智利社會保障改革歷程

智利無疑是一個富于創(chuàng)新的國家。在拉美國家中，1924年它率先建立了社會保障體系。1980年它推行了社會保障改革，建立了個人基金制。改革的成功超出了人們的預(yù)料而震驚了世界，事實上許多國家都借鑒了智利改革的成功經(jīng)驗。1924年建立的社會保障體系以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)，它廣泛地覆蓋了養(yǎng)老金、撫恤金、疾病補助和健康津貼。智利在社會保障領(lǐng)域中的發(fā)展是美洲國家中最為先進(jìn)的，20世紀(jì)二三十年代它在OIT的幫助下，根據(jù)當(dāng)時歐洲流行的體系創(chuàng)立了自己的社會保障體制。當(dāng)時的社會保障體系沒有覆蓋到全國，而是根據(jù)職業(yè)的類型劃分為三個大的系統(tǒng)，包括藍(lán)領(lǐng)工人、領(lǐng)薪金的雇員和公共部門的職員，又根據(jù)職業(yè)的具體類別分為約50個更小的子系統(tǒng)。各個系統(tǒng)內(nèi)的職工群體的受益水平有很大的差異，對那些具有政治經(jīng)濟實力的群體過于慷慨。隨著時間的推移，各系統(tǒng)間的不一致等其他的弊端也越來越嚴(yán)重。一陷入危機之路到1980年以前，智利有32個獨立的社會保障機構(gòu)（Cajas），各個機構(gòu)受不同的法律規(guī)定制約。有95%的繳款份額集中于其中的三家機構(gòu)：S.S.S.（65%）、EMPART（18%）和CANAEMPU（12%）。在這32家Cajas中，共有上百種不同的社會保障制度安排，其中一些安排使某些群體享有特權(quán)，如“與薪金掛鉤的養(yǎng)老金制”（salary-linkedpensions），它規(guī)定在職人員的養(yǎng)老金與其薪金同步調(diào)整，而且根據(jù)就業(yè)年限可提前退休，允許退休的起始年齡為42歲。在官僚式的管理下，社會保障體制效率低下，工人沒有選擇的余地，勞動階層遭受歧視。它剝奪了構(gòu)成人口絕大多數(shù)的貧窮工人的一切權(quán)利并迫使他們接受最苛刻的條件。20世紀(jì)50年代社會保障的危機已初見端倪。豪爾赫·亞歷山德里（JorgeAlessandri）（1958～1964）執(zhí)政期間成立了一個特別委員會來推動意義深遠(yuǎn)的社會保障改革。特別委員會的調(diào)查研究及大量的事實再次證實了徹底改革的必要性。然而，由于那些有權(quán)勢的群體為了繼續(xù)從舊體制中撈取遠(yuǎn)大于其支出的收益而反對改革，該任政府與隨后的兩任政府都畏縮不前，導(dǎo)致了改革的失敗。研究人員完成了學(xué)術(shù)報告，外國專家也來智利考察，他們對舊體制弊病的診斷已達(dá)成了共識，但沒有能力來解決問題。危機逐漸惡化，舊體制的崩潰是遲早要發(fā)生的事。現(xiàn)收現(xiàn)付制有三種資金積累的方式：提高繳納率、加大政府投入和降低受益水平。社會保障機構(gòu)財務(wù)狀況的惡化決定了有必要同時采用這三種方式。隨著人口的老齡化，由越來越少的55個在職工人負(fù)擔(dān)一個退休者。在1947～1980年期間，政府投入增加了13.8%，繳納率也在不斷上升，1925～1937年，繳納率為工資的5%，1975年增加到了51.4%，1980年社會保陳體制改革時，繳納率降為33.25%。1973年軍政府上臺后，決定將這一屢遭失敗的改革推向成功。軍政府發(fā)揮了創(chuàng)造力和想像力，推行了以個人基金制代替現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障改革。繳款者不僅可以選擇私人機構(gòu)管理個人的社會保障資金，而且可以制定自己的退休計劃。二一份鼓舞人心的文件：“磚”（TheBrick）皮諾切特（AugustoPinochet）總統(tǒng)，將研究新的社會保障體制的任務(wù)交給了一個年輕專家小組，這些專家擯棄了在國家社會經(jīng)濟生活各個領(lǐng)域中長期奉行的思想，提出了獨特的見解。我記得，在1973年12月，資深的經(jīng)濟學(xué)家米格爾.卡斯特（MiguelKast）請我加入CDEPLAN研究部參與社會保障改革的調(diào)查研究，這宛如發(fā)生在昨天。從那時起到1981年改革法律的公布，我們一直在為改革目標(biāo)而不懈地奮斗，這期間經(jīng)歷了一個漫長的醞釀過程。那些最初參加研究的人在“磚”這一著名的文件中找到了改革的大概輪廓。這份文件是由天主教大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院的專家在1973年軍政府宣言之前發(fā)生的大危機中所完成的。可以看出，當(dāng)人民團結(jié)政府還在茍延殘喘之時，各個經(jīng)濟領(lǐng)域中的改革框架方針已具雛形，改革最終將摧毀那個過時的、不公平的舊體制?！按u”認(rèn)為，改革現(xiàn)有體制并不簡單，應(yīng)分為若干階段實施：首先，創(chuàng)立一個有效率的新體制；第二，已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休職工的養(yǎng)老金的調(diào)整；第三，已繳款若干年的在職職工的養(yǎng)老金賬戶的調(diào)整，這涉及到養(yǎng)老基金的轉(zhuǎn)移，并需確定職工的工作年限。在此基礎(chǔ)上，改革的具體內(nèi)容方法是：新的社會保障體系將由兩個子系統(tǒng)組成：一個是以稅收籌資向所有符合一定條件的智利人提供相同水平的基本養(yǎng)老金；另一個是由職工個人按規(guī)定每月在專門機構(gòu)繳納養(yǎng)老金存款，積累起來的養(yǎng)老金由該專門機構(gòu)負(fù)責(zé)管理和投資，以確保養(yǎng)老金的保值增值。這些被稱為養(yǎng)老基金（PensionFunds）的新機構(gòu)，與原來的Cajas相比，有如下的特點：●職工個人退休后獲得的養(yǎng)老金等于其繳款額；●養(yǎng)老基金是一個開放的系統(tǒng)，多家基金獨立存在、相互競爭，養(yǎng)老金在各基金之間自由轉(zhuǎn)移；●政府只出于保障成員利益、防止欺詐和玩忽職守行為、避免風(fēng)險過大而進(jìn)行干預(yù)；●投資金額將從應(yīng)稅收入中扣除；●基金間資金自由轉(zhuǎn)移，成本只包括正常的文本費?？梢钥闯?，“磚”包含了后來改革的基本思想，另外，它還高瞻遠(yuǎn)矚地分析了新體制將對國家的財富積累產(chǎn)生的影響：●不僅有效地解決了社會保障問題，而且創(chuàng)立了在工人手中積累財富的新機制，工人將成為金融投資儲蓄的主要來源之；●經(jīng)過多年的財富積累過程，將導(dǎo)致財富的社會化，而不是必然會發(fā)展為國家社會主義；●有效地將國家控制的財富轉(zhuǎn)移到工人手中。三巨大的阻力ODEPLAN任命芝加哥大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家米格爾·卡斯特來研究由現(xiàn)收現(xiàn)付制向新的個人基金制的改革，這是當(dāng)時在位的任何政客都不愿看到的?？ㄋ固乇晃傻矫绹奈诸D商學(xué)院進(jìn)修相關(guān)課程，為期一個月。1974年4月，他起草了《社會保障改革研究》議案的初稿，至今仍保存在Mideplan圖書館中。1974年5月，改革議案提交到議會討論。議會的顧問對改革議案驚恐萬分，因為他們認(rèn)為，如果國家儲蓄按每年3.5億美元的速度增長，就不能遏制通貨膨脹，而治理通貨膨脹是當(dāng)時主要的政策目標(biāo)。議會推遲了立法，政府再次委任ODEPLAN與天主教大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院對改革的經(jīng)濟效應(yīng)進(jìn)行詳盡的計算論證與研究。時間在流逝，我們卻失望地看到，從工人利益及國家整體利益出發(fā)有效管理工人儲蓄的目標(biāo)仍無法實現(xiàn)。我們在每年的第四季度提交新的改革議案，但總是遭遇反對的意見，這意味著改革被再次推遲，我們必須繼續(xù)研究擴充或完善改革方案，年末由于預(yù)算討論及假期，我們只能間斷工作，而到下一年3月又開始新一輪的研究。關(guān)于新體制的內(nèi)容，我們也遭遇了方方面面的反對。勞動部的人員認(rèn)為與他們提出的由CajsaDeCompensaciun管理的集體資本化（collectivecapitalization）的改革方案相比，“個人基金制缺乏互濟性”；他們忽略了S.S.S.體制下男子的退休年齡為65歲以及智利女子的期望壽命大于男子的事實，認(rèn)為“相對于智利工人的期望壽命而言，基金制對退休年齡（65和60歲）的規(guī)定過于苛求”；或者認(rèn)為“由私營部門管理基金存在假破產(chǎn)的風(fēng)險，會犧牲繳款者一生的儲蓄”。面對這一切的阻力，我們沒有退縮，反而迸發(fā)出更大的激情與勇氣。當(dāng)時ODEPLAN的新領(lǐng)導(dǎo)人羅伯特·凱利（RobertKelly）以其頑強的精神給予了我們堅定的支持與鼓勵，我們曾多次到他的辦公室遞交辭呈而又羞愧地出來，準(zhǔn)備繼續(xù)努力！四重要支持我不禁回憶起那段與同伴合作的漫長的時光，開始時我與卡斯特和塞爾希奧·費爾南德斯（SergioFernández）合作，后來加入了勞動和社會保障部部長何塞·皮涅拉（JoséPi?era）領(lǐng)導(dǎo)的工作小組，小組成員很多，難以——列舉。大家不斷地思考、探索，于1980年底成功地完成了最終的改革方案，后來議會批準(zhǔn)了這一方案并通過了立法。我們難以忘記1979年底與議會間的長時間會談，會上經(jīng)濟部長塞爾希奧·德卡斯特羅（SergiodeCastro）闡明了“當(dāng)時運行的社會保障體制已對國家經(jīng)濟形成了致命的危害”。由于維持舊體制的高昂成本，任何試圖改善國家經(jīng)濟狀況的計劃都付之東流。破舊才能立新，改革勢在必行。在這緊要關(guān)頭，皮諾切特總統(tǒng)堅定地推動了改革的進(jìn)程。如何將新體制付諸實施是亟待解決的問題，由于人們?nèi)匀粚π麦w制心存疑慮，必須規(guī)定對在一定日期后參加工作的人強制實施，而舊體制中的人可自愿選擇。1980年11月通過了改革法案，當(dāng)時何塞·皮奧埃拉（JoséPioera）任勞動和社會保障部長。1981年5月，新體制正式實施，新體制的重要倡導(dǎo)者米格爾·卡斯特成為政府首相。在智利推行基本的社會保障體制改革的同時，統(tǒng)一了所有參保人的退休年齡的標(biāo)準(zhǔn)以及領(lǐng)取養(yǎng)老金的受益標(biāo)準(zhǔn)。另外還廢除了所有對政府行政部門與私營部門職員區(qū)別待遇的歧視性規(guī)定，其中包括與薪金掛鉤的養(yǎng)老金制。因此皮諾切特政府推行的社會保障改革不但建立了由私營機構(gòu)管理個人養(yǎng)老金賬戶的基金制，還調(diào)整了所有參保人的受益標(biāo)準(zhǔn)。1979年2月9日的政府公報刊登了第2448號法令（Decree.Law.No2448），其中包含了后一部分的改革內(nèi)容。財政部和勞動部的聯(lián)合工作小組經(jīng)長期的分析論證后起草了這一法令。正如我們所預(yù)料的，這一法令的實施極不受歡迎，因為它提高了退休年齡的標(biāo)準(zhǔn)，并取消了與薪金掛鉤的養(yǎng)老金制。這觸動了所有在政府行政部門位居高職的政府官員的利益，包括軍隊中的將軍。這一法令是前勞動與社會保障部部長巴斯特·科斯塔·拉米雷斯（VascoCostaRamirez）在離任前簽署的最后一個法令，當(dāng)時的財政部副部長卡普塔因·佩德羅·拉龍多（CaptainPedroLarrondo）在他在任的最后一天即1979年12月26日去拉米雷斯家取走了這一法令?？扑顾だ桌姿故枪ぷ餍〗M的成員，他果斷地簽署了這一綽號為“受咒罵的法”的2448號法令，為下一任勞動與社會保障部長解除了一個沉重的負(fù)擔(dān)。從1981～1990年，個人基金制的成功發(fā)展超出了人們的預(yù)期，有必要根據(jù)新的現(xiàn)實情況修改3500號法令（DecreeLaw3500）的許多條款。參保人的個人賬戶中積累了大量的資金，養(yǎng)老基金的投資規(guī)模隨之?dāng)U大，國家建立了風(fēng)險評級委員會來對基金公司進(jìn)行監(jiān)督。法律經(jīng)修改，允許以前的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)讓給資金積累充裕的基金，而且人們可以選擇部分養(yǎng)老金、臨時養(yǎng)老金等不同的方式。許多年輕專家竭忠盡智，進(jìn)行了長期的分析研究工作，終于使這個“在1980年誕生的嬰兒長大成人”。改革的巨大成功是有目共睹的，實際上智利的社會保障改革成為軍政府的最重要成就之一。智利創(chuàng)立的基金制正成為國際的典范，秘魯、哥倫比亞、玻利維亞、墨西哥已采用了這一體制，美國、英國、俄羅斯及其他歐洲國家也在學(xué)習(xí)借鑒。我們?yōu)榇硕械叫牢?，可以自豪地稱之為“智利真正的出口拳頭產(chǎn)品”。五支持基金制成功的主要因素1980年智利開始實施的社會保障改革的主要特征是：經(jīng)濟自由化和取消從過去幾十年社會化中遺留的各種程度的政府干預(yù)。改革的基本理念是社會保障儲蓄管理的私人化，即由私營公司代替由政府運作的Cajas，負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金的管理。要確定促進(jìn)智利建立了新的養(yǎng)老金制度并取得成功的基本因素，我們需要指出至少有兩種不同的類型：首先是推動改革進(jìn)程的因素，其次必須考慮改革的必要因素，確切地說是決定改革自身的因素。六改革的進(jìn)程回顧智利的社會保障改革時，我們發(fā)現(xiàn)促進(jìn)改革成功的基本因素恰恰是教科書中所列舉的開拓任何新事業(yè)都要具備的因素，在智利的改革中，它們是：●準(zhǔn)確地診斷舊制度問題的實質(zhì)；●改革專注于具體目標(biāo)；●改革目標(biāo)的整體統(tǒng)一性，以防止各目標(biāo)之間的矛盾或競爭；●概念的清晰，新制度在確立之初目標(biāo)就很明確；●與上述診斷、改革目標(biāo)和概念相符合的方法；●社會保障改革是國家一系列改革的組成部分，國家整體改革是要建立與國家宏觀政策目標(biāo)相一致的嶄新的、合理的法律框架；●政府堅定的改革決心并切實推進(jìn)改革的實施。雖然幾十年來人們對改革問題已達(dá)成了共識，但直到1980年改革才真正開始實施。如果我們要應(yīng)對如同智利社會保障體制一樣的改革，就應(yīng)該研究如何最好地滿足上述所有條件。自智利社會保障改革實施以來，對改革的典型分析通常是針對改革內(nèi)容和其方式工具的運用，而對改革的相應(yīng)環(huán)境及其對改革的影響卻很少研究。我們認(rèn)為，制度環(huán)境同改革的實質(zhì)內(nèi)容一樣對智利改革的成功起了關(guān)鍵的作用。下面將進(jìn)行分析。七診斷我們必須反復(fù)強調(diào)，對以前的社會保障體制進(jìn)行詳盡分析是至關(guān)重要的。1980年前，養(yǎng)老金問題已是多年來大量研究的課題。我們還記得普拉特（Prat）委員會在20世紀(jì)60年代發(fā)表了有關(guān)社會保障的報告，由塞爾希奧·德卡斯特羅領(lǐng)導(dǎo)的研究小組在70年代早期發(fā)表了“磚”一書。準(zhǔn)確的診斷使我們詳細(xì)地了解到舊體制衰落的原因，使當(dāng)局將注意力集中在問題本身而不是其癥狀上。早在1960年普拉特委員會就意識到舊制度已岌岌可危，因為它不但充滿了不公正與歧視，也成為社會發(fā)展的桎梏。盡管直到21年后才推行了新制度，但毫無疑問，那期間已有很多人深入地研究證明了改革舊制度的必要性。對舊的養(yǎng)老金制度不能及時改革的原因在于這一制度的寡頭特征。任何變革都會侵犯強大的利益集團的權(quán)利。養(yǎng)老金制度也陷于松散的社會保障整體結(jié)構(gòu)中，社會保障體系設(shè)計的意圖與其辯護者的言辭嚴(yán)重不符，這實際上影響了不同的受益者。舊制度的實質(zhì)是現(xiàn)收現(xiàn)付制，它受指責(zé)最多的問題是它有累退傾向，這一結(jié)果與其自身標(biāo)榜的福利救濟作用完全相左。舊制度和它的辯護者把養(yǎng)老金制度的特殊目的與福利性社會保障工具的再分配功能相混淆，根源于有人堅持主張所有的社會保障工具都應(yīng)具有再分配/福利性質(zhì)。于是政府設(shè)計了復(fù)雜的制度管理程序，最終養(yǎng)老金制度演變成維持政府運營費用的融資工具，也就是另一種稅收。舊制度侵犯了人們平等的權(quán)利，扭曲了養(yǎng)老金制度的本質(zhì)，必然要走向滅亡。八專注與舊制度相反，新的養(yǎng)老金制度專注于解決受益人的特殊問題而沒有與其他福利和社會保障問題相混淆。舊制度試圖解決所有的問題，卻引起了矛盾、不公正的特權(quán)與歧視，因而弄得一塌糊涂。新制度以解決養(yǎng)老金問題為惟一目標(biāo)。它不用來解決工人的社會或金融問題，盡管這些問題也很重要。我們可以稱之為一個“胸?zé)o大志”的制度，但它能有效地完成目標(biāo)。對其他諸如住房、健康、失業(yè)培訓(xùn)等社會問題的解決，將運用適合于其特定目標(biāo)的其他工具來解決。試圖用高度復(fù)雜的單一的工具來解決所有的社會保障問題是嚴(yán)重錯誤的。這一做法忽略了社會生活具有顯著的動態(tài)特性，必須不斷地對工具進(jìn)行調(diào)整才能有效地完成目的。這一工具越復(fù)雜，按不同時間的實際情況作調(diào)整就越困難。這一工具的迅速過時無疑會導(dǎo)致制度內(nèi)激增大童的利益集團，他們的惟一目標(biāo)是建立并維持脫離于大多數(shù)人的特權(quán)。在這些利益集團的壓力下，單一的繳款將無法滿足制度融資的要求，因而導(dǎo)致整個制度在金融上的崩潰。同時在特殊利益集團的內(nèi)部又會產(chǎn)生子集團，隨著時間的變化，他們的收益水平與體系內(nèi)的普通的受益者相比差距越來越大。用單一的工具解決所有的社會保障問題，后果是顯而易見的，但它卻是世界各國在解決社會保障問題時所遇到的典型問題，智利也是如此。九統(tǒng)一和清晰的概念統(tǒng)一和清晰的概念是另一個支持因素。從廣義上看，社會保障的本質(zhì)顯然不是指所有解決社會保障問題的解決方法都應(yīng)具有再分配性質(zhì)，也不是指所有問題的解決都來自于政府的動機，也沒必要用單一的工具來解決社會保障中出現(xiàn)的所有問題。在養(yǎng)老金制度中尤為如此，它的目的是為那些從經(jīng)濟活動中取得收入的人們在由于年老必須或決定停止工作時提供一種保障。顯然，現(xiàn)收現(xiàn)付制與個人基金制對養(yǎng)老金制度的目的這一問題存在概念上的分歧。現(xiàn)收現(xiàn)付制與再分配的目的緊密聯(lián)系，但這不是養(yǎng)老金制度真正應(yīng)該解決的問題。在舊養(yǎng)老金制度下，強制性繳款等同于稅收，繳款者的支出與其獲得的收益無關(guān)。以強制性個人儲蓄為基礎(chǔ)的新養(yǎng)老金制度與舊制度迥然不同，雖然它在法律上也是強制性的，但繳款者無疑擁有對積累基金的所有權(quán)，而且個人的收益與個人的努力成正比。如果仍需要政府輔助干預(yù)來解決絕對貧困（或?qū)嶋H上是相對貧困）問題，則要建立另一個機制。只有尊重個人的權(quán)利、強調(diào)并鼓勵個人為自己的行為負(fù)責(zé)，社會才能實現(xiàn)和諧統(tǒng)一。如果人們在適當(dāng)?shù)募钕履茏约航鉀Q養(yǎng)老問題，就沒有必要由稅收制度來解決。政府應(yīng)處于輔助的地位，當(dāng)人們不能解決現(xiàn)有的問題時加以干預(yù)。清晰的概念為改革設(shè)計中的各方面的問題奠定了基礎(chǔ)。十適當(dāng)?shù)姆椒ㄔ跍?zhǔn)確診斷了舊制度的實質(zhì)及明確了有關(guān)改革的基本概念后，要定義新制度采用的技術(shù)工具。在此做出的選擇是決定性的。在構(gòu)建養(yǎng)老金制度中有一些關(guān)鍵因素：選擇定額給付制還是定額繳款制；現(xiàn)收現(xiàn)付制還是基金制；個人基金制還是部分或完全基金制等等。這些問題的決定對養(yǎng)老制度的穩(wěn)定性及其類型的設(shè)計十分重要。我們的研究表明，現(xiàn)收現(xiàn)付制下個人的收益與個人的努力脫鉤，或者授予行政官員有關(guān)募集資金使用的擅自處理權(quán)，在制度內(nèi)部會滋生腐敗。制度運行的結(jié)果會背離其原定目標(biāo)，另外一些技術(shù)因素也表明現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本原則與基金制相比，效率低下且負(fù)擔(dān)沉重。為了以定額繳款滿足對養(yǎng)老者的固定給付，現(xiàn)收現(xiàn)付制依靠整體工資的增長率，而基金制依靠市場利率來達(dá)到同樣的目的，這就是其他情況相同時后者更經(jīng)濟的原因。十一法律框架支持智利社會保障制度改革的另一個基本因素是，改革不是孤立進(jìn)行的，而是整個社會制度變革的一部分，變革的過程涉及國民生活的許多其他方面。在養(yǎng)老制度改革之外，還進(jìn)行了國家健康保險制度和其他社會保障制度的改革、社會住房金融制度改革，另外還修改了有關(guān)資本市場、保險與公司的法律，修改了有關(guān)勞動合同的規(guī)定等等。智利的改革充分考慮了各個領(lǐng)域中的協(xié)調(diào)一致，國民生活的各個方面都與養(yǎng)老金制度同時或至少同期進(jìn)行了改革，智利政府為此付出了巨大的努力。如果沒有在私人財產(chǎn)、資本市場、保險、競爭、就業(yè)和勞動合同、廣告等領(lǐng)域中廣泛的改革措施的配合，養(yǎng)老制度的改革將是不完整的、無效的，也注定要失敗。十二政治意愿在制度轉(zhuǎn)軌的過程中，鑒于改革的重要性及其政治意義，政府恰當(dāng)?shù)募钜约皩⒏母锔吨T實施的堅定決心至關(guān)重要。改革涉及對既定權(quán)利和利益集團的調(diào)整，對成本與收益的權(quán)衡，會產(chǎn)生物質(zhì)等方面的問題和人們對改革的疑慮。智利改革有一些有效的激勵：●在1981年改革前，政府消除了對不同群體區(qū)別對待的重大的歧視性因素。這使人們在選擇進(jìn)入新制度后能更清楚地分析自己的受益情況，也徹底擊敗了特權(quán)集團為維護既得利益對新制度的抵抗?！褚哉J(rèn)賬債券的形式對舊體制中繳款者積累的權(quán)利表示認(rèn)可，這成為基金制下個人賬戶的第一筆支付，其金額的大小與繳款者在舊體制下積累的權(quán)利成正比?！窀母锎蠓冉档土藦娭菩岳U款數(shù)額，這樣每個繳款者當(dāng)期的支付減少，從而凈工資水平增加，這無疑是人們較快地接受新制度的重要原因。新制度的本質(zhì)包括三個方面：制度模式的選擇、決定養(yǎng)老金的管理、養(yǎng)老金發(fā)放前養(yǎng)老基金用途的確定。確定這三個方面的安排至關(guān)重要，安排恰當(dāng)，各參與方才會有持久的動力保持自身利益與制度整體利益的一致性，不僅對立法者、監(jiān)管當(dāng)局和基金管理者如此，對受益者也是如此。要達(dá)到這種一致性，我們認(rèn)為基本的一點即職能的分離。十三職能的分離養(yǎng)老基金監(jiān)管局與養(yǎng)老基金管理公司（PensionFundManagementCompaniesAFPs）的職能分工很明確：養(yǎng)老基金監(jiān)管局負(fù)責(zé)規(guī)范與監(jiān)督，養(yǎng)老基金管理公司是法定的經(jīng)營管理者，養(yǎng)老基金代表所有繳款者的個人賬戶凈值。監(jiān)管局作為獨立的監(jiān)管機構(gòu)，它對基金的規(guī)范與監(jiān)督?jīng)]有與基金的經(jīng)營管理混為一談。舊制度下，基金的經(jīng)營管理者直接依附于監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)實際上陷入經(jīng)營管理的具體事物中，從而干擾了其獨立評價決策的能力，喪失了公正，基金的監(jiān)管與基金的經(jīng)營管理兩者的混淆正是舊制度監(jiān)管不力的根源。十四基金管理公司與養(yǎng)老基金的分離基金管理公司與養(yǎng)老基金的獨立是新制度成功的另一個支持因素。當(dāng)基金管理者挪用養(yǎng)老金以購買營運資產(chǎn)或者滿足當(dāng)前的消費而為自己牟利時，它顯然就沒有動力以最小成本管理基金來滿足體系內(nèi)大多數(shù)人的利益。在舊體制的管理下，大量的資金用于建設(shè)辦公室與娛樂設(shè)施，為行政官員及其雇員提供了福利卻損害了繳款者的利益。即使受益人是繳款者，也不允許他們以養(yǎng)老基金之外的目標(biāo)為準(zhǔn)。顯然，只有養(yǎng)老基金的凈值完全獨立于基金管理公司的凈值，才能保證繳款者的繳款將全部用于養(yǎng)老金的發(fā)放。十五私人管理在基金監(jiān)管、基金凈值與基金管理間建立了相互獨立的職能分工后，智利新制度的另一個特點是認(rèn)可和強化了上述職能的分離，即規(guī)定由私營的養(yǎng)老基金管理公司負(fù)責(zé)個人賬戶的管理并相互競爭，基金公司只能在這一領(lǐng)域中專門運作。姑且不談私有企業(yè)和市場競爭相對于政府行政管理的優(yōu)勢，只要政府專注于監(jiān)管職能，無疑就能保障繳款者的利益與政府利益的一致。而上述有關(guān)私營公司的特征也保障了目標(biāo)的一致性。法律規(guī)定基金管理公司有單一的公司目標(biāo)，即專注于高效率地為受益人提供法定養(yǎng)老金。受益人的個人賬戶可以在基金公司之間自由轉(zhuǎn)移，這種競爭壓力會迫使基金公司有效地管理基金。最后的一招是