是建設(shè)“福利社會(huì)”還是警惕“高福利陷阱”？

社會(huì)政策在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。但圍繞著社會(huì)政策發(fā)展仍然存在著許多不同的觀點(diǎn)。中央提出了“社會(huì)政策要托底”的指導(dǎo)思想，但社會(huì)政策應(yīng)該托什么樣的底，如何托底，我國需要什么樣的社會(huì)政策等問題仍然存在爭論。其中爭論的最基本的問題是如何合理地確定國家總體福利水平。從全世界范圍看，一個(gè)國家的社會(huì)政策應(yīng)該維持何種總體福利水平一直是當(dāng)代各國社會(huì)政策領(lǐng)域爭論的焦點(diǎn)問題。二戰(zhàn)以后西方“福利國家”的社會(huì)政策體系曾經(jīng)以“高福利”為其目標(biāo)，當(dāng)時(shí)社會(huì)政策理論的一個(gè)基本要點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)“足夠的福利水平”（adequatewelfarelevel）。但這種理論和實(shí)踐后來受到新自由主義社會(huì)福利理論的激烈批評(píng)，直到今日這一問題仍然處于激烈的爭論之中。但這些批評(píng)卻一直沒有實(shí)質(zhì)性地改變西方國家高福利的政策。在我國，如何合理確定總體福利水平既是一個(gè)“老問題”，同時(shí)也是隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展而不斷變化著的“新問題”。在經(jīng)歷了長達(dá)十多年的“社會(huì)政策春天”之后，這一問題再次成為當(dāng)前我國社會(huì)政策發(fā)展中的一個(gè)焦點(diǎn)問題，并引發(fā)了激烈的爭論。為此，本文擬從我國總體福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系這一關(guān)鍵性的角度去加以分析和論述，以此回應(yīng)理論爭論中的一些觀點(diǎn)。一問題的提出及當(dāng)前的爭論社會(huì)政策的基本目標(biāo)是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平，并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。要使社會(huì)政策真正達(dá)到這些目標(biāo)，必須要滿足三個(gè)方面的條件：一是要有足夠的總體福利水平，二是要有合理的結(jié)構(gòu)，三是要有較高的運(yùn)行效率。其中，總體福利水平代表著在一個(gè)國家和地區(qū)全社會(huì)總財(cái)富中通過社會(huì)政策的方式實(shí)施再分配的比例，也是社會(huì)政策行動(dòng)的力度。相對(duì)來說，在上述三個(gè)基本條件中，總體福利水平是最為基礎(chǔ)、重要和復(fù)雜的條件。首先，確定社會(huì)福利合理水平是一個(gè)國家或地區(qū)制定和實(shí)施社會(huì)政策最基本的問題。社會(huì)政策的資源調(diào)動(dòng)和分配結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式及效率等方面都要建立在社會(huì)福利總體水平的基礎(chǔ)之上。如果社會(huì)福利水平過低，其結(jié)構(gòu)、組合、效率等方面再有優(yōu)勢(shì)也難以有效發(fā)揮作用。因此，社會(huì)福利總體水平在當(dāng)今各國都是衡量和評(píng)價(jià)其社會(huì)政策優(yōu)劣的重要基礎(chǔ)性指標(biāo)。其次，確定一個(gè)國家合理的總體福利水平也是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問題。其復(fù)雜性一方面體現(xiàn)在它缺乏單一的客觀標(biāo)準(zhǔn)，總體福利水平既不是越低越好，也不是越高越好，而是要根據(jù)各國的實(shí)際情況去加以仔細(xì)地分析。其復(fù)雜性的另一方面還體現(xiàn)在不同的價(jià)值判斷上。圍繞著總體福利水平的爭論在很大程度上是由人們價(jià)值立場(chǎng)的不同而導(dǎo)致的，而這背后又有各個(gè)利益群體之間復(fù)雜的利益沖突的影響。一個(gè)國家的總體福利水平之所以很重要的原因是它與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著復(fù)雜的聯(lián)系。社會(huì)政策的運(yùn)行過程可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各種條件產(chǎn)生復(fù)雜的影響。盡管社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是多方向、多方位的，并不總是負(fù)面影響，但社會(huì)政策的反對(duì)者們往往會(huì)渲染和放大其負(fù)面的影響，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的問題都?xì)w結(jié)于社會(huì)政策，并且往往更多地歸結(jié)于總體福利水平太高，從而影響政府發(fā)展社會(huì)政策的決心和公眾對(duì)社會(huì)政策的支持。因此，社會(huì)政策的研究者和決策者必須要正面回應(yīng)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。從全世界范圍看，社會(huì)政策的研究者和決策者不僅僅要從社會(huì)價(jià)值目標(biāo)方面論證社會(huì)政策的重要性，而且要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證社會(huì)政策的經(jīng)濟(jì)合理性。而對(duì)總體福利水平的論證則是其中最為基礎(chǔ)和最為重要的一環(huán)。如何合理地確定總體福利水平也是當(dāng)前我國社會(huì)政策發(fā)展中的一個(gè)焦點(diǎn)問題，且存在爭議。改革開放以來，我國的社會(huì)政策經(jīng)歷了一個(gè)“正反合”式的發(fā)展。在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國社會(huì)福利的提供主要通過城市企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織去完成。當(dāng)時(shí)雖然直接由政府財(cái)政支付的“社會(huì)支出”比例并不高，但將單位和集體的福利支出加在一起，仍然達(dá)到了很高的福利水平。[1]改革開放以后，在單位和集體的福利功能弱化的情況下，政府并沒有相應(yīng)地提高其社會(huì)支出加以彌補(bǔ)，因此在20世紀(jì)80年代后期到90年代的一段時(shí)期里我國總體社會(huì)福利水平出現(xiàn)了明顯下滑，從過去的高福利水平轉(zhuǎn)向低福利水平。導(dǎo)致20世紀(jì)80年代至90年代我國社會(huì)福利水平下滑既有觀念的因素，也有福利體制的因素，但最關(guān)鍵的是低福利模式與當(dāng)時(shí)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式總體上是適應(yīng)的。低福利水平的社會(huì)政策所帶來的社會(huì)后果是再分配和社會(huì)保護(hù)水平降低以及民生水平下降，進(jìn)而出現(xiàn)了較嚴(yán)重的社會(huì)問題。進(jìn)入21世紀(jì)以后，面對(duì)嚴(yán)重的社會(huì)問題，政府選擇了大力加強(qiáng)以民生事業(yè)為核心的社會(huì)建設(shè)，通過廣泛地制定和實(shí)施社會(huì)政策去保障和改善民生，由此而緩解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問題。一方面，政府在多個(gè)領(lǐng)域糾正過去過分市場(chǎng)化的做法，提升各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的公益性和福利水平，不斷完善社會(huì)政策的項(xiàng)目體系，擴(kuò)大覆蓋面，注重扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間不均衡的情況，并且注重對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，使社會(huì)政策的制度體系更加健全。另一方面，在中央政府的帶動(dòng)下，各級(jí)政府的社會(huì)支出明顯提高（見表1）。從表1中的數(shù)據(jù)可以看出，從2003年到2015年的十來年，全國各級(jí)政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、保障性住房以及扶貧方面的支出水平全面提升。由這五大方面構(gòu)成的財(cái)政性社會(huì)支出總量占GDP的比例也從2003年的5.2%上升到2015年的9.4%。[2]此外，在這十來年里我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出也呈快速上升趨勢(shì)。所有這些數(shù)據(jù)都表明，在這十來年中我國的社會(huì)福利水平有了實(shí)質(zhì)性的提升，保障和改善民生的行動(dòng)確實(shí)落到了實(shí)處。學(xué)術(shù)界對(duì)21世紀(jì)初期這十來年社會(huì)政策取得了長足發(fā)展的事實(shí)基本上沒有分歧，研究者們用“社會(huì)政策的春天”、“民生十年”、“社會(huì)保護(hù)新躍進(jìn)”等語言高度評(píng)價(jià)了這一階段社會(huì)政策的大發(fā)展。[3]但對(duì)這十來年社會(huì)政策發(fā)展的評(píng)價(jià)以及對(duì)中國的總體社會(huì)福利水平是否已經(jīng)達(dá)到或超過了理想的高度，或者說中國總體社會(huì)福利水平是否還需要進(jìn)一步提高，學(xué)術(shù)界卻存在不同的看法，甚至是嚴(yán)重的對(duì)立。近年來，中國社會(huì)政策的研究日趨活躍，不同觀點(diǎn)的爭論越來越激烈。爭論的焦點(diǎn)主要集中在對(duì)總體福利水平的評(píng)價(jià)。對(duì)立兩派的觀點(diǎn)主要是通過“福利社會(huì)”和“高福利陷阱”兩個(gè)基本概念集中表現(xiàn)出來。一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)中國當(dāng)前應(yīng)該加強(qiáng)“福利社會(huì)”建設(shè)，并認(rèn)為這是全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)“共享發(fā)展”與“中國夢(mèng)”的重要途徑，是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的重要保障。[4]而另外一些學(xué)者則強(qiáng)調(diào)要防止“高福利陷阱”，[5]他們認(rèn)為高福利是歐洲國家陷入債務(wù)危機(jī)和拉美國家陷入發(fā)展困境的重要原因，并強(qiáng)調(diào)中國要避免因提升福利水平而陷入“高福利陷阱”。同時(shí)，在學(xué)術(shù)界和互聯(lián)網(wǎng)上圍繞著企業(yè)勞動(dòng)力成本、社會(huì)保障和醫(yī)療改革等問題也有較為激烈的爭論。當(dāng)前我國有關(guān)社會(huì)政策的不同觀點(diǎn)和在相關(guān)問題上的激烈爭論既反映了全世界范圍內(nèi)圍繞社會(huì)政策發(fā)展的左右兩派觀點(diǎn)基本傾向的分野，同時(shí)也反映出在經(jīng)歷了十多年“社會(huì)政策春天”的發(fā)展后，當(dāng)前我國社會(huì)政策又遇到了許多新的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，人們對(duì)社會(huì)政策發(fā)展的態(tài)度在發(fā)生變化，影響社會(huì)政策發(fā)展的不確定因素在增多，需要社會(huì)政策的研究者對(duì)各種觀點(diǎn)做出更加清楚的回應(yīng)。表12003～2015年全國社會(huì)支出相關(guān)數(shù)據(jù)年份財(cái)政支出總額（億元）其中（億元）%%教育醫(yī)療衛(wèi)生社會(huì)保障與就業(yè)保障性住房扶貧財(cái)政社會(huì)支出*合計(jì)占財(cái)政支出總額的比例占GDP的比例財(cái)政社會(huì)支出+社保基金支出財(cái)政社會(huì)支出+社?；鹬С稣糋DP的比例200327868.83140.3778.13273.20.07191.625.85.2200428486.93624.8854.63911.90.08391.329.55.213018.88.1200533930.34290.01036.84697.30.010015424.98.3200640422.75169.11320.25749.30.012238.630.35.618716.08.6200749781.47122.31990.05447.20.014559.529.25.422447.28.4200862592.79010.22757.06804.30.0320.418891.930.25.928817.09.1200976299.910437.53994.27606.7725.9374.82335441.810.3201089874.212550.04804.29130.62376.9423.529244304.110.82011109247.816497.36429.511109.43820.7545.3384057055.111.82012125953.021242.17245.112585.54479.6690.84669574.413.02013140212.122001.88279.914490.54480.6841.050093.835.78.478010.113.32014151785.623041.79263.315968.95043.7949.054266.635.88.487269.313.72015175877.826271.911100.619018.75797.01227.263415.436.19.4102403.415.1*這里的“財(cái)政社會(huì)支出”是指左側(cè)五類支出（教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、保障性住房及扶貧）的總和。數(shù)據(jù)來源：各個(gè)年度財(cái)政部公布的“全國公共財(cái)政支出決算表”，見財(cái)政部預(yù)算司網(wǎng)頁。表12003～2015年全國社會(huì)支出相關(guān)數(shù)據(jù)另一方面，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化也對(duì)社會(huì)政策發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生著重要的影響。21世紀(jì)頭十年的“社會(huì)政策春天”是在一系列有利的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)條件下發(fā)生和發(fā)展的。一是20世紀(jì)90年代社會(huì)政策的滑坡所帶來的較為嚴(yán)重的社會(huì)問題使全社會(huì)較為容易在發(fā)展社會(huì)政策、保障和改善民生方面凝聚共識(shí)，使政府發(fā)展社會(huì)政策能夠獲得社會(huì)支持。二是當(dāng)時(shí)政府是在一個(gè)較低的起點(diǎn)上提高各項(xiàng)社會(huì)支出，因此較容易獲得持續(xù)的社會(huì)支出增長。三是這一時(shí)期我國處于一個(gè)各種“經(jīng)濟(jì)紅利”匯聚，宏觀經(jīng)濟(jì)、政府財(cái)政和就業(yè)等方面都發(fā)展很好的“黃金時(shí)期”，在高GDP增長率、高財(cái)政增長率和低失業(yè)率的“兩高一低”優(yōu)勢(shì)形勢(shì)下，各級(jí)政府都有較為充足的財(cái)政能力去支持社會(huì)政策的發(fā)展，從而使社會(huì)政策的發(fā)展具有良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。然而，進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年后，我國的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境逐漸發(fā)生了變化，從而使社會(huì)政策的發(fā)展面臨比前十年更加復(fù)雜的局面。首先，2008年國際金融危機(jī)以后，我國以勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇困難，促使政府加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式本來會(huì)因勞動(dòng)力成本約束因素的降低給社會(huì)政策帶來新的機(jī)遇和動(dòng)力，但近年來我國進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩為特征的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”，給社會(huì)政策的發(fā)展帶來了新的不確定性，同時(shí)也使政府在“提升社會(huì)福利水平”和“約束社會(huì)福利水平”上面臨兩難選擇。黨的十八大以來中央重要的政策文件中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)保障和改善民生。但從具體的社會(huì)政策實(shí)踐上看，我國各級(jí)財(cái)政的社會(huì)支出水平占GDP的比例和占公共財(cái)政總支出的比例經(jīng)歷了十年的上升期后在2013出現(xiàn)了雙下降，2014年這兩個(gè)比例也繼續(xù)維持2013年的水平而沒有恢復(fù)上升（見表1中的相關(guān)數(shù)據(jù)）。這說明過去十多年我國社會(huì)政策快速恢復(fù)性發(fā)展趨勢(shì)正在發(fā)生變化，政府在總體上仍強(qiáng)調(diào)保障和改善民生與共享發(fā)展的目標(biāo)，但在具體行動(dòng)上已經(jīng)放緩了繼續(xù)提高社會(huì)福利水平的步伐。在新的條件下，中國的社會(huì)政策應(yīng)該如何建構(gòu)和發(fā)展，如何在未來保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)工作和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用，這是擺在政府面前的一個(gè)重大戰(zhàn)略性問題，也是學(xué)術(shù)界應(yīng)該認(rèn)真研究和明確回應(yīng)的問題。其中，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下要使我國的社會(huì)政策健康發(fā)展的一個(gè)基礎(chǔ)條件是應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，在共享與發(fā)展、平等與效率之間的關(guān)系上應(yīng)該取得充分的社會(huì)共識(shí)。而如何確定合理的社會(huì)福利水平則是其中一個(gè)基礎(chǔ)的和焦點(diǎn)的問題。為此，本文依據(jù)一定的客觀數(shù)據(jù)對(duì)我國當(dāng)前的社會(huì)福利水平做一簡要分析，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)分析當(dāng)前我國是否存在“高福利陷阱”的危險(xiǎn)，并討論在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國應(yīng)該如何確定合理的社會(huì)福利水平。本文要回答的問題是：應(yīng)該如何分析和評(píng)價(jià)當(dāng)前我國的總體福利水平？我國社會(huì)政策發(fā)展中是否存在著“福利陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)？我國能否做到，如何做到提高福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“共贏”？二總體社會(huì)福利水平的含義及當(dāng)前中國社會(huì)福利水平分析（一）總體社會(huì)福利水平的含義及測(cè)量所謂總體社會(huì)福利水平，是指一個(gè)國家以社會(huì)福利的方式分配的財(cái)富（物品和服務(wù)等）在總財(cái)富中的比例。丹麥著名的社會(huì)政策學(xué)者哥斯塔·艾斯平-安德森曾用“產(chǎn)品和服務(wù)的去商品化指數(shù)”來描述一個(gè)國家的總體福利水平，[6]即一個(gè)國家和地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)創(chuàng)造出來的總財(cái)富中通過非商品化方式分配所占的比例。更具體講，總體社會(huì)福利水平一般指政府和社會(huì)組織直接面向個(gè)人和家庭而提供的各種現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付及福利性（免費(fèi)或低收費(fèi)）公共服務(wù)在國家或地區(qū)總財(cái)富分配中所占的比例。這些公共服務(wù)包括公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、就業(yè)服務(wù)、公共住房以及針對(duì)老年人、兒童、殘疾人等特殊困難群體所提供的專門化服務(wù)等，也即通常屬于“社會(huì)政策”領(lǐng)域的公共服務(wù)。當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在這些領(lǐng)域的公共服務(wù)水平通常是用政府在這些領(lǐng)域的財(cái)政投入水平來衡量的。在國際上一般將政府（和民間）在這些領(lǐng)域的財(cái)政支出的總和稱為“社會(huì)支出”。一個(gè)國家的“社會(huì)支出水平”是指政府和社會(huì)通過社會(huì)政策所調(diào)動(dòng)和分配的資源占一國財(cái)富總量的比例，它綜合性地反映了一個(gè)國家圍繞制定和實(shí)施社會(huì)政策而采取的各種行動(dòng)的規(guī)模和力度。在當(dāng)代各國，一般以社會(huì)支出占GDP的比例來衡量一個(gè)國家政府社會(huì)政策的總體水平。當(dāng)代許多國際組織都用這一比例來對(duì)各國社會(huì)政策的總體水平加以分析和比較。進(jìn)一步看，一個(gè)國家的社會(huì)支出包括了政府財(cái)政的社會(huì)支出（國際上通常稱之為“公共社會(huì)支出”）和政府之外的社會(huì)支出（國際上通常稱之為“民間社會(huì)支出”）兩個(gè)部分。在過去西方“福利國家”體制下，民間社會(huì)支出的社會(huì)福利效益常常被忽略，將總體社會(huì)福利水平等同于政府社會(huì)支出的水平。但隨著各國民間社會(huì)力量在社會(huì)公益事業(yè)和福利性社會(huì)服務(wù)方面的作用越來越大，國際上越來越多地強(qiáng)調(diào)從政府和民間兩個(gè)方面的社會(huì)支出去衡量一個(gè)國家的總體社會(huì)福利水平。但是，有些國家的民間社會(huì)支出水平很低，有時(shí)也會(huì)忽略不計(jì)，直接用政府的社會(huì)支出去代表總體社會(huì)福利水平。（二）當(dāng)前我國政府的社會(huì)支出及總體社會(huì)福利水平分析分析我國總體社會(huì)福利水平是一件較為復(fù)雜的事情。我國總體福利水平至少要由三個(gè)部分的因素構(gòu)成：一是用人單位提供的福利供應(yīng)，二是民間社會(huì)組織提供的福利供應(yīng)，三是政府通過社會(huì)政策行動(dòng)而提供的福利供應(yīng)。改革開放前城市企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是整個(gè)社會(huì)福利體系中的主要福利提供主體，但這種情況在當(dāng)今已不復(fù)存在。此外，目前我國民間福利供應(yīng)也很薄弱。民間福利供應(yīng)由民間慈善捐贈(zèng)和社會(huì)組織福利性服務(wù)供應(yīng)兩部分來測(cè)算。根據(jù)《中國慈善發(fā)展報(bào)告（2015）》的統(tǒng)計(jì)，2014年我國全年慈善捐贈(zèng)的總額為1046億元，[7]這個(gè)數(shù)據(jù)約占當(dāng)年GDP的0.16%。此外，根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，2014年全國社會(huì)組織增加值僅為638.6億元。[8]即使這其中全部都是福利性服務(wù)，那也只占GDP的0.1%左右。將這兩項(xiàng)加在一起，再加上一些零散的志愿服務(wù)，我國2014年有組織的民間社會(huì)支出占GDP的比例最多不超過0.3%，對(duì)總體福利水平的貢獻(xiàn)基本上處于可以忽略不計(jì)的狀況。在民間社會(huì)支出水平非常低的情況下，我國的社會(huì)福利總體水平就只能靠政府的社會(huì)支出。根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)，我國在2014年全國財(cái)政性社會(huì)支出占GDP的比例為8.4%。從發(fā)展趨勢(shì)看，從2003～2012年財(cái)政性社會(huì)支出占財(cái)政總支出的比例和占GDP的比例一直持上升態(tài)勢(shì)，但在2012年這兩個(gè)比例達(dá)到峰值后，2013年財(cái)政社會(huì)支出在這兩個(gè)比例上出現(xiàn)了雙下滑。2014年維持了2013年的比例，沒有回升。此外，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金支出是獨(dú)立于政府財(cái)政支出的，但從廣義上看它也屬于政府社會(huì)支出的范疇。從2004年到2014年的十年間，全國社?；鸬闹С隹傤~和占GDP的比例都快速增長，并且在2013年和2014年當(dāng)政府財(cái)政社會(huì)支出出現(xiàn)增長疲軟的時(shí)候，社會(huì)保險(xiǎn)支出的總額和占GDP的比例仍然保持較強(qiáng)的增長勢(shì)頭。這兩類支出雖然在廣義上均可以納入政府的社會(huì)支出，但它們還是具有不同的特點(diǎn)。政府財(cái)政性社會(huì)支出是由政府控制的，其支出水平和變動(dòng)較為直接地反映了政府社會(huì)政策的目標(biāo)、方向、要求及其變動(dòng)情況，并且具有較大的彈性，而社會(huì)保險(xiǎn)支出則是由社會(huì)保險(xiǎn)制度決定的，其支出規(guī)模及其變動(dòng)主要受人口老齡化和退休人員規(guī)模增減的影響。盡管社會(huì)保險(xiǎn)支出也受政府的調(diào)節(jié)，但與財(cái)政社會(huì)支出相比，社會(huì)保險(xiǎn)支出變動(dòng)的彈性較小。這就可以解釋為什么在2013年以后政府財(cái)政性社會(huì)支出增長疲軟后，社會(huì)保險(xiǎn)支出的增長仍然保持較強(qiáng)的發(fā)展勢(shì)頭。綜上所述，2014年我國狹義的社會(huì)支出（財(cái)政性社會(huì)支出）占GDP的比例為8.4%，廣義的社會(huì)支出（財(cái)政性社會(huì)支出和社會(huì)保險(xiǎn)支出）占GDP的比例為13.6%。用這兩個(gè)數(shù)據(jù)就能反映當(dāng)前我國政府社會(huì)政策的總體水平。（三）對(duì)當(dāng)前我國社會(huì)福利水平的恰當(dāng)性評(píng)價(jià)要評(píng)價(jià)我國政府社會(huì)支出的水平是否達(dá)到了恰當(dāng)?shù)乃?，一方面要根?jù)本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各相關(guān)方面的需要及條件情況來加以分析，另一方面也可以通過國際比較來加以分析。首先，應(yīng)該分析我國民生保障是否得到有效滿足?？傮w上看，經(jīng)過過去十多年的發(fā)展，中國的民生保障在以下幾個(gè)方面都有較大的提升：一是在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等各個(gè)方面都建立了基本的保障體系，彌補(bǔ)了過去社會(huì)安全網(wǎng)的漏洞，使貧困和低收入家庭在民生的各個(gè)方面都獲得了基本的保障；二是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及殘疾人服務(wù)和兒童服務(wù)等方面的普惠性福利都有一定的發(fā)展，使普通社會(huì)成員都能在不同程度上滿足其基本需要；三是進(jìn)入21世紀(jì)以后的十幾年里我國政府的社會(huì)支出水平確實(shí)有了明顯的提升，使政府保障和改善民生的政策落到了實(shí)處；四是在“基本公共服務(wù)均等化”原則的指導(dǎo)下，我國社會(huì)福利資源分配比過去更加均衡，尤其是農(nóng)村的民生保障和社會(huì)服務(wù)體系有了較大的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差距明顯縮小。正因?yàn)檫@些發(fā)展，一些研究者認(rèn)為已經(jīng)不能再簡單地說中國仍是“低福利國家”[9]。但是，從另一方面看，目前我國的民生保障水平仍然處于較低的層次。我國的社會(huì)救助覆蓋面只有5%左右，2014年城市和農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)分別只占當(dāng)年全國城市居民和農(nóng)村居民收入中位數(shù)的18.49%和29.24%。[10]我國在醫(yī)療衛(wèi)生和教育方面的公共服務(wù)質(zhì)量還有很大的提升空間，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源和教育資源的供給還嚴(yán)重不足，看病貴、看病難問題依然存在，高考?jí)毫Ξ惓?yán)峻，這些都引發(fā)了較為嚴(yán)重的社會(huì)問題，民眾對(duì)此意見仍然很大。此外，隨著人口老齡化的迅猛發(fā)展，我國在養(yǎng)老服務(wù)方面也面臨著越來越大的需要。綜合起來看，我國目前的民生保障只是提供了最基本的服務(wù)，尚未達(dá)到滿足民眾需要的水平。按照黨的十八大報(bào)告提出的“保障和改善民生”的要求，尤其是要面對(duì)未來日趨增大的社會(huì)需要，我國的社會(huì)福利水平還應(yīng)該有較大的提升。其次，如果我們進(jìn)一步從維護(hù)社會(huì)公平和促進(jìn)共享發(fā)展的目標(biāo)層次看，我國目前的社會(huì)福利水平的不足就更加明顯。盡管維護(hù)社會(huì)公平和促進(jìn)共享發(fā)展并不是僅靠社會(huì)政策，但社會(huì)政策應(yīng)該是主要的力量。尤其是在我國初次分配收入差距很大的情況下，社會(huì)政策在維護(hù)公平和促進(jìn)共享方面的作用就更加重要。社會(huì)政策要起到這方面的有效作用，一是靠足夠水平的投入，二是靠對(duì)公共服務(wù)更加公平的分配。但目前我國在這兩個(gè)方面都還存在很大的差距，尤其是社會(huì)福利資源的投入水平還很低下，難以在促進(jìn)共享方面發(fā)揮重要的作用。再次，評(píng)價(jià)一國的社會(huì)福利水平還應(yīng)該從國際比較的角度來分析。國際比較研究是社會(huì)政策研究的重要方法和領(lǐng)域之一。國際上通行采用比較的方法去分析和評(píng)價(jià)一個(gè)國家和地區(qū)的社會(huì)政策水平、特點(diǎn)和不足。社會(huì)政策國際比較研究通常采用標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，如用“社會(huì)支出占GDP的比例”對(duì)不同國家的社會(huì)政策水平加以標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)量和比較，因?yàn)檫@種標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)所反映的不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度對(duì)社會(huì)福利水平的影響，而是各個(gè)國家的價(jià)值理念及其對(duì)社會(huì)政策的重視程度的差異所導(dǎo)致的社會(huì)福利水平差距。因此，這種指標(biāo)不僅可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似的國家之間進(jìn)行比較，也可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定差異的國家之間進(jìn)行比較。為此，本文將我國的社會(huì)支出水平與OECD國家平均水平進(jìn)行比較。[11]表2中的數(shù)據(jù)顯示，從1980年以來，OECD國家公共社會(huì)支出（PublicSocialSpending）占GDP的比例的總趨勢(shì)是不斷提高的，并且在2009年以后一直維持在21%以上，在2014年是21.6%。表2OECD國家公共社會(huì)支出（PublicSocialSpending）占GDP的比例單位：%年份198019851990199520002005200920102011201220132014比例15.417.017.519.318.619.421.921.721.421.621.721.6數(shù)據(jù)來源：OECD，Dataset：SocialExpenditure-Aggregateddata，OECD統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站，http：///。表2OECD國家公共社會(huì)支出（PublicSocialSpending）占GDP的比例將表1和表2中的數(shù)據(jù)加以比較就可以看出，與OECD國家的平均水平相比，我國的社會(huì)支出水平還有明顯的差距。此外，OECD國家中社會(huì)支出水平最高的十國的社會(huì)支出占GDP的比例為28.7%；社會(huì)支出水平最高的法國在2014年社會(huì)支出占GDP的比例為31.9%。[12]要與這些高水平國家相比，我國社會(huì)支出水平的差距就更大了。三當(dāng)前中國合理福利水平的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析要科學(xué)地分析我國社會(huì)福利的合理水平，除了從改善民生、維護(hù)公平和促進(jìn)共享的價(jià)值角度分析之外，還需要從社會(huì)福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的角度加以深入分析。這不僅是要回應(yīng)一些人從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度發(fā)出的反對(duì)聲音，更重要的是要使決策者和民眾了解提高社會(huì)福利水平對(duì)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。（一）從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)看“高福利陷阱”說的謬誤每當(dāng)討論到合理福利水平時(shí)，我國一直有“警惕高福利陷阱”之類的聲音。似乎“高福利”會(huì)時(shí)時(shí)威脅著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，這種觀點(diǎn)缺乏可靠的經(jīng)驗(yàn)論證。從國際經(jīng)驗(yàn)看，“高福利陷阱”觀點(diǎn)無法從當(dāng)今世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得證實(shí)。首先，當(dāng)今發(fā)達(dá)國家大多數(shù)的福利水平都較高，這說明福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有一定的正相關(guān)。我們過去一直從經(jīng)濟(jì)對(duì)福利影響的角度去看待這一相關(guān)，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此才能搞“高福利”。但我們還可以換一個(gè)因果關(guān)系去思考，即這些國家的高福利也可能是導(dǎo)致他們經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的因素之一。如果我們將福利水平與經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)系加以分析，這一論點(diǎn)的意義就會(huì)更加清楚。表3列出了2011年OECD國家中社會(huì)支出總額占GDP比例居前十位的國家在世界經(jīng)濟(jì)競爭力排名中的位置。表3OECD國家中社會(huì)支出總額占GDP比例居前十位的國家在世界經(jīng)濟(jì)競爭力排名中的位置（2011年）國家公共社會(huì)支出占GDP的比例（%）民間社會(huì)支出占GDP的比例（%）公共社會(huì)支出和民間社會(huì)支出占GDP的比例（%）國家經(jīng)濟(jì)競爭力排名丹麥8法國31.03.634.618比利時(shí)15荷蘭23.57.430.97瑞典3美國19.010.929.95意大利43奧地利27.72.029.719芬蘭4英國10數(shù)據(jù)來源：社會(huì)支出的數(shù)據(jù)來自O(shè)ECD，“SocialExpenditure-Aggregateddata-Figure7InmostOECDcountriestotalnetsocialspendingisaround20%-25%ofGDP，F(xiàn)romgrosspublictototalnetsocialspending，asapercentofGDPatmarketprices，2011”，OECD統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站，http：///。各國在世界經(jīng)濟(jì)競爭力中排名的數(shù)據(jù)來自張璐晶（《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者），《誰是亂世救星：世界經(jīng)濟(jì)論壇授權(quán)本刊發(fā)布〈2011～2012年全球競爭力報(bào)告〉》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第36期。表3OECD國家中社會(huì)支出總額占GDP比例居前十位的國家在世界經(jīng)濟(jì)競爭力排名中的位置（2011年）從表3中的數(shù)據(jù)看，OECD國家總體福利水平最高的10個(gè)國家中有6個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)競爭力排名居于世界前十名以內(nèi)，另有3個(gè)國家位于前二十名以內(nèi)，只有一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)競爭力排名在全球前二十名以外。這些數(shù)字說明，當(dāng)今世界上的“高福利國家”中絕大多數(shù)同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)競爭力很強(qiáng)的國家。他們總體上的高福利水平并沒有給他們的經(jīng)濟(jì)競爭力帶來負(fù)面影響。相反，從福利水平與經(jīng)濟(jì)競爭力的正向相關(guān)的事實(shí)中可以推斷，提高總體福利水平應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著某種正向的影響機(jī)制。從這種分析中我們至少可以得出一個(gè)結(jié)論：高福利并不必然會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來損害，相反還可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，因此“高福利陷阱”的概念是沒有根據(jù)的，至少不是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。另一個(gè)比較重要的現(xiàn)象是，盡管從20世紀(jì)70年代起西方“福利國家”的社會(huì)政策就飽受新自由主義的詬病，甚至有人認(rèn)為出現(xiàn)了“福利國家危機(jī)”，必須要實(shí)行降低福利水平的改革。但從前面表2中的數(shù)據(jù)可以看出，從20世紀(jì)80年代初以來的這30多年里，發(fā)達(dá)國家的總體福利水平不僅沒有下降，反而在不斷上升。OECD國家公共社會(huì)支出總體水平占GDP的比例從1980年的15.4%上升到了2014年的21.6%。發(fā)達(dá)國家政府的社會(huì)政策之所以沒有選擇降低總體福利水平，而是不斷提升總體福利水平，除了要順應(yīng)民眾的福利需要，維護(hù)社會(huì)公平和達(dá)到政府和執(zhí)政黨的政治目標(biāo)之外，福利水平對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有正向促進(jìn)作用也是一個(gè)重要的因素。（二）中國總體福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)系另一方面我們也可以看到，一些低福利水平的國家也具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)競爭力。最典型的例子就是中國在過去30多年里低福利與高經(jīng)濟(jì)增長率并存的局面。與中國類似的還有印度、南非、印度尼西亞等發(fā)展中國家。表4中的數(shù)據(jù)顯示了這些國家總體福利水平與經(jīng)濟(jì)競爭力之間的關(guān)系。表4主要新型經(jīng)濟(jì)體國家公共社會(huì)支出占GDP的比例及其國家經(jīng)濟(jì)競爭力排名（2012年）國家公共社會(huì)支出占GDP的比例（%）2011～2012年國際經(jīng)濟(jì)競爭力排名巴西16.753南非8.750中國*7.026印度2.756印度尼西亞2.046*本表中的“公共社會(huì)支出占GDP的比例”為OECD根據(jù)亞洲開發(fā)銀行各國“社會(huì)保護(hù)支出”的數(shù)據(jù)和世界衛(wèi)生組織各國醫(yī)療衛(wèi)生支出的數(shù)據(jù)進(jìn)行的計(jì)算。由于統(tǒng)計(jì)口徑有所不同，因此本表里中國的公共社會(huì)支出占GDP的比例與本文表1中的相關(guān)數(shù)據(jù)有一定的差異。資料來源：OECD，“SocialExpenditure-Aggregateddata-Figure3.PublicsocialexpenditurebybroadsocialpolicyareaasapercentofGDPinselectedEmergingEconomies，2012orlastyearavailable”.OECD統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站，http：///。各國經(jīng)濟(jì)競爭力排名的數(shù)據(jù)來自張璐晶（《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者），《誰是亂世救星：世界經(jīng)濟(jì)論壇授權(quán)本刊發(fā)布〈2011～2012年全球經(jīng)濟(jì)競爭力報(bào)告〉》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第36期。表4主要新型經(jīng)濟(jì)體國家公共社會(huì)支出占GDP的比例及其國家經(jīng)濟(jì)競爭力排名（2012年）從表4中的數(shù)據(jù)可看出，第一，新興經(jīng)濟(jì)體國家的社會(huì)福利總體水平明顯低于發(fā)達(dá)國家；第二，在新興經(jīng)濟(jì)體國家之間總體福利水平有很大的差距，其中既有總體福利水平非常低的印度和印度尼西亞等國家，也有巴西這樣福利水平相對(duì)較高，較為接近發(fā)達(dá)國家的情況，而中國和南非的總體福利水平則是在新興經(jīng)濟(jì)體國家中處于中等，但與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。第三，從這些數(shù)據(jù)的比較中可以看出，各國的總體福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)競爭力都沒有簡單的線性相關(guān)，而是處于較為復(fù)雜的關(guān)聯(lián)之中。從對(duì)總體福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系的分析中還可看出，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)總體福利水平有一定的影響之外，各國不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)總體福利水平的影響也很明顯。從這個(gè)角度看，可以將不同的國家分為三種模式：第一種是以科學(xué)技術(shù)和人力資本為主要發(fā)展動(dòng)力的高科技經(jīng)濟(jì)體，主要是一些發(fā)達(dá)國家。在這些國家中，單位勞動(dòng)力成本和收益都很高，因此它們既能夠承受高福利支出的負(fù)擔(dān)，也需要高福利為其人力資本投資做貢獻(xiàn)。在這些國家中，較高的總體福利水平不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果，更重要的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和前提。在發(fā)達(dá)國家中福利水平和經(jīng)濟(jì)競爭力均居于世界前列的國家都屬于這一類國家。第二種是以豐富的自然資源為基礎(chǔ)的資源型國家，它們依賴其豐富的自然資源而獲得較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，并因此可以負(fù)擔(dān)較高的福利支出。這類國家的脆弱性表現(xiàn)在資源價(jià)格的波動(dòng)上，當(dāng)資源價(jià)格較高時(shí)，這些國家的財(cái)政收入水平會(huì)較高，往往會(huì)刺激福利增長。但當(dāng)資源價(jià)格下跌時(shí)，其較高的福利支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展則會(huì)出現(xiàn)較大的矛盾。第三種是以勞動(dòng)密集型制造業(yè)為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟(jì)體，這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠其豐富的簡單勞動(dòng)力，并依賴國際市場(chǎng)。在激烈的國際經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境下，他們不得不約束其勞動(dòng)力成本，因而難以提高總體福利水平。并且人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)不高，因此政府和社會(huì)對(duì)提高總體福利水平的動(dòng)力也就不足。通過這種比較可以看出，在資源和以簡單勞動(dòng)力為基礎(chǔ)和動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)模式下，社會(huì)福利都被看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，而在以科技和人力資本為主要?jiǎng)恿Φ慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式中政府社會(huì)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響相對(duì)較低，并且較高的福利水平更多的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。在我國，過去30多年以勞動(dòng)密集型為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)總體福利水平的提高有很強(qiáng)的抑制作用。在這種模式下，雖然實(shí)現(xiàn)了GD