對規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的幾點思考對規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的幾點思考為貫徹中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、增進新農(nóng)村建設的部署規(guī)定，國土資源部在進一步調(diào)查研究的I基本上,按照保障科學發(fā)展的總體規(guī)定，提出了以土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，增進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指根據(jù)土地運用總體規(guī)劃，將若干擬整頓復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉(xiāng)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同構(gòu)成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整頓復墾等措施,在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基本上,最后實現(xiàn)增長耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量，節(jié)省集約運用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目的。“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式,是對近年來在“城鄉(xiāng)建設用地增長與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的J土地整頓、運用和管理模式。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤一方面是建設用地日勺掛鉤一一即在一定區(qū)域范疇內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地的增長,必須以相稱規(guī)模日勺農(nóng)村建設用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效運用的農(nóng)村集體建設用地的方式，為工業(yè)化、城鄉(xiāng)化提供必要的建設用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農(nóng)村土地綜合整治新增長的耕地，對城鄉(xiāng)建設占用耕地的有效補充，貫徹耕地占補平衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中“保護耕地與保障建設”的雙贏。從本質(zhì)上講，增減掛鉤是建設用地的整頓,是土地運用構(gòu)造布局日勺調(diào)節(jié)和優(yōu)化，也是城鄉(xiāng)土地資源日勺優(yōu)化配備。具體來說,就是根據(jù)土地運用總體規(guī)劃和都市、村鎮(zhèn)等規(guī)劃,按照優(yōu)化用地構(gòu)造和布局的I規(guī)定，引導農(nóng)村居民點合適集中建設，同步開展對舊村莊的復墾還耕,在保證農(nóng)村必要建設用地的前提下，將節(jié)省的土地用于城鄉(xiāng)建設,實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增長和農(nóng)村建設用地減少相平衡，耕地占用與復墾相平衡，城鄉(xiāng)建設用地空間布局優(yōu)化。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一項有助于保護耕地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基本性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手和建設社會主義新農(nóng)村的重要突破口。一、目前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作中存在的問題（一）對掛鉤政策的結(jié)識存在偏差一方面某些地方把增減掛鉤工作僅僅當成是增長城鄉(xiāng)建設用地籌劃指標的方式措施，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設新農(nóng)村重大作用結(jié)識局限性。有某些地區(qū)過度關注周轉(zhuǎn)指標,簡樸地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾時手段，對周轉(zhuǎn)指標的關注度太高，盼望值過大，存在著片面爭取周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的傾向。另一方面，由于工作沒有按照規(guī)定進行，趨于片面，各地村鎮(zhèn)建設規(guī)劃滯后，導致了增減掛鉤與土地運用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設規(guī)劃銜接不夠;前一階段的I試點工作，重要在于拆舊復耕和新村建設等，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治，沒有充足做好與本地農(nóng)民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設的協(xié)調(diào)和整體推動。（二）性質(zhì)不同的兩個區(qū)域在一起，產(chǎn)生利益的偏向城鄉(xiāng)化過程中容易浮現(xiàn)土地城鄉(xiāng)化了，但是人留在農(nóng)村；或者人跑進城里了，但是農(nóng)村還留有居住日勺地方，這就是一種城鄉(xiāng)化過程不合理的現(xiàn)象。在目前國內(nèi)城鄉(xiāng)二元構(gòu)造的條件下，把城鄉(xiāng)和農(nóng)村兩個行政級別和性質(zhì)不同的區(qū)域放在一種項目區(qū)，似乎是消除了行政上的影響，但是國內(nèi)長期形成了都市和農(nóng)村的區(qū)別，國家政策長期偏向都市，已經(jīng)成為一種思維導向，當都市和農(nóng)村發(fā)生利益沖突時，利益總是偏向都市。在一種項目區(qū)內(nèi)，本來需要兩個行政區(qū)協(xié)商的I事情變成為在項目區(qū)內(nèi)解決,農(nóng)村的利益容易受到侵犯。（三）對農(nóng)民和集體的利益考慮不充足一方面，從居民點的整頓來看，國家規(guī)定農(nóng)村居住用地不得超過150平方米，但是諸多此前建造的房屋事實上都超過了這個原則，而這個超過的部分事實上是新增耕地日勺潛力部分。超過的這部分怎么解決，與否應予以補償以及如何制定補償?shù)腎原則，《決定》、《意見》和《批復》都沒有闡明。另一方面,由于掛鉤項目一般是跨區(qū)域項目，必須依托政府強力的行政手段來支持才干順利完畢。然而在中國的現(xiàn)實條件下，比較容易忽視民眾的意愿。民眾祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)，她們與否樂意搬遷,與否樂意家園環(huán)境變化,是應當考慮的。依托行政規(guī)劃建立起來的項目區(qū)，如果只關注要實現(xiàn)的行政目的，就容易忽視這些規(guī)定。第三，政府對如何在掛鉤政策歐I實行過程中還利于民、造福百姓,考慮得不夠，也缺少有效的保障措施,絕大多數(shù)試點地區(qū)沒有制定土地收益管理措施，大部分收益被地方政府拿走。（四）農(nóng)村居民點成片拆舊整頓難度較大由于我省是一種高原山區(qū)省份，全省土地面積按地形看，山地占84%,高原、丘陵約占有10%,壩子（盆地,河谷）僅占6%。自然地形地貌特點決定了農(nóng)村居民點分散，耕地質(zhì)量較差,人均耕地少。由于農(nóng)村居民點拆舊所需資金大、牽涉部門多，實際實行的難度較大,與土地開發(fā)整頓短短幾年成百上千個項目相比，深度和廣度都遠遠不夠。我省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作才剛剛起步，實行農(nóng)村居民點拆舊整頓缺少經(jīng)驗。（五）制度不夠完善,管理有待規(guī)范一是在操作過程中，相對集中地建設這些農(nóng)民新村住宅時一般需要占用某些農(nóng)用地，從而產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設用地與否需要審批的問題。二是將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進行復耕,使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地,用于與建新地塊占用的農(nóng)用地進行等量置換o這就產(chǎn)生了農(nóng)民遷出后的建設用地（宅基地）被復耕為農(nóng)用地及土地用途變更登記的問題。三是“宅基地換房”模式中仍然存在土地征收問題。這是由于在增減掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農(nóng)用地與建設用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。四增減掛鉤審批權限的劃分，實行的是總量由中央控制；在不突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標日勺前提下，掛鉤試點區(qū)地方政府負責具體審批;項目區(qū)自行組織實行的I體制,帶來了審批權限日勺變化。此外，試點工作的有關監(jiān)管和保障措施還不健全,不少試點單位在建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標臺帳、試點項目區(qū)實行管理方面仍顯滯后,特別是在試點工作信息化管理考慮還比較少。二、規(guī)范目前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的對策（一）加強宣傳，提高結(jié)識城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是在耕地面積不減少狀況下保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，加快新農(nóng)村建設進程的一種土地創(chuàng)新運用模式。掛鉤試點工作應以貫徹科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以保護耕地、保障農(nóng)民土地權益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目的，以優(yōu)化用地構(gòu)造和節(jié)省集約用地為重點。目前，某些地方干部和群眾對此工作日勺重要意義理解不深，個別基層政府把增減掛鉤工作當成增長城鄉(xiāng)建設用地籌劃指標的I權宜之計，對以土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，增進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路結(jié)識不清。部分群眾安于現(xiàn)狀的觀念始終處在主導地位,對增減掛鉤工作患得患失，動員搬遷、合村并村工作很難開展。應充足運用既有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規(guī)政策;有關職能部門應開展形式多樣的宣傳培訓工作,重點培訓增減掛鉤工作應遵循的原則、掛鉤內(nèi)容、規(guī)定和工作程序等，提高干部群眾的認知度和認同度。（二）統(tǒng)籌規(guī)劃,整體推動城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤,是一項綜合性工作,關系到社會、經(jīng)濟、文化等領域。因此，必須科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、整體推動。要建立“政府主導、國土搭臺、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金、整體推動”日勺工作機制，抓住新一輪土地運用總體規(guī)劃修編的時機，在完善都市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃基本上，綜合設計掛鉤專項規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接居民點歸并、農(nóng)村社區(qū)建設、基本設施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)節(jié)；以縣（市、區(qū)）為單位搞好縣城、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作。根據(jù)本地自然和經(jīng)濟社會條件，擬定掛鉤項目區(qū)，合理布局新建區(qū)的區(qū)位、規(guī)模和空間;搞好農(nóng)民住房集中建設改造具體規(guī)劃。設計部門應根據(jù)農(nóng)民的實際需要，結(jié)合本地風俗習慣、文化老式、建筑風格，搞好新居工程設計。要整體考慮土地開發(fā)運用、農(nóng)村基本設施建設、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)民就業(yè)和社會保障等問題，以掛鉤為抓手，綜合推動各方面工作,實現(xiàn)土地運用節(jié)省集約、耕地資源有效保護、農(nóng)民生活切實提高、城鄉(xiāng)建設協(xié)調(diào)共榮。（三）（三）以農(nóng)為本，協(xié)調(diào)發(fā)展，中央一號文獻進一步明確“有序開展農(nóng)村土地整治”，“農(nóng)村宅基地和村莊整頓后節(jié)省的土地仍屬農(nóng)民集體所有，保證城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不突破，保證復墾耕地質(zhì)量，保證維護農(nóng)民利益?！鞭r(nóng)村整頓出來的土地，一方面要復墾為耕地；另一方面滿足農(nóng)民建房、村莊基本設施和公共服務配套設施建設;再次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；最后運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設用地指標調(diào)劑到城鄉(xiāng)使用，增進小城鄉(xiāng)發(fā)展，同步要把獲得土地級差收益返回農(nóng)村用于新農(nóng)村建設，形成良性循環(huán)。通過農(nóng)村土地整治，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中,產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實現(xiàn)耕地增長、用地節(jié)省、布局優(yōu)化、要素集聚的目的。某些地方的實踐證明，這樣的思路和做法是可行的，也是有效的。要繼續(xù)打造好這個平臺,規(guī)范有序搞好農(nóng)村土地整治工作。要把農(nóng)民滿意不滿意、擁護不擁護、受惠不受惠作為衡量農(nóng)村土地整治成效的主線原則，做到整治前農(nóng)民樂意,整治后農(nóng)民滿意,切實讓農(nóng)民得到實惠，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)化進程與新農(nóng)村建設良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。（四）因地制宜，穩(wěn)步推動由于目前我省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作才剛剛起步，鑒于農(nóng)村居民點拆舊整頓難度較大，應本著先易后難日勺原則，應優(yōu)先選擇政府領導注重、本地群眾積極性高、資金有保障、難度較小、具有建設用地拆舊整頓潛力日勺空心村、磚瓦窯場、工礦廢棄地為主的“三項整治”工作。在“三項整治”實行過程中積極摸索“空心村”等整治新措施、新形式，通過這些地區(qū)的示范,對存在問題和難點進行進一步分析研究，以點帶面，為拆舊整頓難度大的農(nóng)村居民點積累經(jīng)驗，逐漸推廣，以增進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作向縱深推動。（五）完善制度，強化監(jiān)管進一步（四）完善制度，強化監(jiān)管進一步分析“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式與常規(guī)的土地運用和管理模式存在矛盾和沖突，在波及進一步明確有關政策，如項目區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、建設用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的土地用途變更登記、建新區(qū)中土地征收、審批權限等問題,為掛鉤工作營造良好的制度環(huán)境。積極引導并嚴格規(guī)范增減掛鉤試點，加強周轉(zhuǎn)指標和節(jié)余指標的管理，保證城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不突破、耕地面積不減少、耕地質(zhì)量不下降,避免為了獲得城鄉(xiāng)建設用地指標,只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充足實現(xiàn)。增長對農(nóng)村土地整治投入，嚴格執(zhí)行新增建設用地有償使用費所有用于基本農(nóng)田建設和保護、土地整頓、耕地開發(fā)歐I規(guī)定，避免不顧本地發(fā)展條件和客觀環(huán)境,讓農(nóng)民通通住樓房的現(xiàn)象浮現(xiàn),應保存平房和院落，保存農(nóng)耕文化特點和本地民風民俗。避免農(nóng)村缺錢、都市缺地，兩者一拍即合，大量農(nóng)村土地繼續(xù)流向都市。開展掛鉤工作必須要通過批準,未經(jīng)批準不得擅自開展;掛鉤周轉(zhuǎn)指標必須納入土地運用籌劃管理,實行規(guī)?？刂疲坏秒S意突破。建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標臺帳、加強項目區(qū)實行監(jiān)管，建立掛鉤項目區(qū)數(shù)據(jù)庫,推動信息化管理。加強對拆舊地塊的整頓復墾監(jiān)管，保證舊村莊、舊宅基地及時復耕，對周轉(zhuǎn)指標下達、使用、歸還等進行登記和管理,保證周轉(zhuǎn)指標有效使用、準時歸還。西寧市開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點以土地運用總體規(guī)劃為根據(jù)，按照“先復墾、后置換”日勺原則，西寧市即將在大通、涅中、涅源三縣開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。據(jù)悉，目前前期籌辦工作已經(jīng)展開。近年來，隨著西寧市各地城鄉(xiāng)建設的J不斷發(fā)展，都市化水平迅速提高。但是相稱一部分農(nóng)村居住環(huán)境和