揚州社會保障事業(yè)發(fā)展報告

揚州市自1997年建立并實施城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度以來，全市各地認真貫徹相關政策，結合本地實際做了大量的探索和實踐，建立完善了低保標準的自然增長機制和核查機制，使低保工作取得了明顯成效，目前全市共有城鄉(xiāng)低保對象4.7萬戶、8.7萬人（其中城鎮(zhèn)低保對象1.1萬戶、2萬人；農(nóng)村低保對象3.6萬戶、6.7萬人），市區(qū)（不含邗江區(qū)）共有城鄉(xiāng)低保對象0.6萬戶，1.1萬人（其中城鎮(zhèn)低保對象0.4萬戶、0.7萬人，農(nóng)村低保對象0.2萬戶、0.4萬人），實現(xiàn)了“應保盡?！薄５?，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展和改革開放的深入，社會上出現(xiàn)了游離于低保對象與一般居民之間的“夾心層”（低保邊緣對象）。他們的收入略高于低保對象，但實際生活水平卻不如低保對象，這一群體生活貧困，急需得到政府救助但又不符合救助條件，成為了現(xiàn)行社會保障制度里的“真空”對象，影響了社會救助的實際效果。因此，關心和幫扶低保邊緣對象是構建和諧社會的必然要求，也是建設幸福揚州的迫切需要。為了進一步推動社會救助工作上一個新的臺階，近日，市民政局社會救助處結合編制揚州市社會救助“十二五”規(guī)劃，以維揚區(qū)城北鄉(xiāng)為調(diào)研點，對市區(qū)低保邊緣對象進行了深入的調(diào)查研究。在調(diào)研工作中，市民政局采取了聽取匯報、查看資料、開展座談、實地走訪等方式，先后聽取了維揚區(qū)和城北鄉(xiāng)的工作情況介紹，實地走訪了25戶低保邊緣對象，并同社區(qū)工作人員進行了座談。一低保邊緣對象的概念、范圍及其群體特征根據(jù)2008年市政府辦公室《揚州市區(qū)臨時困難應急救助管理辦法》和市民政廳、財政廳聯(lián)合下發(fā)的《揚州市區(qū)臨時困難應急救助管理實施細則》的相關規(guī)定，低保邊緣對象是指擁有本市戶籍，家庭月人均收入水平高于當?shù)氐捅藴?，但低于低保標?.5倍的困難居民（根據(jù)目前揚州市市區(qū)月人均340元的保障標準，市區(qū)低保邊緣對象主要指家庭月人均收入在340～510元的市區(qū)困難居民）。從中可以看出，家庭月人均收入是界定低保邊緣對象范圍的唯一標準。低保邊緣對象的群體特征主要表現(xiàn)為：生存環(huán)境與低保對象相差不大，收入低，自我發(fā)展和抵御各種風險的能力弱，但由于不是低保對象，不能完全享受到最低生活保障待遇以及政府出臺的自來水、電視、醫(yī)療、教育、住房等一系列的優(yōu)惠配套政策，一旦出現(xiàn)家庭成員患病、致殘、子女非義務教育階段投入等情況，低保邊緣對象就面臨著入不敷出的實際問題，他們的實際生活可能會比低保對象更艱難。二市區(qū)低保邊緣對象的總量估算和生存現(xiàn)狀（一）總量估算維揚區(qū)城北鄉(xiāng)位于揚州市城鄉(xiāng)結合部，總面積16平方公里，下轄4個社區(qū)和4個行政村，總人口3.8萬人，2009年財政總收入近7000萬元，屬于經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鄉(xiāng)城鎮(zhèn)低保對象351戶、715人，農(nóng)村低保對象167戶、310人，城鄉(xiāng)低保對象月人均補助分別平均為300元和200元。全鄉(xiāng)低保邊緣對象約700戶、1691人（其中30%是原廣陵老城區(qū)遷入），主要是大、重病患者、拆遷安置居民以及被征地農(nóng)民。在這些低保邊緣對象中，家庭月人均收入在340～400元的有300戶、741人，400～450元的220戶、519人，450～510元的180戶、431人。以城北鄉(xiāng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為參考分析預計市區(qū)低保邊緣對象總人數(shù)大概占市區(qū)136萬總人口的0.3%，市區(qū)低保邊緣對象總人數(shù)在1300多戶、4000人左右。（二）生存現(xiàn)狀通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當前很多低保邊緣對象的生活狀況不容樂觀。他們的生活水平并不高于低保對象，一家人的基本生計往往需要依靠打零工來維持，而打零工的微薄收入也經(jīng)常是非穩(wěn)定性的。當他們面臨重病、殘疾、下崗、住房困難、子女就學等諸多實際問題時，收入入不敷出，卻又享受不到政府配套給低保對象的教育、住房、醫(yī)療等救助政策，從而使家庭生活更加困難，難以維持基本生計。下面我們以城北鄉(xiāng)安平社區(qū)低保邊緣對象孫××和低保對象汪××為例說明問題。孫××，男，40歲左右，離異，無業(yè)，平時靠打零工生活，有一個13歲的兒子在上學，家庭月收入690元左右，生活較為困難。汪××，女，40歲左右，離異，無業(yè)，平時也靠打零工生活，有一個17歲的兒子在上學，家庭月收入580元左右。汪××的生活狀況與孫××非常相似，家庭月收入相差僅僅110元，但按照揚州市的相關政策，汪××作為低保對象，可享受到如下救助：一是每月可以拿到100元（340元×2人-580元=100元）最低生活補助金，全年即是1200元；二是全年可以減免60噸自來水費約155元（60噸×2.57元=154.2元）；三是由政府出資，全額資助參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，居民醫(yī)療保險的籌資標準為510元（成年居民與未成年居民每人每年分別為400元和110元）；四是當季度全省低收入居民消費價格指數(shù)（CPI）漲幅超過3%（含3%）時，可領取一次性物價補貼170元（補貼標準為當季度末月當?shù)氐捅藴实?5%，即340元×25%×2人=170元）。以上救助金按全年計算共計2035元（1200元+155元+510元+170元=2035元）。此外，作為低保對象還可享受到廉租房救助、教育救助、就業(yè)救助等一系列優(yōu)惠政策。也就是說，孫××和汪××的生活水平差距不大，但因為孫××不是低保對象而無法享受上述優(yōu)惠政策，所有的生活、醫(yī)療、教育、住房等費用都需要他從每月僅有的690元收入中列支；而低保對象汪××卻能在每月580元的收入基礎上額外獲得政府資金救助2035元，而且還能享受其他的優(yōu)惠政策。通過調(diào)研比較，我們發(fā)現(xiàn)，與享受救助政策后的低保對象相比，低保邊緣對象的實際收入雖稍高于低保標準，但是實際生活水平卻往往不如低保對象，生活更加窘迫。三市區(qū)低保邊緣對象致貧原因分析造成市區(qū)低保邊緣對象生活窘迫的原因復雜多樣，但主要表現(xiàn)在因病致貧、失地失房、就業(yè)困難、子女非義務教育費負擔過重、住房問題難等幾個方面。一是收入少，因病致貧。根據(jù)城北鄉(xiāng)所提供的數(shù)據(jù)，有30%的低保邊緣對象是因家庭成員患大病導致生活水平低下，他們微薄的收入，除了維持基本的生活消費外，全部都用于患病對象的醫(yī)療救治上，醫(yī)藥費占到全部生活支出的最大比重，當遇上大、重疾病時，高額的醫(yī)藥費是造成家庭經(jīng)濟入不敷出的主要原因。如城北鄉(xiāng)安平社區(qū)低保邊緣對象吳××，57歲，無業(yè)，配偶徐××系東風磚瓦廠退休職工，月退休工資1200元，老兩口基本能維持溫飽。2010年6月，吳××查出患有食道癌，并于當天住院治療，目前已花醫(yī)藥費5萬多元，個人自付2萬多元，平均每月花費近7000元?，F(xiàn)在徐××每月1200元的退休金既要維持基本的生活，又要支付老伴高昂的醫(yī)藥費用，生活異常艱難。雖然當?shù)孛裾块T按照政策規(guī)定及時給予了臨時救助，但與高額醫(yī)藥費相比，實在是杯水車薪，難以從根本上解決問題。此外，很多低保邊緣對象因為負擔不起，有病不去醫(yī)院就醫(yī)，僅靠買廉價藥維持，只有病發(fā)嚴重，難以忍受時才去醫(yī)院治療，往往耽誤了最佳治療時間，最終導致因病致貧，因貧致病。二是拆遷安置，遷入戶多。近年來，隨著揚州市831工程的深入開展，城北鄉(xiāng)安平社區(qū)黃金苑小區(qū)接收了大量老城區(qū)的貧困弱勢群體。目前，該小區(qū)內(nèi)共有樓房22幢，入住居民572戶，2200多人，其中屬于低保邊緣對象的共有102戶，300多人，占到了城北鄉(xiāng)低保邊緣對象總數(shù)的15%。這些低保邊緣對象中有80%是市區(qū)首批由廣陵老城區(qū)遷入安置的弱勢困難群體。而且，隨著城市化的發(fā)展，拆遷安置居民也將越來越多，且大部分都將安置在城北鄉(xiāng)境內(nèi)，如城北鄉(xiāng)的月明苑、佳家花園、鴻福家園、鴻福二村、鴻福三村等小區(qū)，已先期安置拆遷戶4000多戶、14000多人，其中10%是戶口遷入的市區(qū)困難居民或被征地的貧困農(nóng)民。三是身無長技，就業(yè)困難。城北鄉(xiāng)的低保邊緣對象中，有很多是被征地的貧困農(nóng)民，當原有的土地被征用后，他們因為拆遷安置而成為城市居民，這些人沒有什么專業(yè)技術，加之年老體弱，學習相對困難，從而很難找到相對穩(wěn)定的工作，只有依靠并不穩(wěn)定的打零工維持生活。這些對象雖有補償?shù)姆慨a(chǎn)在手，但因生計原因無法轉賣，或因地理原因難以出租，導致他們無經(jīng)濟來源，生活十分困難。四是非義務教育階段子女就學支出大。很多低保邊緣對象因為無法享受到政府制定的教育救助政策，而需要自掏腰包支付昂貴的學費。按目前揚州市全日制的高等院校的學費標準計算，公辦院校每年學費約5000元，民辦的則達到10000元以上，若再加上日常生活開支，一名普通大學生每年的平均費用開支在8000～15000元。對于全年家庭總收入不超過18000元，又享受不到教育救助的低保邊緣對象來說，這無疑增加了生活的困難程度。五是住房問題難以解決。部分低保邊緣對象，由于子女收入偏低，買不起或者租不起房，不得不同老人共同居住在60～70平方米的住房中。戶口本上老少三代，在核定低保收入時，老人的退休金加上子女打零工的不穩(wěn)定收入，往往稍高于低保標準。但也正因為此，降低了老人的生活水平，導致生活和住房困難日益凸顯出來。據(jù)統(tǒng)計，城北鄉(xiāng)這種類型的低保邊緣對象占到其轄區(qū)內(nèi)低保邊緣對象的7%。此外，很多低保邊緣對象往往不僅存在一種致貧原因，而是上述原因中的多種因素交叉導致了他們的生活水平相對低下，尤其以因病致貧的情況居多。四對策通過調(diào)查，我們認為，低保邊緣對象是揚州市在實行城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的特殊困難群體，今后隨著經(jīng)濟社會轉型的加快，各種致困因素相互交織，此類對象的生活將呈現(xiàn)出更加復雜的局面，迫切需要針對不同的致困原因，采取相應的社會救助政策。對此類對象如何實施救助是目前揚州市社會救助工作面臨的新問題。目前，揚州市已經(jīng)制定了城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、重殘助保、臨時應急救助、孤殘兒童生活救助、住房救助、教育救助等一系列的專項社會救助制度。而處于低保邊緣的對象，雖然看到“陽光”，但是享受不到“陽光”的溫暖。因此，應盡快研究制定市區(qū)對此類特殊困難對象的專項社會救助制度，制度內(nèi)重點突出“按需施救”的救助原則，有針對性地開展“專項性”、“應急性”、“選擇性”和“綜合性”救助，即按照低保邊緣對象的致貧原因，分別或交叉采取定期生活救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等社會救助政策，緩解他們的生活困難。一是探索制定專項救助標準、界定救助對象。逐步建立與經(jīng)濟增長和物價水平相適應的臨時救助標準調(diào)整機制，救助標準可參照低保標準上浮一定比例。逐步將家庭人均收入在低保標準1.5倍至2倍之間的困難對象也納入保障范圍，同時加大對因面臨各種臨時困難，造成實際生活水平低于低保對象，處于相對貧困狀態(tài)的市區(qū)居民家庭的臨時救助。二是明確專項救助的項目、資金來源。經(jīng)認定的市區(qū)低保邊緣對象，應和低保對象同等享受就業(yè)救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助，傳統(tǒng)節(jié)日、物價補貼等生活救助等相關救助政策。建議市政府設立用于市區(qū)低保邊緣對象的專項救助資金，并明確市、縣（市、區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)