2023年宏觀經(jīng)濟(jì)專(zhuān)題報(bào)告各地區(qū)對(duì)財(cái)政形勢(shì)的判斷如何變化_1.地方財(cái)政形勢(shì)變遷1.1.2019-2023：各地區(qū)對(duì)財(cái)政形勢(shì)的判斷如何變化？每年年初地方兩會(huì)后，各地區(qū)會(huì)陸續(xù)發(fā)布預(yù)算報(bào)告，報(bào)告中會(huì)對(duì)當(dāng)年財(cái)政形勢(shì)做出判斷。2019-2023年的預(yù)算報(bào)告，涵蓋了前后財(cái)政形勢(shì)的變化。收入端有何變化？壓力減小，各地對(duì)財(cái)政收入的判斷仍謹(jǐn)慎，但對(duì)房地產(chǎn)下行的影響重視不足。2019-2023年，各地對(duì)財(cái)政收入的形勢(shì)判斷有三條主要變化。一是對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政形勢(shì)的判斷更加謹(jǐn)慎，2019年是“經(jīng)濟(jì)下行壓力加大”，2021-2023年由于影響，表述都變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固”?；诮?jīng)濟(jì)恢復(fù)不穩(wěn)固的考慮，今年各地對(duì)財(cái)政收入的判斷仍較謹(jǐn)慎。二是對(duì)財(cái)政收入的拖累，呈“倒U型”。在過(guò)去兩年各省均會(huì)列出帶來(lái)短收，但今年只有重慶、甘肅、青海、新疆等四個(gè)省份仍提及影響。三是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行帶來(lái)的財(cái)政影響重視不夠。今年只有2個(gè)地區(qū)提及了房地產(chǎn)市場(chǎng)的不確定性對(duì)財(cái)政收入的影響（陜西、新疆），2022年為3個(gè)（北京、吉林、青海），2021年為1個(gè)（海南），2019年為5個(gè)（北京、浙江、廣西、海南、陜西），但2019年大多是風(fēng)險(xiǎn)提示。財(cái)政支出方面，地方政府支出責(zé)任明顯擴(kuò)大。財(cái)政支出責(zé)任的擴(kuò)大體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是支出項(xiàng)目增加，二是原有項(xiàng)目的支出強(qiáng)度增加。支出項(xiàng)目方面，相比前的2019年，過(guò)去幾年各地區(qū)在判斷財(cái)政支出形勢(shì)時(shí)，新提及兩項(xiàng)支出，一是防控支出，二是基層財(cái)政“三?！敝С?，需要注意的是2022年防控相關(guān)支出被納入“三保”支出。防控至少增加了2%的直接財(cái)政支出。有14個(gè)省級(jí)地區(qū)披露了2022年防控支出規(guī)模，如廣東711億、北京近300億，分別占全?。ㄊ校┮话泐A(yù)算支出的3.8%、4.2%，14個(gè)省防疫平均占比為2.3%。但是2023年開(kāi)始，防控支出可能逐漸減少，直到結(jié)束后退出，能極大緩解財(cái)政壓力?！叭！狈矫妫覀兎謩e統(tǒng)計(jì)了“三?！焙汀盎鶎印边@兩個(gè)關(guān)鍵詞，在歷年各地預(yù)算報(bào)告“財(cái)政形勢(shì)判斷”這里出現(xiàn)的頻次。整體趨勢(shì)是出現(xiàn)頻次逐年增加，2019年“三?！焙汀盎鶎印狈謩e出現(xiàn)了3次、2次，2023年增加至10次、7次，表明基層“三保”壓力逐年加大。從原有項(xiàng)目的支出責(zé)任來(lái)看，許多剛性支出強(qiáng)度易上難下。養(yǎng)老等民生保障標(biāo)準(zhǔn)只增不降，剛性支出逐年增長(zhǎng)。我們統(tǒng)計(jì)了教育、社保就業(yè)、衛(wèi)生健康三方面民生支出在全國(guó)財(cái)政支出和地方財(cái)政支出的占比。2019-2022年，三項(xiàng)民生支出在全國(guó)財(cái)政支出中的占比從34%提高到37.8%，2019-2021年在地方財(cái)政支出占比從38.1%提高到42.8%?；谏鲜鍪罩蝿?shì)，各地區(qū)預(yù)算報(bào)告近些年來(lái)對(duì)財(cái)政形勢(shì)的判斷都是“緊平衡”。從數(shù)據(jù)來(lái)看，2016年以來(lái)，幾乎各年份一般公共預(yù)算支出的增速都高于收入增速（除2021年外），2022年地方本級(jí)財(cái)政收入增速為-2.1%，支出增速6.4%，二者差距達(dá)到歷年最大。未來(lái)，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)增速換擋和剛性支出持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政“緊平衡”或?qū)⒊蔀槌B(tài)。1.2.當(dāng)前地方財(cái)政收支形勢(shì)1.2.1.2022地方財(cái)政收支壓力大，依賴(lài)于中央轉(zhuǎn)移支付地方財(cái)政自給率繼續(xù)下降。我國(guó)地方財(cái)政自給率并不高（地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出），并且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2019年為49.6%，自2014年的高點(diǎn)降低了9.1個(gè)點(diǎn)。2022年為48.4%，略高于2020年的47.6%，但由于土地出讓金減少帶來(lái)的政府性基金收入大幅下降，地方財(cái)政的實(shí)際收支壓力會(huì)比2020年更大。只有資源型省份的財(cái)政自給率在提高，受沖擊的東北、東部沿海地區(qū)降幅最大。分地區(qū)來(lái)看，山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆四個(gè)資源型省份的財(cái)政自給率較2021年提高3個(gè)百分點(diǎn)左右，主要由于2022年大宗商品價(jià)格維持相對(duì)高位。東北和東部沿海地區(qū)的財(cái)政自給率降幅高于其他地區(qū)，其中受沖擊較大的上海、吉林兩省市降幅最大，分別為11.2%、9.9%。由于財(cái)政自給壓力加大，地方財(cái)政對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度達(dá)到歷史最高。2022年年初，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為9.8萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)19.3%，增速是2011年以來(lái)最高。并且，地方財(cái)政對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度（轉(zhuǎn)移支付/地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入）達(dá)到90.1%，也是歷史最高水平。財(cái)政收入質(zhì)量下降，稅收收入占比降至接近歷史最低區(qū)間。由于稅收收入相對(duì)穩(wěn)定、可持續(xù)，一般用稅收收入占比衡量公共財(cái)政收入的質(zhì)量。稅收收入占比較高的地區(qū)，往往財(cái)政自給率也較高（圖7）。去年進(jìn)行了大規(guī)模減稅降費(fèi)，全國(guó)退減緩免稅費(fèi)超4萬(wàn)億元，其中增值稅留抵退稅款達(dá)到2.4萬(wàn)億元1。在此影響下，全國(guó)稅收收入占比降至81.8%，接近歷史最低區(qū)間。另外，土地出讓收入的下降也減少了地方財(cái)政可用財(cái)力。2022年地方土地出讓收入6.7萬(wàn)億，較上年減少約2萬(wàn)億，降幅23.2%。其中，只有上海和海南實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，東北三省、天津、云南、甘肅降幅均超過(guò)50%。土地出讓收入的下降無(wú)疑減少了地方政府可用財(cái)力，但也不宜過(guò)于高估其影響。我們?cè)诖饲皥?bào)告《還需要警惕哪些房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)？》中曾指出，扣除成本性支出后，可用財(cái)力大約占土地出讓收入的20%。去年土地出讓收入減少2萬(wàn)億，相當(dāng)于地方本級(jí)一般預(yù)算收入的18.4%，但帶來(lái)的可用財(cái)力減少幅度只有一般預(yù)算收入的3.7%。1.2.2.各地怎么判斷2023財(cái)政形勢(shì)？2022年財(cái)政形勢(shì)無(wú)疑是最嚴(yán)峻的年份之一，那么各地區(qū)如何看待2023年的財(cái)政收支形勢(shì)？財(cái)政收入端，各地預(yù)算報(bào)告普遍提及兩點(diǎn)利好因素。一是防控優(yōu)化后，經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，帶動(dòng)財(cái)政收入回升。二是大規(guī)模留抵退稅政策結(jié)束后，2023年將迎來(lái)增值稅回補(bǔ)效應(yīng)，疊加2022低基數(shù)，稅收收入增速將更為顯著。各地區(qū)對(duì)財(cái)政收入的擔(dān)憂主要有四個(gè)方面。一是在三重壓力之下，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)不穩(wěn)固。二是中央可能在2023年繼續(xù)推行部分減稅降費(fèi)政策，會(huì)給當(dāng)年財(cái)政收入增長(zhǎng)帶來(lái)一定壓力。三是房地產(chǎn)市場(chǎng)的不確定性較大，拖累土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入。四是盤(pán)活存量資產(chǎn)空間變小，拖累非稅收入，如廣東省在預(yù)算報(bào)告中指出預(yù)計(jì)2023年“非稅收入下降21.7％，主要是上年盤(pán)活政府資源資產(chǎn)等一次性收入抬高基數(shù)”。支出端，各地區(qū)普遍認(rèn)為有四個(gè)方面的支出壓力較大。一是債務(wù)還本付息支出，二是基層“三?！敝С龊蛯?duì)下轉(zhuǎn)移支付，三是保障和改善民生等剛性支出，四是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)的項(xiàng)目支出。青海省預(yù)算報(bào)告關(guān)于財(cái)政支出形勢(shì)的表述比較具有代表性：“從支出保障看，在財(cái)力增長(zhǎng)有限情況下，‘三保’支出和剛性支出有增無(wú)減，財(cái)政面臨多項(xiàng)增支疊加的壓力。政策性增支。規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資津貼補(bǔ)貼政策實(shí)施后配套的社保繳費(fèi)將明顯增長(zhǎng)，國(guó)家統(tǒng)一提高基本養(yǎng)老金，以及城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，都需財(cái)政予以保障。性增支。防控必要支出納入‘三?！С龇秶?，作為剛性支出優(yōu)先予以保障。債務(wù)性增支。全省法定債務(wù)余額逐年攀升，相應(yīng)還本付息逐年增加，加上如期完成既定的隱性債務(wù)化解任務(wù)都需安排大量財(cái)政資金。項(xiàng)目性增支。穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，打造‘高地’、建設(shè)‘四地’項(xiàng)目資金需求旺盛，生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面還有許多短板需要財(cái)政彌補(bǔ)，財(cái)政收支矛盾日益突出?！?.地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)2.1.地方政府債務(wù)形勢(shì)2022年，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府債務(wù)壓力進(jìn)一步加大。地方政府名義杠桿率并不高，2022年為29%，較上年提高2.5個(gè)點(diǎn)。杠桿率的提高來(lái)自債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，2022年使用5000多億限額以下專(zhuān)項(xiàng)債結(jié)存空間后，累計(jì)發(fā)行項(xiàng)目建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債超4萬(wàn)億，遠(yuǎn)高于前兩年；另一方面，經(jīng)濟(jì)增速的放緩，也從分母端推升了杠桿率，2022年名義GDP增速僅為5.3%，遠(yuǎn)低于上年13.4%的增速。分地區(qū)來(lái)看，接近60%警戒線的省份在增多。國(guó)際上通常把政府負(fù)債率突破60%作為警戒線，目前我國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)中，青海、貴州超過(guò)該警戒線，分別達(dá)到84.3%、61.9%，而天津、遼寧、海南、甘肅四個(gè)省市均達(dá)到50%以上，接近警戒線。而前2019年，還只有青海突破60%，貴州接近60%，其余29個(gè)地區(qū)均在50%之下。以地方政府綜合財(cái)力衡量的債務(wù)率上升幅度更大。綜合財(cái)力=一般公共預(yù)算收入+轉(zhuǎn)移性收入+政府性基金收入+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，債務(wù)率=地方政府債務(wù)余額/綜合財(cái)力，因而債務(wù)率更能反映地方政府償債能力。2022年地方政府債務(wù)率達(dá)到123.5%，較上年提高近20個(gè)點(diǎn)，上升幅度為歷年以來(lái)最大。債務(wù)率的大幅上升是因?yàn)?022年地方政府綜合財(cái)力出現(xiàn)了首次下降，較上年減少7400億（轉(zhuǎn)移支付暫以9.8萬(wàn)億預(yù)算為準(zhǔn)），其中，地方政府性基金收入大幅減少2.1萬(wàn)億。除了存量債務(wù)余額之外，也可從還本付息角度考察地方財(cái)政的償債壓力。償債率代表地方債還本付息支出占用的地方政府財(cái)力，2022年較2019年已經(jīng)接近翻倍。償債率=地方債還本付息支出/地方綜合財(cái)力，2022年這一比例為13.7%，相比前2019年的7.6%，已經(jīng)接近翻倍。由于各地2022年獲得的轉(zhuǎn)移性收入尚未完全披露，我們用“地方債還本付息支出/地方本級(jí)第一二本賬收入和”來(lái)計(jì)算償債率。靜態(tài)來(lái)看，青海、吉林、云南、遼寧、黑龍江等五省的還本付息支出占財(cái)力的比例超過(guò)50%，說(shuō)明其負(fù)債與財(cái)政汲取能力不匹配，財(cái)政汲取能力較強(qiáng)的東部沿海地區(qū)，該比例位于全國(guó)最低一檔。動(dòng)態(tài)來(lái)看，2022年該比例增長(zhǎng)最快的是吉林、青海、云南，吉林從26.2%→70.1%，青海50%→80.1%，云南38.6%→66.3%。共同原因是這三省在政府性基金收入大幅減少的同時(shí)，債務(wù)還本額大幅增長(zhǎng)，如吉林在2021-2022年，地方政府性基金收入從938.4億元→365.7億元，下降61%，地方債還本金額從353.6億元→618.4億元，增長(zhǎng)75%。但目前各地主要通過(guò)發(fā)行再融資債券償還本金，短期內(nèi)付息比還本帶來(lái)的財(cái)政壓力更大。如2022年，地方政府債券到期償還本金27758億元，其中發(fā)行再融資債券償還本金23910億元、安排財(cái)政資金等償還本金3848億元2，支付利息11211億元。我們進(jìn)一步考察各省的債務(wù)利息負(fù)擔(dān)率，發(fā)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)債利息負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)高于一般債。分別用“一般債付息金額/一般公共預(yù)算支出”、“專(zhuān)項(xiàng)債付息規(guī)模/政府性基金支出”衡量一般債和專(zhuān)項(xiàng)債的利息負(fù)擔(dān)率。2022年，地方政府一般債利息負(fù)擔(dān)率為2.2%，較上年提高0.1個(gè)點(diǎn)；專(zhuān)項(xiàng)債利息負(fù)擔(dān)率為6.0%，較上年提高1.7個(gè)點(diǎn)。2022年，我國(guó)有7個(gè)省級(jí)地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債利息負(fù)擔(dān)率超過(guò)10%的警戒線，分別是天津18.4%、黑龍江14.6%、內(nèi)蒙古13.9%、寧夏13.5%、遼寧11.8%、青海11.4%、云南10.6%。其中，由于土地出讓收入下降帶動(dòng)政府性基金支出下降，部分地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債利息負(fù)擔(dān)率在2022年出現(xiàn)躍升，如天津從10%→18.4%，黑龍江8.3%→14.6%。國(guó)辦2016年11月印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）》指出“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃?！蓖恋爻鲎屖杖胂陆?，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債利息負(fù)擔(dān)率上升過(guò)快，會(huì)加劇財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入存量時(shí)代，土地出讓收入將帶動(dòng)地方政府性基金支出增速放緩，專(zhuān)項(xiàng)債利息負(fù)擔(dān)率的上升速度會(huì)加快，市縣的財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)加大。同時(shí)，這也意味著專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)張將受到約束，不可能再現(xiàn)2019-2020年的跳升。2.2.從預(yù)算報(bào)告看各地區(qū)如何應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)各地區(qū)在今年的預(yù)算報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，我們重點(diǎn)梳理了隱性債務(wù)和基層“三保”這兩類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的政策表述。2.2.1.隱性債務(wù)：遏制增量、化解存量針對(duì)隱性債務(wù)，遏制增量、化解存量仍是2023年主要任務(wù)?！耙獕簩?shí)省級(jí)政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，堅(jiān)決遏制增量、化解存量?！倍嗟貜?qiáng)調(diào)完成化債任務(wù)。8個(gè)省級(jí)地區(qū)提出2022年已完成年度化債任務(wù)，包括北京、天津、江蘇、河南、廣東、陜西、甘肅、青海。此外，湖北、陜西、新疆等地均強(qiáng)調(diào)要完成2023年化債任務(wù)。2.2.2.三保：縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底、中央激勵(lì)“三?！睔v史最早可追溯到2010年。2013年末下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕112號(hào)）4，將部門(mén)文件提升至國(guó)家層級(jí)。目前“三?！钡恼奖硎龊团判蚺c十年前有所差別。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“支持基層保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆?，“三保”再次得到強(qiáng)調(diào)。2020年3月財(cái)政部發(fā)布《