導讀：?最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋?〔以下簡稱?行訴解釋?〕，已于2023年11月13日由最高人民法院審判委員會第1726次會議討論通過，并于2月7日正式發(fā)布。今天，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，最高人民法院黨組副書記、副院長江必新就這部司法解釋的起草情況、主要內容和貫徹執(zhí)行作了簡要介紹和說明。沈陽劉強律師整理一、明確行政訴訟立案范圍！為了明確行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“立案難〞痼疾，又要防止濫訴現象，最高法?行訴解釋?增加規(guī)定了以下五種不可訴的行為：1、不產生外部法律效力的行為。行政機關在行政程序內部所作的行為，例如行政機關的內部溝通、會簽意見、內部報批等行為，并不對外發(fā)生法律效力，不對公民、法人或者其他組織合法權益產生影響，因此不屬于可訴的行為。2、過程性行為。行政機關在作出行政行為之前，一般要為作出行政行為進行準備、論證、研究、層報、咨詢等，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱為“過程性行為〞，不屬于可訴的行為。3、協助執(zhí)行行為。行政機關依照法院生效裁判作出的行為，本質上屬于履行生效裁判的行為，并非行政機關自身依職權主動作出的行為，亦不屬于可訴的行為。4、內部層級監(jiān)督行為。法律法規(guī)規(guī)定的內部層級監(jiān)督，并不直接設定當事人新的權利義務關系，因此，該類行為屬于不可訴的行為。5、信訪辦理行為。信訪工作機構依據?信訪條例?作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監(jiān)督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響，因此不具有可訴性。二、行政訴訟管轄改革！最高法提出，總結行政訴訟管轄改革成果，既要解決“訴訟主客場〞的問題，又要遵循“兩便〞原那么，進一步推動跨行政區(qū)劃法院管轄改革。?行訴解釋?就跨行政區(qū)劃法院管轄改革以及需要履行的程序作了進一步明確，鐵路運輸法院等專門人民法院審理行政案件，應當執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。此外，為了解決司法實踐中個別當事人利用管轄權異議制度干擾行政訴訟的問題，?行訴解釋?明確規(guī)定了管轄異議處理程序制度。人民法院對管轄異議審查后確定有管轄權的，不因當事人增加或者變更訴訟請求等改變管轄，但違反級別管轄、專屬管轄規(guī)定的除外。?行訴解釋?同時明確了對于人民法院發(fā)回重審或者按第一審程序再審的案件，當事人提出管轄異議的、以及當事人在第一審程序中未按照法律規(guī)定的期限和形式提出管轄異議，在第二審程序中提出的，人民法院不予審查，確保提高行政訴訟效率。為了方便人民法院審理，方便當事人訴訟，?行訴解釋?對于涉及限制公民人身自由的行政強制措施，行政機關又采取其他行政強制措施或者行政處分的，規(guī)定了原告可以行使選擇管轄權的制度。

三、明確界定當事人資格，暢通救濟途徑！?行訴解釋?對原告和被告的訴訟主體資格也作了明確。主要在四個方面作了重點規(guī)定：1、投訴舉報者的原告資格。?行訴解釋?明確規(guī)定，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。2、債權人的原告資格。債權人原那么上沒有行政訴訟原告主體資格，即債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。3、非營利法人的原告主體資格。即事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會效勞機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政行為損害法人合法權益的，可以自己的名義提起訴訟。

4、涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格。業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有局部占建筑物總面積過半數或者占總戶數過半數的業(yè)主可以提起訴訟。四、完善行政訴訟證據規(guī)那么為確?！肮侉暶裨谠V訟程序中處于實質平等的地位。?行訴解釋?在以下幾個方面作了規(guī)定：1、細化非法證據排除規(guī)那么。即行政訴訟法第43條第3款規(guī)定的“以非法手段取得的證據〞包括：嚴重違反法定程序收集的證據材料；以違反法律強制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料；以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據材料。2、明確當事人的到庭義務。即，人民法院認為有必要的，可以要求當事人本人或者行政機關執(zhí)法人員到庭，就案件有關事實接受詢問。在詢問之前，可以要求其簽署保證書。保證書應當載明據實陳述、如有虛假陳述愿意接受處分等內容。當事人或者行政機關執(zhí)法人員應當在保證書上簽名或者捺印。負有舉證責任的當事人拒絕到庭、拒絕接受詢問或者拒絕簽署保證書，待證事實又欠缺其他證據加以佐證的，人民法院對其主張的事實不予認定。3、明確因被告原因導致損害的舉證規(guī)那么。即，在行政賠償、補償案件中，因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承當舉證責任。對于各方主張損失的價值無法認定的，應當由負有舉證責任的一方當事人申請鑒定，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機關在作出行政行為時，依法應當評估或者鑒定的除外；負有舉證責任的當事人拒絕申請鑒定的，由其承當不利的法律后果。當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。五、全面落實立案登記制度在全面落實立案登記制度方面，?行訴解釋?主要作了以下幾個方面的規(guī)定：1、明確起訴人提交必要起訴材料的義務。即，依照行政訴訟法第49條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時應當提交以下起訴材料：原告的身份證明材料以及有效聯系方式；被訴行政行為或者不作為存在的材料；原告與被訴行政行為具有利害關系的材料；人民法院認為需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代為起訴的，還應當向人民法院說明法定代理人或者委托代理人的根本情況，并提交身份證明和代理權限證明等材料。2、明確人民法院的審查權力和釋明義務。即，依照行政訴訟法第51條的規(guī)定，人民法院應當就起訴狀內容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進行審查。起訴狀內容或者材料欠缺的，人民法院應當給予指導和釋明，并一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正并符合起訴條件的，應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。3、明確復議維持情形下的起訴期限。即，公民、法人或者其他組織向復議機關申請行政復議后，復議機關作出維持決定的，應當以復議機關和原行為機關為共同被告，并以復議決定送達時間確定起訴期限。4、明確行政機關未履行教示義務情形下的起訴期限。即行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過1年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。六、標準審理判決程序?行訴解釋?主要作了以下規(guī)定：1、明確濫用回避申請權的法律后果。?行訴解釋?規(guī)定，對當事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以依法當庭駁回。2、明確拒絕陳述的法律后果。?行訴解釋?規(guī)定，原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導致庭審無法進行，經法庭釋明后仍不陳述意見的，視為放棄陳述權利，由其承當不利的法律后果。3、明確確認無效判決規(guī)那么。?行訴解釋?規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續(xù)審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。4、明確共同過錯的賠償責任。原告或者第三人的損失系由其自身過錯和行政機關的違法行政行為共同造成的，人民法院應當依據各方行為與損害結果之間有無因果關系以及在損害發(fā)生和結果中作用力的大小，確定行政機關相應的賠償責任。5、明確不作為賠償責任。因行政機關不履行、拖延履行法定職責，致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的，人民法院應當判決行政機關承當行政賠償責任。在確定賠償數額時，應當考慮不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發(fā)生過程和結果中所起的作用等因素。七、標準行政機關負責人出庭應訴?行訴解釋?主要在以下幾個方面作了規(guī)定：1、適度擴大行政機關負責人的范圍，確保制度落地生根。為了進一步推動行政機關負責人出庭應訴制度，?行訴解釋?適度擴大了行政機關負責人的范圍。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。2、明確應當出庭應訴的情形，促進行政機關負責人依法出庭應訴。涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。3、明確行政機關負責人不出庭的說明義務，確保行政機關負責人出庭應訴制度的實效。行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機關、上一級行政機關提出司法建議。4、明確“行政機關工作人員〞的含義，確?！案婀僖姽侉?。行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機關相應的工作人員〞，包括該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機構的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機關工作人員，可以視為被訴人民政府相應的工作人員。5、明確不出庭應訴的不利后果。行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴，行政機關負責人不出庭應訴的，人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關機關依法作出處理。八、落實復議機關作共同被告制度?行訴解釋?作了如下規(guī)定：1、明確復議決定維持原行政行為的概念。行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為〞，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。2、明確復議機關作共同被告的法定性。復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。行政復議決定既有維持原行政行為內容，又有改變原行政行為內容或者不予受理申請內容的，作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告。3、明確復議機關作共同被告時的舉證責任。作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承當舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議決定的合法性承當舉證責任。復議機關作共同被告的案件，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據，可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的依據。4、明確復議機關作共同被告時的裁判規(guī)那么。人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。人民法院依職權追加作出原行政行為的行政機關或者復議機關為共同被告的，對原行政行為或者復議決定可以作出相應判決。人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷復議決定。原行政行為合法、復議決定違法的，人民法院可以判決撤銷復議決定或者確認復議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承當賠償責任；因復議決定加重損害的，由復議機關對加重局部承當賠償責任。原行政行為不符合復議或者訴訟受案范圍等受理條件，復議機關作出維持決定的，人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和復議決定的起訴。九、細化標準性文件附帶審查?行訴解釋?主要從以下幾個方面作了規(guī)定：1、明確標準性文件制定機關的權利。人民法院在對標準性文件審查過程中，發(fā)現標準性文件可能存在不合法的，應當聽取標準性文件制定機關的意見。制定機關申請出庭陳述意見的，人民法院應當準許。行政機關未陳述意見或者未提供相關證明材料的，不能阻止人民法院對標準性文件進行審查。2、明確標準性文件審查的具體方式。人民法院對標準性文件進行一并審查時，可以從標準性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據的條款以及相關條款等方面進行。有以下情形之一的，屬于行政訴訟法第64條規(guī)定的“標準性文件不合法〞：超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權范圍的；與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據，違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的；未履行法定批準程序、公開發(fā)布程序，嚴重違反制定程序的；其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。3、明確標準性文件不合法的處理方式。人民法院經審查認為行政行為所依據的標準性文件合法的，應當