(土地流轉(zhuǎn)角度)探索土地流轉(zhuǎn)新機制-促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營LtDPAGEPAGE4探索土地流轉(zhuǎn)新機制，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，我縣大量農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已逐漸成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。在穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營的前提下，加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，鼓勵有條件的地方按照依法自愿有償?shù)脑瓌t開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，已成為推進我縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項十分重要的基礎(chǔ)性工作。一、主要特點上世紀90年代初，在農(nóng)業(yè)勞動力加快轉(zhuǎn)移、不少地方出現(xiàn)棄耕拋荒的同時，土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營也隨之出現(xiàn)，產(chǎn)生了一批種糧大戶。不過當時土地流轉(zhuǎn)形式較為單一，流轉(zhuǎn)面積比較小。2001年我省在全國率先進行糧食購銷體制改革，糧食生產(chǎn)由指令性定購向自愿合同訂購轉(zhuǎn)變。這一體制改革加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使土地流轉(zhuǎn)迅速推進。到2008年6月底，全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、239個村實行家庭承包經(jīng)營的耕地總面積5.48萬畝，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)5.50萬戶，土地流轉(zhuǎn)總面積1.53萬畝，流轉(zhuǎn)率為27.9%，涉及流出農(nóng)戶數(shù)1.41萬戶，農(nóng)戶流出率為25.6%。從調(diào)查情況看，我縣土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下幾個特點：集約化經(jīng)營、品牌化營銷來組織發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，帶動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前全縣已形成了文旦、葡萄、西瓜、盤菜等農(nóng)業(yè)規(guī)模產(chǎn)業(yè)。通過土地流轉(zhuǎn)，擴大了種糧大戶、糧食生產(chǎn)合作社生產(chǎn)經(jīng)營面積，以機制和組織創(chuàng)新來促進糧食生產(chǎn)發(fā)展，提高種糧效益。（四）加快了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。土地流轉(zhuǎn)在切實維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，使更多的農(nóng)民從土地上解放出來，擺脫一畝三分地的束縛，能安心地從事收益更高更穩(wěn)的工商業(yè)，解除離土離鄉(xiāng)的后顧之憂。同時，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不斷推進，土地流轉(zhuǎn)價格逐步提高，流出農(nóng)民租金收入普遍有了提高。三、主要問題農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項政策性強、開展難度大、涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜的綜合性工作，受現(xiàn)行法律法規(guī)政策、傳統(tǒng)思想觀念和社會經(jīng)濟條件等各種因素的制約。盡管我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成效，但是仍存在著許多的問題，流轉(zhuǎn)規(guī)模化、規(guī)范化、組織化程度不高，與家庭承包經(jīng)營制度完善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等都有較大的差距。主要表現(xiàn)為：（一）農(nóng)民戀土情結(jié)較重，流出土地積極性普遍不高。農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地是當前制約流轉(zhuǎn)工作的首要因素。土地是農(nóng)民命根子的觀念根深蒂固。盡管多數(shù)農(nóng)民來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占80%以上且比較穩(wěn)定，但是他們出于口糧自給和怕務(wù)工經(jīng)商虧本后無退路考慮，寧愿自己粗放經(jīng)營甚至拋荒承包地，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)民過分強調(diào)土地的生活保障功能，削弱了土地作為生產(chǎn)資料的基本功能。同時，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)進一步明確，經(jīng)濟較發(fā)達地方的農(nóng)民對土地征收的期望值較高，擔心因土地流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致土地征用補償權(quán)益的喪失。（二）服務(wù)聯(lián)接機制缺失，土地流轉(zhuǎn)供給需求脫節(jié)。流轉(zhuǎn)市場和中介服務(wù)組織的缺失是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素。我縣土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài)，自發(fā)流轉(zhuǎn)占總流轉(zhuǎn)面積的79.7%，全縣至今未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。由于土地流轉(zhuǎn)市場和鄉(xiāng)村服務(wù)組織的缺失，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和聯(lián)結(jié)機制難以形成，導(dǎo)致土地供需雙方脫節(jié)，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)信息不對稱、面積不成片、布局不統(tǒng)一、時間不一致、價格不合理等問題，嚴重制約了流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。（三）流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，雙方權(quán)益難以切實維護。流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范是影響土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定發(fā)展的又一主要因素，給土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定埋下了隱患。目前我縣土地流轉(zhuǎn)以口頭協(xié)議為主，全縣已簽訂流轉(zhuǎn)合同的面積7508畝，已簽訂的流轉(zhuǎn)合同6531份，合同簽訂率49.1%；流轉(zhuǎn)期限較短，流轉(zhuǎn)關(guān)系改變頻繁，全縣5年以下的流轉(zhuǎn)面積占91.5%；部份土地流轉(zhuǎn)合同含有不合法的主體、承包期限等內(nèi)容，少數(shù)承包人借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。由于土地流轉(zhuǎn)程序、合同簽訂和合同內(nèi)容等不夠規(guī)范，阻礙土地流轉(zhuǎn)進程，容易引發(fā)新的糾紛，影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。（四）流轉(zhuǎn)扶持政策缺乏，集聚動力沒有充分激活。政策的引導(dǎo)扶持是促進土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)步健康發(fā)展的主要手段。目前，縣政府還沒有出臺加快土地流轉(zhuǎn)政策。四、對策建議因勢利導(dǎo)、因地制宜地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作具有重要而深遠的意義。（一）統(tǒng)一思想，提高推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作重要性的認識。推進土地流轉(zhuǎn)是社會經(jīng)濟發(fā)展和分工分業(yè)的必然趨勢，既適應(yīng)我縣當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，又符合廣大農(nóng)民群眾的愿望；推進土地流轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局、建設(shè)“萬元田”、保障糧食供給、提高農(nóng)民組織化和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求；推進土地流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，提高土地利用率和產(chǎn)出率的內(nèi)在要求。因此，各級黨委、政府要正視土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的新情況新問題，切實把思想統(tǒng)一到黨的十七大精神上來，從“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強農(nóng)”的高度，（二）培育組織，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。土地流轉(zhuǎn)市場培育、中介服務(wù)組織建設(shè)是促進流轉(zhuǎn)規(guī)模化、降低流轉(zhuǎn)成本、提高流轉(zhuǎn)組織化程度的有效途經(jīng)。要建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織要負責(zé)土地承包和流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布、對外招商引資、經(jīng)營主體資格審查、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、建立流轉(zhuǎn)檔案、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛等。村級組織是土地流轉(zhuǎn)中最為重要的組織載體，要依托村級組織建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，充分發(fā)揮中介服務(wù)作用，做實做細農(nóng)戶思想工作，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)接受農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)，既要積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，又要充分尊重農(nóng)民的意愿，由農(nóng)民自主選擇，不以決議形式強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，不得截留土地流轉(zhuǎn)收益。在集中流轉(zhuǎn)、連片開發(fā)過程中，對個別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，村級組織要出面協(xié)調(diào)，在承包方自愿的基礎(chǔ)上，可以用本組織內(nèi)部其他承包方的承包土地或集體機動地與其互換。要發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)作用，統(tǒng)一組織開展土地流轉(zhuǎn)，為成員土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，建立正常的流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、招投標實施、管理服務(wù)、價格指導(dǎo)等機制。要鼓勵多種形式流轉(zhuǎn)土地，探索土地股份合作等其他符合法律法規(guī)規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式。（三）規(guī)范管理，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。規(guī)范化流轉(zhuǎn)是保證土地流轉(zhuǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序?？h級要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，包括提出申請、項目洽談、簽訂合同、合同鑒證、備案登記和收益兌現(xiàn)、糾紛調(diào)處等內(nèi)容。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。雙方當事人必須在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂統(tǒng)一文本格式的書面合同，明確流轉(zhuǎn)土地的面積、四至、流轉(zhuǎn)的期限和起止日期、流轉(zhuǎn)土地的用途、雙方當事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任等內(nèi)容，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)報發(fā)包方和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門備案。承包方委托發(fā)包方或其他組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的，必須簽訂書面的委托流轉(zhuǎn)協(xié)議。要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門應(yīng)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況登記冊，落實專人負責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的登記、流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、歸檔和管理工作。（四）出臺政策，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展。要適時出臺促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策意見，切實解決流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題。一要加大財政扶持力度?？h財政每年要安排一定的土地流轉(zhuǎn)專項資金?？梢钥紤]對當年新增集中連片流轉(zhuǎn)土地面積50畝以上，流轉(zhuǎn)期限在5年以上的，一次性給予每畝150—300元作為對流出農(nóng)戶的補助，并補助村級組織一定的工作經(jīng)費；連片流轉(zhuǎn)土地面積50畝以上并用于發(fā)展糧食生產(chǎn)的流入戶（糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社）給予每年每畝100元的資金補助；以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建的、內(nèi)部章程制度健全、運行規(guī)范且入股面積達到300畝以上的土地股份合作社給予一次性3萬元資金補助，同時可以考慮制定政策，長期優(yōu)先扶持土地股份合作社建設(shè)；對流轉(zhuǎn)面積達到100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予30萬元的一次性補助；對流轉(zhuǎn)面積達到30％以上的村，按當年新增流轉(zhuǎn)面積給予村每畝50元的工作經(jīng)費補助。二要實行用地優(yōu)惠。對流轉(zhuǎn)期限5年以上并簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營面積100畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體，在不損害土地耕作條件的前提下，農(nóng)作物種植（包括果樹、多年生經(jīng)濟作物、苗木、大棚和設(shè)施農(nóng)業(yè)等）、禽畜養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗等用途均應(yīng)視為農(nóng)業(yè)用地；對規(guī)模經(jīng)營主體因生產(chǎn)需要建造簡易倉庫等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施用地，在經(jīng)營面積3－5‰的范圍內(nèi)視作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，只需縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門審批，國土部門備案，且免收各種手續(xù)費。三要扶持培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。大力引導(dǎo)各類農(nóng)業(yè)組織和個人參與土地流轉(zhuǎn)，促進土地流轉(zhuǎn)主體多元化，使土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)、工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、科技人員、專業(yè)大戶等流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。對通過土地流轉(zhuǎn)興辦的特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地，可優(yōu)先享受申報各級農(nóng)業(yè)發(fā)展項目。四要建立多層次的農(nóng)村社會保障制度。繼續(xù)推進農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，加快建立健全