少數(shù)民族社會養(yǎng)老服務的實現(xiàn)機制

第一節(jié)養(yǎng)老觀念社會化機制社會化養(yǎng)老是區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的一種養(yǎng)老方式，它是通過社會途徑、以社會制度保證的養(yǎng)老服務政策、服務項目及服務內(nèi)容的總和。它是社會從農(nóng)耕文明向現(xiàn)代工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物。我國是世界上老年人口最多、增速較快的國家，快速增長的老年人口使得社會的養(yǎng)老問題更加突出。相對于轉(zhuǎn)型的社會現(xiàn)實，中國社會的養(yǎng)老觀念明顯滯后于時代。轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務體系是時代所需，現(xiàn)實所需。少數(shù)民族傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念有養(yǎng)兒防老、多子多福等，隨著少數(shù)民族現(xiàn)代化建設的不斷深入、社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，老年人“老有所養(yǎng)”“老有所依”的愿望越來越強烈。構(gòu)建養(yǎng)老觀念社會化機制的原因如下：一老年人口規(guī)模急劇擴大、老齡化程度進一步加深如表4-1所示，2009年底，中國65歲及以上老人達到1.1307億，約占總?cè)丝诘?.47%。截至2013年底，中國65歲及以上老人已達到1.3199億人，約占總?cè)丝诘?.70%。經(jīng)過五年時間，中國65歲及以上老年人口增長了16.73%。今后，我國將進入人口老齡化的高速發(fā)展階段，據(jù)預測，2025年老齡化水平為20%，2048年將高達30%以上，進入重度老齡化階段。表4-1中國2009～2013年65歲及以上人口數(shù)及所占比例老年撫養(yǎng)比是指老年人口撫養(yǎng)比，也稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)。指某一人口中老年人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比，通常用百分比表示，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。如圖4-1所示，2009年的老年撫養(yǎng)比為11.6%，并且以每年0.35%的速度遞增，截至2013年，老年撫養(yǎng)比已達到13.1%。這意味著對老年人的撫養(yǎng)將占用更多的經(jīng)濟資源，長此以往，勢必會影響我國的經(jīng)濟發(fā)展速度及增長幅度。圖4-12009～2013年老年撫養(yǎng)比二老年人口的高齡化、空巢化、疾病化趨勢越發(fā)突出在人口老齡化過程中，出現(xiàn)了三個趨勢：一是老齡人口高齡化，80周歲及以上的高齡老年人口將持續(xù)增長。高齡老年人是病殘率最高的人群，比低齡老年人需要更多的醫(yī)療保障和日常生活照料。二是中國城鄉(xiāng)老年空巢家庭的比例不斷上升，2012年為0.99億人。2015年國家衛(wèi)計委調(diào)查結(jié)果顯示，空巢老人占老年人總數(shù)的一半，其中，獨居老人占老年人總數(shù)的近10%，僅與配偶居住的老人占41.9%。越來越多的空巢家庭和空巢老人的出現(xiàn)，必將引起一些新的必須應對的社會問題。三是失能、半失能老年人的數(shù)量也不斷增加，從2012年的3600萬人增長到2013年的3750萬人。據(jù)預測，到2020年，中國失能、半失能老人數(shù)將達到5000萬左右。面對高齡、空巢和失能老人不斷增多的趨勢，應從傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念中跳出來，構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務體系。養(yǎng)老觀念社會化機制的構(gòu)建不是一朝一夕的事情，也不是某個人或某個集體的事情，是需要全社會共同努力的事情，我們應結(jié)合我國少數(shù)民族當前的實際情況，有計劃、有步驟地進行。第一，普通民眾的養(yǎng)老觀念，分為子女和老人兩方面。加強輿論宣傳，重建道德秩序，重塑和強化家庭養(yǎng)老的責任。尊老敬老助老是中華民族的傳統(tǒng)美德，應通過各種宣傳活動營造良好的尊老敬老助老的和諧氛圍，弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德，加強子女對老年人贍養(yǎng)的觀念，鞏固家庭的照顧力量，滿足老年人的日常生活以及精神慰藉的需求，使家庭養(yǎng)老適應家庭和社會的變化。與此同時，轉(zhuǎn)變老年人對子女贍養(yǎng)的依賴與期望的傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)老年人“獨立養(yǎng)老”的觀念與意識，使子女和老年人都意識到家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老的發(fā)展不是兩者之間的簡單取代，而是家庭與社會在承擔養(yǎng)老義務中主次角色的轉(zhuǎn)換，有助于樹立良好的道德風尚和新型和諧的養(yǎng)老觀。第二，社會的養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變，也包括社區(qū)、非營利機構(gòu)、政府等。由傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念向社會化養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變不僅僅需要家庭成員的努力，更需要社區(qū)、社會養(yǎng)老機構(gòu)以及政府的共同努力。社區(qū)和社會上營利以及非營利的養(yǎng)老機構(gòu)應從根本上改變原有的養(yǎng)老觀念，切實從老年人的實際需求出發(fā)，充分了解老年人身心的特點，同時，要不斷提高工作人員的素質(zhì)，提供更加專業(yè)化、貼心化的服務。在養(yǎng)老觀念社會化的過程中，政府應積極強化其主導作用，高度重視老年事業(yè)的發(fā)展，制定促進社會化養(yǎng)老機制發(fā)展的法規(guī)政策等。與此同時，政府應積極協(xié)調(diào)、整合民間組織和社區(qū)等各方資源，共同推進養(yǎng)老觀念社會化機制。養(yǎng)老服務觀念的轉(zhuǎn)變是社會化養(yǎng)老體系構(gòu)建的思想支撐，其對養(yǎng)老的內(nèi)容、方式、途徑等的轉(zhuǎn)變有著深遠影響，所以，對于養(yǎng)老觀念社會化機制的構(gòu)建應從長計議，早日建成適應老齡化社會、適應社會發(fā)展水平的老年人服務體系。第二節(jié)養(yǎng)老金籌集、運行與給付社會化機制充足的資金是社會保障制度良性運行的基礎和前提，資金的保值增值是社保制度持續(xù)發(fā)展的保障，而資金的社會化發(fā)放是社保制度落實到位的有效途徑。一養(yǎng)老金籌集社會化機制社?；鸬幕I集在很大程度上取決于該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，養(yǎng)老保險亦是如此。眾所周知，我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，而少數(shù)民族人民多生活于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是中西部的山區(qū)和農(nóng)村，由于這些地區(qū)交通閉塞，經(jīng)濟發(fā)展滯后，加之受到民族風俗的影響，不愿遠離家鄉(xiāng)，這些因素都導致經(jīng)濟的落后，人民生活水平和收入水平較低，這就造成養(yǎng)老保險基金籌集困難。因此，實現(xiàn)養(yǎng)老金籌集的社會化是十分必要的。目前，我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的養(yǎng)老保險還未完全統(tǒng)籌起來，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險采用三方負擔制，即由企業(yè)和個人各負擔一定的比例，國家給予補貼；農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險即新農(nóng)保采取農(nóng)民按不同等級繳納養(yǎng)老保險費，政府實行財政補貼。少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老金籌集應順應少數(shù)民族地區(qū)的特點而做具體分析，少數(shù)民族地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展落后，人民收入水平不是很高，繳費能力有限，但少數(shù)民族地區(qū)多因地理位置、民風民俗等特點吸引著越來越多的外地游客，特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)日漸發(fā)達，政府的財政收入也有所改觀，因此可以加大對繳費群體的補貼力度，或從增加的財政收入中按照一定比例或一定金額用于養(yǎng)老補貼。此外，政府應采取相關政策鼓勵發(fā)展當?shù)爻青l(xiāng)特色產(chǎn)業(yè)，促進就業(yè)，增加人民收入等。二養(yǎng)老金運營社會化機制經(jīng)濟的快速發(fā)展在不斷增加人民收入的同時，也會帶來通貨膨脹的壓力，造成資金的貶值。在有效地滿足老年群體基本生活的前提下，如何實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值是至關重要的。養(yǎng)老保險金投資，是指將我國各地的養(yǎng)老金主體集合起來進行投資運營的過程，這一過程要求養(yǎng)老金有一定的收益性，即在選擇投資工具上要考慮到養(yǎng)老金的風險，將這種風險置于可以控制的范圍，然后盡可能地將養(yǎng)老金的投資收益放在首位，以抵御通貨膨脹和經(jīng)濟快速增長的壓力，為預期養(yǎng)老金的及時發(fā)放提供有效的保障。養(yǎng)老保險金運營是指在養(yǎng)老金投資的過程中，對投資的一系列環(huán)節(jié)所要進行的收益率分析、養(yǎng)老金的投資周期以及養(yǎng)老金是否轉(zhuǎn)變投資工具的綜合管理方式。我國目前的養(yǎng)老金除部分在省級社保經(jīng)辦機構(gòu)外，絕大部分統(tǒng)一劃歸到全國社?；鹄硎聲M行運營管理，我國社保基金按照國內(nèi)和國外的投資環(huán)境等方面的不同，種類也有所不同，主要表現(xiàn)在（主要談國內(nèi)）：基金境內(nèi)投資范圍包括：“銀行存款、債券、信托投資、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、股票、證券投資基金、股權(quán)投資和股權(quán)投資基金等。基金境外投資范圍包括：銀行存款、銀行票據(jù)、大額可轉(zhuǎn)讓存單等貨幣市場產(chǎn)品、債券、股票、證券投資基金，以及用于風險管理的掉期、遠期等衍生金融工具?！盵1]但到目前為止，養(yǎng)老保險基金的投資渠道僅限于購買銀行協(xié)議存款和國債。這些投資渠道風險小，收益甚微，難以應對基金貶值的問題。加之養(yǎng)老保險基金投資運行中缺乏有效監(jiān)管、投資機構(gòu)行政化等問題，使得養(yǎng)老金的保值增值困難重重。為解決這些難題，應結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)特點，做到以下幾點。一是養(yǎng)老金投資要具有靈活性。我國養(yǎng)老金還是以基本養(yǎng)老金為主，加之企業(yè)建立的補充養(yǎng)老金等，對于基本養(yǎng)老金可以投資于風險較小的項目，以保證老百姓的養(yǎng)老錢能有一個較為穩(wěn)定的收益；而對于企業(yè)年金則可以投資于風險較大的項目，如股票，既能增加收益，又能活躍資本市場。這樣兩類養(yǎng)老金相結(jié)合，可能會產(chǎn)生更好的效果。二是依托現(xiàn)有資源，進行多元化投資。在各國養(yǎng)老金投資項目上，新加坡的投資多元化最為突出，其在公交車、地產(chǎn)、保險等領域的養(yǎng)老金投資不占少數(shù)，這樣一來，養(yǎng)老金保值增值的機會就更多了。因此，我們應在符合國情和少數(shù)民族地區(qū)特色的基礎上，轉(zhuǎn)變投資模式。如投資當?shù)靥厣?jīng)濟，推進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；投資當?shù)芈糜斡^光產(chǎn)業(yè)等。三是可以適當?shù)貙⒒鸾挥趯I(yè)投資公司進行投資運營，并對基金投資運營過程進行監(jiān)管。三養(yǎng)老金給付社會化機制養(yǎng)老金給付社會化即養(yǎng)老金社會化發(fā)放，一般是指對城鎮(zhèn)退休人員，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一組織和管理，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)委托國有商業(yè)銀行、郵局等金融機構(gòu)，作為養(yǎng)老金的銀行代發(fā)機構(gòu)，向退休人員及時足額發(fā)放養(yǎng)老金。但對于農(nóng)村老年人而言還可以增加其他發(fā)放途徑。養(yǎng)老金發(fā)放中存在的問題有：第一，參保職工退休后往往會回到自己的老家或子女家中生活，這樣參保職工就遠離了參保地，在其他非參保地領取養(yǎng)老金時需要繳納異地辦理費，這樣就加重了這類老年群體的壓力；第二，對于某些老年人尤其是年邁的老年人來說，居住地與領取養(yǎng)老金的銀行之間距離太遠，如生活在山區(qū)，交通不便，無法及時領取，導致養(yǎng)老金長期滯留銀行，影響?zhàn)B老金發(fā)放效率和老年人的基本生活；第三，采取郵寄的方式，由于郵寄人員可能不認識養(yǎng)老金領取者而導致無法按時送到；第四，少數(shù)民族人民生活的山區(qū)和農(nóng)村由于信息不暢，對于及時更換養(yǎng)老金領取信息、得知發(fā)放時間等問題了解較慢，往往會產(chǎn)生各種問題。養(yǎng)老金的社會化發(fā)放已成為老年人群及時獲得養(yǎng)老金的必要措施，不僅能減輕企業(yè)和養(yǎng)老金發(fā)放銀行的負擔，還能有效保障老年人基本生活，同時對養(yǎng)老保險制度改革都大有益處。主要做法有：第一，發(fā)揮國有商業(yè)銀行的作用，由于國有商業(yè)銀行具有網(wǎng)點多、安全性高等特點，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)可以在國有商業(yè)銀行為有權(quán)領取養(yǎng)老金的老年人建立個人賬戶，按時將養(yǎng)老金足額打到賬戶中；第二，發(fā)揮郵政系統(tǒng)功能，將能夠使用郵遞方式發(fā)放的養(yǎng)老金及時郵寄給領取者；第三，對于交通閉塞、信息不暢地區(qū)的老年群體來說，可以適當發(fā)揮農(nóng)村信用社和村委會的作用，將養(yǎng)老金存放于信用社和村委會，這樣既解決了路途遠的問題，也解決了郵遞員不熟悉領取者的問題；第四，社區(qū)作為基層群眾組織，與百姓生活聯(lián)系最緊密，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可同社區(qū)建立工作關系，委托社區(qū)代發(fā)養(yǎng)老金，并對離退休人員進行相應管理。第三節(jié)養(yǎng)老方式選擇社會化機制隨著我國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化、人口等多方面的發(fā)展變化，原有的養(yǎng)老方式已不能很好地適應新的社會形勢，任何單一的養(yǎng)老方式都不能滿足老年人的養(yǎng)老需求，需要家庭、社區(qū)以及政府等多方聯(lián)系與合作，形成養(yǎng)老方式社會化機制。在新的社會形勢下，建立養(yǎng)老方式社會化機制是必然選擇，是完善全面小康社會的重中之重。目前，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老模式，包括少數(shù)民族地區(qū)的養(yǎng)老模式，邏輯上有四種選擇。第一，個人自我養(yǎng)老。這種養(yǎng)老方式是指個人在勞動就業(yè)期內(nèi)將現(xiàn)期收入的一部分作為維持老年生活、滿足老年生活需求的儲蓄儲存起來的養(yǎng)老方式；它也包括進入老年后，經(jīng)過自身努力獲得經(jīng)濟報酬的行為。但是，我國少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民多以放牧、種植為生，受自然因素影響較大，且少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民所掌握的經(jīng)濟資源十分有限，收益較低，不能有足夠的經(jīng)濟剩余來保障自己的老年生活，因而也決定了個人養(yǎng)老模式在少數(shù)民族地區(qū)不能大規(guī)模推行。第二，家庭養(yǎng)老。這是一種子女對失去勞動能力且無任何經(jīng)濟來源的父母給予經(jīng)濟上的供給、生活上的照顧以及精神上的慰藉的養(yǎng)老模式。目前，這種養(yǎng)老模式在我國，特別是在少數(shù)民族地區(qū)發(fā)揮著主要作用。家庭養(yǎng)老產(chǎn)生于傳統(tǒng)的家庭經(jīng)濟，通過“繼承式”的方式養(yǎng)老，大大降低了其運行成本；另外，家庭養(yǎng)老在我國少數(shù)民族地區(qū)有深厚的文化基礎，老年人愿意在老年時期有兒女陪伴在身旁，過著“子孫繞膝”的生活；最重要的是，我國農(nóng)村地區(qū)，包括少數(shù)民族地區(qū)的人均收入水平正逐年增加，家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟能力得到增強。如表4-2所示，2009年農(nóng)村居民家庭平均每人純收入為5153.2元，到2013年，已增長至8895.9元，增長了42.07%。但是，隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化（如圖4-2所示），且子女外出務工繁忙，無暇照顧老人，家庭養(yǎng)老也出現(xiàn)了亟待解決的難題。表4-22009～2013年農(nóng)村居民家庭平均每人純收入圖4-2家庭規(guī)模（人口調(diào)查抽樣）第三，集體（社區(qū)）養(yǎng)老。這是一種借助明顯大于家庭范圍的社會力量的養(yǎng)老方式，通常是指在較小的區(qū)域范圍內(nèi)，集體組織或者社區(qū)為本社區(qū)內(nèi)有資格的老年人發(fā)放養(yǎng)老金或提供養(yǎng)老服務。集體（社區(qū)）養(yǎng)老需要強大的集體經(jīng)濟實力做后盾，然而，我國少數(shù)民族地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民仍是獨立的經(jīng)濟實體，并沒有形成規(guī)模的集體經(jīng)濟，所以，在少數(shù)民族地區(qū)很難推行集體（社區(qū)）養(yǎng)老方式。第四，社會養(yǎng)老。社會養(yǎng)老是指在某一較大的區(qū)域范圍內(nèi)依靠全體社會成員或某些經(jīng)濟實體的力量實現(xiàn)養(yǎng)老責任共同分擔的養(yǎng)老方式。社會養(yǎng)老主要分為社會養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險兩個部分。社會養(yǎng)老保險，是指收取保險費，形成社會保險基金，用來對其中因年老、疾病、生育、傷殘和失業(yè)而導致喪失勞動能力或失去工作機會的成員提供基本生活保障的一種社會保障制度。其興辦主體是國家，保障的對象是社會全體成員，它側(cè)重的是社會公平。商業(yè)養(yǎng)老保險則是根據(jù)大數(shù)法則，通過訂立保險合同運營，以營利為目的的保險形式，商業(yè)保險關系是由當事人自愿締結(jié)的合同關系。社會養(yǎng)老保險是以政府為絕對主導力量的養(yǎng)老保障，這會造成政府運行效率低、政府財政負擔過重、勞動者積極性下降等。而商業(yè)養(yǎng)老保險是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，與社會養(yǎng)老保險相比，它對參保人有更高的支付能力要求。不論是社會養(yǎng)老保險還是商業(yè)養(yǎng)老保險，都是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，然而，目前我國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平還遠遠沒有達到。2010年，我國民族自治地方地區(qū)生產(chǎn)總值為38989億元，僅占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.71%，到2012年民族自治地方地區(qū)生產(chǎn)總值達到54079.52億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的10.41%。雖然其所占比例有所增加，但與工業(yè)化國家相比仍有較大差距。因此，我國少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展水平?jīng)Q定了社會養(yǎng)老不能作為其主導的養(yǎng)老模式。圖4-32012年民族自治地方三大產(chǎn)業(yè)增加值及地區(qū)生產(chǎn)總值圖4-42011年民族自治地方三大產(chǎn)業(yè)增加值及地區(qū)生產(chǎn)總值圖4-52010年民族自治地方三大產(chǎn)業(yè)增加值及地區(qū)生產(chǎn)總值表4-32010～2012年民族自治地方三大產(chǎn)業(yè)增加值及地區(qū)生產(chǎn)總值我國少數(shù)民族地區(qū)欠發(fā)達的發(fā)展水平?jīng)Q定了在那里不能單一地實行某一種養(yǎng)老方式，而是應根據(jù)其實際情況，建立起以家庭養(yǎng)老為主，同時又充分調(diào)動自我養(yǎng)老的積極性，在此基礎上積極探索集體養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的實現(xiàn)形式，并逐步加大社會養(yǎng)老比重的社會化養(yǎng)老機制。為了實現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標，必須采取及時有效的措施來構(gòu)建養(yǎng)老方式社會化機制。建議如下：第一，在堅持以家庭養(yǎng)老的同時，采取相應的制度性安排化解家庭養(yǎng)老的危機。在經(jīng)濟上，可采取適度的傾斜，對家庭養(yǎng)老做得好的家庭給予政策上的優(yōu)惠。在法律上，可加大力度保證子女履行贍養(yǎng)老人的義務；強化老年人對經(jīng)濟資源的控制，作為換取子女或他人照料的手段等。第二，全面建立少數(shù)民族地區(qū)城市以及農(nóng)村最低生活保障制度。這是養(yǎng)老保障最基礎、最重要的制度。只有建立這個制度，家庭養(yǎng)老安全網(wǎng)難以覆蓋的老年人群才能有最后的救生圈。我國少數(shù)民族地區(qū)在建立最低生活保障制度的過程中應因地制宜采取多樣化的形式。針對不同困難程度的家庭分別制定給付標準，增加保障類別，例如推薦就業(yè)等。第三，積極謹慎地探索集體養(yǎng)老尤其是社會養(yǎng)老的實現(xiàn)形式，并隨著我國少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化進程的加快和經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)逐步加大比重。需要特別指出的是，在探索和建設養(yǎng)老方式社會化機制的過程中，應充分考慮我國少數(shù)民族地區(qū)的風俗習慣、文化傳統(tǒng)等因素，具體問題具體分析，穩(wěn)步推進養(yǎng)老方式社會化機制的構(gòu)建。第四節(jié)養(yǎng)老機構(gòu)社會化發(fā)展機制根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計標準，如果一個國家或地區(qū)60歲及以上的人口比例達到10%以上，或65歲及以上的人口比例達到7%以上，那么這個國家或地區(qū)就已經(jīng)屬于人口老齡化國家或地區(qū)。根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年11月1日零時我國60歲及以上人口有17759.44萬人，占我國人口的13.32%。從東部、中部、西部三個地區(qū)分布情況來看：東部地區(qū)7935.44萬人，中部地區(qū)5910.22萬人，西部地區(qū)3913.78萬人，分別占我國老年人口的45%、33%和22%，分別占東部、中部、西部地區(qū)人口的13.32%、13.22%和13.51%。由此可以看出，無論是從全國還是從不同地區(qū)來看，我國已遠遠超過人口老齡化界限。隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化，子女外出等現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)展，家庭養(yǎng)老已無法滿足養(yǎng)老需求，而對于原來受關注的養(yǎng)老機構(gòu)同樣如此。一養(yǎng)老機構(gòu)社會化發(fā)展中的問題目前，我國的社會化養(yǎng)老機構(gòu)主要包括養(yǎng)老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所、老年康復醫(yī)院等機構(gòu)。雖然種類不少，但卻存在許多問題。第一，養(yǎng)老機構(gòu)總量不足，據(jù)2013年調(diào)查顯示，我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務機構(gòu)4.3萬個，床位474.6萬張，收留撫養(yǎng)各類人員294.3萬，而且就情況來看，東部地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)在數(shù)量上占有很大比例，少數(shù)民族所在的中西部地區(qū)所占比例較小，更加不能滿足這些地區(qū)的養(yǎng)老需求。第二，養(yǎng)老機構(gòu)的功能雷同，類型單一，不能滿足老年人的真正需求。目前的各種養(yǎng)老機構(gòu)大多是以提供基本養(yǎng)老服務為主，在少數(shù)民族地區(qū)往往存在不結(jié)合老年人具體生活習俗等情況的現(xiàn)象，對于老年人最需要的醫(yī)療服務提供欠缺，更不用說日常的精神娛樂活動了。第三，養(yǎng)老機構(gòu)缺少功能定位。一般而言，養(yǎng)老院接受以養(yǎng)老為目的的老年人，老年康復醫(yī)院等接受的主要是患病老人，并為其提供各種康復服務。但現(xiàn)實中，卻常出現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)利用錯位的情況，如一些不具備條件的機構(gòu)接受重病者或生活不能自理者，致使服務質(zhì)量得不到保證；還有一些老人把護理院當作養(yǎng)老院來用，而患病老人不得不住進養(yǎng)老院。第四，少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)層次較高，不能較好地提供養(yǎng)老保障。前面提到少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟條件較差，如若讓子女每月支付一定的費用用于父母養(yǎng)老，這對整個家庭來說會產(chǎn)生一定的負擔，因此，許多老年人不能得到養(yǎng)老服務，此外，這些地區(qū)有著自己的民族語言、生活習慣，難免會出現(xiàn)不適應養(yǎng)老機構(gòu)生活的狀況，在一些地區(qū)空巢老人還承擔著照顧孩子和家庭的任務。二養(yǎng)老機構(gòu)社會化發(fā)展中的展望面對種種問題，又該怎樣實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的社會化發(fā)展呢？首先，政府應加強對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資和支持力度。地方政府應多興辦養(yǎng)老機構(gòu)，并支持私人養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，可以在少數(shù)民族聚居區(qū)建立不同民族的養(yǎng)老機構(gòu)，并對其進行有效監(jiān)督，以緩解我國養(yǎng)老機構(gòu)總量不足的問題，更好地應對人口老齡化。其次，養(yǎng)老機構(gòu)應根據(jù)老年人的具體情況提供個性化服務，而不能僅局限于基本生活的照料，要進一步增加醫(yī)療、保健、康復等功能。如可以為老年人提供定期會診，給予生活不便的老年人更多的幫助，安裝各種便利設施；適當舉辦一些民族特色的娛樂活動，讓老年人參與其中，使其身心均能得到良好的照顧。再次，明確社會化養(yǎng)老機構(gòu)的性質(zhì)和功能?，F(xiàn)存的大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)并不具備社會化養(yǎng)老的性質(zhì)，在本質(zhì)上只是作為社會福利機構(gòu)而存在，屬于一種“社會收養(yǎng)”的性質(zhì)。住在養(yǎng)老機構(gòu)中的老年人大多是年邁無依、慢病纏身，因此對養(yǎng)老機構(gòu)進行功能上的分類是必需的。各類養(yǎng)老機構(gòu)應充分發(fā)揮自身功能，做好本職工作，避免出現(xiàn)機構(gòu)利用錯位的狀況。在有余力的情況下，可以為更多的老年人提供其他服務。最后，建立多層次社會化養(yǎng)老機構(gòu)體系。我國應配合社會保障制度，建立社會化養(yǎng)老機構(gòu)體系，從類型上來講，建立救助型、市場型、福利型養(yǎng)老機構(gòu)等?？紤]到少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、文化等方面的特點，應努力在這些地區(qū)多建立救助型和福利型養(yǎng)老機構(gòu)，為那些經(jīng)濟困難、缺乏兒女照顧、生活不能自理的老年人提供保障。從覆蓋范圍上來講，可以在市、縣、鄉(xiāng)級地區(qū)建立種類完善的養(yǎng)老機構(gòu)，但考慮到少數(shù)民族多生活在山區(qū)和農(nóng)村，則可以在村落連接帶建立級別較低的養(yǎng)老機構(gòu)，這樣既能讓老年人不離家就能享受到社會化養(yǎng)老服務，讓兒女安心，又能兼顧到老年人的文化、生活習俗等。第五節(jié)養(yǎng)老服務社會化管理配套機制一引導養(yǎng)老服務投資主體多元化發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，大力推進投資主體、投資方式多元化。一是鼓勵和引導企業(yè)和個人利用產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型多余的資源如廠房、資金等，興辦養(yǎng)老經(jīng)濟實體，向新興的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是引入市場機制。要改變養(yǎng)老機構(gòu)非營利的體制束縛，允許養(yǎng)老機構(gòu)差別化經(jīng)營，根據(jù)老年群體的健康狀況、支付能力和服務需求，設定不同層次的服務和收費標準供老人選擇，可以是有償服務、低償服務、政府購買的無償服務，經(jīng)營者自負盈虧。政府則通過購買服務、政策補貼等方法給予支持。三是加強管理。政府在主導養(yǎng)老服務業(yè)社會化、產(chǎn)業(yè)化進程中，要制定好政策、產(chǎn)業(yè)標準，設定準入門檻。在機構(gòu)運作中，要做好監(jiān)管工作，促進其規(guī)范化建設，要盡快成立我國養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會。二大力扶持，促進民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展民間資本投資興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)是加快養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑，是養(yǎng)老服務社會化的中堅力量。一要放寬民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)準入門檻。允許民辦服務機構(gòu)從小做起，滿足一定的設施條件后先運作起來，邊運作邊發(fā)展。政府要積極培植這些小型養(yǎng)老服務機構(gòu)，幫助規(guī)范管理，拓寬服務內(nèi)容，或者可采用公辦民營、民辦公助等形式，借助專業(yè)化社會組織力量促進養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。二要落實政府補貼。養(yǎng)老服務業(yè)是一個微利行業(yè)，考慮到目前養(yǎng)老服務收費實際情況，以及鼓勵社會資金進入養(yǎng)老服務業(yè)的需求，政府要對這類企業(yè)化運作的民營養(yǎng)老服務機構(gòu)予以政策上的優(yōu)惠和補助。三要落實有關服務業(yè)的保障措施。如在土地安排、信貸支持等方面給予政策支持，并且其所辦醫(yī)療機構(gòu)符合資格條件的，應同意將其納入醫(yī)保定點范圍。三整合資源，完善居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡居家養(yǎng)老是大部分老年人的首選，要繼續(xù)擴大居家養(yǎng)老服務的內(nèi)容、服務面，以社區(qū)（村）養(yǎng)老服務中心為主體，積極開展日間照料、醫(yī)療保健、老年文體等綜合服務。要探索城鄉(xiāng)居民通過以房養(yǎng)老、合居共住養(yǎng)老、房產(chǎn)置換養(yǎng)老等各類新模式，開發(fā)養(yǎng)老資源。同時，應進一步搞好社區(qū)為老服務的信息資源、硬件資源、人力資源、財力資源等方面的整合。要依托社區(qū)（村）逐步建立為老服務網(wǎng)絡，在社區(qū)（村）普遍建立老人信息庫，將其生活習慣、健康狀況、家庭情況、子女聯(lián)系方式、所需服務項目等相關資料輸入電腦，一戶一檔，實施動態(tài)管理。將社區(qū)（村）各種服務資源、服務工作人員等分類也輸入社區(qū)（村）服務網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一使用，建設便捷有效的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。四拓寬渠道，積極培育養(yǎng)老服務隊伍逐步建設一支專業(yè)化與志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務隊伍。要加大養(yǎng)老服務專業(yè)人才引進力度，積極與有條件的高校和職業(yè)教育機構(gòu)合作設立養(yǎng)老管理與服務、老年護理、老年社會學和老年產(chǎn)品研發(fā)等專業(yè)。要面向社會鼓勵各類職業(yè)培訓機構(gòu)對養(yǎng)老服務人員開展職業(yè)道德、專業(yè)知識和崗位技能等方面的培訓，考試合格發(fā)給相應的職業(yè)資格證書。同時，大力發(fā)展養(yǎng)老服務志愿者組織，如青年志愿者隊伍；創(chuàng)新以老養(yǎng)老互助隊伍，通過社團形式將社區(qū)低齡健康老人組織起來，為高齡的、需要照顧的老人提供居家服務。五積極推進養(yǎng)老服務投資主體的多元化，逐步引入市場機制，加強養(yǎng)老事業(yè)的規(guī)范化管理工作養(yǎng)老服務業(yè)的投資多元化是今后工作的主攻方向之一。我國已開始專項調(diào)研、編制綜合性的《加快養(yǎng)老服務體系建設的若干意見》，鼓勵民間資本投資養(yǎng)老事業(yè)，進一步明確引入市場機制的若干規(guī)定，逐步探索形成政府購買服務為主，財政補助逐年有序增加，隊伍建設專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，志愿者相結(jié)合的老年服務產(chǎn)業(yè)。同時，將切實貫徹“十二五”規(guī)劃對養(yǎng)老事業(yè)培育的要求，對養(yǎng)老機構(gòu)將按照營利和非營利兩個層面進行設立和管理，逐步形成政府主導、社會參與、投入多元、市場化運作的老年機構(gòu)投入和運作機制。大力扶持養(yǎng)老服務市場，積極培育行業(yè)協(xié)會，健全市場準入和規(guī)范管理的政策體系。著力開展專業(yè)培訓和人才引進，不斷完善人才激勵機制，逐步建成一支擁有專業(yè)化職業(yè)化資質(zhì)、志愿和專職相結(jié)合、互助和消費服務相配套的養(yǎng)老服務隊伍。六建設專業(yè)化養(yǎng)老服務隊伍養(yǎng)老隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化是養(yǎng)老服務發(fā)展的必然趨勢?！渡鐣＠麢C構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定：社會福利機構(gòu)中不具備上崗資格的護理人員、特教人員應當接受崗前培訓，經(jīng)考核合格后持證上崗。但是現(xiàn)今許多民辦養(yǎng)老機構(gòu)中的護理人員沒有系統(tǒng)的培訓，不是因為他們不想?yún)⒓优嘤枺且驗楝F(xiàn)今我國缺乏培訓養(yǎng)老機構(gòu)中護理人員培訓的部門，培訓的內(nèi)容是什么、培訓的有權(quán)考核發(fā)證機關是誰等，都沒有法律法規(guī)依據(jù)，因此造成我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)中護理人員培訓難的情況。護理人員的專業(yè)化可以促進養(yǎng)老機構(gòu)服務的專業(yè)化。因此，政府應制定相應的法律法規(guī)來明確培訓的主管部門、指定有權(quán)的考核發(fā)證機關，并且指導培訓的主管部門明確關于培訓的事項，包括培訓的內(nèi)容、培訓的時間、培訓的有效期等一系列的細則，使護理人員的培訓可以起到促進護理人員專業(yè)化、護理工作規(guī)范化的作用，更好地為老人提供服務。專業(yè)的護理人員目前在國內(nèi)奇缺，全國所有機構(gòu)的護理人員僅有20余萬人，而拿到護理證的只有兩萬多人。目前國內(nèi)大專院校還沒有專門的老年護理、服務方面的專業(yè)設置，職業(yè)培訓機構(gòu)受市場經(jīng)濟的支配，也未開展專門的老年服務護理培訓。老年服務、老年經(jīng)濟的理論研究剛剛起步。老年產(chǎn)品的研發(fā)因其市場尚未發(fā)育，盈利率相對較低，在國內(nèi)還很少有研發(fā)機構(gòu)、大專院校開展專門的研究。七完善我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的相關法律法規(guī)養(yǎng)老服務需要在一個立法的框架下發(fā)展，中國目前還沒有相關的法律框架，所以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也就沒有計劃、隨意地發(fā)展。而這樣沒有規(guī)范的狀態(tài)，使很多企業(yè)缺乏積極性。政府除了提供公共資金支持養(yǎng)老事業(yè)，提供項目啟動資金，還需要建立法律框架，做好法律框架下的管理和監(jiān)督工作。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，和諧社會是法治社會。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須搞好法治建設。改革經(jīng)驗告訴人們，市場只有和法治相結(jié)合，才能克服市場機制的盲目性。同樣，在和諧社會建設中，需要從解決人民最關心的教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房等問題入手，依靠法治營造更加公平、和諧、有序的社會環(huán)境。在社會化養(yǎng)老服務法律體系的建設方面，2012年12月28日，全國人大常委會對《老年人權(quán)益保障法》進行了修訂，增加和修訂的內(nèi)容很多，符合加快推進社會化養(yǎng)老服務的要求，民政部也于2013年6月出臺了兩部配套法規(guī)，即《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》和《養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法》，上述法律和部門規(guī)章都于2013年7月1日開始正式施行。這些法律法規(guī)基本符合當前實際，將養(yǎng)老服務納入法治化、規(guī)范化軌道，但也有需要進一步規(guī)范和完善的地方。長期以來，由于我國的養(yǎng)老習慣以家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老以公辦的社會福利機構(gòu)為主，因此，國家、省、市在養(yǎng)老服務的立法方面顯得比較滯后，同時，這兩個法規(guī)也只能從民政部門的角度對養(yǎng)老機構(gòu)進行管理。由于養(yǎng)老服務是個安全管理要求相對比較高的行業(yè)，并且涉及多個比較專業(yè)的部門，僅從安全方面來講，就涉及消防安全、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全等方面。這些方面民政部門不僅承擔不了應有的責任，也起不到理想的管理作用。因此，相關立法機構(gòu)有必要制定法律法規(guī)來彌補這方面立法的空白，以大力推動我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展并規(guī)范其服務和管理，進一步完善我國的養(yǎng)老服務體系建設，不斷鞏固壯大我國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。第六節(jié)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場化社會服務機制中央財政下?lián)芊諛I(yè)發(fā)展專項資金24億元，支持在吉林、山東等8個省份開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)試點。通過采取中央財政資金引導，地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設立基金平臺，按市場化運作的方式，支持發(fā)展居家養(yǎng)老、集中養(yǎng)老、社區(qū)綜合服務等多種形式且面向基層大眾的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，促進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)加速、融合發(fā)展，探索以市場化、商業(yè)化方式支持養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制和有效模式。一我國養(yǎng)老市場分析目前我國養(yǎng)老市場供需不平衡，存在缺口的現(xiàn)象，以市場化方式推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有緊迫性，養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化勢在必行。（一）養(yǎng)老市場需求對養(yǎng)老市場需求進行分析后可以得知，目前我國已步入老齡化社會，養(yǎng)老市場需求巨大。根據(jù)美國人口咨詢局的資料，世界上已經(jīng)有70個國家進入老齡化社會，而只有中國、格魯吉亞、亞美尼亞和摩爾多瓦4個國家的人均收入不足1000美元。這說明我國經(jīng)濟發(fā)展水平尚處于世界中下水平，老齡化程度卻已進入了發(fā)達國家的行列，呈現(xiàn)“未富先老”的特征。[2]（二）養(yǎng)老市場供給全國老齡辦于2006年2月23日發(fā)布了《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》，指出中國老年人口的絕對數(shù)是其他任何一個國家都無法比擬的，而且屬于老齡化速度最快的國家。所以政府和整個社會需要付出巨大的成本來調(diào)整消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會管理體制等。與這種不斷增加的需求同在的，是供給上的短缺。我國養(yǎng)老市場供給的特點有：第一，“福利性事業(yè)”與“市場化產(chǎn)業(yè)”的邊界不清。在此，筆者就養(yǎng)老服務“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”進行界定：養(yǎng)老服務事業(yè)是社會福利事業(yè)的組成部分，是政府責任的體現(xiàn)，依靠財政完成；養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)是將原來由政府包辦的養(yǎng)老服務事業(yè)的部分責任回歸市場，依靠社會資金和力量滿足老年人對服務的需求。第二，機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展不規(guī)范。第三，居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展比較弱小。我國應當積極對國外養(yǎng)老服務模式進行分析，借鑒學習其經(jīng)驗。具體來說，對國外養(yǎng)老服務模式進行分析后，有以下三點啟發(fā)：首先，居家養(yǎng)老是發(fā)達國家養(yǎng)老模式的主要模式；其次，完善的家政服務體系是居家養(yǎng)老模式的重要支撐；最后，發(fā)展居家養(yǎng)老服務應當配套建立完善的保險制度。以市場化方式推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以有效適應老人及家庭需求的客觀要求，同時，有利于減輕政府財政負擔，是對完善社會保障體系的有益補充，因此以市場化方式推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展是解決養(yǎng)老市場供需缺口的現(xiàn)實出路。因此，養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化勢在必行。要具體實現(xiàn)養(yǎng)老服務的產(chǎn)業(yè)化，首先應當明確養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化的概念，即養(yǎng)老服務工作從行政性經(jīng)營到市場化經(jīng)營、從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理、從非經(jīng)濟實體到經(jīng)濟實體、從財政維持到自負盈虧的過程，在對養(yǎng)老服務業(yè)市場化概