新疆霍爾果斯特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地利用政策研究

一霍爾果斯口岸發(fā)展回顧位于中國和哈薩克斯坦邊境的霍爾果斯口岸，是我國境內(nèi)絲綢之路經(jīng)濟帶的最前沿，也是上合組織范圍內(nèi)的一個典型區(qū)域合作示范區(qū)。目前在霍爾果斯口岸建立的邊境合作中心是世界上首個跨境自由貿(mào)易和投資合作區(qū)。早在公元6世紀的隋唐時期，霍爾果斯已經(jīng)是古絲綢之路的一個重要節(jié)點，清朝光緒時期正式開放霍爾果斯口岸，至今已有136年。2004年，為了充分發(fā)揮霍爾果斯口岸的邊境區(qū)位優(yōu)勢，中國和哈薩克斯坦兩國政府共同決定，雙方在邊境各自劃分一塊土地建立霍爾果斯國際邊境合作中心，努力將其打造成為集投資貿(mào)易自由、人員出入自由的港口，同時還大力發(fā)展旅游休閑、對外加工等多項業(yè)務。2011年9月，國務院批準設立霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，重點發(fā)揮邊貿(mào)口岸優(yōu)勢，發(fā)展化工、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、生物制藥等多個領(lǐng)域，開發(fā)區(qū)的面積達到73平方公里。其中，霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)伊寧園區(qū)面積35平方公里，主要建設目標為區(qū)域性的物資流通中心和資源加工區(qū)；霍爾果斯口岸面積30平方公里，其核心區(qū)是國際邊境中心，面積為13平方公里，重點建設邊境合作中心中方園區(qū)；配套清水河產(chǎn)業(yè)園區(qū)面積為8平方公里左右，主要建設目標為區(qū)域農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)和機電產(chǎn)品出口組裝基地，霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)對“一區(qū)四園”實行統(tǒng)一管理，制定開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”運行管理暫行辦法等制度。為了進一步加快霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設，經(jīng)國務院批準，在2014年將霍爾果斯市劃為縣級行政區(qū)，歸屬伊犁哈薩克自治州管理。行政區(qū)域面積1908.55平方公里，常住總?cè)丝跀?shù)（含兵團）8.7萬人。通過國門4A級旅游景區(qū)、邊境旅游試驗區(qū)、跨境合作區(qū)建設，霍爾果斯吸引了大批游客和投資，2016年實現(xiàn)接待中外游客297.13萬人次，實現(xiàn)旅游綜合收入46.26億元。2017年1～6月，霍爾果斯口岸進出口貨物量1473.8萬噸，貨物進出口總額392.95億元。2017年上半年，霍爾果斯經(jīng)開區(qū)一區(qū)四園累計完成一般財政收入10.7億元，比2016年同期同比增長88%；吸引固定資產(chǎn)投資30.6億元，比2016年同期同比增長55%。這些數(shù)據(jù)表明，經(jīng)開區(qū)一區(qū)四園的設立體現(xiàn)出較強的投資吸引力，隨著園區(qū)環(huán)境的不斷改善，必將加快商業(yè)人氣的聚集，有力地引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。二項目研究背景2014年5月，第二次中央新疆工作座談會上，李克強總理提出充分發(fā)揮霍爾果斯“東聯(lián)西出、西來東去”的區(qū)位優(yōu)勢，打造“一帶一路”國家開放新格局。2015年3月，由發(fā)改、外交、商務3部門聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，標志著“一帶一路”建設進入具體實施階段，提出要將新疆、福建建成“一帶一路”核心區(qū)，霍爾果斯的戰(zhàn)略性地位決定了它將成為絲綢之路經(jīng)濟帶上的重要節(jié)點?！笆濉睍r期，是霍爾果斯市加快城市建設、全面開發(fā)開放、構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)體系、著力推進改革創(chuàng)新的關(guān)鍵時期，面臨前所未有的戰(zhàn)略機遇，具備乘勢而上、加快發(fā)展的良好基礎。三區(qū)域土地利用現(xiàn)狀分析（一）土地利用特點1.交通、體塊分割，發(fā)展空間受限霍爾果斯市位于伊犁哈薩克自治州西端，西與哈薩克斯坦國接壤，東鄰霍城縣。市域范圍南北狹長，兵地交錯分布，交通、體塊分割，市域分布明合實散，統(tǒng)籌規(guī)劃難度大；城市建成區(qū)土地資源短缺，拓展空間有限；城鄉(xiāng)基礎設施建設滯后，綜合承載能力弱；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務緊迫。城市發(fā)展空間受到一定限制。2.兵地協(xié)同發(fā)展?jié)摿薮笤诨魻柟故行姓爡^(qū)范圍內(nèi)，兵團和地方土地交錯分布，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系和城市空間布局，實現(xiàn)兵地資源共享、功能共擔、空間一體、設施共建，形成合力、協(xié)同發(fā)展的潛力和空間巨大。3.交通區(qū)位條件優(yōu)越，發(fā)展邊貿(mào)得天獨厚霍爾果斯市位于亞歐大陸橋最西段，地處絲綢之路經(jīng)濟帶與國境線交匯點，緊鄰中亞，連通歐洲，是溝通中亞、歐洲各國與中國乃至東亞地區(qū)的物流集散和商貿(mào)服務中心，具有優(yōu)越的戰(zhàn)略性區(qū)位優(yōu)勢。作為承載國家戰(zhàn)略的重要空間節(jié)點，霍爾果斯市必將成為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要驛站和戰(zhàn)略支點。同時作為我國向西開放的最具潛力的邊境口岸，霍爾果斯擁有發(fā)展邊境貿(mào)易得天獨厚的優(yōu)越條件。（二）土地利用面臨的機遇和挑戰(zhàn)1.發(fā)展機遇“一帶一路”核心區(qū)建設帶來發(fā)展新機遇。建設絲綢之路經(jīng)濟帶是我國政府從全球戰(zhàn)略考慮做出的重大國家決策?；魻柟故凶鳛榻?jīng)濟帶新疆核心區(qū)通道沿邊節(jié)點城市，抓住戰(zhàn)略機遇，積極融入絲綢之路經(jīng)濟帶建設，將對霍爾果斯拓展戰(zhàn)略發(fā)展空間、加強與周邊國家乃至歐洲寬領(lǐng)域、多層次的經(jīng)貿(mào)合作、促進與鄰國實現(xiàn)“五通”，特別是交通、信息互聯(lián)互通，著力打造東聯(lián)西出的國際貿(mào)易大通道、向西開放的橋頭堡，爭做絲綢之路經(jīng)濟帶的主力軍和排頭兵將起到重要助推作用。特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)定位帶來發(fā)展新機遇。開發(fā)區(qū)特殊經(jīng)濟政策實施，為霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”充分利用國家、自治區(qū)賦予的差別化發(fā)展政策，加快建設區(qū)域發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、跨境合作先導區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，為推動形成新疆經(jīng)濟高效可持續(xù)發(fā)展新的經(jīng)濟增長點，引領(lǐng)新疆對外開放，為把霍爾果斯市建成我國西部沿邊戰(zhàn)略支點城市、國際精品門戶城市，注入了核心動力。霍爾果斯建市帶來發(fā)展新機遇。霍爾果斯建市是霍爾果斯發(fā)展歷史上一項重大戰(zhàn)略舉措，對霍爾果斯推動城鎮(zhèn)化進程，拓展內(nèi)部發(fā)展空間，加強基礎設施建設，聚集吸引人流、物流、資金流、信息流，擴大人口規(guī)模與市場體量，完善城市功能，增加綜合承載能力和吸附能力，起到巨大的推動作用。為未來以開發(fā)區(qū)為雛形建立中亞自由貿(mào)易區(qū)提供綜合性服務支撐。2.面臨挑戰(zhàn)一是城市發(fā)展空間受限。市域分布明合實散，統(tǒng)籌規(guī)劃難度大；城市建成區(qū)土地資源短缺，拓展空間有限；城鄉(xiāng)基礎設施建設滯后，綜合承載能力弱；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務緊迫。二是要素約束突出。人口總量有限；生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源等環(huán)境承載能力不足，面臨節(jié)能減排的壓力。三是南部工業(yè)園區(qū)用地指標不足。為拓展發(fā)展新空間，創(chuàng)新園區(qū)融資模式，霍爾果斯市積極推進建設南部工業(yè)園區(qū)，培育進出口資源加工、新型建材、裝備制造、輕工電子等產(chǎn)業(yè)盡快形成規(guī)模，成為霍爾果斯市發(fā)展的重要引擎。受建設用地指標限制，南部工業(yè)園區(qū)尚有近6000畝的建設用地指標缺口，占用的土地多為未利用地。四是霍爾果斯市社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g在自治區(qū)、伊犁自治州快速發(fā)展的帶動下，霍爾果斯市的城鄉(xiāng)建設和工業(yè)化建設呈現(xiàn)較強的發(fā)展態(tài)勢，加上屬于新建城區(qū)，交通建設、水利建設和基礎設施建設進入了高峰期，此外，隨著牧民定居工程和新農(nóng)村建設的推進，霍爾果斯市的建設用地需求仍將處于快速增長態(tài)勢。要實現(xiàn)土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)換，充分利用土地資源，面臨著很大的困境。此外，由于城市建設規(guī)?？焖贁U張，耕地保護的形勢愈加嚴峻。四現(xiàn)有土地利用政策研究為進一步深入貫徹落實中央新疆工作座談會、國發(fā)〔2011〕33號文件精神，在《霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》通過了國家批準后，自治區(qū)出臺《關(guān)于在喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)試行特別機制和特殊政策的意見》（新黨辦發(fā)〔2014〕10號），對開發(fā)區(qū)實行特殊的經(jīng)融、財稅、土地和產(chǎn)業(yè)政策，意見提出要加快霍爾果斯經(jīng)開區(qū)的體制、機制、政策方面的創(chuàng)新，在財政、土地、人才等七個方面為經(jīng)開區(qū)提供支持，為推動兩個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設發(fā)展，提供更加優(yōu)惠的政策和更加有效的服務，鼓勵在開發(fā)區(qū)“先行先試”。（一）特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的相關(guān)政策（1）加快霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開發(fā)力度，賦予經(jīng)開區(qū)省級經(jīng)濟管理權(quán)限，享受國家級政策補貼。（2）中央財政對霍爾果斯特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“五通一平”基礎設施建設給予資金補助。至2020年，開發(fā)區(qū)新增的財政收入全部留在當?shù)?，用于提升鐵路、公路、航空和管道等交通設施通達能力。出資8.5億元，用于邊境合作中心的基礎設施建設。支持在開發(fā)區(qū)內(nèi)設立銀行營業(yè)機構(gòu)和融資擔保公司。對基礎設施建設貸款和企業(yè)，分別給予10年、2個百分點的貼息補助。開發(fā)區(qū)企業(yè)征收關(guān)稅實行退增值稅的政策。除高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口項目外提供優(yōu)惠電價。（3）2010年5月，國家《關(guān)于支持新疆經(jīng)濟社會發(fā)展若干政策和重大項目的意見》文件，從8個方面提出了支持新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的55條政策措施。明確對特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有關(guān)職業(yè)技能培訓的補貼政策要給予重點傾斜。為就業(yè)困難人員的基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和事業(yè)保險費給予補貼。實施差別化的產(chǎn)業(yè)政策。（4）作為境內(nèi)關(guān)外特殊區(qū)域，進一步研究和完善邊境合作中心中方區(qū)的優(yōu)惠政策，落實在特殊開發(fā)區(qū)“先行先試”的要求。（5）2011～2020年，凡是屬于重點發(fā)展項目目錄中的企業(yè)，企業(yè)所得稅享有“五免五減半”優(yōu)惠。（二）土地支持政策（1）保障經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地需求，對開發(fā)區(qū)土地利用計劃指標要給予適當?shù)膬A斜。根據(jù)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展需求，可由新疆維吾爾自治區(qū)和生產(chǎn)建設兵團單獨劃出用地計劃指標。新引進的項目或者是基礎設施建設，利用戈壁荒原等未開發(fā)土地的，可以免交土地出讓金和新增有償使用費。（2）改革商業(yè)用地政策，對新增商業(yè)用地實行彈性化的出讓政策，根據(jù)企業(yè)的用地計劃，從10年到40年設置不同年限檔位供企業(yè)進行選擇，切實減輕企業(yè)用地成本。（3）推進項目用地帶方案出讓政策，幫助用地單位及時掌握土地利用指標和科學規(guī)劃。（4）進一步拓寬企業(yè)發(fā)展能力，支持經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)盤活土地資本，企業(yè)取得的土地使用權(quán)可以在法律允許的范圍內(nèi)進行轉(zhuǎn)讓和出租，也可以將土地作為資產(chǎn)，吸引合作伙伴。五政策落實分析及建議（一）存在的問題在實地調(diào)查和部門走訪中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。一是“一區(qū)四園”產(chǎn)業(yè)功能定位不夠明確，不利于產(chǎn)業(yè)規(guī)模提升和集聚發(fā)展。二是“省級經(jīng)濟管理權(quán)限”未能充分發(fā)揮作用，土地利用管理模式亟待改革。三是園區(qū)特殊的用地政策缺少研究和支撐，特殊用地政策未能延伸到全市域范圍。4個園區(qū)分布在3個縣市以及生產(chǎn)建設兵團，實現(xiàn)統(tǒng)一管理難度大。四是“一區(qū)四園”的土地利用規(guī)劃與各部門規(guī)劃協(xié)調(diào)不足，制約了土地的合理高效利用。（二）政策建議1.明確“一區(qū)四園”的功能定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局充分發(fā)揮伊犁及周邊國家的資源優(yōu)勢，優(yōu)化“一區(qū)四園”產(chǎn)業(yè)空間布局，構(gòu)建適合開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。做好“一區(qū)四園”產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和聯(lián)動發(fā)展，緊跟市場需求，因地制宜，突出特色，科學選擇主導產(chǎn)業(yè)，形成布局合理、錯位發(fā)展、功能協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。依托經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”產(chǎn)業(yè)布局總體規(guī)劃，根據(jù)各園區(qū)資源稟賦，明確各園區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)、限制類產(chǎn)業(yè)、禁止類產(chǎn)業(yè)，堅決避免開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”同質(zhì)化和低水平惡性競爭。2.落實霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)省級經(jīng)濟管理權(quán)限，合理高效利用土地例如在規(guī)劃的審批，建設用地預審等環(huán)節(jié)上，落實省級經(jīng)濟管理權(quán)限，促進土地利用方式轉(zhuǎn)變，更加合理高效地配置土地資源。按照相關(guān)土地支持政策，對霍爾果斯市用地計劃指標給予適當傾斜，調(diào)增南部工業(yè)園區(qū)發(fā)展用地指標。要進一步加強霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)實行差別化的土地利用政策研究，借鑒其他省區(qū)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策，結(jié)合霍爾果斯發(fā)展需求，提出政策建議，用足用好土地利用政策在霍爾果斯先行先試的優(yōu)惠政策。3.針對霍爾果斯市“區(qū)市合一”的現(xiàn)狀，進一步將園區(qū)特殊政策延伸至市域范圍，做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理在“一帶一路”新發(fā)展戰(zhàn)略下，及時調(diào)整政策定位，進一步深層次地挖掘、研究，將政策應用落到實處。對“一區(qū)四園”實行統(tǒng)一管理，制定開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”運行管理暫行辦法等制度；建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”財政、稅收、統(tǒng)計、登記、國土資源管理制度；建立“一區(qū)四園”專網(wǎng)平臺，實行項目聯(lián)合申報和共同招商推介；制定“一區(qū)四園”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，根據(jù)各園區(qū)資源稟賦，列出鼓勵類產(chǎn)業(yè)、限制類產(chǎn)業(yè)、禁止類產(chǎn)業(yè)，實行重大產(chǎn)業(yè)入駐會審制，從源頭上把好產(chǎn)業(yè)入駐關(guān)口。實行“飛地經(jīng)濟”，將開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策輻射到州直縣市。4.加強與金融、發(fā)改、住建、環(huán)保等部門溝通、協(xié)調(diào)，保障土地利用相關(guān)政策的落實