我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總論

一本課題調(diào)查的背景及意義黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活”（胡錦濤，2012）。根據(jù)黨的十八大報(bào)告精神，我們選擇當(dāng)今民生中的一個(gè)重點(diǎn)問題——養(yǎng)老問題，對(duì)我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查，為建立中國特色的養(yǎng)老模式與服務(wù)體系開展實(shí)地探索，從而在“老有所養(yǎng)”這一民生問題上有更深入的研究。（一）國際研究1.實(shí)踐層面從實(shí)踐層面看，世界人口老齡化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的必然。早在1965年，法國成為第一個(gè)老年型國家，之后是瑞典。進(jìn)入20世紀(jì)后，歐美一些發(fā)達(dá)國家相繼步入此行列。由于有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐和西方居家形態(tài)諸多方面的因素，這些國家養(yǎng)老對(duì)策的共同之處是依賴“社會(huì)養(yǎng)老”：在社會(huì)保障體制中，老年人被賦予了獨(dú)立生活的經(jīng)濟(jì)能力；在福利設(shè)施、服務(wù)體系以及居住環(huán)境等方面，針對(duì)老年人的生理情況，采用不同層次、不同類別的設(shè)計(jì)。以美國為例，老年人的居住設(shè)施大致分為五類：獨(dú)立式住宅、老年公寓、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年養(yǎng)生社區(qū)，每一類輔以相應(yīng)的服務(wù)管理體制。亞洲國家中，日本、新加坡等也逐步進(jìn)入了老年型國家之列。因?yàn)橛休^雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這些國家一方面汲取了西方社會(huì)福利養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)，充分賦予老年人優(yōu)厚的社保；另一方面，基于傳統(tǒng)東方家庭觀念的延續(xù)，它們還致力于開發(fā)家庭養(yǎng)老的功能，如提倡和鼓勵(lì)“多代同居”（例如“兩代居”集合住宅和“多代同堂組屋”等）。世界上較早進(jìn)入養(yǎng)老時(shí)代的英國，對(duì)老年人采取了社區(qū)照顧模式。社區(qū)照顧是英國在福利國家陷入困境之后提出的一種福利政策，也可被看作一種社會(huì)福利的實(shí)踐模式?！?963年英國衛(wèi)生部頒布了被稱作是‘社區(qū)照顧的藍(lán)皮書’的《健康及福利：社區(qū)照顧的發(fā)展計(jì)劃》，標(biāo)志著英國社會(huì)福利政策的重大轉(zhuǎn)變?！盵1]社區(qū)照顧的福利模式起初是為了嘗試減輕地方政府的福利供給負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織提供正規(guī)服務(wù)及私有化服務(wù)。社區(qū)照顧的福利供給對(duì)象是老人和殘疾人、兒童、精神病患者等；福利供給主體是管理人員、專業(yè)工作人員和照顧人員；社區(qū)照顧的福利供給目標(biāo)是維持有需要的人士在社區(qū)或者自然生活環(huán)境內(nèi)的獨(dú)立生活。社區(qū)照顧的終極目標(biāo)是協(xié)力讓社區(qū)人士可以在自己的生活上獲得最大程度的獨(dú)立自主。[2]社區(qū)照顧的福利供給模式有：社區(qū)活動(dòng)中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務(wù)、暫托處、老人院等，這些社區(qū)服務(wù)性設(shè)施主要是由英國政府舉辦或由政府資助，提供的服務(wù)是免費(fèi)或低收費(fèi)的。[3]2.理論層面從理論層面看，目前關(guān)于老年人服務(wù)與福利的國際性理論研究主要集中在需要理論、福利多元主義理論、社會(huì)交換理論、責(zé)任分擔(dān)理論等方面。需要理論與老年人基本需求分析緊密相關(guān)。需要理論的基本觀點(diǎn)有：一是馬克思主義的需要觀，對(duì)于需要理論的研究可以追溯到馬克思主義需要觀。馬克思認(rèn)為，人和動(dòng)物的本質(zhì)區(qū)別是他們的需要和滿足需要的方式不同，需要是人的本質(zhì)屬性。人的需要構(gòu)成了人的實(shí)踐活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力，是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。[4]二是英國學(xué)者萊恩·多亞爾提出的人的需要理論。多亞爾認(rèn)為需要是人類的必然性。存在著人的基本需要，個(gè)人有權(quán)利最大限度地滿足這些需要，衡量所有人類解放的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是評(píng)估這種滿足的程度。福利制度必須以某種方式把個(gè)人滿足需要的權(quán)利以及決定這種滿足如何得到實(shí)現(xiàn)的參與權(quán)利結(jié)合起來。[5]福利多元主義理論在西方養(yǎng)老理論研究上產(chǎn)生了巨大作用。第二次世界大戰(zhàn)之后，西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的情況下紛紛建立起完善的社會(huì)保障體系，各國用于社會(huì)福利方面的開支不斷增加，但隨著20世紀(jì)70年代西方經(jīng)濟(jì)低迷，由政府包辦的社會(huì)福利制度面臨沉重的財(cái)政危機(jī)，在此情況下西方提出了福利多元化理論。西方福利發(fā)展史先后經(jīng)歷了古典自由主義、凱恩斯主義、福利多元主義三大范式。尤其是福利多元主義的代表Rose提出福利多元組合理論，認(rèn)為一個(gè)社會(huì)總體福利主要來源于家庭、市場(chǎng)、國家三個(gè)部分，[6]在此Rose實(shí)際提出了一個(gè)社會(huì)福利三方責(zé)任分擔(dān)的問題。隨后福利多元主義理論不斷得到修正和發(fā)展并充分表現(xiàn)在老年社會(huì)福利方面，尤其表現(xiàn)在養(yǎng)老的照顧方面。社會(huì)交換理論和責(zé)任分擔(dān)理論提供了解釋老人照顧在家庭層面和社會(huì)結(jié)構(gòu)層面中的關(guān)系和過程的分析框架。社會(huì)交換理論主要研究內(nèi)容涉及的是代際之間的互惠，主要表現(xiàn)在老年父母與子女之間的相互支持和幫助，包括有形的物質(zhì)、金錢和家務(wù)活動(dòng)等。責(zé)任分擔(dān)理論主要用于闡釋家庭、社區(qū)和社會(huì)組織三者在養(yǎng)老過程中的角色負(fù)擔(dān)和功能互補(bǔ)的特征。[7]（二）國內(nèi)研究1.實(shí)踐層面從實(shí)踐層面看，我國在老年人服務(wù)的實(shí)踐方式上突出表現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)方面。1986年，國家民政部首次提出開展社區(qū)服務(wù)工作、滿足人民生活需要的策略，社區(qū)服務(wù)正式載入中國城市改革的史冊(cè)。英國社區(qū)照顧的養(yǎng)老視角，強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)意識(shí)和社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)對(duì)于受照顧者的意義；我國社區(qū)服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，各街道、居委會(huì)協(xié)助，滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)文化生活需求，發(fā)動(dòng)和組織社區(qū)各方面力量，開展公益性、福利性和互助性的社會(huì)化服務(wù)。目前社區(qū)需要承擔(dān)的社會(huì)福利責(zé)任比任何一個(gè)時(shí)期都更為重要。但是，相對(duì)西方國家來說，我國社區(qū)服務(wù)的福利供給來源和供給機(jī)制都比較單一，社會(huì)化程度較低；社區(qū)的行政化傾向比較嚴(yán)重，社區(qū)福利供給主體大多表現(xiàn)為政府行為；社區(qū)福利供給的專業(yè)化程度也較低，大多數(shù)地區(qū)還依賴于傳統(tǒng)的行政化手段，雖然目前一些沿海城市已經(jīng)提高了社區(qū)福利供給的專業(yè)化水平，但我國的社區(qū)服務(wù)總體還處于較低水平；社區(qū)服務(wù)模式的供給視角更多注重的是宏觀政策的實(shí)施，例如最低生活保障制度的實(shí)施、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)、失業(yè)人員的再就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)、殘疾人的社區(qū)康復(fù)、社會(huì)養(yǎng)老體系的建構(gòu)、軍烈屬的優(yōu)撫與社區(qū)矯治等，而缺少福利供給的微觀層面，即專門針對(duì)養(yǎng)老模式的具體社會(huì)服務(wù)方式的提供。[8]2.理論層面從理論層面看，目前我國關(guān)于老年人服務(wù)的理論研究大多集中在社會(huì)福利與社會(huì)政策視角，尤其以普惠型的中國社會(huì)福利發(fā)展模式為主要內(nèi)容，同時(shí)研究社會(huì)福利發(fā)展的政府與社會(huì)責(zé)任分擔(dān)問題，把養(yǎng)老服務(wù)問題作為其中的一部分，缺少系統(tǒng)的關(guān)于養(yǎng)老綜合服務(wù)體系的理論研究。羅觀翠在《中國城市老人社區(qū)照顧綜合服務(wù)模式的探索》一書中認(rèn)為，在人口老齡化的情況下，老人照顧的專業(yè)性和科學(xué)性需要重視，老年服務(wù)的社會(huì)政策和服務(wù)發(fā)展值得期待。[9]目前關(guān)于中國養(yǎng)老方面的理論研究成果甚少，尤其缺乏對(duì)于建立我國養(yǎng)老綜合服務(wù)體系的基本特征、基本原則、基本價(jià)值觀的理論研究。[10]二本課題調(diào)查的基本問題與方法（一）調(diào)查需求分析目前我國養(yǎng)老模式存在的問題是：一方面老齡化日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老的社會(huì)服務(wù)無法滿足需要：另一方面，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及傳統(tǒng)文化的制約，我國的養(yǎng)老模式依然以居家養(yǎng)老為主，大部分老人需要社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系給予照顧與支持。這反映出我國的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還存在一些問題，養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任結(jié)構(gòu)需要厘清，社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)體系有待進(jìn)一步完善。養(yǎng)老是一個(gè)社會(huì)問題，同時(shí)也存在責(zé)任分擔(dān)問題。政府應(yīng)積極制定相關(guān)養(yǎng)老制度的法規(guī)和政策以發(fā)揮其引導(dǎo)和監(jiān)督作用；社會(huì)組織應(yīng)積極協(xié)助政府充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)的功能與作用；社區(qū)及家庭應(yīng)充分發(fā)揮其參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性與責(zé)任感，上述可歸納為以上各方的責(zé)任。在責(zé)任結(jié)構(gòu)中，政府責(zé)任應(yīng)該是主導(dǎo)，即在我國養(yǎng)老體系的建立過程中，積極倡導(dǎo)中國特色的養(yǎng)老模式和體系，在此情況下本課題對(duì)城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查，尤其是對(duì)我國目前存在的幾種養(yǎng)老模式之一的社區(qū)服務(wù)體系支持下的居家養(yǎng)老模式在需求與供給方面的情況進(jìn)行深入探討。其目的在于深入了解目前國家養(yǎng)老服務(wù)尤其是養(yǎng)老的服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)模式、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)水平等方面存在的問題，以便為國家相關(guān)政策部門提供解決以上問題的對(duì)策與建議。（二）本調(diào)查解決的主要難點(diǎn)和問題分析1.主要難點(diǎn)（1）搜集整理與國家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有關(guān)的重要法規(guī)、政策以及國外和我國港澳臺(tái)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基本情況，分析和提取相關(guān)服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策文件中的關(guān)鍵指標(biāo)。（2）圍繞多種養(yǎng)老模式的個(gè)性與共性，形成城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。（3）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施中的資源配置與政府相關(guān)政策的獲得。（4）城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平中常態(tài)管理與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。（5）城市社區(qū)服務(wù)體系支持下的居家老年人生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2.問題分析（1）針對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃和政府政策與資金投入問題。政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局的規(guī)劃與政策和資金投入對(duì)于社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)具有關(guān)鍵作用。（2）針對(duì)社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)問題。建立標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，有利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系服務(wù)水平和專業(yè)化管理水平的提高。（3）針對(duì)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系服務(wù)責(zé)任監(jiān)管與服務(wù)保障問題。（4）針對(duì)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系與制度體系問題。（5）針對(duì)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金落實(shí)與硬件設(shè)施配套問題。（6）針對(duì)高齡、獨(dú)居、失能等困難老人的需求問題。（三）調(diào)查實(shí)施的基本框架與內(nèi)容圍繞城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系的設(shè)施配置、管理、服務(wù)、評(píng)價(jià)等幾個(gè)方面，以城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系設(shè)施配置技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)的研究為切入點(diǎn)，以城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系與制度體系為研究重點(diǎn)，以城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任監(jiān)督與服務(wù)保障為支撐，開展養(yǎng)老需求與供給調(diào)查，著重調(diào)查政府養(yǎng)老設(shè)施布局與規(guī)劃，包括政府政策與資金投入、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金落實(shí)與硬件設(shè)施配套、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量、城區(qū)困難老人需求等問題，努力探討城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從而研究和總結(jié)中國特色的養(yǎng)老服務(wù)體系與養(yǎng)老服務(wù)模式。具體調(diào)查框架與內(nèi)容如圖1-1所示。圖1-1我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系狀況調(diào)查基本框架（四）城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況調(diào)查的基本任務(wù)任務(wù)一，重點(diǎn)調(diào)查城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求，包括影響需求的方式、供需雙方的差距。任務(wù)二，調(diào)查城市社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀、問題和需求。任務(wù)三，調(diào)查城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方式，著重調(diào)查城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織體系、服務(wù)監(jiān)督、服務(wù)保障、服務(wù)質(zhì)量與水平的情況。任務(wù)四，調(diào)查城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給及其影響因素，探討城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)狀及其發(fā)展前景，從而提高服務(wù)效率。任務(wù)五，調(diào)查政府養(yǎng)老政策與資金投入及其養(yǎng)老布局規(guī)劃，從而明確政府在養(yǎng)老問題上的責(zé)任，為建立合理的養(yǎng)老體系提供政策與建議。（五）調(diào)研方法與樣本選取1.調(diào)研方法（1）文獻(xiàn)搜集國家和地方政府政策文件、國內(nèi)外相關(guān)論文和研究報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)表信息和數(shù)據(jù)，這些材料是我們?cè)L談時(shí)的參考資料，部分文獻(xiàn)的內(nèi)容在本書中也有所呈現(xiàn)。（2）訪談和焦點(diǎn)小組訪談通過個(gè)別訪談和焦點(diǎn)小組訪談，了解城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的利益相關(guān)者（老年人、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、管理人員、服務(wù)人員、政府部門相關(guān)人員）對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)，對(duì)供給現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行定性分析。訪談對(duì)象如下：①社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理人員訪談和焦點(diǎn)小組訪談。分別對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供方的負(fù)責(zé)人、主要管理人員進(jìn)行訪談。將不同機(jī)構(gòu)的管理者組成4個(gè)焦點(diǎn)小組，進(jìn)行訪談。②社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員訪談和焦點(diǎn)小組訪談。分別對(duì)每一個(gè)社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行訪談。將不同社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人員組成4個(gè)焦點(diǎn)小組進(jìn)行訪談。內(nèi)容包括養(yǎng)老服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的利用情況，養(yǎng)老服務(wù)人員的數(shù)量和技術(shù)水平，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的問題等。③政府官員訪談和焦點(diǎn)訪談。對(duì)政府相關(guān)部門和人員（包括民政局社會(huì)福利處、衛(wèi)生局醫(yī)改處、社區(qū)衛(wèi)生站、老干部、街道干部等）進(jìn)行訪談，形成1個(gè)焦點(diǎn)小組，了解近些年關(guān)于養(yǎng)老的政策和舉措、實(shí)施的狀況以及面臨的困境等。（3）問卷調(diào)查主要獲取相關(guān)城市社區(qū)60歲及以上老年人的基本情況、生活現(xiàn)狀和養(yǎng)老需求等方面的資料，以分析老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求及其人口學(xué)特征、家庭情況、經(jīng)濟(jì)狀況、健康水平、社會(huì)交往情況等對(duì)需求的影響。調(diào)查對(duì)象為60歲及以上老年人。①抽樣方法：采用目的抽樣的方法，由社區(qū)居委會(huì)相關(guān)人員召集60歲及以上的老人來填答問卷，每個(gè)社區(qū)的樣本量為20人。②調(diào)查工具：工具為老年人社區(qū)需求評(píng)價(jià)調(diào)查表，根據(jù)老年人社區(qū)需要評(píng)估工具、結(jié)合我國城市現(xiàn)狀編制而成。通過對(duì)調(diào)查問卷的預(yù)調(diào)查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題對(duì)調(diào)查表進(jìn)行修改、定稿。③調(diào)查表內(nèi)容由基本信息、家庭和朋友、住所和出行、經(jīng)濟(jì)狀況、身體健康狀況、日常生活能力、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求七部分組成。（4）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供方問卷調(diào)查主要用于獲得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供方的組織建設(shè)、人員、服務(wù)、運(yùn)行情況等相關(guān)數(shù)據(jù)，分析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給情況及影響因素，并對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。問卷調(diào)查主要內(nèi)容包括：基本情況（包括興辦主體、主管部門、服務(wù)資質(zhì)、啟動(dòng)時(shí)間、人員規(guī)模等）。服務(wù)設(shè)施（服務(wù)用房的數(shù)量、種類，以及娛樂、健身和醫(yī)療設(shè)施的數(shù)量、種類等）。工作人員情況（人員數(shù)量、構(gòu)成、學(xué)歷、技術(shù)水平、培訓(xùn)情況等）。養(yǎng)老服務(wù)情況（服務(wù)的內(nèi)容、提供的方式、服務(wù)的數(shù)量等）。服務(wù)對(duì)象情況（接收服務(wù)老人的人數(shù)、年齡構(gòu)成、健康狀況、慢性病患病情況、費(fèi)用支出方式等）。財(cái)務(wù)運(yùn)行情況（包括年收入、收入來源、年支出、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等）。從方法上來說，問卷調(diào)查的結(jié)果作為我們了解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給和老年人養(yǎng)老需求的基本情況，訪談的資料是我們分析的重點(diǎn)。因此，本研究以定性研究為主，定量研究為輔。2.調(diào)研的技術(shù)線路圖1-2我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系狀況調(diào)查的技術(shù)線路3.調(diào)研地點(diǎn)及樣本選取調(diào)研組采用目的抽樣的方法選取樣本。抽樣依據(jù)三個(gè)原則：一是代表性，二是前瞻性，三是調(diào)研的可操作性。首先，調(diào)研地點(diǎn)的選擇要能夠比較全面地反映我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本狀況，具有代表性。依此原則，調(diào)查選擇了北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，以及中部地區(qū)宜昌、恩施、襄陽等市和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市西寧、蘭州。其次，所選擇的調(diào)研城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的狀況和具體做法等應(yīng)該能夠預(yù)示今后城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的方向。上海市和北京市近些年在養(yǎng)老政策和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與運(yùn)行方面有很多的改革和創(chuàng)新，而深圳近些年依托社會(huì)工作的推進(jìn)也有諸多的創(chuàng)新，湖北三市和西寧則反映中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的改革動(dòng)向。最后，調(diào)研地點(diǎn)的選擇要考慮到地方相關(guān)部門對(duì)調(diào)研的配合，從而保證調(diào)研數(shù)據(jù)獲取的便利性和真實(shí)性。對(duì)于訪談對(duì)象和問卷調(diào)查對(duì)象（老年人、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、管理人員、服務(wù)人員、政府部門相關(guān)人員）的抽樣主要考慮到便利性，由相關(guān)政府官員、社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人或高校教師予以安排。因此，該抽樣不是概率抽樣，不具有推論總體的意義。據(jù)此三個(gè)原則，確定并調(diào)查了北京市、上海市、深圳市、廈門市、無錫市、揚(yáng)州市、西寧市、蘭州市、杭州市、襄陽市、宜昌市、恩施市等地共34個(gè)社區(qū)，訪談和問卷調(diào)查的對(duì)象達(dá)一千多人。三我國綜合養(yǎng)老服務(wù)體系的概念及相關(guān)政策梳理（一）我國養(yǎng)老服務(wù)體系的含義1.養(yǎng)老服務(wù)體系的狀況近年來，我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長足發(fā)展。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，老年人的精神文化生活日益豐富。截至2010年底，全國各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已達(dá)4萬個(gè)，養(yǎng)老床位達(dá)314.9萬張。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進(jìn)一步改善，社區(qū)日間照料服務(wù)逐步拓展，已建成含日間照料功能的綜合性社區(qū)服務(wù)中心1.2萬個(gè)，留宿照料床位1.2萬張，日間的照料床位4.7萬張。以保障三無、五保、高齡、獨(dú)居、空巢、失能和低收入老人為重點(diǎn)，借助專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織，提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健等服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作模式、服務(wù)內(nèi)容、操作規(guī)范等也不斷探索創(chuàng)新，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。然而，隨著中國人口老齡化速度的加快與老年人數(shù)量的增多，現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)已不能完全滿足老年人的需求，加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)刻不容緩。于是，2011年，中央政府制定了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，從全國角度構(gòu)建了中國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策的藍(lán)本。這份文件不僅吸收了過去的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為未來中國養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提出了發(fā)展框架。2.養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì)參與等的設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管制度。3.養(yǎng)老服務(wù)體系的定位社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，著眼于老年人的實(shí)際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象及低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的服務(wù)需求，兼顧全體老年人對(duì)改善和提高養(yǎng)老服務(wù)條件的需求。其中，居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務(wù)為主要形式。對(duì)身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務(wù)、老年食堂、法律咨詢等服務(wù)；對(duì)生活不能自理的高齡、獨(dú)居、失能等老年人提供家務(wù)勞動(dòng)、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)。有條件的地方還可以探索對(duì)居家養(yǎng)老的失能老年人給予專項(xiàng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)他們配置必要的康復(fù)輔具，提高生活自理能力和生活質(zhì)量。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩種功能，為家庭日間暫時(shí)無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)。在城市，結(jié)合社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，打造居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。倡議、引導(dǎo)多種形式的志愿活動(dòng)及老年人互助服務(wù)，動(dòng)員各類人群參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。在農(nóng)村，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)，建設(shè)日間照料和短期托養(yǎng)的養(yǎng)老床位，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務(wù)；以建制村和較大自然村為基點(diǎn)，依托村民自治和集體經(jīng)濟(jì)，積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)以設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，通過設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)其基本養(yǎng)老服務(wù)功能。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)包括老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和其他類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)主要為失能、半失能的老年人提供專門服務(wù)，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)以下功能：①生活照料。設(shè)施應(yīng)符合無障礙建設(shè)要求，配置必要的附屬功能用房，滿足老年人的穿衣、吃飯、如廁、洗澡、室內(nèi)外活動(dòng)等日常生活需求。②康復(fù)護(hù)理。具備開展康復(fù)、護(hù)理和應(yīng)急處置工作的設(shè)施條件，并配備相應(yīng)的康復(fù)器材，幫助老年人在一定程度上恢復(fù)生理功能或減緩部分生理功能的衰退。③緊急救援。具備為老年人提供突發(fā)性疾病和其他緊急情況的應(yīng)急處置救援服務(wù)能力，使老年人能夠得到及時(shí)有效的救援。鼓勵(lì)在老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。符合條件的老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)還應(yīng)利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，培訓(xùn)和指導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和人員，提供居家養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)示范、輻射、帶動(dòng)作用。其他類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)自身特點(diǎn)，為不同類型的老年人提供集中照料等服務(wù)。4.養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全。5.養(yǎng)老服務(wù)體系的任務(wù)在居家養(yǎng)老層面，支持有需求的老年人實(shí)施家庭無障礙設(shè)施改造。扶持居家服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，進(jìn)一步開發(fā)和完善服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目，為老年人居家養(yǎng)老提供便利服務(wù)。在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、老年人活動(dòng)中心、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)功能，使日間照料服務(wù)基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上的農(nóng)村社區(qū)。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，重點(diǎn)推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。縣級(jí)以上城市，至少建有一處以收養(yǎng)失能、半失能老年人為主的老年養(yǎng)護(hù)設(shè)施。在國家和省級(jí)層面，建設(shè)若干具有實(shí)訓(xùn)功能的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)裝備水平，鼓勵(lì)研發(fā)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)設(shè)備、輔具，積極推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)專用車配備。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，依托現(xiàn)代技術(shù)手段，為老年人提供高效便捷的服務(wù)，規(guī)范行業(yè)管理，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)水平。（二）政府養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策[11]我國自2000年開始陸續(xù)出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，每年出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策均有不同側(cè)重，而對(duì)這些政策的梳理可以大致勾畫出中國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展歷程。2000年2月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11個(gè)部委制定的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，標(biāo)志著中國社會(huì)福利社會(huì)化思想系統(tǒng)的形成。《意見》在今后五年的指導(dǎo)思想中提到，到2005年，在我國基本建成以國家興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務(wù)為依托、居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2005年3月，民政部《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》中提出“建立以國家、集體投入為主導(dǎo)，以社會(huì)力量投入為新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)老年福利服務(wù)為依托，以老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干的老年福利服務(wù)體系，為老年人提供生活照料服務(wù)?！别B(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的啟動(dòng)，確立了面向全體老人提供服務(wù)的價(jià)值取向。同年11月頒布了針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化發(fā)展的文件——《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》。2006年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委、民政部等部門頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，這是與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有關(guān)的第一個(gè)專項(xiàng)通知，明確了獨(dú)立發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的構(gòu)想?！兑庖姟分羞M(jìn)一步明確居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中的定位：發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。2008年1月全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、民政部等十個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，進(jìn)一步明確了居家養(yǎng)老在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中的重要位置?！兑庖姟坊拘纬闪艘陨鐓^(qū)為平臺(tái)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式：力爭(zhēng)“十一五”期間，全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不斷充實(shí)，服務(wù)內(nèi)容和形式不斷豐富。農(nóng)村社區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所等現(xiàn)有設(shè)施資源，力爭(zhēng)80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務(wù)功能于一體的綜合性老年福利服務(wù)中心，1/3左右的村委會(huì)和自然村擁有一所老年人文化活動(dòng)和服務(wù)的站點(diǎn)。經(jīng)過十多年的實(shí)踐探索，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2011年年末國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》?！兑?guī)劃》從現(xiàn)狀、定位、基本原則、目標(biāo)、相關(guān)保障五個(gè)方面規(guī)劃了養(yǎng)老服務(wù)體系，確立了新的五年計(jì)劃目標(biāo)：基本建立與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，讓老年人安享晚年，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。為貫徹落實(shí)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，積極推動(dòng)民政事業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，民政部、國家發(fā)展改革委于2016年起草印發(fā)了《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》（民發(fā)〔2016〕107號(hào)）?！兑?guī)劃》指出，要積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，創(chuàng)新投融資機(jī)制，探索建立長期照護(hù)保障體系，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。關(guān)于我國政府出臺(tái)的養(yǎng)老政策的基本情況見表1-1。表1-1我國政府養(yǎng)老政策的基本情況從上述國家養(yǎng)老服務(wù)政策的梳理可以看出，目前中國養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)為“全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。根據(jù)這個(gè)總體目標(biāo)，各級(jí)政府制定的相關(guān)政策體現(xiàn)出如下特點(diǎn)。1.供給模式上，政府財(cái)政提供資金保障，支持社會(huì)投資各級(jí)政府通過直接補(bǔ)助或貼息的方式幫助貧困老人享受養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)，采取公建民營、委托管理、購買服務(wù)等多種方式，支持社會(huì)組織興辦或運(yùn)營非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。大連市2010年發(fā)布的《關(guān)于完善我市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老資金補(bǔ)貼政策的通知》中提到了對(duì)民辦非營利養(yǎng)老院和貧困老人的補(bǔ)貼方式與金額。對(duì)民辦非營利養(yǎng)老院通過床位補(bǔ)貼——新建床位每張最低補(bǔ)貼4000元，擴(kuò)建床位每張最低補(bǔ)貼3000元；通過人頭補(bǔ)貼——每人每月最低80元。對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)通過獎(jiǎng)勵(lì)的方式進(jìn)行補(bǔ)助。對(duì)貧困老人按其不同的養(yǎng)老方式進(jìn)行補(bǔ)貼。城市特困居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼最高達(dá)到每人每月增加400元，城市特困機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)最高為每人每月補(bǔ)助600元。2.體系建設(shè)上，構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》對(duì)三種養(yǎng)老形式的服務(wù)內(nèi)容分別加以定位?！熬蛹茵B(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務(wù)為主要形式?！薄吧鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，為家庭日間暫時(shí)無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)。”“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)以設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，通過設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)其基本養(yǎng)老服務(wù)功能。”這種以居家養(yǎng)老服務(wù)為導(dǎo)向，以長期照料、護(hù)理康復(fù)型社區(qū)日間照料為重點(diǎn)，以不同類型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的體系保證了對(duì)不同類型、不同時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)的銜接，體現(xiàn)了適度普惠的福利思想。3.設(shè)施建設(shè)上，堅(jiān)持按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和實(shí)際適用并重標(biāo)準(zhǔn)化與因地制宜的兼顧主要體現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心和民辦養(yǎng)老院的設(shè)施建設(shè)中。天津市、遼寧省、吉林省、黑龍江省、湖南省、廣東省等多個(gè)省市都制定了相關(guān)政策鼓勵(lì)和支持當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)中心和民辦養(yǎng)老院的興建與擴(kuò)建。例如，天津市計(jì)劃“從2009年起，利用三年時(shí)間，在全市107個(gè)街道和137個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)老年日間照料服務(wù)中心，在社區(qū)和自然村建設(shè)300個(gè)老年日間照料服務(wù)站”。同時(shí)，對(duì)日間照料服務(wù)中心的規(guī)模、配備、服務(wù)項(xiàng)目等做了具體的規(guī)定，見表1-2、表1-3。表1-2天津市老年日間照料服務(wù)中心（站）規(guī)模表1-3天津市社區(qū)老年日間照料服務(wù)中心（站）的服務(wù)項(xiàng)目關(guān)于民辦養(yǎng)老院，各地也根據(jù)自身的情況對(duì)其設(shè)施配備出臺(tái)了標(biāo)準(zhǔn)并予以財(cái)政支持。吉林省2009年頒布的《吉林省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》是各省市對(duì)民辦養(yǎng)老院標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較為全面的政策。該《辦法》共31條，分別從民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、開辦資質(zhì)、申請(qǐng)材料、服務(wù)內(nèi)容、制裁措施等方面對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。同年3月份，北京市民政局、財(cái)政局出臺(tái)的《關(guān)于社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營資助辦法》開創(chuàng)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資助的先例。該《辦法》通過總則、資助對(duì)象、資助標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)條件、自主程序、資助金的使用和管理、附則七個(gè)部分詳細(xì)說明了民辦養(yǎng)老院如何獲得資助。在“資助標(biāo)準(zhǔn)”一章中明確提出：“對(duì)社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)（不含社會(huì)辦會(huì)員制老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)）為生活自理老年人開展的福利服務(wù)，按照150元/人/月予以資助；為生活不能完全自理老年人開展的福利服務(wù)，按照200元/人/月予以資助?！蓖?月份廣州市也頒布了類似的資助條例，即《廣州市民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)自主試行辦法》，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容提供不同金額的資助：“特級(jí)、一級(jí)護(hù)理的每人每月補(bǔ)貼100元；二級(jí)護(hù)理的，每人每月補(bǔ)貼80元；三級(jí)或其他一般護(hù)理的，每人每月補(bǔ)貼60元。”按照國際通用的“65歲及以上人口比重超過7%”的標(biāo)準(zhǔn)，中國已于20世紀(jì)90年代進(jìn)入老齡化社會(huì)。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，2010年中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.4%，預(yù)計(jì)2020年將提高到13.6%，2030年18.7%，2040年26.8%，2050年則高達(dá)30.8%。從20世紀(jì)70年代起，中國老齡化的速度和程度一直高于其他發(fā)展中國家的平均水平，到2015年前后將趕超發(fā)達(dá)國家的平均水平。然而，與快速增加的老齡人口形成鮮明對(duì)比的是，無論按照哪種排位標(biāo)準(zhǔn)，中國都是一個(gè)發(fā)展中國家。例如，按照世界銀行的分類，中國目前屬于中等偏上收入國家，是典型的發(fā)展中國家。然而相比其他發(fā)達(dá)國家，中國人口老齡化程度與收入水平的相關(guān)程度更低，這種“未富先老”的特殊性給中國的養(yǎng)老事業(yè)提出了諸多挑戰(zhàn)。以孝道為核心的家天下文化為中國延續(xù)了幾千年的家庭養(yǎng)老方式。在此基礎(chǔ)上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成了以居家養(yǎng)老為主，沒有家庭供養(yǎng)的城鎮(zhèn)老人進(jìn)入養(yǎng)老院養(yǎng)老的格局。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了巨大的社會(huì)變革，單位制的消亡，家庭規(guī)模不斷縮小，加上計(jì)劃生育對(duì)家庭結(jié)構(gòu)的影響，這些社會(huì)變化促進(jìn)了中國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，在此情況下，迫切需要政府出臺(tái)相關(guān)政策給予支持。四不同國家養(yǎng)老服務(wù)體系的特點(diǎn)（一）英國的養(yǎng)老服務(wù)英國屬于自由集體主義福利國家，伴隨著凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策的推行，英國現(xiàn)代福利國家的意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)變發(fā)生在二戰(zhàn)之后。英國既不屬于瑞典式的社會(huì)民主主義意識(shí)形態(tài)也不屬于美國的唯意志主義的意識(shí)形態(tài)，英國提倡平均主義的社會(huì)思想以及更加關(guān)注服務(wù)的直接供給。20世紀(jì)70年代英國政府開始對(duì)國家福利進(jìn)行改革，撒切爾主義在一定程度上使英國脫離歐洲模式。社區(qū)照顧是英國在福利國家政策陷入困境之后提出的一種福利政策，也可被看作一種社會(huì)福利的實(shí)踐模式?！?963年英國衛(wèi)生部頒布了被稱作是‘社區(qū)照顧的藍(lán)皮書’的《健康及福利：社區(qū)照顧的發(fā)展計(jì)劃》，標(biāo)志著英國社會(huì)福利政策的重大轉(zhuǎn)變?！盵12]1990年英國頒布《國家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》，將養(yǎng)老問題納入社區(qū)，嘗試減輕地方政府的負(fù)擔(dān)，試圖鼓勵(lì)更多非正規(guī)服務(wù)和私有化服務(wù)的發(fā)展，開始對(duì)老年人采取社區(qū)照顧模式。其主要內(nèi)容包括：一是生活照料，主要包括飲食起居的照顧；二是建立養(yǎng)老服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)，包括地方或志愿者組織提供餐飲和物業(yè)服務(wù)，安裝樓梯、浴室、廁所等處的扶手，設(shè)置無臺(tái)階通道和電器、暖氣設(shè)備等設(shè)施，改建廚房和房門等；三是醫(yī)療康復(fù)，包括治病、護(hù)理、體檢等；四是人文關(guān)懷，由英國政府出資興辦具有綜合服務(wù)功能的社區(qū)活動(dòng)中心，為老年人提供娛樂、社交場(chǎng)所，行動(dòng)不便的老年人則由中心定期派專車接送等。這種模式與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和院舍養(yǎng)老相比具有很大的優(yōu)越性，注重對(duì)老年人心理和情感上的人文關(guān)懷，更符合人道原則。[13]（二）美國的養(yǎng)老服務(wù)美國作為福利國家，其養(yǎng)老形式在諸多方面都比較獨(dú)特，與歐洲福利國家形成鮮明對(duì)比。美國現(xiàn)代福利國家的發(fā)展首先基于20世紀(jì)30年代的“羅斯福新政”，其次是60年代“偉大社會(huì)”改革時(shí)期社會(huì)計(jì)劃的迅速擴(kuò)張。美國福利國家的最大特點(diǎn)在于其政策和實(shí)踐存在地區(qū)的多樣性，隨之帶來缺乏穩(wěn)定的國民社會(huì)政策的一致性。這些特點(diǎn)主要來自美國的政府機(jī)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)和公司資本的獨(dú)特性。[14]根據(jù)這種福利意識(shí)形態(tài)，美國的養(yǎng)老模式主要采取以下幾種形式：一種是產(chǎn)業(yè)類型的居家養(yǎng)老，這在美國是一種最普遍的方式。老人住在家里享受社區(qū)服務(wù)，服務(wù)花費(fèi)昂貴，美國把社區(qū)養(yǎng)老作為產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。老年社區(qū)運(yùn)動(dòng)成功的典范是始建于1961年、坐落在美國佛羅里達(dá)西海岸的“太陽城中心”。老人們可以在社區(qū)內(nèi)購房定居，也可以租房居住，房屋有高中低檔次區(qū)別，能滿足不同年齡、不同層次老人的需求。二是“以房養(yǎng)老”模式，這在美國已被許多美國人認(rèn)為是一種最有效的養(yǎng)老方式。由于美國的房屋出租業(yè)比較發(fā)達(dá)，美國人支出的房租占個(gè)人支出的相當(dāng)比重。同時(shí)美國政府和一些金融機(jī)構(gòu)還向老年人推出“以房養(yǎng)老”“倒按揭”貸款模式，這也是一種非常好的以房養(yǎng)老模式。[15]（三）瑞典的養(yǎng)老服務(wù)“瑞典屬于社會(huì)民主主義福利國家，從20世紀(jì)30年代開始由社會(huì)民主黨主導(dǎo)的政策形成過程主要受到民粹主義和社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)的影響。二戰(zhàn)之后，瑞典成功實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)增長，是世界最高生活水平的國家之一，同時(shí)也是相對(duì)比較平等的福利國家之一。但瑞典的福利國家模式實(shí)質(zhì)上是以犧牲個(gè)人、家庭、企業(yè)的自由為代價(jià)創(chuàng)造了一種新型的權(quán)威主義?！盵16]根據(jù)瑞典國家福利制度現(xiàn)狀，瑞典養(yǎng)老模式有三種形式：居家養(yǎng)老、老人公寓、養(yǎng)老院。從瑞典全國推行的養(yǎng)老政策來看，養(yǎng)老院模式主要面向失去生活自理能力的孤寡老人和患有嚴(yán)重疾病的老人提供服務(wù)。老人公寓模式是20世紀(jì)70年代瑞典興起的一種養(yǎng)老方式，主要由地方政府負(fù)責(zé)建造老人公寓樓，稱為“服務(wù)樓”，住房全部按照老人特點(diǎn)設(shè)計(jì)以方便老人居住。居家養(yǎng)老模式是目前瑞典政府大力推行的一種養(yǎng)老方式，為居家老人提供多種養(yǎng)老服務(wù)，是一種比較人性化和個(gè)性化的養(yǎng)老模式。[17]上文根據(jù)各個(gè)國家制度與意識(shí)形態(tài)概況，簡單總結(jié)了目前國外采取的主要養(yǎng)老服務(wù)模式。絕大部分國家采用的都是以一種模式為主、多種模式并存的養(yǎng)老模式。隨著社會(huì)的發(fā)展，一個(gè)國家的養(yǎng)老方式也逐漸由家庭走向社會(huì)，多元化的養(yǎng)老方式將是必然選擇。當(dāng)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以適應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)時(shí)，社會(huì)化養(yǎng)老便成為擺在我們面前的一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。五我國目前的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系（一）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是指由專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包括福利院、養(yǎng)老院、托老所、老年公寓、臨終關(guān)懷醫(yī)院等）將老人集中起來進(jìn)行全方位的照顧。以北京為例，北京目前共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)340家左右，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約有100家。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以分為三類：國家創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村、街道辦的集體所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，企事業(yè)單位或個(gè)人所創(chuàng)辦的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。在這些機(jī)構(gòu)中，進(jìn)入公立養(yǎng)老院的難度人所共知，北京市第一、第四、第五福利院的入住率常年為100%，目前有幾千人在排隊(duì)等候入住，城八區(qū)的公立養(yǎng)老院入住率也都在98%左右。”[18]“而民辦養(yǎng)老院的床位已有近12000張，但平均入住率只有2/3。市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，更多老人趨向于公立養(yǎng)老院，是出于對(duì)‘國字頭’的傳統(tǒng)信任感，但在其他城市，狀況有所不同，各方面條件優(yōu)越的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，入住率較高?！盵19]（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)養(yǎng)老分為居家養(yǎng)老和日間照料。居家養(yǎng)老的基本做法是：在城市各個(gè)社區(qū)建立養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)中心，老人仍然居住在自己的家里，享受服務(wù)中心提供的營養(yǎng)和醫(yī)療護(hù)理以及心理咨詢，并由服務(wù)中心派出經(jīng)過訓(xùn)練的養(yǎng)老護(hù)理員定時(shí)到老人家中為老人提供做飯、清掃、整理房間等家務(wù)服務(wù)和陪護(hù)老人、傾聽老人訴說的親情服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)相對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老更適合我國老年人的生活習(xí)慣和心理特征，能夠滿足老年人的心理需求，有助于他們安度晚年，也更符合中國實(shí)際、符合城市社區(qū)為老服務(wù)的新路子。案例1，北京?！氨本┪鞒菂^(qū)汽南社區(qū)積極建立‘無圍墻敬老院’，打造居家養(yǎng)老新模式。面對(duì)社區(qū)中龐大的老年群體，打破了傳統(tǒng)養(yǎng)老院模式，不設(shè)固定場(chǎng)所和床位收養(yǎng)老人。基本做法：第一，整合社區(qū)為老服務(wù)資源。將本社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、可心家政服務(wù)站、同心物業(yè)服務(wù)站、月壇街道敬老院、法律服務(wù)站等10個(gè)涉老服務(wù)單位組織起來，成立了‘汽南社區(qū)居家養(yǎng)老樞紐服務(wù)站’。第二，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)站。將老年人的基本情況和服務(wù)需求分類梳理公布于網(wǎng)上，使服務(wù)者了解老年人的需求。建立養(yǎng)老服務(wù)的類別信息，建立基礎(chǔ)信息庫。第三，以樓門為點(diǎn)，送服務(wù)到家。第四，把服務(wù)企業(yè)引進(jìn)社區(qū)，直接滿足老年人的個(gè)性化需求。第五，建立愛心志愿者服務(wù)”（見圖1-3）。[20]圖1-3北京西城區(qū)汽南社區(qū)無圍墻養(yǎng)老院模式案例2，蘭州。蘭州市居家養(yǎng)老服務(wù)的提供以“虛擬養(yǎng)老院”為主。2009年，蘭州市城關(guān)區(qū)率先采取了由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的虛擬養(yǎng)老院新型養(yǎng)老服務(wù)模式。2012年全市8縣區(qū)都建成了虛擬養(yǎng)老院。截至2014年底，全市虛擬養(yǎng)老院服務(wù)人數(shù)達(dá)24萬人，年服務(wù)老人320萬人次，吸納加盟企業(yè)253家，虛擬養(yǎng)老餐廳78家，虛擬社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)196家，服務(wù)人員3000多名。我們所調(diào)查的七里河區(qū)，其虛擬養(yǎng)老院建成運(yùn)行以來，共建有14家“夕陽樂”餐桌，6家服務(wù)企業(yè)加盟，開展以送配餐和家政便民為主要內(nèi)容的虛擬養(yǎng)老服務(wù)，已有46520人被納入虛擬養(yǎng)老服務(wù)范圍。由于城關(guān)區(qū)是蘭州市最早建立虛擬養(yǎng)老院的區(qū)，本報(bào)告對(duì)虛擬養(yǎng)老院的介紹主要以城關(guān)區(qū)為例。（1）虛擬養(yǎng)老院的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行模式城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院是由區(qū)政府出資籌建，區(qū)民政局主管的科級(jí)建制事業(yè)單位，負(fù)責(zé)全區(qū)居家養(yǎng)老工作的統(tǒng)籌和管理。通過建立集“接待服務(wù)”“企業(yè)管理”“通信指揮”“咨詢投訴”于一身的“四位一體”運(yùn)行模式，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息技術(shù)手段，將養(yǎng)老需求與服務(wù)市場(chǎng)有機(jī)對(duì)接。老年人通過撥打965885服務(wù)熱線提出服務(wù)需求，虛擬養(yǎng)老院根據(jù)老人所需向企業(yè)派出工單，服務(wù)企業(yè)在接到任務(wù)指令后派出工作人員上門服務(wù)。從服務(wù)確認(rèn)到服務(wù)跟蹤、服務(wù)評(píng)價(jià)、質(zhì)量回訪，再到企業(yè)派單統(tǒng)計(jì)、費(fèi)用結(jié)算，整個(gè)工作流程都是通過網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)來完成的。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，虛擬養(yǎng)老更加注重發(fā)揮科技服務(wù)民生的作用，因此被喻為“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。（2）虛擬養(yǎng)老院的服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量虛擬養(yǎng)老院已吸納126家服務(wù)企業(yè)加盟，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員近萬人，為老年人提供就餐、生活照料、衛(wèi)生醫(yī)療、保健康復(fù)、日常陪護(hù)、家政便民、家電維修、心理慰藉、法律咨詢、文化娛樂、臨終關(guān)懷等11大類230多項(xiàng)服務(wù)，涵蓋了老年人生活的方方面面。已建成的65家虛擬養(yǎng)老餐廳和55家社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站切實(shí)解決了轄區(qū)老人就近用餐和看病的問題。城關(guān)區(qū)成立了虛擬養(yǎng)老院義工聯(lián)盟，注冊(cè)愛心義工3000多名，為老年人開展包括法律咨詢、心理疏導(dǎo)、公益宣傳等系列志愿活動(dòng)，幫扶老人8000多人次。在虛擬養(yǎng)老院運(yùn)行過程中，對(duì)不同的老年人推行分類補(bǔ)貼。區(qū)政府每年列支資金1000多萬元，作為對(duì)全區(qū)老人的服務(wù)的補(bǔ)貼。虛擬養(yǎng)老院將全區(qū)60周歲及以上、自愿注冊(cè)入院的老年人進(jìn)行分類，將諸如城市“三無”、農(nóng)村“五?！?、困難“空巢”老人等列為A類服務(wù)對(duì)象，通過政府購買服務(wù)的形式，提供就餐、起居照顧、代辦代購、居室保潔、物業(yè)維修等服務(wù)。將諸如重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、90歲以上高齡老人、市級(jí)以上勞模或三八紅旗手、正高級(jí)以上老專家、擔(dān)任兩屆以上的省市人大代表或政協(xié)委員等列為B類服務(wù)對(duì)象，政府每月給予50元的服務(wù)補(bǔ)貼。對(duì)其他自愿購買服務(wù)的C類老人實(shí)行市場(chǎng)化服務(wù)。這樣既突出了對(duì)困難老人的重點(diǎn)保障，又實(shí)現(xiàn)了全區(qū)老人居家養(yǎng)老服務(wù)的全覆蓋。（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)比較分析1.政策特點(diǎn)及行動(dòng)與結(jié)構(gòu)我國自2000年開始陸續(xù)出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，各年出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策均有不同側(cè)重，對(duì)這些政策進(jìn)行梳理可以大致勾畫出中國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展歷程。2000年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11個(gè)部委制定的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，標(biāo)志著中國社會(huì)福利社會(huì)化思想的形成?！兑庖姟诽岢觯骸暗?005年，在我國基本建成以國家興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務(wù)為依托、居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的‘社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)’?！?005年3月，民政部《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》中提出：“建立以國家、集體投入為主導(dǎo)，以社會(huì)力量投入為新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)老年福利服務(wù)為依托，以老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干的老年福利服務(wù)體系，為老年人提供生活照料服務(wù)。”養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的啟動(dòng)，確立了面向全體老人提供服務(wù)的價(jià)值取向。同年11月頒布了針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化發(fā)展的文件——《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》。2006年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委、民政部等部門頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，這是有關(guān)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的第一個(gè)專項(xiàng)通知，明確了獨(dú)立發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的構(gòu)想?！兑庖姟愤M(jìn)一步明確居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中的定位：“發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。”2008年1月，全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、民政部等十個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，進(jìn)一步明確了居家養(yǎng)老在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中的重要位置。該《意見》基本形成了以社區(qū)為平臺(tái)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式：“力爭(zhēng)‘十一五’期間，全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不斷充實(shí)，服務(wù)內(nèi)容和形式不斷豐富。農(nóng)村社區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所等現(xiàn)有設(shè)施資源，力爭(zhēng)80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務(wù)功能于一體的綜合性老年福利服務(wù)中心，1/3左右的村委會(huì)和自然村擁有一所老年人文化活動(dòng)和服務(wù)的站點(diǎn)。”經(jīng)過十多年的實(shí)踐探索，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2011年年末，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》?！兑?guī)劃》從現(xiàn)狀、定位、基本原則、目標(biāo)、相關(guān)保障五個(gè)方面規(guī)劃了養(yǎng)老服務(wù)體系，確立了新的五年計(jì)劃目標(biāo)：基本建立與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，讓老年人安享晚年，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。從上述國家養(yǎng)老服務(wù)政策的梳理可以看出，目前中國養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)為建成“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”。根據(jù)這個(gè)總體目標(biāo)，各級(jí)政府制定的相關(guān)政策體現(xiàn)出如下特點(diǎn)。第一，關(guān)于政策倡導(dǎo)中的行動(dòng)與結(jié)構(gòu)，目前我國養(yǎng)老政策充分體現(xiàn)出政府政策結(jié)構(gòu)與功能關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)。社會(huì)政策的內(nèi)容包括政策的結(jié)構(gòu)與功能，也可以稱其為政策的特征與目標(biāo)。每一項(xiàng)社會(huì)政策都反映了國家意識(shí)形態(tài)，同時(shí)又是由意識(shí)形態(tài)的沖突而最終制度化的產(chǎn)物，養(yǎng)老模式的政策也不例外。政府政策的落腳點(diǎn)在“行動(dòng)”上，但社會(huì)的資源結(jié)構(gòu)卻推動(dòng)了政策的形成。吉登斯的觀點(diǎn)是，結(jié)構(gòu)性原則能夠被理解為組織的原則，是在社會(huì)整合確定的機(jī)制基礎(chǔ)之上合理地允許時(shí)空延伸的連續(xù)形式。其基本觀點(diǎn)是，積極的行動(dòng)者根據(jù)根本的組織原則來使用規(guī)則和資源。這些原則指導(dǎo)著組織和資源如何被轉(zhuǎn)化和作用于調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。[21]從我國各級(jí)政府制定的相關(guān)政策可以看出，目前在養(yǎng)老模式方面，政府財(cái)政積極提供資金保障，支持社會(huì)投資。各級(jí)政府通過直接補(bǔ)助或貼息的方式幫助貧困老人享受養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)采取公建民營、委托管理、購買服務(wù)等多種方式支持社會(huì)組織興辦或運(yùn)營非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為形成中國特色的養(yǎng)老模式奠定了基礎(chǔ)。[22]第二，關(guān)于制度建設(shè)中的行動(dòng)與結(jié)構(gòu)。吉登斯認(rèn)為制度是社會(huì)中跨越時(shí)間和空間的互動(dòng)系統(tǒng)。制度并不外在于個(gè)體，是在實(shí)際的社會(huì)關(guān)系中通過應(yīng)用不同的規(guī)則和資源而形成，同時(shí)，所有規(guī)則和資源最基本的維度如意義、統(tǒng)治和合法性等都包含在制度化的過程中，而行動(dòng)者如何利用結(jié)構(gòu)特質(zhì)改變?cè)偕a(chǎn)結(jié)構(gòu)。當(dāng)行動(dòng)者使用這些結(jié)構(gòu)框架并再生產(chǎn)它們的時(shí)候，社會(huì)出現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)性特征”，即在時(shí)間與空間中延伸的“社會(huì)系統(tǒng)的制度化特征”。這樣社會(huì)關(guān)系在典型意義上變得模式化。因此，在時(shí)空中關(guān)系的制度化揭示了一種特殊的形式，這就是吉登斯的結(jié)構(gòu)特性用于解釋制度定義。[23]以我國特有的意識(shí)形態(tài)養(yǎng)老制度體系為例，“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立，正是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域中的制度化模式的代表。2.國家制度與政策條件下機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)特點(diǎn)“國家意識(shí)形態(tài)影響一國的養(yǎng)老模式的形成，主要表現(xiàn)在社會(huì)制度影響不同階層老年人口的需求，處于不同階層，其需要與水平不同，養(yǎng)老模式就不同。社會(huì)階層由社會(huì)制度形成，每一個(gè)社會(huì)都存在不同的社會(huì)階層。同一個(gè)特質(zhì)在不同的社會(huì)有不同的階層位置，社會(huì)階層制度依據(jù)社會(huì)歷史與文化背景的不同形成了不同的特性，而階層制度對(duì)社會(huì)中的每一位成員都有影響。因此對(duì)于老年人來說，盡管年齡是一個(gè)生理特征，但是不同階層的老年人的地位卻有高低不同之分，因此其所選擇的養(yǎng)老方式有很大差別。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一直被認(rèn)為是現(xiàn)代化的社會(huì)養(yǎng)老模式，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有專職養(yǎng)護(hù)人員和配套的養(yǎng)老管理，專業(yè)水平比較高。一方面因?yàn)槿藬?shù)多不好入住，另一方面收取的費(fèi)用比較高，這兩個(gè)因素使得各方面條件比較好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難入住。因此高水平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能使一部分老年人享受服務(wù)，大多數(shù)老年人無法選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形式。根據(jù)中國國情，從總體發(fā)展趨勢(shì)上看，養(yǎng)老院、老年公寓不可能成為中國社會(huì)化養(yǎng)老模式的主要選擇，主要有以下方面的原因：第一，造成資源的浪費(fèi)。老人原來都有自己的住所和完善的生活設(shè)施，老人進(jìn)到養(yǎng)老院以后，使原來的養(yǎng)老生活設(shè)施閑置，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻要重新占用土地資源和水電資源，從而造成浪費(fèi)；第二，養(yǎng)老院的收費(fèi)相對(duì)來說比較高，并非多數(shù)家庭能夠承受，老年人群體因?yàn)樯鐣?huì)階層與經(jīng)濟(jì)地位不同，相當(dāng)一部分老年人無法承受高消費(fèi)的養(yǎng)老方式。同時(shí)，越來越龐大的老年人口規(guī)模也是養(yǎng)老院難以容納的。因此，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式在中國只能適用于一部分老年群體”。[24]3.國家制度與政策條件下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)特點(diǎn)意識(shí)形態(tài)福利視角下的社區(qū)養(yǎng)老模式更多的是從國家制度與結(jié)構(gòu)層面設(shè)計(jì)，從減輕地方政府福利供給負(fù)擔(dān)或轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)展社會(huì)組織提供正規(guī)化服務(wù)的角度出發(fā)，英國的社區(qū)照顧模式是一個(gè)典型。社區(qū)照顧模式是英國福利國家陷入困境之后政府根據(jù)本國意識(shí)形態(tài)的特點(diǎn)提出的一種福利政策。英國社區(qū)照顧的福利供給對(duì)象是老人和殘疾人、兒童、精神病患者等；福利供給主體是管理人員、專業(yè)工作人員和照顧人員；社區(qū)照顧的福利供給目標(biāo)是維持有需要的人士在社區(qū)或者自然生活環(huán)境內(nèi)獨(dú)立生活。[25]社區(qū)照顧的福利供給模式有社區(qū)活動(dòng)中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務(wù)、暫托處、老人院等。這些社區(qū)服務(wù)性設(shè)施主要是由英國政府舉辦或由政府資助的，提供的服務(wù)免費(fèi)或低收費(fèi)。社區(qū)照顧基本可以從幾個(gè)層面界定：行動(dòng)照顧、物質(zhì)支援、心理支持、整體關(guān)懷。[26]從上述社區(qū)照顧福利的供給對(duì)象、供給主體、供給模式來看，此福利視角注重的是福利提供的具體方式和手段，即是一種具體的福利供給服務(wù)的模式。[27]由于中國不同于英國福利國家的社會(huì)背景，目前我國社會(huì)福利制度改革的重點(diǎn)主要集中在宏觀政策層面，而不是集中在福利供給的具體服務(wù)方式上。[28]相對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形式而言，社區(qū)居家養(yǎng)老有以下特點(diǎn)：第一，社會(huì)成本低。一個(gè)社區(qū)不需要太大的基建投資，只要有幾間房屋略加改造即可成為養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)中心；第二，大量的資源將得到充分利用。老人居住在自己的家里，飲食起居的一切物品都會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用，在一定意義上可以說是通過社區(qū)服務(wù)的方式把家居住房設(shè)施變成一個(gè)老年公寓；第三，所需費(fèi)用較低，大多數(shù)老年人都可以承受。養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)中心提供的服務(wù)價(jià)格比較低廉，而且，老年人可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受能力選擇服務(wù)方式，經(jīng)濟(jì)條件好的可以選更多的服務(wù)，條件差的可以選擇最基本的服務(wù)。相較機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形式，社區(qū)養(yǎng)老形式存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，專業(yè)化程度不高，具有社會(huì)工作、醫(yī)學(xué)、護(hù)理學(xué)等專業(yè)知識(shí)背景的高層次服務(wù)人員奇缺。一些社區(qū)僅能配備一名專職醫(yī)生，這顯然無法保證老年人日常保健目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，服務(wù)內(nèi)容有限，以簡單的服務(wù)和情感交流為主。第三，資金來源上過度依賴社會(huì)力量和慈善捐助，缺乏政府從制度層面和政策層面給予的支持。第四，服務(wù)對(duì)象的覆蓋面不廣，很多有需求的老人得不到相應(yīng)的服務(wù)。只有符合一定標(biāo)準(zhǔn)的老年人（如困難老人、空巢老人等）才能成為居家養(yǎng)老院的成員，享受相應(yīng)的服務(wù)，而由于資金和人員的限制，普通的老年人并沒有被納入服務(wù)的目標(biāo)人群中。因此，針對(duì)我國養(yǎng)老模式的建構(gòu)問題，今后還需要政府從制度層面和政策層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)根據(jù)我國意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的特點(diǎn)，如何進(jìn)行養(yǎng)老模式的研究也是非常重要的。[29]六城市社區(qū)老年社會(huì)工作服務(wù)體系（一）老年社會(huì)工作發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制分析[30]老年社會(huì)工作的發(fā)展與國家制度以及政策密切相關(guān)。老年社會(huì)工作發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)解釋框架可以追溯到吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論。吉登斯認(rèn)為結(jié)構(gòu)化是一個(gè)雙向過程，他不相信有關(guān)社會(huì)行動(dòng)、互動(dòng)和組織的抽象法則，他的結(jié)構(gòu)化理論不是一系列命題，而是一種動(dòng)態(tài)的敏感化概念。他認(rèn)為，行動(dòng)者利用結(jié)構(gòu)并且在利用結(jié)構(gòu)的特質(zhì)時(shí)改變或再生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。因而，結(jié)構(gòu)化的過程就需要對(duì)結(jié)構(gòu)的性質(zhì)、利用結(jié)構(gòu)的行動(dòng)者以及相互嵌套并生產(chǎn)出多種模式的人類組織方式進(jìn)行概念化。吉登斯認(rèn)為，結(jié)構(gòu)可以概括化為行動(dòng)者在跨越“空間”和“時(shí)間”的“互動(dòng)情景中”利用的規(guī)則（rules）和資源（resource）。正是通過使用這些規(guī)則和資源，行動(dòng)者在時(shí)間與空間中維持和再生產(chǎn)了結(jié)構(gòu)。吉登斯認(rèn)為，規(guī)則是行動(dòng)者在各種環(huán)境下理解和使用的“可歸納的程序”，并認(rèn)為規(guī)則其實(shí)就是一種方法論或技術(shù)。如同結(jié)構(gòu)的其他關(guān)鍵特質(zhì)一樣，資源是行動(dòng)者用來處理事務(wù)的工具。當(dāng)行動(dòng)者互動(dòng)時(shí)，他們利用資源；當(dāng)他們利用資源的時(shí)候，他們就操作權(quán)力以建構(gòu)別人的行動(dòng)。因此，結(jié)構(gòu)化是一個(gè)雙向的過程，在時(shí)間和空間跨度中規(guī)則和資源被用來形成互動(dòng)，在互動(dòng)中使這些規(guī)則和資源得到了再生產(chǎn)或者轉(zhuǎn)化。當(dāng)用這種結(jié)構(gòu)化理論解釋制度定義時(shí)，吉登斯認(rèn)為制度是社會(huì)中跨越時(shí)間和空間的互動(dòng)系統(tǒng)，他認(rèn)為只有當(dāng)規(guī)則和資源被再生產(chǎn)，同時(shí)歷經(jīng)長時(shí)間并且在明確空間點(diǎn)時(shí)，才能說制度存在于社會(huì)之中。吉登斯在制度的概念化當(dāng)中，力圖在多個(gè)意義上避免機(jī)械化。首先，在經(jīng)驗(yàn)情景中的互動(dòng)系統(tǒng)是一個(gè)制度性過程的混合體。經(jīng)濟(jì)的、政治的、法律的和符號(hào)的秩序并不可以輕易分離。其次，制度與行動(dòng)者使用并再生產(chǎn)的規(guī)則和資源相互聯(lián)系。制度并不外在于個(gè)體，而是在實(shí)際的社會(huì)關(guān)系中通過應(yīng)用不同的規(guī)則和資源形成。最后，所有規(guī)則和資源最基本的維度如意義、統(tǒng)治和合法性等都包含在制度化的過程中。因此，老年社會(huì)工作的發(fā)展與政府的制度以及政策的制定密切相關(guān)。從我國老年社會(huì)服務(wù)體系發(fā)展的實(shí)踐層面來分析，我國老年社會(huì)工作的實(shí)踐突出表現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)方面。筆者曾指出，我國社區(qū)服務(wù)的福利供給來源和供給機(jī)制都比較單一，社會(huì)化程度較低；社區(qū)的行政化傾向比較嚴(yán)重，社區(qū)福利供給主體大多表現(xiàn)為政府行為；社區(qū)福利供給的專業(yè)化程度也比較低，雖然目前一些沿海城市已經(jīng)提高了社區(qū)福利供給的專業(yè)化水平，但是我國社區(qū)服務(wù)總體還處于較低水平；社區(qū)服務(wù)模式的供給視角更注重宏觀政策的實(shí)施，缺少福利供給的微觀層面，即專門針對(duì)養(yǎng)老的具體社會(huì)服務(wù)方式的提供。因此，鑒于我國老齡化嚴(yán)重現(xiàn)象，迫切需要有針對(duì)性的老年社會(huì)工作服務(wù)的開展。然而，我國一方面缺少微觀層面的老年社會(huì)服務(wù)方式的供給，另一方面，在我國社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)過程中又面臨著諸多困境。（二）社區(qū)老年人精神慰藉需求與社會(huì)工作服務(wù)供給1.社區(qū)老年人精神慰藉需求（1）需求評(píng)估的基本概況S社區(qū)老年人精神慰藉評(píng)估的總目標(biāo)是了解社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施地居家養(yǎng)老老人的精神慰藉需求狀況。北京市S社區(qū)曾被評(píng)為“首都文明社區(qū)”，其特色服務(wù)項(xiàng)目有志愿者服務(wù)、為老服務(wù)綠色通道、食品安全監(jiān)督等，其中為老服務(wù)是城市居家養(yǎng)老服務(wù)的重要體現(xiàn)，而且該社區(qū)老年人對(duì)服務(wù)的要求也越來越高。本次評(píng)估通過選取該社區(qū)50多位老年人進(jìn)行需求評(píng)估問卷調(diào)查，對(duì)其精神慰藉需求進(jìn)行量化，轉(zhuǎn)化為具體指標(biāo)，并將各個(gè)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可以操作的問題及選項(xiàng)。本次調(diào)查主要分為兩大部分：第一部分是S社區(qū)老年人的基本信息，主要包括老年人的性別、年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、收入來源、職業(yè)分布、健康狀況等；第二部分是老年人對(duì)精神慰藉服務(wù)的需求調(diào)查，首先從整體上對(duì)老年人的精神需求滿意度進(jìn)行調(diào)查，然后將精神慰藉需求操作化為家庭支持需求、社區(qū)支持需求以及其他需求三大類。（2）社區(qū)老年人精神慰藉需求情況①個(gè)人精神狀況從表1-4可以看出，S社區(qū)的老年人對(duì)生活的滿意度相對(duì)較高，且日常生活中的積極情緒體驗(yàn)比較多，該社區(qū)的大部分老年人對(duì)生活都抱有積極的態(tài)度。表1-5的數(shù)據(jù)表明，受訪老人的生活滿意度比較高，僅有3.85%的老人對(duì)生活不太滿意。表1-4受訪老年人的情緒體驗(yàn)表1-5受訪老年人的生活滿意度②家庭支持需求狀況在老年人期望子女經(jīng)常陪伴在自己身邊的意愿方面，本研究把答案分為兩個(gè)種類，把回答“非常希望”和“希望”的歸為“意愿強(qiáng)烈”，把回答“無所謂”“不太希望”“十分不希望”的歸為“意愿不強(qiáng)烈”。從表1-6可以看出，有41位老人（占78.85%）對(duì)子女來看望自己的意愿不是很強(qiáng)烈，通過詢問原因，大部分老人考慮到子女工作忙，怕耽誤他們的時(shí)間，并非不希望子女來看望自己。表1-6受訪老年人期望子女陪伴的意愿在與子女溝通的問題上，有33位老人（占63.46%）認(rèn)為沒有困難，認(rèn)為存在問題的老人主要是在溝通和生活習(xí)慣的差異上。老年人普遍表示，在困難方面的需求除了日常生活中的幫助、對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求之外，應(yīng)當(dāng)加以重視的是如何與子女更好地溝通、更多地陪伴和共同參與活動(dòng)。③社區(qū)支持需求狀況在老年人最喜歡或最希望參與的活動(dòng)方面，由表1-7可以看出，大部分老年人希望參與讀書、看報(bào)、看電視、種花、養(yǎng)寵物等自娛自樂的活動(dòng)，其次是社區(qū)組織的休閑娛樂活動(dòng)和朋友間的小范圍內(nèi)活動(dòng)。對(duì)于沒有參與活動(dòng)的老年人，通過詢問得知主要是身體上不適的原因?qū)е缕錈o法參與。表1-7受訪老年人最喜歡或最希望參與的活動(dòng)由表1-8可知，大部分老年人在參與活動(dòng)之后心情比以前更加愉快，這表明，社區(qū)活動(dòng)對(duì)老年人精神生活質(zhì)量的提高起著非常重要的作用。表1-8受訪老年人參與活動(dòng)前后的情緒變化④其他需求情況這部分問題主要針對(duì)有意愿參與志愿服務(wù)活動(dòng)的老年人，從回收的問卷數(shù)據(jù)來看，表示非常愿意和愿意的老年人共31人（占發(fā)放問卷總數(shù)的59.62%），其中13人（占發(fā)放問卷總數(shù)的25%）選擇便民服務(wù)，10人（占發(fā)放問卷總數(shù)的19.23%）選擇幫困助弱服務(wù)。這在一定程度上反映出該社區(qū)受訪老人更高層次的需求，該部分老年人具有強(qiáng)烈的自我實(shí)現(xiàn)的需求。（3）需求評(píng)估數(shù)據(jù)分析與結(jié)論對(duì)于城市居家養(yǎng)老老年人來說，特別是有一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的老年人群體，他們?cè)谖镔|(zhì)生活上已經(jīng)得到充分的保障，他們的晚年生活對(duì)于精神慰藉的需求會(huì)更高，這種精神慰藉可以來自家人、朋友，也可以來自社區(qū)、政府等各種社會(huì)力量。通過對(duì)S社區(qū)52位老年人進(jìn)行問卷調(diào)查，在一定程度上了解到S社區(qū)居家養(yǎng)老老年人的精神慰藉需求的整體狀況。[31]首先，通過對(duì)受訪老人個(gè)人基本情況數(shù)據(jù)的分析可知，該社區(qū)老年人整體生活狀況處于比較好的狀態(tài)，擁有充裕的物質(zhì)資源。身體狀況欠佳、收入較低的老年人只是很少的部分，且S社區(qū)在為老服務(wù)方面的建設(shè)相對(duì)比較完善。但是，在整體狀況良好的同時(shí)，要注重個(gè)別化的服務(wù)，特別是針對(duì)高齡老人、喪偶老人、不能自理老人、經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)低的老人，建立老人個(gè)人信息檔案庫，為其提供更加深入、長期的服務(wù)活動(dòng)便顯得更加重要。同時(shí)，從整體來看，該社區(qū)老年人對(duì)生活的滿意度較高，這也就意味著老年人對(duì)自己晚年生活質(zhì)量會(huì)有更高的需求，具體表現(xiàn)為老年人對(duì)于精神慰藉的需求更加迫切。[32]其次，從老年人的家庭支持需求狀況來看，在居家養(yǎng)老的模式下，老年人對(duì)子女不能長期陪伴在自己身邊表示理解，也不強(qiáng)求子女經(jīng)常來看自己。絕大多數(shù)老年人認(rèn)為子女對(duì)自己的關(guān)心足夠，家庭關(guān)系也比較融洽。但是，從內(nèi)心深處來講，老年人仍然希望能和子女有較多溝通，特別是在出現(xiàn)溝通和生活習(xí)慣差異的問題上獲得幫助，以享受天倫之樂。[33]再次，從社區(qū)支持需求來看，在老年人所居住的社區(qū)中，鄰里朋友、社區(qū)工作人員和其他社會(huì)服務(wù)人員是其日常交往的主要范圍，其需求也同樣在上述交往主體中得到體現(xiàn)。社區(qū)活動(dòng)是豐富老年人晚年生活的重要渠道，老年人在社會(huì)工作服務(wù)活動(dòng)前后的情緒體驗(yàn)是截然不同的，多參與有利于提升老年人的健康、積極的生活感受。就社區(qū)活動(dòng)來講，老年人希望參加的是休閑娛樂活動(dòng)，同時(shí)也更加注重自身興趣方面的活動(dòng)，而不一定非要參與社區(qū)集體活動(dòng)。有些老年人因性格獨(dú)立，更愿意發(fā)展自己的興趣愛好。還有部分老年人因身體不便，參加社區(qū)活動(dòng)有困難，因此，在具體的老年社會(huì)工作服務(wù)活動(dòng)中，應(yīng)針對(duì)每位老年人不同的性格特征、身體狀況等來提供不同的專業(yè)服務(wù)。[34]最后，積極參與志愿服務(wù)屬于老年人更高層次的精神需求。部分老年人在自身身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況允許的情況下，愿意提供一些志愿服務(wù)活動(dòng)。例如便民服務(wù)、幫困助弱等，S社區(qū)的“志愿者服務(wù)”常常吸納有志愿意愿的老年人，豐富他們的晚年生活。由老年人幫助老年人會(huì)更有同理心、更有預(yù)見性、更有經(jīng)驗(yàn)性，但是專業(yè)性的缺乏也會(huì)產(chǎn)生一定的不足。這就需要為老年人志愿者隊(duì)伍提供一些專業(yè)支持，使專業(yè)性與經(jīng)驗(yàn)性相結(jié)合，更好地為居家養(yǎng)老老人提供服務(wù)，與此同時(shí)，也能滿足提供志愿服務(wù)的老年人的精神需求。[35]2.專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)供給[36]根據(jù)上述需求評(píng)估分析結(jié)果，針對(duì)服務(wù)對(duì)象設(shè)定了如下目標(biāo)：第一，提升居家養(yǎng)老老人精神慰藉服務(wù)的質(zhì)量，滿足老人歸屬與愛、尊重、認(rèn)知和自我實(shí)現(xiàn)的需求；第二，改善老人與家庭成員的關(guān)系，增強(qiáng)家庭作為老人社會(huì)支持的力量；第三，增強(qiáng)社區(qū)成員間的互動(dòng)，擴(kuò)展老人的社會(huì)支持系統(tǒng)；第四，整合各項(xiàng)服務(wù)資源，提升服務(wù)實(shí)施地居家養(yǎng)老各項(xiàng)服務(wù)的銜接性與系統(tǒng)性。根據(jù)上述目標(biāo)，設(shè)計(jì)了如下服務(wù)計(jì)劃：個(gè)案服務(wù)、小組服務(wù)、社區(qū)服務(wù)，其中以薩提亞家庭治療模式為專業(yè)輔助技巧。家庭是一個(gè)系統(tǒng)，家庭成員是構(gòu)成家庭這個(gè)系統(tǒng)的基本元素。構(gòu)成家庭的每個(gè)成員相互影響、相互依賴，共同隸屬于家庭，家庭成員的變化直接影響到每個(gè)家庭成員。薩提亞家庭治療模式從家庭系統(tǒng)出發(fā)，以家庭情景作為動(dòng)力，最終達(dá)到使每一位家庭成員成長的目的。其中，最大的特點(diǎn)就是著重提高個(gè)人的自尊、改善溝通及幫助人活得更“人性化”，而不只求消除“癥狀”，治療的最終目標(biāo)是個(gè)人達(dá)致“身心整合，內(nèi)外一致”。很多家庭成員缺乏基本的相處技巧，包括如何聆聽、如何尊重別人的私人空間、說話時(shí)如何跟對(duì)方有恰當(dāng)?shù)哪抗饨佑|、如何簡短明晰地表達(dá)自己而不是采用責(zé)備他人的方式、如何進(jìn)行換位思考等。社會(huì)工作者首先要讓老人及家庭成員感受到被理解、被尊重；其次要讓他們分享生活過程中遇到的困難，相互提供支持；最后才是體驗(yàn)學(xué)習(xí)新的相處方式。老年個(gè)案社會(huì)工作主要圍繞老人及其家庭成員，以提高老年人的能力和促進(jìn)老年人的發(fā)展為目標(biāo)，積極提供和尋求資源，采用一對(duì)一的服務(wù)方式解決老人的生活和心理問題，調(diào)整老人及其家庭成員間的互動(dòng)。個(gè)案服務(wù)主要采用心理社會(huì)治療模式、任務(wù)中心模式、人本治療模式以及家庭治療模式等。在收集資料的基礎(chǔ)之上，明確老人的需求并制訂具體方案。這一環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是社會(huì)工作者與老人共同確定合適的目標(biāo)，結(jié)合社會(huì)工作者與老人的實(shí)際能力，確定具體可行的服務(wù)計(jì)劃，最后詳細(xì)實(shí)施個(gè)案服務(wù)計(jì)劃。老年小組工作針對(duì)老年人的心理、生理、社會(huì)適應(yīng)等方面的問題，利用不同目標(biāo)模式的小組方案通過小組成員間的互助和凝聚力對(duì)個(gè)體進(jìn)行輔導(dǎo)與治療，增進(jìn)老年小組成員的相互支持，改善其態(tài)度、人際關(guān)系和應(yīng)對(duì)實(shí)際生活環(huán)境的能力，滿足老年人工具性和情感性的需求。根據(jù)既定目標(biāo)，為社區(qū)老人設(shè)計(jì)了“正能量”小組、“智慧號(hào)”小組、“老來樂”小組活動(dòng)。這三個(gè)小組活動(dòng)分屬支持性小組和康樂小組，采用的小組模式各有不同。老年社區(qū)工作的開展需要在社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值觀的指導(dǎo)下，以社區(qū)為載體，以社區(qū)內(nèi)老年人及其他社區(qū)成員為對(duì)象，運(yùn)用各種專業(yè)工作方法，改善老人與社區(qū)的關(guān)系，提高老年人的自助、互助能力，促進(jìn)老年人的社區(qū)參與，通過老年人的集體參與改善他們的生活質(zhì)量。在S社區(qū)開展的活動(dòng)分別采用地區(qū)發(fā)展模式和社區(qū)照顧模式。通過上述社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的提供，S社區(qū)的老年人在精神健康方面有所改善，在不同程度上滿足了社區(qū)老年人精神慰藉的需求，一定程度上提高了社區(qū)老年人晚年的生活質(zhì)量。（三）目前我國老年社會(huì)工作發(fā)展的困境[37]我國老年社會(huì)服務(wù)體系發(fā)展的實(shí)踐重點(diǎn)主要體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)上。1986年，國家民政部首次提出以開展社區(qū)服務(wù)工作來滿足人民生活需要的策略。目前我國社區(qū)需要承擔(dān)的社會(huì)福利責(zé)任比任何一個(gè)時(shí)期都更為重要。但是就當(dāng)下狀況而言，我國一方面缺少服務(wù)方式的供給，另一方面在服務(wù)內(nèi)容專業(yè)化方面也存在諸多問題。第一，制度和政策層面，國家尚未建立完善的老年社會(huì)工作的人才培養(yǎng)制度，使得老年社會(huì)工作專業(yè)人才匱乏、服務(wù)內(nèi)容不具有針對(duì)性、缺乏專業(yè)服務(wù)技巧。另外，在老年社會(huì)工作領(lǐng)域國家沒有相關(guān)的資金扶持政策，導(dǎo)致老年社會(huì)服務(wù)僅局限于開展游戲和文體娛樂活動(dòng)，并沒有從深層次滿足老年人的根本服務(wù)需求。第二，社區(qū)認(rèn)同層面，當(dāng)下老年社會(huì)工作尤其是城市老年社會(huì)工作開展的成效好壞直接受制于社區(qū)認(rèn)同與否。社區(qū)作為最貼近民眾的一級(jí)準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，在我國熟人社會(huì)文化的影響下，如果社區(qū)居委會(huì)和負(fù)責(zé)人對(duì)老年社會(huì)工作服務(wù)不認(rèn)同，其工作就難以開展，不論該社區(qū)老年人是否有社會(huì)服務(wù)的需求。然而即便是社區(qū)居委會(huì)持認(rèn)同和支持的態(tài)度，也會(huì)因其承擔(dān)行政事務(wù)較多，在一定程度上影響老年社會(huì)服務(wù)的推進(jìn)效果。第三，地域與覆蓋范圍層面，當(dāng)下我國老年社會(huì)服務(wù)的覆蓋范圍有限，只有處于一定地域和社會(huì)領(lǐng)域的少數(shù)老年人才能享受得到。我國西南部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老年人包括城市中老舊社區(qū)中的老年人都難以享受到專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展尚不平衡，東、西部物質(zhì)生活水平差距比較大，農(nóng)村與城市差距比較大，即便是同一地區(qū)也有很大差別，在此情況下，如何有效運(yùn)用老年社會(huì)工作服務(wù)于不同社會(huì)群體的老年人便顯得尤為重要。第四，老年人養(yǎng)老觀念層面，當(dāng)下很多老年人因受傳統(tǒng)觀念的影響以及對(duì)老年社會(huì)工作的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)社工機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)表現(xiàn)出不情愿或勉強(qiáng)的情緒，認(rèn)為接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是晚景凄涼的表現(xiàn)，只有家庭養(yǎng)老才是幸福的晚年生活。這種養(yǎng)老觀念上的偏見也是老年社會(huì)服務(wù)難以順利推進(jìn)的原因之一。與上述老年社會(huì)工作發(fā)展中的具體問題相對(duì)應(yīng)，社區(qū)治理中的老年社會(huì)工作服務(wù)運(yùn)行機(jī)制也有如下幾個(gè)方面的構(gòu)成。一是政府政策。社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)基本依賴于政府層面的制度與政策，政府政策的實(shí)施關(guān)系到老年社會(huì)工作的開展與發(fā)展。二是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)。街道辦與社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人對(duì)于老年社會(huì)工作的支持程度決定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能否順利實(shí)施。三是老年人對(duì)于專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的接納程度。這三方面構(gòu)成了我國老年社會(huì)服務(wù)工作內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的條件。從意識(shí)形態(tài)福利視角來看，制度健全和政策引導(dǎo)對(duì)于我國當(dāng)下的老年社會(huì)工作具有決定性意義，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，我國老年社會(huì)工作的形成直接受國家性質(zhì)與結(jié)構(gòu)影響。國家權(quán)力的組織方式和國家科層化的程度作為國家結(jié)構(gòu)的重要方面，其所表現(xiàn)出的差異性意味著中央政府對(duì)地方的控制程度不同，同時(shí)也意味著各級(jí)政府政策的不同結(jié)果。具體的機(jī)構(gòu)和人為推動(dòng)決定了社會(huì)政策，而社會(huì)政策對(duì)于政治共識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)和諧具有重要作用。就老年社會(huì)工作而言，政府的政策制定與實(shí)施效果關(guān)系到社會(huì)全體老年人的養(yǎng)老服務(wù)體系是否體現(xiàn)了我國社會(huì)主義國家的基本要求。其次，不同階層需求和水平的老年人享受不同的服務(wù)體系。按照馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，“出于種種實(shí)際的目的，身份的分層總是會(huì)伴之以我們所熟知的那種典型方式的壟斷——對(duì)觀念、實(shí)物和機(jī)會(huì)的壟斷”，[38]“生活方式對(duì)于身份榮譽(yù)具有關(guān)鍵作用，意味著身份群體是所有慣例的特定載體。無論在哪個(gè)方面都可以看得很清楚，生活的所有格式化要么起源于身份群體，要么至少也得到了它們的保護(hù)。即使身份慣例的原則大相徑庭，它們也會(huì)表現(xiàn)出某些典型特征，尤其是在最有特權(quán)的階層當(dāng)中”。[39]因此，從資源配置上看，國家的養(yǎng)老制度與政策是否能夠使廣大老年人群體都享受到平等的養(yǎng)老服務(wù)體系；從政策與社會(huì)地位獲得方面看，是否能夠在社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)階層方面，使得老年人群體處于相同的社會(huì)位置當(dāng)中，避免那種由于身份的分層所伴隨的對(duì)觀念、實(shí)物和機(jī)會(huì)的壟斷，即對(duì)于優(yōu)良養(yǎng)老服務(wù)體系的壟斷，這非常重要。（四）建立我國老年社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展體系[40]產(chǎn)生于西方國家意識(shí)形態(tài)下的老年社會(huì)工作理論與方法如何運(yùn)用到中國的具體實(shí)踐中，從而建立起中國特色的老年社會(huì)工作，這涉及老年社會(huì)工作的本土化問題。而本土化首先與一國的意識(shí)形態(tài)相關(guān)聯(lián)，筆者認(rèn)為本土化最基本的內(nèi)涵就是本土化的社會(huì)結(jié)構(gòu)與本土化的文化結(jié)構(gòu)，這兩個(gè)方面體現(xiàn)了一國意識(shí)形態(tài)的基本內(nèi)涵。前文談到，意識(shí)形態(tài)福利視角下的我國老年社會(huì)工作首先以平等、關(guān)愛、合作、助人為特征，在此基礎(chǔ)上關(guān)注的是老年人的需求，體現(xiàn)國家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策上的供給性質(zhì)與保證老年人的公民權(quán)利和利益。由此，我們要建設(shè)本土化的老年社會(huì)工作體系就一定要在中國社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以保證老年人應(yīng)享受的公民權(quán)利與利益為宗旨，積極探索本土化的老年社會(huì)工作的發(fā)展路徑。1.本土化的老年社會(huì)工作制度建構(gòu)“中國社會(huì)工作有著與西方國家完全不同的發(fā)展路徑與目標(biāo)。從中國社會(huì)工作建立的那一天起，中國社會(huì)工作的本質(zhì)與目標(biāo)就是建立中國特色的社會(huì)工作，以時(shí)代的要求為己任、以人民的要求為宗旨，以服務(wù)廣大人民群眾的方式參與社會(huì)治理，而不是僅僅為少數(shù)階層服務(wù)；同時(shí)，中國特色的社會(huì)工作以其中國特色的價(jià)值觀與倫理觀，使用獨(dú)特的專業(yè)方法，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過提供職業(yè)化和人性化的服務(wù)，力求解決生活中的貧困群體與廣大社會(huì)基層群體的困難與問題；整合以人為本和集體主義的價(jià)值理念，提高社會(huì)凝聚力。而我國老年社會(huì)工作的建構(gòu)正是在上述意識(shí)形態(tài)視角下，以中國特色的社會(huì)工作為本質(zhì)目標(biāo)，為廣大老年人群體進(jìn)行專業(yè)服務(wù)。在此情形下如何進(jìn)行老年社會(huì)工作的制度建構(gòu)便成為首要問題。”制度建構(gòu)，顧名思義應(yīng)該是政府從自己所承擔(dān)的養(yǎng)老社會(huì)責(zé)任出發(fā)，以維護(hù)中國廣大老年人的利益為己任，運(yùn)用政府在資源配置中的優(yōu)勢(shì)地位，以計(jì)劃和市場(chǎng)為手段，在中國養(yǎng)老模式的形式和內(nèi)容上進(jìn)行社會(huì)資源配置，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系與標(biāo)準(zhǔn)，建立符合中國特點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。從2000年國務(wù)院辦公室發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》到2013年的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，十多年來我國不斷完善養(yǎng)老保障體系，建立了“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。在國家層面上，政府積極推進(jìn)老年社會(huì)工作的制度化建構(gòu)，例如《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》提出，“探索建立在養(yǎng)老服務(wù)中引入專業(yè)社會(huì)工作人才機(jī)制、推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開發(fā)社工崗位”，這是發(fā)展本土化的老年社會(huì)工作的重要契機(jī)。然而面對(duì)我國人口快速老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)供給不足、養(yǎng)老服務(wù)制度缺失等問題仍然十分嚴(yán)重。因此，建立本土化的老年社會(huì)工作制度迫在眉睫，這也是我國意識(shí)形態(tài)福利視角的必然要求。2.本土化的老年社會(huì)工作政