè)人支持1個(gè)人，平均每個(gè)人貢獻(xiàn)收入的16.67％（＝5/6÷5）就足以使受保障者享受平均生活水平；但是，變化后假如要使受保障者達(dá)到平均生活水平，平均每個(gè)人必須貢獻(xiàn)自己收入的33.33％（＝2/3÷2），即1/3。即便從目前即2000年的人口基數(shù)情況來看，28％即四分之一強(qiáng)的嬰兒潮人口的功能轉(zhuǎn)變，也就意味著原來大約為4:1（12％左右的65歲以上老人加上8％的其他社會保障受益者）的貢獻(xiàn)享受比，轉(zhuǎn)變?yōu)?:2左右（當(dāng)然，如果考慮到人口基數(shù)隨著時(shí)間的改變，實(shí)際的社會保障的貢獻(xiàn)享受比率會有所不同）。在大多數(shù)情況下，社會保障基金的貢獻(xiàn)者和受益者在時(shí)間和空間上并不是同一的。從社會保障基金的貢獻(xiàn)者即納稅者方面看，三分之一的收入貢獻(xiàn)再加上其他方面的財(cái)政稅收，平均收入水平的工作者將不得不交出收入的一半或甚至一半以上。下面，依據(jù)美國政府公布的1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們可以很清楚地證明這一點(diǎn)。

我們已知，美國社會保障基金的總收入來自雇員和雇主共同上交的社會保障稅和醫(yī)療照顧稅，雇主單獨(dú)上交的就業(yè)稅，以及用于社會保障項(xiàng)目的一般稅收。從雇員個(gè)人來看，以1998年的一個(gè)生產(chǎn)領(lǐng)域的普通雇員上交稅收占應(yīng)稅收入或勞動(dòng)成本的比率為例，大致為，（1）社會保險(xiǎn)納稅貢獻(xiàn)7.85％，其中老年遺屬性保險(xiǎn)稅6.2％，醫(yī)療照顧保險(xiǎn)稅1.65％；（2）所得稅17％；（3）住房等財(cái)產(chǎn)稅8.3％。此三項(xiàng)相加為33.15％，即意味著工作收入的三分之一必須上交為稅收，用于社會保障和其他公共產(chǎn)品支出。如果再加上平均水平的消費(fèi)稅等等間接稅和雜項(xiàng)稅（大致為16.76％），那么一個(gè)普通人的稅負(fù)水平就達(dá)到49.91％，即稅收實(shí)際上已達(dá)到收入的一半[1]。從雇主方面來看，1998年一個(gè)雇主平均納稅占勞動(dòng)成本的比率為，（1）社會保險(xiǎn)納稅貢獻(xiàn)9.42％，其中老年遺屬性保險(xiǎn)稅6.2％，醫(yī)療照顧保險(xiǎn)繳費(fèi)1.65％，失業(yè)保險(xiǎn)稅1.57％；（2）企業(yè)所得稅和利潤稅5.63％。此二項(xiàng)相加達(dá)到勞動(dòng)成本的15.05％（以上比率計(jì)算依據(jù)StatisticalAbstractoftheUnitedStates,2001,845-846）。

由此可見，擴(kuò)大目前雇主和雇員，尤其是作為一般工作者的雇員對于美國社會保障基金的貢獻(xiàn)方面，已沒有什么空間。并且經(jīng)驗(yàn)證明，如此高的納稅率要再提高一步，很可能使社會保障基金的貢獻(xiàn)者心理上無法承受。

從社會保障基金的受益者方面來看，假如工作者仍然按照以往的收入比率來貢獻(xiàn)社會保障基金，受益者的生活水平將只有平均水平的30％左右，用一些貧困線標(biāo)準(zhǔn)來衡量就處于貧困線水平，因此，這是社會保障的受益者所難以接受的。特別是需要考慮到，社會保障受益者的主體并不主要是接受救濟(jì)的貧困者，而是在一生的工作中為社會保障基金作貢獻(xiàn)的退休者、失業(yè)者和其他工作者，以及他們的后代。從支出結(jié)構(gòu)上看，如上所述美國社會保障資金的總支出主要由社會保險(xiǎn)支出、教育項(xiàng)目支出和公共救助支出這3項(xiàng)構(gòu)成，占社會保障總支出的88％。由于教育項(xiàng)目支出歷來被認(rèn)為是美國社會保障體制的最成功之處，其資金主要來源于聯(lián)邦、州和地方政府的一般稅收，社會上沒有哪一派政治力量認(rèn)為應(yīng)當(dāng)削減這個(gè)部分（雖然布什政府實(shí)行了社會福利從高等教育向基礎(chǔ)教育傾斜的政策），因此，教育項(xiàng)目支出并不可能作為改革的對象。公共救助支出的主要內(nèi)容是食品券補(bǔ)貼、貧困家庭能源補(bǔ)貼、貧困收入補(bǔ)貼、難民救助、醫(yī)療救濟(jì)等等，所以從性質(zhì)上看，這部分屬于社會救濟(jì)性質(zhì)，是社會保障體系中最富剛性的一塊，也不可能是改革的對象。在社會保險(xiǎn)方面，醫(yī)療保險(xiǎn)面臨擴(kuò)大的壓力，雖然在提高市場競爭程度方面有一定余地，但在規(guī)模上已經(jīng)不可能再壓縮；失業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為美國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)率不斷攀升情況下的社會穩(wěn)定器，只有可能上升，不可能被降低；養(yǎng)老保險(xiǎn)部分盡管受到中老年工作者和退休者的“力?！保菂s在改革目標(biāo)上的呼聲最大。其實(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成為關(guān)注的焦點(diǎn)并不奇怪，因?yàn)閺耐庠谠蛏峡?，社會保障體系的危機(jī)主要是“嬰兒潮人口”造成的?，F(xiàn)在“嬰兒潮”長大后成為“老人潮”，社會養(yǎng)不起了，不就應(yīng)該作出犧牲嗎？不過，“老人潮”人口也有其相反的道理：當(dāng)初我們上交的社會保障基金，為什么被過多的花掉了，而沒有按照橫向公平和縱向公平的原則留下一部分給我們養(yǎng)老用呢？

由外部因素分析可以得出的邏輯結(jié)論是，為了維持社會保障體系，在社會保障基金的“開源”方面，工作者需要上交基金的貢獻(xiàn)率必須上升；在社會保障基金的“節(jié)流”方面，受益者要求享受的替代率必須下降。否則，社會保障體系就會因巨額赤字而自然解體。當(dāng)然，貢獻(xiàn)者和受益者雙方的調(diào)整是在雙方可接受的限度內(nèi)作出讓步。實(shí)際上的困難是，如果雙方的參照系都是歷史上的貢獻(xiàn)率水平或享受率水平，而不是“嬰兒潮人口”變化引起的社?；鹗罩Ющy，那么，可以期望的雙方讓步可能是十分有限的。

另一方面，從美國社會保障體制的內(nèi)部因素變化來看，美國社會保障體系存在的基礎(chǔ)和必要性正在減弱。其中最主要的，是社會保障體制所依賴的人性基礎(chǔ)發(fā)生了變化。在這些年引起較大關(guān)注和較多研究的人性學(xué)和心理經(jīng)濟(jì)學(xué)（如2002年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的獲得者包括心理經(jīng)濟(jì)學(xué)家DanielKahneman）看來，人的行為動(dòng)機(jī)取決于一定社會的人性特征。人性特征由先天遺傳基因和后天社會影響及教育所決定，具有一定的社會穩(wěn)定性，然而隨著影響因素的改變也會發(fā)生明顯的階段性的變化。因此，隨著社會環(huán)境和社會教育的變化，作為經(jīng)濟(jì)行為基礎(chǔ)的人性特征也會產(chǎn)生變化。從1935年建立社會保障體系至今，美國的社會現(xiàn)代化和教育普及的深化已經(jīng)歷時(shí)近70年。以美國每年占總?cè)丝?5％左右的基礎(chǔ)教育和高等教育入學(xué)率計(jì)算，每20年完成一個(gè)周期，經(jīng)過80年時(shí)間就可以達(dá)到在理論值上的完整高等教育（達(dá)到博士教育的年限）的全民普及。當(dāng)然，在實(shí)際上由于個(gè)人能力、個(gè)人偏好、地區(qū)差異等等因素的干擾而可能達(dá)不到理論值，但是據(jù)2000年的統(tǒng)計(jì)，美國高等教育在成人中的普及率已經(jīng)達(dá)到35％左右，中等教育（含初中）的普及率達(dá)到96％。由于教育的普及化和知識信息傳播的現(xiàn)代化，過去因?yàn)闊o知和愚昧而形成的過度依賴社會保障體系的人性基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變。比如，人們過去因?yàn)橹活櫻矍袄娴亩桃暬驘o遠(yuǎn)見，而不去進(jìn)行儲蓄，收入有一天花一天，日子過一天算一天。這樣，一旦發(fā)生疾病、失業(yè)、老年等等保障方面的問題時(shí)，自救能力極差，只能依靠社會。從而，人們產(chǎn)生對于社會保障的巨大需求。在今天的美國，雖然那些每周領(lǐng)到工資后就迅速花光的人依然存在，但是隨著教育和知識的普及，隨著人們知識和技能的提高和產(chǎn)業(yè)的升級所導(dǎo)致的傳統(tǒng)藍(lán)領(lǐng)工人比重的大幅下降和中產(chǎn)階級隊(duì)伍的擴(kuò)大及其生活方式的示范影響，人們越來越注重自己和家庭的未來生活。在最能代表今天美國人未來觀念的“美國夢”中，就把收入的積累與購買住房、子女受大學(xué)教育、過象樣的晚年生活3個(gè)“夢”聯(lián)系在一起。不難預(yù)料，當(dāng)人們在行為上普遍提高這些方面的儲蓄時(shí)，人們對于社會保障的依賴性就會大為減少。另一個(gè)發(fā)生變化的人性因素是享樂主義，即經(jīng)濟(jì)行為跟著眼前的快感走，不是迫不得已時(shí)不去控制自己的消費(fèi)方式和規(guī)模。但是，隨著現(xiàn)代醫(yī)學(xué)和保健學(xué)所揭示的無度的消費(fèi)和享樂給個(gè)人身體帶來的潛在損害，逐漸為大眾所知曉，人們越來越多地從追求最大限度的感官的享樂轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笊眢w和心理的健康。這樣，從享樂主義行為到自我控制行為的轉(zhuǎn)變，既減少了社會保障在醫(yī)療方面的開支，又減少了過度的消費(fèi)而增加了收入的儲蓄。再有一個(gè)發(fā)生變化的人性因素是機(jī)會主義。機(jī)會主義意味著經(jīng)濟(jì)行為主體只是想著從某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中受益，而不愿意承擔(dān)由此引起的成本或經(jīng)濟(jì)責(zé)任。當(dāng)機(jī)會主義支配人們的行為時(shí)，人們在需要保障事件發(fā)生以前會產(chǎn)生“逆向選擇”(ADVERSESELECTION)，即不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備的責(zé)任，只是坐等他人的救濟(jì)；同時(shí)在需要保障事件發(fā)生之后產(chǎn)生“道德危害”(MORALHAZARD)，即當(dāng)自己生病、失業(yè)或年老時(shí)不是注意減少其損失，而是一味強(qiáng)調(diào)社會對自己救助不夠。機(jī)會主義的泛濫是社會上普遍的坐享其成(FREE-RIDING)和浪費(fèi)資源行為的形成。于是，政府不得不采取強(qiáng)制性的征收社會保障貢獻(xiàn)和限制性的控制社會保障支出的社會保障體制。但是，隨著社會的現(xiàn)代化和教育水平的普遍提高，人們的責(zé)任意識已經(jīng)大大增強(qiáng)，機(jī)會主義人性因素大為減弱。由此，強(qiáng)制性的社會保障體制存在的必要性也大為減弱了?？傊S著教育的普及和社會現(xiàn)代化，這些社會保障體制所依賴的傳統(tǒng)人性基礎(chǔ)逐漸被削弱。其他影響社會保障體制變化的內(nèi)在因素還包括，社會保障基金的管理成本隨著基金風(fēng)險(xiǎn)的加大而上升，社會保障基金的收益隨著投資方式的受限制而相對下降，而社會保障的對象隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度提高而日益變得富裕和有更多的自我保障能力，以及包括社會救濟(jì)在內(nèi)的某些社會保障功能可以通過非社會一體化保障體制的方式更好地加以實(shí)行和解決等等。

從支配社會保障體制變化的這些內(nèi)在因素的作用，筆者認(rèn)為可以推論出一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)條件下統(tǒng)一的社會保障體制的生命周期。這個(gè)社會保障體制的生命周期是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的工業(yè)化和現(xiàn)代化以及國民收入水平的逐漸提高，社會保障體制從市場經(jīng)濟(jì)工業(yè)化初期的艱難產(chǎn)生和建立，到隨著社會收入水平的提高而逐步健全和發(fā)展壯大，再到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)代化達(dá)到一定高度后出現(xiàn)的部分人對于社會保障體制的異常依賴和財(cái)政困難，然后是社會經(jīng)過調(diào)整和努力而終于認(rèn)識到社會保障體制使命的完成，最后是社會中新生活保障體制的出現(xiàn)和統(tǒng)一社會保障體制的自然消亡。在社會保障體制的生命周期（見圖二）中，如果以年度表示橫坐標(biāo)，以社會保障基金的積累額為縱坐標(biāo)，那么，現(xiàn)金流（＝繳費(fèi)收入－社保支出）就是影響基金積累的最活躍因素，現(xiàn)金流曲線從社會保障體制建立的第一年開始上升，到50年左右開始下降，經(jīng)過大約30年降低到收支相抵點(diǎn)，以后進(jìn)入負(fù)值積累區(qū)域?；鸱e累余額（＝∑1n(繳費(fèi)收入－社保支出)）隨著現(xiàn)金流而滯后一步變化，基金余額曲線從第一年開始上升，在大約80年后開始下降，到100年左右下降為零。社會保障基金的積累通常采取三種形式，一是以政府債券和國庫券等高安全度資產(chǎn)為對象的“一級儲備”；二是以政府擔(dān)保的企業(yè)債券等中等安全程度資產(chǎn)為對象的“二級儲備”；三是以股票市場投資等等其他低安全度資產(chǎn)為對象的“三級儲備”。當(dāng)社會保障基金進(jìn)行積累時(shí)，首先考慮的是一級儲備，其次是二級儲備，最后才是三級儲備。但是，當(dāng)社保基金不得不進(jìn)行負(fù)積累時(shí)，考慮的順序剛好相反，首先出讓三級儲備，然后才是二級和一級儲備。

四、美國社會保障體制的改革策略及方案

在美國現(xiàn)政府主張改革社會保障體制的人士看來，社會保障資金的“源”和“流”兩個(gè)方面都存在嚴(yán)重問題。在流向方面，過去的社會保障受益者享受的較高替代率已經(jīng)無法延續(xù)，而在原有的體制規(guī)范或游戲規(guī)則下降低替代率的做法會受到強(qiáng)烈抵制。在來源方面，各種保障的資金來源由社會一體化籌集和解決的辦法，使得保障資金總量不夠并且增值不足，只有從體制規(guī)范上重新建立保障資金征集的激勵(lì)機(jī)制才能從根本上解決來源問題。因此，最好的改革思路是把目前制約社會保障收入和支出的體制進(jìn)行“重組”（RETOOL），實(shí)行社會保障的私有化改革，并且把社會保障體制所能夠扮演的角色減少到最小程度。由此可見，如果我們把社會保障體制嚴(yán)格理解為通過社會一體化的保障資金的籌集和運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)保障功能的體制，那么，美國目前所進(jìn)行的社會保障體制的“改革”，從實(shí)質(zhì)上看，就不是要“改良和革新”這個(gè)體制，而是要“改變和革除”這個(gè)體制。一個(gè)沒有政府出面統(tǒng)一組織和監(jiān)督保障資金的來源和運(yùn)用的體制，恐怕難以稱之為“社會保障體制”。就像中國曾經(jīng)實(shí)行的家庭保障或企業(yè)保障，不能視為社會保障體制一樣。由此，美國社會保障體制改革的大方向，其實(shí)質(zhì)是逐漸以“私人保障體系”取代“社會保障體系”。

不過，正如我們在上述關(guān)于美國社會保障體系的特征時(shí)所提到，美國社會的保障問題雖然在1935年基本上由政府建立的社會