文章來源：中顧法律網(wǎng)中國(guó)第一法律門戶中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載淺議受權(quán)處罰與受托處罰立法缺陷及其改進(jìn)孫興閆志強(qiáng)張宗平根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)除具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)外，還有法律法規(guī)授權(quán)的組織(下稱受權(quán)組織)和行政機(jī)關(guān)委托的組織(下稱受托組織)兩類非行政機(jī)關(guān)。從處罰權(quán)力來源角度觀之，受權(quán)組織實(shí)施行政處罰，可謂之為受權(quán)處罰;受托組織實(shí)施行政處罰，可謂之為受托處罰。本文對(duì)受權(quán)處罰和受托處罰的立法缺陷及其改進(jìn)發(fā)表一已之見，就教于同仁。1、受權(quán)處罰與受托處罰立法的缺陷根據(jù)授權(quán)處罰的一般理論，通過揣摩《行政處罰法》第17條的規(guī)定，可以認(rèn)為，只要具有管理公共事務(wù)職能，并得到法律法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)以外的其他組織，如社團(tuán)組織、事業(yè)組織、企業(yè)組織，都可以受權(quán)實(shí)施行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第18條、第19條的規(guī)定，只有依法成立的具有管理公共事務(wù)職能、具備相應(yīng)工作條件(有熟悉法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員，有條件組織相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定)的事業(yè)組織才能受托實(shí)施行政處罰。也就是說，并非所有事業(yè)組織都可以受托實(shí)施行政處罰，而且社團(tuán)組織、企業(yè)組織和行政機(jī)關(guān)都不能受托實(shí)施行政處罰。本人認(rèn)為，上述規(guī)定存在下列問題：(一)未規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)具備的必須條件。立法者從執(zhí)法需要角度認(rèn)識(shí)到，受托組織若不具備一定條件就無力受托執(zhí)法、實(shí)施處罰，在《行政處罰法》中設(shè)專條規(guī)定了受托組織必須具備的條件。本人認(rèn)為，從執(zhí)法需要角度考慮，受權(quán)組織要從事執(zhí)法活動(dòng)、實(shí)施處罰行為，同樣需要具備一定條件：受權(quán)組織若無具有相關(guān)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能的人員，或不具備相應(yīng)的技術(shù)檢測(cè)鑒定條件，就不能正常開展行政執(zhí)法活動(dòng)。另外，由受托處罰和受權(quán)處罰的性質(zhì)所決定，對(duì)實(shí)施處罰行為引起的不利法律后果，受托組織不承擔(dān)法律責(zé)任，其自身?xiàng)l件如何，對(duì)相對(duì)人的影響不大：反正由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任;而受權(quán)組織需要獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任，其自身?xiàng)l件如何，直接關(guān)系到對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)：法律若不對(duì)受權(quán)組織的執(zhí)法動(dòng)機(jī)、目的進(jìn)行特別規(guī)制，營(yíng)利型受權(quán)組織(如企業(yè)組織和差額、自收自支的事業(yè)組織)就可能濫用行政權(quán)力來“創(chuàng)收”牟利;受權(quán)組織若沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源或一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就難以獨(dú)立承擔(dān)因?qū)嵤┨幜P行為引起的不利法律后果。從責(zé)任承擔(dān)角度和保護(hù)相對(duì)人權(quán)益角度考慮，也完全有必要規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)當(dāng)具備的條件。(二)未作出受權(quán)組織不得委托處罰的規(guī)定?！缎姓幜P法》明確規(guī)定，受托組織不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。但受權(quán)組織能否委托行政機(jī)關(guān)或符合《行政處罰法》規(guī)定條件的事業(yè)組織實(shí)施行政處罰?《行政處罰法》未作規(guī)定。本人認(rèn)為，受權(quán)組織不得將法律法規(guī)授予的行政處罰權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)或者其他組織實(shí)施。理由有二：一是違背受權(quán)處罰制度設(shè)立的初衷。在當(dāng)今，社會(huì)形勢(shì)的迅速發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜，需要國(guó)家加大干預(yù)社會(huì)生活的深度和廣度。由之引起的行政管理范圍擴(kuò)張、行政管理專業(yè)化技術(shù)性加強(qiáng)態(tài)勢(shì)，又使行政機(jī)關(guān)在編制、經(jīng)費(fèi)等限制下，因不能無限擴(kuò)張公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模而難以勝任現(xiàn)實(shí)行政管理的需要，受權(quán)處罰制度才得以產(chǎn)生。因此，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)實(shí)施，立法機(jī)關(guān)事先就沒有必要授予其行政處罰權(quán)。同樣，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給其他組織實(shí)施，立法機(jī)關(guān)事先就不如直接授權(quán)其實(shí)施行政處罰。二是不具備適用委托處罰的前提條件。受權(quán)組織畢竟不是行政機(jī)關(guān)，其只是在行使法律法規(guī)授予的職權(quán)時(shí)才具有行政主體資格，成為“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”。按照委托處罰的一般理論和立法規(guī)定，只有“行政機(jī)關(guān)”才能委托其他組織行使其一部分行政職權(quán)。(三)不當(dāng)排除行政機(jī)關(guān)可以受托處罰。薛駒在八屆人大法律委員會(huì)《關(guān)于〈行政處罰法〉(草案)〉和〈刑事訴訟法修正案(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》中指出，“草案規(guī)定，‘經(jīng)縣級(jí)以上人民政府決定，行政機(jī)關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)可以委托其他行政機(jī)關(guān)或者符合本法第十八條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰’。有些代表提出，對(duì)決定委托的權(quán)限應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，同時(shí)為進(jìn)一步防止亂委托的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定不得委托不符合本法規(guī)定條件的組織或個(gè)人實(shí)施行政處罰。因此，建議修改為：‘行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰?！⒃黾右?guī)定，‘行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰’?！睆闹锌梢?，刪去草案中規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰”的內(nèi)容，既不是為了“對(duì)決定委托的權(quán)限從嚴(yán)掌握”，也不是為了“防止亂委托”，理由是什么，無從而知。不知立法者是否產(chǎn)生了這樣的誤會(huì)：行政機(jī)關(guān)擁有當(dāng)然的行政處罰權(quán)，不需要其他行政機(jī)關(guān)委托。要強(qiáng)調(diào)的是，并不是任何行政機(jī)關(guān)都當(dāng)然擁有行政處罰權(quán)，都可以實(shí)施行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第15條、第20條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)成為行政處罰的實(shí)施主體，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，必須具備兩個(gè)基本條件：一是“具有行政處罰權(quán)”，二是屬于“縣級(jí)以上地方人民政府的行政機(jī)關(guān)”。也就是說，從職能上看，不具有行政處罰權(quán)的內(nèi)部行政機(jī)關(guān)，即基于隸屬關(guān)系(特別權(quán)力關(guān)系)對(duì)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的人員和事務(wù)實(shí)施管理的行政機(jī)關(guān)，不能成為行政處罰的實(shí)施主體。從層級(jí)上看，鄉(xiāng)級(jí)人民政府及其工作部門、國(guó)務(wù)院及其工作部門，均不是行政處罰的實(shí)施主體。這種立法例的不足是：一是縣級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)大量的行政違法事件“該管但管不了”?！缎姓幜P法》確定的“行政處罰以縣級(jí)行政主體管轄為原則”的層級(jí)管轄體制，帶有效仿三大訴訟法確定的級(jí)別管轄體制的痕跡。孰不知，行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的活動(dòng)特點(diǎn)大不一樣——行政管理的主動(dòng)性、持續(xù)性、廣泛性(預(yù)防與處理并重)、效率化特征和“先取證，后裁決”要求，根本不同于審判活動(dòng)的被動(dòng)性(“不告不理”)、間斷性、單一性(“或止?fàn)幓蜃坟?zé)”)、期限化特征和“只認(rèn)證，不舉證”要求。行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的設(shè)置模式存在差異——縣級(jí)審判機(jī)關(guān)可以在區(qū)域內(nèi)設(shè)立數(shù)個(gè)派出法庭，而縣級(jí)行政機(jī)關(guān)除公安部門可設(shè)立派出機(jī)構(gòu)、縣級(jí)人民政府可設(shè)立派出機(jī)關(guān)外，其他縣級(jí)行政機(jī)關(guān)在區(qū)域內(nèi)均無派出機(jī)構(gòu)。受人“第十八條行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托其他行政機(jī)關(guān)或者符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！拔行姓C(jī)關(guān)對(duì)受委托的行政機(jī)關(guān)或者組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任?！笆芪械男姓C(jī)關(guān)或者組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰;不得再委托其他行政機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！暗谑艞l法律法規(guī)授權(quán)的組織和受委托實(shí)施行政處罰的組織必須符合以下條件：(一)依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織;(二)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員;(三)對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定?！闭l能對(duì)市政府的違法文件說不蔣俊峰一位朋友透露：他居住的地級(jí)市只有當(dāng)?shù)禺a(chǎn)的摩托車才能上到牌照，外地產(chǎn)的摩托車在當(dāng)?shù)仉m可買到，卻上不了牌照。就其原因，原來，當(dāng)?shù)赜幸患颐麣夂艽蟮钠髽I(yè)，生產(chǎn)多種產(chǎn)品，其生產(chǎn)的摩托車質(zhì)量一般，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)要求，銷售量逐年下降，導(dǎo)致大量產(chǎn)品的積壓。為了能把這些摩托車賣出去，市政府以會(huì)議紀(jì)要的形式做出一項(xiàng)決定，只允許車管所給本地產(chǎn)的摩托車上牌照，試圖通過這樣的措施把當(dāng)?shù)禺a(chǎn)的摩托車賣出去。朋友對(duì)法律略知一二，這樣的行為并不是《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》明文禁止的。該法第7條第1款規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)?！钡@種行為的意圖卻是顯而易見的，就是為了遏制外地產(chǎn)摩托的銷售量，擴(kuò)大本地產(chǎn)摩托的銷量。但這種行為無疑是違反該法立法宗旨的，是地方保護(hù)主義的具體表現(xiàn)，同時(shí)也變相剝奪了公民自由選擇產(chǎn)品的權(quán)利。然而，該決定實(shí)施已達(dá)三年之久，在這一千多日之中，不少人早已認(rèn)識(shí)到這樣的決定顯然違法，卻沒有一人可以通過法定途徑糾正這樣的違法決定。雖然《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》有這樣的規(guī)定：公民、法人或其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，而行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的，能提起行政訴訟。但朋友卻不愿拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)利。朋友的回答并不是沒有道理：“起訴?這種情況只能起訴公安局，因?yàn)楣簿植攀亲龀鼍芙^頒發(fā)摩托車牌照這樣的具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，不能起訴市政府，因?yàn)槭姓l(fā)布的決定屬于抽象行政行為，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，不能對(duì)之提起行政訴訟，法院無權(quán)宣布市政府的決定違法。以公安局為被告，一審在區(qū)法院，二審到市法院，翻來覆去出不了當(dāng)?shù)?，法院能為老百姓主持公道?再說，既然當(dāng)?shù)卣羞@樣的規(guī)定，公安部門也算有法可依，你去辦牌照，他還振振有辭：市政府有規(guī)定，外地車輛不給辦?！迸笥训脑挻_實(shí)反映了一些問題，雖然地級(jí)市頒布的有關(guān)規(guī)范性文件效力等級(jí)很低，僅僅屬于一般規(guī)范性文件，根本不是政府規(guī)章(經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市的地級(jí)市才有權(quán)制定地方政府規(guī)章)，更談不上是法律法規(guī)，這樣的規(guī)范性文件必須不違反法律法規(guī)和更高級(jí)別的規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定，否則就是違法的規(guī)定，對(duì)于違法的規(guī)定，人民群眾有權(quán)不予遵守，有權(quán)要求有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)之進(jìn)行糾正。《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院行使改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的職權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的職權(quán)。第五十九條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使改變或者撤銷下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的職權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第七條規(guī)定,公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。第二十六條規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理;無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理，處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。由此可見，公民、法人或其他組織有權(quán)要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定的的合法性進(jìn)行審查，公民、法人或其他組織為什么不行使這種審查請(qǐng)求權(quán)呢?朋友說：“對(duì)區(qū)、縣公安局的具體行政行為不服，可以向區(qū)縣政府申請(qǐng)復(fù)議，也可以向市公安局申請(qǐng)復(fù)議，無論是區(qū)縣政府還是市公安局，都是市政府的下屬行政機(jī)關(guān)，無權(quán)審查市政府的決定。根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，但是下屬行政機(jī)關(guān)有這個(gè)膽子嗎?”朋友又說“雖然有關(guān)機(jī)關(guān)審查并改變?nèi)嗣裾贿m當(dāng)?shù)臎Q定和命令是有明確法律依據(jù)的，而且這種權(quán)利是一種職權(quán)，不僅僅是權(quán)力，也是職責(zé)，不能夠象單純的權(quán)利那樣想行使就行使，不愿行使就放棄，職權(quán)不能放棄。但人大及其常委會(huì)通常不愿意或者不敢行使這些職權(quán)，更何況行政權(quán)力有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，誰愿意惹麻煩?”省政府、國(guó)務(wù)院能夠撤銷這些不合法的決定，朋友為什么又不愿去反映呢?我沒有問他這個(gè)問題，他也沒說，不過，要使省政府國(guó)務(wù)院知道有這個(gè)不合法的決定也并不容易。朋友說的另外一番話使我有所感悟：“法律上確實(shí)是這么規(guī)定的，但規(guī)定歸規(guī)定。我上次遇到一個(gè)法官，就向他咨詢，他勸我不要找麻煩。他說這事難辦，法院也受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，法院的大樓也建在當(dāng)?shù)氐耐恋厣?，法院的人事?quán)也掌握在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)手中，法院的人財(cái)物都離不開地方政府的支持，真要訴訟，法院也要掂量孰輕孰重?！膘o下心來想想，老百姓真不容易。一個(gè)決定就把老百姓應(yīng)當(dāng)享有的一些合法權(quán)益給剝奪了，而要爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益又是何其不易。買了外地產(chǎn)摩托車，只能千方百計(jì)到其他地方辦牌照，沒有外地身份證就借用別人的身份證，也有人辦個(gè)外地的暫住證，甚至花上幾百元偽造一個(gè)身份證，帶來諸多社會(huì)治安問題。有的人干脆不辦牌照，遇到交警，膽大的打開大燈向前沖，膽小的打道回府，并由此造成了交通事故等其