中國農(nóng)地制度改革闡釋以所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)為肯綮*

我國農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)重大的歷史性課題，除經(jīng)濟(jì)學(xué)外，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)和文化人類學(xué)等其他社會(huì)科學(xué)都能在其中發(fā)揮自己的“比較優(yōu)勢(shì)”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，關(guān)于該問題的研究，已經(jīng)吸引國內(nèi)外一大批學(xué)者的長期關(guān)注，甚至有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，理解我國的農(nóng)地制度變革是解釋我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容(Lin，1992；Perkins，1992；Johnson，1996)。不過，現(xiàn)有的文獻(xiàn)大多對(duì)我國農(nóng)地制度改革的某些方面進(jìn)行局部的研究，還沒有形成可以理解該領(lǐng)域的各個(gè)方面相關(guān)問題的一以貫之的邏輯框架。這里的論述在現(xiàn)有的文獻(xiàn)和已有研究的基礎(chǔ)上，為理解我國農(nóng)地制度變革構(gòu)建一個(gè)邏輯自治的經(jīng)濟(jì)分析框架。這里將同時(shí)把文獻(xiàn)中相對(duì)獨(dú)立的幾個(gè)話題統(tǒng)一到這個(gè)邏輯框架下，以厘清爭論的焦點(diǎn)(如概念混亂或觀點(diǎn)誤解)，并形成分析線索，為下一步討論提供清晰的理論范式與研究綱領(lǐng)。一、我國農(nóng)地制度改革研究的經(jīng)濟(jì)邏輯框架這里提出的理論邏輯框架，由研究對(duì)象、約束條件與問題實(shí)質(zhì)三部分組成。第一，研究的對(duì)象是產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)，但二者存在明顯差別。從法學(xué)角度來說，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的界定可以追溯到古羅馬法：“它是指所有者在法律許可的范圍內(nèi)對(duì)財(cái)物的使用權(quán)和占有權(quán)?！倍覈睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睋Q言之，所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)歸屬的法律形式，它體現(xiàn)了主體的意志和支配力量，具有法律賦予的強(qiáng)制力[1]。即所有權(quán)反映的僅是人與物之間的歸屬關(guān)系，所以有時(shí)候人們把它和物權(quán)以及法權(quán)交替使用，而產(chǎn)權(quán)卻是因物的存在而引起的人與人之間的相互認(rèn)可的利益分配關(guān)系(Furubotn&Pejovich，1972)。一般地，每個(gè)社會(huì)都必須解決其社會(huì)成員之間因稀缺資源的運(yùn)用而產(chǎn)生的利益沖突問題，為解決這類沖突人們往往借助某些競爭規(guī)則或社會(huì)規(guī)范，這些規(guī)則便是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的產(chǎn)權(quán)，它們是由法律約束機(jī)制、國家暴力潛能、社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣或等級(jí)地位來確立的(Alchian&Demsetz，1973)。而所有權(quán)僅僅由法律賦予和界定，因此人們?cè)谟懻撧r(nóng)地私有化、國有化與完善化后一般會(huì)涉及農(nóng)地所有制的法制化建設(shè)問題。不過，對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往關(guān)注實(shí)際運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)安排[2]。具體地，產(chǎn)權(quán)乃一個(gè)集合體，它由使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)三項(xiàng)子權(quán)利構(gòu)成，其中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著最為關(guān)鍵的作用。在理論上，得到清楚界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。但是反過來，清楚的使用權(quán)或收益權(quán)并不一定意味可以自由轉(zhuǎn)讓，所以，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新(即農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)管制放松)成為當(dāng)前我國農(nóng)地制度變革的關(guān)鍵內(nèi)容。尤其是，在國家實(shí)施家庭承包經(jīng)營體制后，農(nóng)地的收益權(quán)已經(jīng)重新賦予給農(nóng)民，剩下的就是使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的管制放松。第二，將二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為約束條件。研究者在解釋相同行為動(dòng)機(jī)在不同的約束條件下的制度變革績效差異的中心問題時(shí)往往會(huì)遇到其他所有經(jīng)濟(jì)研究中面臨的共同問題：一方面，制度行為效應(yīng)具有多種形式；另一方面，需要考察和具體把握真實(shí)世界的約束條件并選擇出其中一些既能簡化理論又能與給定的理論框架一致的。因此，要提煉出現(xiàn)象的理論含義，就必須通過約束條件把行為的理論推導(dǎo)限定在特定的形式上，從而轉(zhuǎn)化為一個(gè)約束條件下的最優(yōu)化行為。就目前的農(nóng)地制度變革而言，最明顯的約束條件是近年的城鄉(xiāng)分割的二元區(qū)域(空間)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和工農(nóng)脫節(jié)的二元產(chǎn)業(yè)(部門)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(工業(yè)化和城鎮(zhèn)化以及非農(nóng)化)的加速，即，當(dāng)前的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)管制放松是發(fā)生在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的約束條件下：一方面，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的規(guī)模擴(kuò)張，產(chǎn)生出對(duì)農(nóng)村土地的大量需求；另一方面，農(nóng)業(yè)人口無法有效遷徙又導(dǎo)致了宅基地的普遍占地，進(jìn)而引發(fā)了農(nóng)村人地矛盾的加劇、農(nóng)業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)以及失地農(nóng)民問題，而眾多問題均與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。所以，我國許多農(nóng)地制度改革研究多以此為研究背景或前提條件而展開討論。第三，問題實(shí)質(zhì)——交易費(fèi)用最小化的制度創(chuàng)新路徑。制度的基本功能是節(jié)約交易費(fèi)用，因此，制度創(chuàng)新的路徑選擇應(yīng)以最小化交易費(fèi)用為準(zhǔn)則。過去的交易費(fèi)用源于國家對(duì)農(nóng)地權(quán)利管制造成的租金耗散，因?yàn)闄?quán)利管制導(dǎo)致農(nóng)民的剩余索取權(quán)被刪除，這等價(jià)于把土地資源置于公共領(lǐng)域，農(nóng)民個(gè)體因而失去對(duì)公共領(lǐng)域中的租值的排他性權(quán)利，那么，人們相互競爭進(jìn)入公共領(lǐng)域使用資源的結(jié)果是，公共領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值將會(huì)被必須用來獲取該價(jià)值的其他資源的代價(jià)所抵消，這是權(quán)利管制產(chǎn)生的內(nèi)生性交易費(fèi)用[3]。因此，放松對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制能夠保證人們有權(quán)使用和轉(zhuǎn)讓土地資源并從中獲利，從而產(chǎn)生出最佳運(yùn)用農(nóng)地的動(dòng)力，此時(shí)公共領(lǐng)域內(nèi)的資源權(quán)利被界定清楚，租金耗散程度因而相對(duì)較輕。可見，這種旨在放松產(chǎn)權(quán)管制的農(nóng)地制度創(chuàng)新可視為一個(gè)交易費(fèi)用不斷減少的過程[4]。進(jìn)一步，國家和農(nóng)民分別是配置資源的主體，但由于分散決策的私人個(gè)體比前者更加了解自身的需求因而他們的信息成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者搜尋同類信息的成本，加之無產(chǎn)權(quán)管制時(shí)無需管制代理者協(xié)助從而節(jié)約了代理成本。所以，這是私人自由協(xié)約構(gòu)成的市場價(jià)格機(jī)制替代國家配置資源安排的一種交易成本最小化的理性選擇。按此邏輯，培育和發(fā)展土地租賃市場不但能夠?qū)崿F(xiàn)租金耗散的減少，而且有利于形成一個(gè)完善的競爭性農(nóng)村土地要素市場。而土地股份制更以一份契約替代市場交易的一系列契約，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)提供節(jié)約交易成本的中介平臺(tái)。因此，應(yīng)該根據(jù)不同的交易成本選擇不同的農(nóng)地組織形式和契約安排(圖一，見下頁)。圖一我國農(nóng)地制度改革研究的經(jīng)濟(jì)分析邏輯流程二、所有權(quán)、集體所有制與農(nóng)地法制化隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的引入，農(nóng)業(yè)從集體生產(chǎn)體制轉(zhuǎn)向了以家庭為單位的生產(chǎn)組織體制。然而土地所有權(quán)卻沒有私有化，所有權(quán)仍然保持“集體”所有(LorenBrandt等2004)。最初的改革激發(fā)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)史無前例的加速增長，眾多學(xué)者的實(shí)證研究把這一成就歸因?yàn)榧彝コ邪频募?lì)效應(yīng)(McMillan、WhaleandZhu，1989；Wen，1989；Lin，1988；Yang、WangandWills，1992；樊勝根，1992；吳方衛(wèi)等，1992；黃少安等，2005；喬榛等，2006；黃季焜等，2008)。然而，1984年以后增長便停滯了，尤其是糧食生產(chǎn)。這一局面引發(fā)了對(duì)其原因的廣泛爭論。有些研究人員把注意力集中到我國的土地管理體制，認(rèn)為自從改革以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中這一領(lǐng)域的改革最少。其中，部分研究人員認(rèn)為農(nóng)村制度安排的一些缺陷是問題的根本所在。例如，土地使用期限不穩(wěn)定導(dǎo)致激勵(lì)不足，阻礙了農(nóng)業(yè)投資，進(jìn)而降低了增長率(Prosterman、HanstedandLi，1996)。認(rèn)識(shí)到激勵(lì)問題的重要性之后，人們極力呼吁或者將土地私有化，或者延長土地承包合同期限(Chen，1999)。私有化或者延長使用期的需要并非是無可爭議的。較低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格而不是土地所有制被認(rèn)為應(yīng)對(duì)下跌的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率負(fù)責(zé)，但在許多地區(qū)，大量的農(nóng)民卻反對(duì)私有化方案(甚至反對(duì)延長使用期)，因?yàn)樵诂F(xiàn)行的集體土地所有制下這些農(nóng)戶已經(jīng)具有比較好的總體收入保障(Kung，1995)。另外，有人認(rèn)為我國目前缺乏成功推行土地私有化的輔助性制度安排。因?yàn)樾刨J市場的發(fā)育不良、土地登記制度的缺失以及司法體系的不健全都使得現(xiàn)階段進(jìn)行土地私有化即使不導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩也是效率低下的(Dong，1996)。然而，進(jìn)入21世紀(jì)之后，特別是在《物權(quán)法》的醞釀和實(shí)施階段，開始有學(xué)者提出通過調(diào)整農(nóng)地所有制關(guān)系，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革引向深入。因?yàn)樵谒麄兛磥恚r(nóng)村比較突出的矛盾無不與農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小有關(guān)，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小的核心又是農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模太小，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模太小的根源又是現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制。因此，調(diào)整農(nóng)地所有制關(guān)系一直成為理論界討論的熱點(diǎn)問題。但是，對(duì)如何調(diào)整農(nóng)地所有制關(guān)系卻眾說紛紜，主要形成了國有化、私有化、集體所有制完善化這三種有代表性的觀點(diǎn)。第一，主張土地國有化的學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)模糊不清、所有權(quán)主體虛無化、多元化，而農(nóng)村集體土地全部實(shí)行土地國有化有利于農(nóng)村土地所有權(quán)的完備、清晰和穩(wěn)定。此外，他們認(rèn)為在農(nóng)村土地國有化的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民私營的國有永佃制度是理想選擇方向。首先，國家擁有農(nóng)村土地所有權(quán)和最終處置權(quán)，農(nóng)民擁有規(guī)定年限的土地使用權(quán)，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范國家和農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，節(jié)約現(xiàn)行農(nóng)地調(diào)整的高額交易費(fèi)用；其次，土地國有化有利于土地承包期長期不變，集體不能隨意調(diào)整，有利于農(nóng)民對(duì)土地的長期投資，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，增加農(nóng)民收入；再次，在市場法則下土地順利進(jìn)行流轉(zhuǎn)，克服了現(xiàn)存農(nóng)地制度中存在的非人力資產(chǎn)的所有權(quán)形式不可能完全與產(chǎn)生最高產(chǎn)出的人力技能的所有權(quán)形式相匹配的矛盾，從而可以提高資源的配置效率；最后，通過內(nèi)部置換順暢了農(nóng)村土地的整合與流轉(zhuǎn)，因而可以在大體上保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分散與小農(nóng)精耕細(xì)作生產(chǎn)方式的前提下合理擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，增加規(guī)模效益[5]。第二，主張農(nóng)地私有化的學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，農(nóng)地私有不僅在增加農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性、流動(dòng)性以及提高農(nóng)地生產(chǎn)率和農(nóng)地資源配置效率等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，而且能夠促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，更好地發(fā)揮農(nóng)地的社會(huì)保障功能，從而有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。此外，農(nóng)地私有化和與之相關(guān)的各個(gè)市場(農(nóng)村土地市場、農(nóng)村勞動(dòng)力市場、農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)村金融市場)的完善是一個(gè)統(tǒng)一的一般均衡動(dòng)態(tài)過程。因此，只有在不斷完善的市場機(jī)制下形成的各種一般均衡價(jià)格和內(nèi)生于此體系的理性的經(jīng)濟(jì)決策才是有效的，“三農(nóng)”問題也才能真正解決。而完善這些市場的一個(gè)大障礙就是農(nóng)地所有權(quán)不清晰所帶來的大量交易成本，因此，農(nóng)地私有制的建立是未來改革的主要努力方向[6]。第三，有學(xué)者指出，農(nóng)地私有化和國有化都是不符合我國農(nóng)地制度變遷內(nèi)在邏輯的改革主張，現(xiàn)階段我國農(nóng)地制度的改革方向只能是穩(wěn)定和完善家庭責(zé)任制。因?yàn)楦母镆詠磙r(nóng)村土地制度變遷的過程，實(shí)質(zhì)上是在保留土地集體所有制的前提下賦予并不斷強(qiáng)化和保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度改革過程，也是對(duì)農(nóng)地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式不斷進(jìn)行探索的過程。探索農(nóng)村集體成員對(duì)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不同實(shí)現(xiàn)形式，才是可行的具有操作性的制度變遷的方式。因此，要依據(jù)農(nóng)村土地的不同用途和用途的改變所涉及的人群來具體分析其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式(張曉山，2006)。同時(shí)，陳劍波(2006)提出了土地集體所有的制度治理結(jié)構(gòu)，認(rèn)為集體所有制是均分土地的基本前提，土地均分又是保障“人人有飯吃”的制度基礎(chǔ)，而土地均分則一定要以土地非私有制度為前提。因此，他建議應(yīng)進(jìn)一步讓集體所有制下的所有成員真正擁有選擇自己財(cái)產(chǎn)代理的完整權(quán)利。而法律和相關(guān)的政策規(guī)定只需要確立公平、公開、競爭性的程序及相關(guān)的監(jiān)督檢查機(jī)制，就可以確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的進(jìn)一步完善。第四，從前面的研究框架可知，所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)歸屬的法律形式，因此，討論農(nóng)地所有權(quán)(制)問題必然涉及相關(guān)的法律安排。例如，有學(xué)者認(rèn)為，如果以法律的形式而不再僅僅是通過政策規(guī)定、行政命令的形式來規(guī)范和保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無疑將使農(nóng)民的合法權(quán)益獲得更加穩(wěn)定且可預(yù)期的制度保障。按此邏輯，運(yùn)用法律手段整體配套建設(shè)我國農(nóng)村土地制度、土地市場和土地管理體系，已經(jīng)成為進(jìn)一步深化農(nóng)村改革、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化和完善農(nóng)村法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容[7]。值得注意的是，農(nóng)地法制化建設(shè)之所以逐漸成為人們討論的主題之一，也是與我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和工業(yè)化的快速發(fā)展過程中出現(xiàn)大量的征地矛盾、合同糾紛和法律訴訟等問題分不開的。農(nóng)地法制化運(yùn)動(dòng)不僅是一個(gè)關(guān)于所有權(quán)的理論問題，更是一個(gè)真實(shí)世界中迫切需要解決的實(shí)際問題。尤其是，近年來在許多大中城市的城郊結(jié)合部，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地自發(fā)或隱性變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進(jìn)入市場流通的現(xiàn)象，導(dǎo)致事實(shí)上的城市土地價(jià)格雙軌制和隱性土地市場(劉永湘、任嘯，2003)。這些城郊結(jié)合部的土地作為農(nóng)用地，其產(chǎn)出效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)地所有權(quán)運(yùn)作立法滯后以及農(nóng)村集體土地的使用權(quán)規(guī)定的不完備性危害到農(nóng)村土地制度績效。李占通、郝壽義(2006)通過對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地市場發(fā)展與農(nóng)地制度演進(jìn)的一般模式考察，認(rèn)為通過法律制度的構(gòu)建，可以保證人們有自由選擇契約的權(quán)利，從而逐漸突破制度性慣性阻力，明確表達(dá)出農(nóng)地所有權(quán)的結(jié)構(gòu)、分配與改革的方向，逐漸細(xì)化和明確所有權(quán)的歸屬，以法制化的方式落實(shí)農(nóng)村集體所有制，有助于建立一個(gè)體現(xiàn)社會(huì)成員對(duì)效率和公平的追求并為社會(huì)所認(rèn)可的利益機(jī)制。但是，法律制度與其他現(xiàn)存制度環(huán)境不匹配甚至發(fā)生沖突將會(huì)對(duì)農(nóng)地績效產(chǎn)生負(fù)面的影響。如有些學(xué)者的案例研究發(fā)現(xiàn)，村級(jí)組織對(duì)農(nóng)地的調(diào)控在很大程度上得到了一些法規(guī)支援或具有法規(guī)資源，它已經(jīng)成為村民自治運(yùn)作的組成部分。在村、企普遍分離后，村級(jí)組織的農(nóng)地調(diào)控甚至已經(jīng)成為它汲取財(cái)力、扮演農(nóng)村公共權(quán)威、組織提供公共物品和公共服務(wù)的基本資源或條件。由于國家既不可能大規(guī)模改變農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，也不可能取代村級(jí)組織而直接向農(nóng)村提供公共物品和公共服務(wù)，因此，旨在限制或完全制止村級(jí)組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)的一些改革方案，便需要慎重考慮改革本身引起的農(nóng)村基本治理制度結(jié)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)問題，而不宜作為單項(xiàng)優(yōu)化制度推出。而《物權(quán)法》在農(nóng)地問題上的建議條款，實(shí)質(zhì)是以不改變集體所有制名目的溫和形式，堅(jiān)決取消村集體、村級(jí)組織對(duì)農(nóng)地的一切調(diào)控權(quán)。但這就意味著《物權(quán)法》本身并不細(xì)致考慮既有法律、法規(guī)的整理、協(xié)配，也未顧慮村民自治的制度體系，更未憂慮農(nóng)村公共物品、公共服務(wù)的基礎(chǔ)和財(cái)力問題(毛丹、王萍，2004)?？梢姡藗兗纫吹浆F(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地制度的法律、法規(guī)制定和實(shí)施的必要性，又要看到其本身存在的問題。因此，可以考慮制定全國性的統(tǒng)一的農(nóng)地法律體系，盡早出臺(tái)相關(guān)配套法律法規(guī)，修正《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》使其與《物權(quán)法》保持一致性，維護(hù)憲政秩序的權(quán)威性和穩(wěn)定性(劉永湘、楊明洪，2003)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論邏輯看，所有權(quán)的維持或變更與租金耗散沒有直接聯(lián)系，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)被外部權(quán)威管制之后才會(huì)出現(xiàn)租金耗散現(xiàn)象，從而影響資源配置效率。因此，我國農(nóng)地制度變革的研究方向應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)向關(guān)注農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的賦予、界定和執(zhí)行問題，而不再是集體土地所有權(quán)。三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)及其管制放松“集體所有、家庭經(jīng)營”的農(nóng)村土地制度已經(jīng)運(yùn)行30多年，黨的十五屆三中全會(huì)決定要長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，提出要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時(shí)，加緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。事實(shí)上，在中央大力推行穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)的大環(huán)境下，二輪承包后各地發(fā)生土地大調(diào)整和小調(diào)整的次數(shù)顯著下降，但一些地方依然在進(jìn)行土地調(diào)整，其中又以小調(diào)整為主。陶然等(2009)的研究發(fā)現(xiàn)，仍有超過60％的被訪者、特別是二輪承包以來家庭人口增加的被訪者以及以非農(nóng)業(yè)收入為主的被訪者，不太認(rèn)同農(nóng)地承包權(quán)長久不變的政策，認(rèn)為應(yīng)該按人口變動(dòng)進(jìn)行土地調(diào)整。另一方面，從理論上看，承包權(quán)是國家與農(nóng)民之間達(dá)成的農(nóng)地交易契約關(guān)系，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)禁止且農(nóng)業(yè)稅沒有被取消的時(shí)候，它反映了農(nóng)民以上交稅收為代價(jià)從國家手里交易得到農(nóng)地的部分使用權(quán)和獲取剩余收入的權(quán)利。進(jìn)一步，在農(nóng)民獲得承包權(quán)的基礎(chǔ)上，如果把農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)理解為農(nóng)民對(duì)農(nóng)地資源使用、獲益與轉(zhuǎn)讓的權(quán)利集合的話，那么，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)就變成一種產(chǎn)權(quán)被部分管制的制度結(jié)構(gòu)，因?yàn)樵从?0世紀(jì)80年代初的家庭責(zé)任制賦予農(nóng)民個(gè)體的僅僅是剩余(收益)索取權(quán)以及有管制的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。同時(shí)，該制度為國家與地方集體權(quán)威對(duì)農(nóng)地的再配置留下了談判的空間，并產(chǎn)生出一種混合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。那么，更深入的產(chǎn)權(quán)改革需要國家與地方權(quán)威放棄保護(hù)自身利益的權(quán)力以及放松影響土地使用與管理的權(quán)利管制。國家之所以愿意與農(nóng)民交易部分權(quán)利，是因?yàn)閲以诋a(chǎn)權(quán)改革與全國糧食充裕與穩(wěn)定的政治利益之間面臨權(quán)衡，而從集體生產(chǎn)到家庭經(jīng)營的制度變革既增加了農(nóng)民自己的收入，也提高了全國的食物供給，因此是一個(gè)帕累托改進(jìn)(Liu、Caner和Yao，1998)。這種農(nóng)地制度是產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)分離的特殊安排——“共有私用”的產(chǎn)權(quán)制度[8]。這種被修正了的產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)生意味著，在承包責(zé)任制被證明是成功之后，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)得到法律的認(rèn)可。LawrenceWaiChungLai(1995)因而認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的發(fā)展對(duì)于農(nóng)地市場交易意義重大，因此我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)該歸功于我國的市場化管制放松政策的成功推行。鑒于家庭承包制后國家已經(jīng)賦予了農(nóng)民剩余索取權(quán)，學(xué)者目前討論的重點(diǎn)主要集中在農(nóng)地使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)上，而后者屬于農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革問題，將在后文詳細(xì)討論。這里，主要從農(nóng)地使用權(quán)管制放松層面評(píng)述學(xué)術(shù)界關(guān)于完善農(nóng)地使用權(quán)制度的三種改革方案：第一，我國農(nóng)村土地使用權(quán)改革是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度框架內(nèi)的更進(jìn)一步改革，因此有人主張農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)該完整界定并賦予農(nóng)戶個(gè)人。如陳永志、黃麗萍指出，非農(nóng)化的經(jīng)營收益變化是農(nóng)地使用權(quán)管制放松的外部動(dòng)力，而規(guī)?；a(chǎn)和專業(yè)化分工帶來的潛在利潤、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的潛在利潤和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營帶來的潛在利潤是影響農(nóng)地使用權(quán)管制放松的內(nèi)在因素[9]。其實(shí)，對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的完整界定和充分賦予，可以增加農(nóng)民對(duì)土地投資的預(yù)期程度(陳志剛、曲福田，2003)。有學(xué)者通過建立土壤肥力變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政策影響因素模型發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)定的土地使用權(quán)有助于改善農(nóng)地土壤的長期肥力。因此，對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的完整界定和有效執(zhí)行實(shí)施，一方面可以增加農(nóng)民對(duì)土地投資的預(yù)期程度，同時(shí)還能夠激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的適度保護(hù)，從而減輕對(duì)土地的壓力，降低土壤肥力的損耗(俞海、黃季焜、ScottRozelle、LorenBrandt、張林秀，2003)。第二，培育和發(fā)展使用權(quán)市場。錢忠好(2003)在構(gòu)建農(nóng)戶土地使用權(quán)市場理論決策模型的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)土地產(chǎn)品價(jià)格、非生產(chǎn)性收益、生產(chǎn)性成本、非生產(chǎn)性成本、土地使用成本、土地交易成本、現(xiàn)有土地經(jīng)營規(guī)模等因素均對(duì)農(nóng)地使用權(quán)交易產(chǎn)生影響。田傳浩、賈生華(2004)認(rèn)為我國農(nóng)地使用權(quán)市場面臨著需求大于供給的不均衡狀態(tài)。因此，要使市場機(jī)制真正發(fā)揮配置有限的農(nóng)地資源的作用，就必須改善農(nóng)地使用權(quán)市場的外部條件，積極創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)地有效供給的形成。與此同時(shí)，賈生華、田傳浩、陳宏輝發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)農(nóng)地使用權(quán)市場已經(jīng)得到較大的發(fā)展，但是仍然不完善，有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶對(duì)目前經(jīng)營的農(nóng)地?cái)?shù)量感到不合適，希望增加或者減少農(nóng)地，同時(shí)有一半以上的農(nóng)戶表示在家庭勞動(dòng)力減少了，以后準(zhǔn)備將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或者退還給集體，這意味著農(nóng)地使用權(quán)市場具有潛在供給和潛在需求[10]。鑒于此，鄧大才(2007)認(rèn)為通過建立各級(jí)的農(nóng)地使用權(quán)交易中心，可大幅降低農(nóng)地使用權(quán)市場中所發(fā)生的交易成本。第三，由于政府仍然嚴(yán)格管制著農(nóng)地使用權(quán)的交易活動(dòng)，因此，有部分學(xué)者建議從政府退出的角度尋求完善農(nóng)地市場機(jī)制。李濤、葉依廣、孫文華(2004)認(rèn)為，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的交易具有明顯的雙層結(jié)構(gòu)特征，政府在其中處于核心地位，這種國家壟斷制度在控制農(nóng)用地供應(yīng)量上產(chǎn)生了一定的作用，但侵占了要素供給者的利益。在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，國家壟斷者的地位受到挑戰(zhàn)，不斷增加的交易成本使社會(huì)為此付出昂貴的代價(jià)。因此，改革的重點(diǎn)減少初級(jí)市場的過度壟斷，在定價(jià)中引入市場機(jī)制。農(nóng)村土地使用權(quán)市場既是交易的場所，又是交易形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其市場規(guī)則作為一種制度性服務(wù)，卻是由基層政府提供和維護(hù)的公共物品。政府的重要任務(wù)是幫助市場機(jī)制趨于完善，而不應(yīng)該以市場發(fā)育不全為借口來隨意擴(kuò)大政府干預(yù)市場的權(quán)利范圍(李霄，2003)。但陳天寶、許惠淵、龐守林(2005)認(rèn)為，地方政府具有及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新需求、有效配置資源、降低制度變革成本的優(yōu)勢(shì)，在今后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新中，完善地方政府的制度創(chuàng)新行為將成為關(guān)鍵。因?yàn)榈胤秸畠A向于人為地制造公共領(lǐng)域?qū)е罗r(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，從而根據(jù)自身的談判能力獲取控制權(quán)而實(shí)現(xiàn)租金最大化，這同時(shí)也侵犯了農(nóng)民的土地使用權(quán)(LuoBiliang、FuBo，2009)。從上述文獻(xiàn)看，盡管學(xué)者們對(duì)農(nóng)地使用權(quán)管制放松提出了大量的理論依據(jù)和政策，但關(guān)鍵的問題是，農(nóng)地使用權(quán)管制涉及使用主體、用途與數(shù)量管制，管制放松集中于主體(賦權(quán)于民)以及部分的數(shù)量(如異地開發(fā)與占補(bǔ)平衡)，但農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地用途必須受到嚴(yán)格管制，因?yàn)檫@直接關(guān)系到國家糧食安全。因此，研究的重點(diǎn)應(yīng)該落在國家對(duì)農(nóng)田保護(hù)區(qū)使用權(quán)管制放松實(shí)施何種方式的歧視性策略，如耕地使用主體放松管制但用途強(qiáng)化管制。但這會(huì)產(chǎn)生內(nèi)生性交易費(fèi)用，因此人們應(yīng)該討論配以怎樣的高效率激勵(lì)機(jī)制來彌補(bǔ)用途管制的效率損失并降低農(nóng)田保護(hù)以及糧食安全的管制(信息)成本，從而促使地方政府與農(nóng)戶愿意保有農(nóng)田目標(biāo)激勵(lì)相容。四、農(nóng)地制度創(chuàng)新的兩條路徑：合作化與市場化我國的農(nóng)地制度結(jié)構(gòu)是所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)的有機(jī)組合。前者是寫在法律文件上的名義制度，與資源配置無關(guān)；后者才是實(shí)際運(yùn)行的制度安排，其賦予方式和管制程度均影響土地配置的效率，因此改革的重點(diǎn)應(yīng)該放在產(chǎn)權(quán)上。其中，產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，前面二者已經(jīng)討論過，現(xiàn)在主要集中于轉(zhuǎn)讓權(quán)管制放松的問題。事實(shí)上，目前我國農(nóng)村土地資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)受到政府的過多管制，導(dǎo)致農(nóng)地交易的成本極高。特別是，在當(dāng)前的二元結(jié)構(gòu)約束條件下，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度成為優(yōu)化土地資源配置的重要途徑。因此，我國農(nóng)地制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該是如何建立和完善交易費(fèi)用最小化的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)管制放松的運(yùn)行機(jī)制。其中，土地股份合作制和農(nóng)地租賃市場是兩種主流的制度創(chuàng)新形式。一方面，土地股份合作制激勵(lì)農(nóng)民把土地集中流入到農(nóng)地股份合作組織內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)了組織和管理形式上的一體化，以股份化的收益分配形式滿足了社區(qū)內(nèi)的多重需要以及將市場風(fēng)險(xiǎn)分散化，在一體化的基礎(chǔ)上以決策權(quán)的集中化實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地增值收益等各類潛在收益最大程度地挖掘和集體分享[11]。但農(nóng)村土地股份合作制是一項(xiàng)實(shí)施成本相對(duì)較高的制度安排，如對(duì)土地和其他財(cái)產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和股份量化的成本很高，而且土地股份合作制一般被賦予了多重目標(biāo)，它既要為農(nóng)村社區(qū)的成員提供社會(huì)福利保障，又要為農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給籌集資金，還要實(shí)現(xiàn)自身的贏利和積累。因此，制度安排所追求的多重目標(biāo)從根本上決定了這種制度安排的運(yùn)行成本相對(duì)較高，農(nóng)村土地股份合作制不是一種具有普適性的制度安排，也不是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)而又穩(wěn)定的制度安排。與此同時(shí)，劉承禮(2003)對(duì)農(nóng)地股份合作制的過渡性質(zhì)作出具體剖析。其研究表明，農(nóng)村用地制度的演進(jìn)規(guī)律遵循內(nèi)生性交易費(fèi)用遞減原則，而農(nóng)地股份合作制的共有所有權(quán)與封閉治理必然導(dǎo)致較高的內(nèi)生性交易費(fèi)用，解決這一矛盾的辦法是走向個(gè)人股份制。而錢忠好、曲福田(2006)進(jìn)一步指出農(nóng)地股份合作制的制度創(chuàng)新源于當(dāng)事人對(duì)外部利潤的追逐以及由此形成的制度創(chuàng)新一致同意，農(nóng)地股份合作制規(guī)則的不完善導(dǎo)致了農(nóng)地股份合作制的效率損失，農(nóng)地股份合作制生成、發(fā)展或衰敗源于外部利潤和效率損失之間的對(duì)比。按其邏輯，要推動(dòng)農(nóng)地股份合作制的生成和發(fā)展，就必須努力提升其外部利潤、減少效率損失。具體如何操作？錢忠好認(rèn)為，明確農(nóng)地股份合作制的性質(zhì)、改革和完善相關(guān)法律、賦予農(nóng)民個(gè)人土地股權(quán)以物權(quán)屬性、提高農(nóng)民談判能力、規(guī)范政府行為、完善農(nóng)地股份合作社的管理模式、合理設(shè)置并明晰農(nóng)地股權(quán)、賦予農(nóng)民農(nóng)地股份合作社成員退出權(quán)等，能有效地提升外部利潤，減少效率損失，促進(jìn)農(nóng)地股份合作制的健康發(fā)展[12]。而羅必良等(2004)認(rèn)為，股份合作制表現(xiàn)為強(qiáng)烈的封閉性，而且這種封閉性具有自我強(qiáng)化機(jī)制，因而股份合作制的改革必須打破封閉、走向開放。因此，改變股份合作制過渡性應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即社區(qū)型向企業(yè)型轉(zhuǎn)變、封閉型向開放型轉(zhuǎn)變、集體經(jīng)濟(jì)組織向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變。另一方面，股份合作制只是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過渡形式，能夠長期促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的辦法仍是土地交易市場的發(fā)育和成長，而相關(guān)的影響因素又是紛繁復(fù)雜。葉劍平、蔣妍和豐雷(2006)的研究表明，制度因素是制約我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的主要因素，規(guī)范的合同簽訂與承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放能夠促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。相應(yīng)地，農(nóng)村土地市場發(fā)育程度不僅影響區(qū)域土地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)模，而且是導(dǎo)致不同區(qū)域流轉(zhuǎn)規(guī)模各異和流轉(zhuǎn)方式演化差異的根本原因，且這一作用的區(qū)域差異明顯[13]。此外，劉克春和蘇為華(2006)的Logit模型證明，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，越是具有經(jīng)營農(nóng)地資源稟賦的農(nóng)戶，轉(zhuǎn)入農(nóng)地的可能性越大，轉(zhuǎn)入的面積也越大。同時(shí)，農(nóng)地交易費(fèi)用對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)入的可能性和轉(zhuǎn)入面積有負(fù)向影響。因此，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是通過制定合理的政策措施，培育農(nóng)戶獨(dú)特的資源稟賦，同時(shí)，政府應(yīng)該積極為農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供信息，特別是為那些農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供信息等各種支持，盡量減少這類農(nóng)戶的農(nóng)地交易費(fèi)用，使農(nóng)地及時(shí)流轉(zhuǎn)到那些需要農(nóng)地的農(nóng)戶手中，減少農(nóng)地撂荒現(xiàn)象[14]。錢文榮(2003)的實(shí)證研究也表明，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)具有較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)欲望，但由于信息不靈、交易費(fèi)用高、農(nóng)地收益低等原因，這種欲望大多未轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。為了以較低的交易費(fèi)用流轉(zhuǎn)，農(nóng)民大多希望政府能發(fā)揮更大的作用。但政府在介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，也必須掌握合理的度，目前可在宣傳發(fā)動(dòng)、建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估、土地整理、對(duì)外招商等方面發(fā)揮重要作用。此外，BryanLohmer、ZhaoxinZhang和AgapiSomwarn的實(shí)證研究表明，土地租賃市場的發(fā)展有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的提高[15]。金松青和KlausDeininger(2004)發(fā)現(xiàn)，土地租賃市場已經(jīng)成為農(nóng)戶間土地轉(zhuǎn)移的主要形式。無論從發(fā)生的頻率上或發(fā)生轉(zhuǎn)移的土地面積上看，通過土地租賃市場發(fā)生的土地轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)比通過行政性土地再調(diào)整發(fā)生的土地轉(zhuǎn)移重要。雖然土地租賃市場和土地再分配都會(huì)將土地向資源稟賦較少的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，但土地租賃市場更能促進(jìn)生產(chǎn)率的提高。換言之，培育土地租賃市場是比較現(xiàn)實(shí)可行的促使土地轉(zhuǎn)讓權(quán)管制放松的思路(張紅宇，2002)。就政策制定而言，一個(gè)好的政策不是給全國施加一個(gè)預(yù)定的土地制度，而是提供恰當(dāng)?shù)男姓托刨J體制以匹配土地租賃市場的發(fā)展(姚洋，2000)。所謂“好制度”的標(biāo)準(zhǔn)是，在環(huán)境約束條件下最能有效實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的制度安排，即制度與環(huán)境之間的匹配。它包含兩個(gè)基本方面：一是在制度供給與制度需求之間要達(dá)到某種均衡狀態(tài)，否則需要進(jìn)行帕累托改進(jìn)；二是制度對(duì)關(guān)聯(lián)環(huán)境的匹配性，因?yàn)榄h(huán)境條件變化會(huì)引起交易對(duì)象相對(duì)價(jià)格的變化，從而誘導(dǎo)人們行為的改變，并對(duì)原有制度提出重新安排，即制度結(jié)構(gòu)決定組織形式的選擇，進(jìn)而決定著行為，并由此影響著經(jīng)濟(jì)組織的制度績效[16]。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必須進(jìn)行嚴(yán)格而規(guī)范的制度匹配。按此邏輯，如果把農(nóng)地股份合作公司、土地交易市場和農(nóng)地租賃市場均視為與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相匹配的經(jīng)濟(jì)組織，那么，研究的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到人們?cè)鯓痈鶕?jù)不同的農(nóng)地環(huán)境的資源屬性和交易特性設(shè)計(jì)和構(gòu)建不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)組織予以匹配，從而節(jié)約轉(zhuǎn)讓權(quán)管制及其放松過程中的制度匹配(交易)費(fèi)用。五、總結(jié)與研究方向：基于交易費(fèi)