依托“代建制”落實(shí)政府投資工程項目法人責(zé)任制政府投資工程項目法人責(zé)任制代建制

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地政府都在不斷改善城市投資環(huán)境，提升城市品位，進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得建設(shè)資金需求急速膨脹。如何利用有限的建設(shè)資金進(jìn)一步發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，改善城市面貌，就成了政府一大難題。其實(shí)，政府除了要想方設(shè)法籌集建設(shè)資金，還必須在政府投資工程上建立健全項目管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，從而有效控制投資、質(zhì)量和進(jìn)度，提高管理水平和投資效益，確保建設(shè)資金得到充分有效的利用。

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政府投資工程項目法人責(zé)任制執(zhí)行過程中問題凸現(xiàn)

政府投資工程作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在國民經(jīng)濟(jì)活動中起著非常重要的作用。投資是經(jīng)濟(jì)

甘文成增長的基本推動力，政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施的投資力度是必要的，但必須按照投資效益最大化和建設(shè)成本最小化原則，實(shí)行城市建設(shè)職責(zé)分工，進(jìn)一步完善政府投資工程項目法人責(zé)任制和明晰建設(shè)參與各方的權(quán)、責(zé)、利，形成既有利于提高投資效益，又能保障城市快速發(fā)展的工程項目建設(shè)管理體制。

早在1996年，國家計委就制定頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，要求經(jīng)營性政府投資項目必須組建項日法人，項目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。然而，我國政府投資工程實(shí)施的項目法人責(zé)任制還存在相當(dāng)大的問題：首先是落實(shí)不到位，由于部門問利益關(guān)系，對于政府投資工程(尤其是非經(jīng)營性的)，各部門各自為戰(zhàn)，仍然保持著通過一次性臨時機(jī)構(gòu)或常設(shè)基建處室進(jìn)行建設(shè)管理，管理水平低下，造成大量的物力、人力和財力的浪費(fèi)；其次是與公司法有沖突，多數(shù)項目法人是在項目可行性研究報告經(jīng)批準(zhǔn)(有的甚至投資已下達(dá)到主管部門)后才正式組建，而且大多數(shù)都不是公司，而是原有單位成立的臨時機(jī)構(gòu)，沒有資本金；第三是違背了項目法人責(zé)任制的本質(zhì)，我國政府投資工程的項目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，資金的籌措和使用具有極強(qiáng)的計劃性，各級政府在項目建設(shè)中起著決定性的作用，項目法人的領(lǐng)導(dǎo)班子大多數(shù)由各級行政領(lǐng)導(dǎo)和主管部門負(fù)責(zé)人組成，項目管理仍然是以行政手段為主，輔以經(jīng)濟(jì)手段；第四是項目法人難以履行應(yīng)有的職權(quán)，在政府行政干擾下，項目法人沒有獨(dú)立的投資決策權(quán)，不具備資金的自我積累能力和向外部融資的能力，項目建成后沒有收益權(quán)和所有權(quán)等。

目前，我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為3萬億元，其中政府投資工程就大約占到10％，達(dá)到3500億元左右，要按期、保質(zhì)、保量地完成如此巨額的投資，要求政府投資工程(包括非經(jīng)營性的)必須全面落實(shí)和完善項目法人責(zé)任制，對項目管理者實(shí)行監(jiān)督、考核機(jī)制，在一定程度上抑制投資沖動，防止投資規(guī)模失控，有效控制工程的投資、質(zhì)量和進(jìn)度，提高投資效益，充分利用有限的政府投資資金，逐步規(guī)范混亂的建設(shè)市場。

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組建項目投資法人和項目建設(shè)法人

政府投資工程應(yīng)該是市場提供產(chǎn)品、政府提供服務(wù)，從而逐步走向符合市場經(jīng)濟(jì)大原則的城市建設(shè)市場模式，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。然而，由于政府投資工程的業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和投資者混淆不清，全面落實(shí)項目法人責(zé)任制十分困難。這就要求在推行政府投資工程項目法人責(zé)任制的過程中，必須按照“投、建、管、用”相分離的指導(dǎo)思想，明確業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和投資者各自的職責(zé)，組建政府投資工程的項目投資法人和項目建設(shè)法人，這也是符合建設(shè)項目的建設(shè)基本程序和管理需要。

建設(shè)項目是指需要投入一定量的資本、實(shí)物資產(chǎn)，有預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)，在一定約束條件下，經(jīng)過研究決策和實(shí)施(設(shè)計和施工建設(shè)等)等一系列程序，形成固定資產(chǎn)的一次性事業(yè)，是投資行為與建設(shè)行為相結(jié)合的投資項目。而投資項目，廣義的泛指在一定的約束下(如資金、技術(shù)、資源、時間、空間、政策等)，投資主體為獲得未來預(yù)期效益，將貨幣資本或?qū)嵨镔Y本投入盈利性或非盈利性事業(yè)，從事生產(chǎn)或服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動，具有明確目標(biāo)要求的一次性事業(yè)；狹義的是指既有投資行為，又有建設(shè)行為的工程建設(shè)項目。顯然，投資是項目建設(shè)的起點(diǎn)，沒有投資就沒有建設(shè)；反過來，沒有建設(shè)行為，投資的目的就不可能實(shí)現(xiàn)。建設(shè)的過程就是投資目的實(shí)現(xiàn)的過程，是把投入的貨幣轉(zhuǎn)換成實(shí)物資產(chǎn)的過程?？梢?，項目建設(shè)管理是建設(shè)項目管理中的一部分，而項目投資管理則是建設(shè)項目管理中的另一部分。

因此，建設(shè)項目可劃分為投資期、建設(shè)期和運(yùn)營期三個時期。這樣可通過逐步組建項目投資法人和項目建設(shè)法人來解決政府投資工程的政府、業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和投資者等同位一體的矛盾，從而真正實(shí)現(xiàn)政府投資工程項目法人責(zé)任制。當(dāng)然，需要說明的是，建設(shè)項目法人與項目建設(shè)法人是完全兩個不同的概念，建設(shè)項目法人是從整個建筑行業(yè)來講的，是為了區(qū)分其他行業(yè)的項目法人而提出的概念，在建筑行業(yè)里，建設(shè)項目法人就可以簡稱為項目法人；項目建設(shè)法人實(shí)質(zhì)上是建設(shè)項目的建設(shè)法人，是指工程項目在建設(shè)施工過程中的組織法人，是建設(shè)項目法人的一個分支；而項目投資法人實(shí)質(zhì)上是建設(shè)項目的投資法人，是指工程項目在投資管理過程中的組織法人。

3“代建制”和政府投資工程項目法人責(zé)任制的關(guān)聯(lián)

2004年11月，建設(shè)部出臺的《建設(shè)工程項目管理試行辦法》就是為了加強(qiáng)政府投資工程的項目管理，加快推行政府投資工程“代建制”的步伐。所謂“代建制”就是將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理行為?；究蚣芫褪峭ㄟ^政府、業(yè)主、項目管理企業(yè)、承建商、使用單位(運(yùn)營單位)等五大主體進(jìn)行政府投資工程的建設(shè)管理，它們之間的主要關(guān)系是：政府成立城投公司作為項目業(yè)主，政府主管部門負(fù)責(zé)對建設(shè)工程項目管理市場進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主按招商合同選擇項目管理企業(yè)，并負(fù)責(zé)投融資和建設(shè)資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業(yè)按合同負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負(fù)責(zé)項目的設(shè)計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業(yè)管理；使用單位(運(yùn)營單位)最終使用(運(yùn)營)竣工后的項目，并在使用(運(yùn)用)過程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。

顯然，“代建制”能夠解決多年來政府部門在政府投資工程中的角色和責(zé)任不明確的難題，是實(shí)現(xiàn)政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的關(guān)鍵，是政府投資工程(尤其是非經(jīng)營性項目)實(shí)行項目法人責(zé)任制的一種有力措施。長期以來，政府部門作為納稅人的代表成為政府投資工程的業(yè)主，進(jìn)行項目的組織實(shí)施和建設(shè)管理，同時又行使建設(shè)市場監(jiān)管等職能，這無異于運(yùn)動員和裁判二任一身，無法按照市場經(jīng)濟(jì)原則實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，更無法替廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)項目的投資、建設(shè)和收益。這使得政府投資工程的建設(shè)管理缺乏約束力，造成監(jiān)管不力、缺乏規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性，還使得項目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度都難以得到控制，項目的成本和收益難以回收。

在改革的不斷深入和經(jīng)營城市理念的不斷發(fā)展過程中，政府根據(jù)公司法組建城投公司作為城建投資主體的項目業(yè)主和項目投資法人，既是政府投資工程推行“代建制”的需要，更是全面深化和完善項目法人責(zé)任制的基礎(chǔ)。因為政府必須從政府投資工程的建設(shè)管理中完全擺脫出來，那么，城投公司作為經(jīng)營城市的主體，就必須代表納稅人的利益，在政府和廣大人民群眾的監(jiān)督下對政府投資工程進(jìn)行投資管理，在管理上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”，充分借助社會中介機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行政府投資工程項目的管理和建設(shè)，從而推進(jìn)政府投資工程項目法人責(zé)任制和“代建制”的全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政府投資工程“投、建、管、用”相分離的項目管理模式的改革。

4通過“代建制”促進(jìn)政府投資工程項目法人責(zé)任制的落實(shí)

“代建制”是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會分工的擴(kuò)大以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高、技術(shù)含量日益增加和項目實(shí)施專業(yè)化的要求，而逐漸被世界發(fā)達(dá)國家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項目實(shí)施管理方式。在深化政府投資工程項目法人責(zé)任制改革過程中，可以從建設(shè)項目整個過程的投資、建設(shè)和運(yùn)營三個主要方面進(jìn)行考慮，通過“代建制”的五大主體組建項目投資法人和項目建設(shè)法人，實(shí)現(xiàn)政府投資項目投、建、管、用的分離和相對集中的管理模式，即城投公司作為政府投資工程的項目業(yè)主和投融資主體，在投資上對政府負(fù)責(zé)，在使用上對使用單位負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)自己的項目投資法人地位，執(zhí)行項目投資法人職能；對于建設(shè)單位(可以由城投公司代替，也可以通過招投標(biāo)的方式選擇專業(yè)性建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或項目管理企業(yè))來說，它作為項目建設(shè)過程的實(shí)施管理者，對投資者負(fù)責(zé)資金使用安全問題，對使用者負(fù)責(zé)項目使用安全問題，從而實(shí)現(xiàn)自己的項目建設(shè)法人地位，執(zhí)行項目建設(shè)法人職能。

“代建制”的應(yīng)用使項目管理技術(shù)、管理手段和管理思想更專業(yè)、更先進(jìn)，政府不用組織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，也不用介入具體的經(jīng)濟(jì)活動，而是以專業(yè)的項目管理企業(yè)代替政府龐大的臨時管理組織，能夠有效地防止公務(wù)員隊伍膨脹，通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險。這樣，政府就可以脫離出來執(zhí)行其監(jiān)督管理職能，完全充當(dāng)裁判角色，而不再是運(yùn)動員和裁判二任一身的角色，既符合國際慣例，有利于維護(hù)正常的市場運(yùn)行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗，同時還能積極促進(jìn)政府投資工程項目法人責(zé)任