建國以來中共自然災害救助工作指導思想的演變

我國自然災害多發(fā)、頻發(fā)，是世界上遭受自然災害影響最為嚴重的國家之一。就重特大自然災害而言，自新中國成立以來，已經先后發(fā)生過1954年江淮大水、1956年和1963年海河、淮河大水等八次特大洪水，發(fā)生七級以上地震十余次，旱災、雪災等也時有發(fā)生。近些年來，自然災害的發(fā)生呈愈演愈烈之勢。尤其是近年來，幾乎每年都會發(fā)生多次重特大自然災害。2010年以來，已經發(fā)生了諸如新疆等地寒潮冰雪、西南旱災、青海玉樹地震、南方暴雨洪澇和泥石流等重特大自然災害。頻繁的自然災害給人民生命財產的安全和生產生活秩序造成嚴重危害，給社會經濟發(fā)展造成嚴重損失。據(jù)民政部統(tǒng)計，近二十年來，我國因遭受各類自然災害每年平均死亡約4300人，倒塌民房約300萬間[1]。特別是2008年汶川特大地震，死亡和失蹤人數(shù)達到8.8萬余人。自然災害造成的直接經濟損失也在不斷增加。據(jù)民政部《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》公布的數(shù)據(jù)，因自然災害造成的直接經濟損失，1990年為616億元，2000年達到2045億元，到2005年為2042億元，2007年為2363億元，2008年由于汶川大地震的影響，經濟損失達到11752億元。自建國以來，面對不斷發(fā)生的自然災害，黨和政府一直十分重視救災工作。六十年來的自然災害救助（以下簡稱“救災”）工作大致以新世紀為界，分為兩個階段。這兩個階段黨和政府在救災工作指導方針方面既有傳承，又有發(fā)展，體現(xiàn)了黨和政府與時俱進的思想，也推動了中國共產黨在實踐中靈活調整政策，不斷提高執(zhí)政能力。一、建國以來至改革開放前期的救災工作思路早在新中國建立之前，中國共產黨在總結陜甘寧等革命根據(jù)地減災、救災經驗的基礎上，初步形成了以生產自救為主、政府救濟為輔的救災指導思想，摸索出政府賑濟和群眾互助互濟相結合的救災模式。新中國建立之后，這一救災思路在實踐中不斷完善。1949年新中國成立伊始，長江、淮河流域發(fā)生嚴重的洪澇災害，災情遍及十六個省區(qū)，受災地區(qū)民眾達數(shù)千萬人。救災成為當時壓倒一切的中心工作。針對災情，內務部提出了救災工作方針：“節(jié)約防災，生產自救，群眾互助，以工代賑。”[2](P130)由于當時中央政府力量薄弱，救災的核心是強調災區(qū)群眾節(jié)約度荒，并自力更生，生產自救。1949年12月中央人民政府政務院在《關于生產救災的指示》中指出，“生產救災是關系到幾百萬人的生死問題，是新民主主義政權在災區(qū)鞏固與存在的問題”，“生產自救，整個說起來就是自力更生”。指示還明確了具體做法：要求各級政府成立生產救災委員會，“幫助災區(qū)逐村逐戶定出生產自救計劃”。1950年2月，中央生產救災委員會正式成立，政務院副總理董必武在成立大會上作了《關于深入開展生產自救工作》的報告，對救災工作的方針作了補充，改為：“生產自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之以必要的救濟?！?月，第一次全國民政工作會議重申并正式確定了這一方針作為全國救災工作的指導思想。1953年10月至11月，第二次全國民政會議召開，依據(jù)黨在過渡時期的總路線和總任務，檢查、確定民政部門的工作任務?？紤]到今后國家在有計劃的經濟建設中，將不斷地吸收災民參與興修各項工程的實際情況可以取代以工代賑，因而將救災工作方針修改為“生產自救，節(jié)約度荒，群眾互助，輔之以政府必要的救濟”，從而取消了“以工代賑”的提法。1955年，人民公社化后，農村的社會主義集體經濟組織具有一定的救災能力，救災工作方針適時增添了依靠集體的內容，調整為“依靠群眾，依靠集體，生產自救為主，輔之以國家必要的救濟?！钡?，當時在“左”的思想影響下，曾經一度提出過消滅災荒的不切實際的觀點，在一定程度上影響了救災工作方針的正確、全面貫徹?？傮w上看，五十年代，鑒于國家經濟實力薄弱，救災工作的重點在于生產自救和節(jié)約度荒，救災工作更多強調依靠災區(qū)群眾自力更生和互幫互助，政府的救濟僅起輔助作用。此后，在1966至1976年的政治災難中，救災工作和其他各項工作一樣受到嚴重沖擊，救災工作方針自然也無法落實。1978年十一屆三中全會之后，黨中央在第七次全國民政會議上重申了“文革”以前實行的正確的救災工作方針。1983年召開的第八次全國民政會議確定了現(xiàn)行的救災工作方針，即“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”。與過去相比，現(xiàn)行救災工作方針基于農村實行聯(lián)產承包責任制和扶持貧困戶的新形勢，增加了互助互濟和扶持的新內容，使救災工作方針更加完善，更加精準。幾十年來，由于各個時期的政治、經濟形勢不同，救災工作方針的表述也不盡一致，但基本精神是一貫的，即始終堅持生產自救，通過恢復和發(fā)展災區(qū)的生產來克服自然災害帶來的困難，國家只提供必要的救濟和扶持。二、新時期救災工作的指導原則近年來，隨著我國社會經濟的飛速發(fā)展，救災實力大大增強。而改革開放以來思想解放的進一步深入，也使得救災工作的思路逐步發(fā)生變化。對于這一變化的具體內容和表現(xiàn)，可以通過2010年6月30日經國務院第117次常務會議通過并于9月1日正式實施的《自然災害救助條例》予以分析。近年來我國救災工作各方面都取得了很大進展。但是，在救災實踐中也遇到一些亟待解決的問題，如災害救助準備措施不足、應急響應機制不完善、災后救助制度缺乏、救助款物監(jiān)管不嚴等。正是為了消解這些問題，國務院出臺了《自然災害救助條例》（以下簡稱“條例”）?！稐l例》第二條提到救災工作應遵循以人為本、政府主導、分級管理、社會互助、災民自救的原則，這成為我國救災工作新的指導方針。與以前的工作方針相比，《條例》至少有以下值得關注的地方：第一，在堅持政府主導的前提下，進一步理順各級政府部門在救災工作中的職責權限。舊的工作方針把依靠群眾、依靠集體放在救災工作的首要位置，政府的主要精力集中在救災工作的組織和指導上。在救災中，強調的是災區(qū)的生產自救和災民的互助互濟，將國家所給予的救濟和扶持置于次要位置。而《條例》則明確了“政府主導”的救災思路，更突出政府的主體地位，將政府救災放在了主要位置，而將群眾互助互救放在了第二位。同時，鑒于過去缺乏對政府在救災中具體職責、權限的法律規(guī)定而造成實踐中各級政府救災職責不清、地方政府救災工作乏力、中央政府救災負擔過重等現(xiàn)象，《條例》規(guī)定，“救災工作實行各級人民政府行政領導負責制”。在中央層面，國家減災委員會負責組織、領導全國自然災害救助工作，協(xié)調開展重大自然災害救助活動。國務院民政部門負責全國自然災害的救助工作，承擔國家減災委員會的具體工作。國務院有關部門按照各自職責做好全國的自然災害救助工作。地方層面，“縣級以上地方人民政府或者人民政府的自然災害救助應急綜合協(xié)調機構，組織、協(xié)調本行政區(qū)域的自然災害救助工作”。這樣就使得各級政府在救災中的責權利真正落到了實處。第二，明確了地方政府應將救災資金納入地方財政預算的做法。在中央和地方財政兩級分立后，目前面臨的問題是各級地方政府并沒有將救災資金納入財政預算，加之救災資金申請中民政部門和地方政府會商制度的弊端，導致在救災款項中中央政府支出明顯偏大，而地方政府投入不足的問題始終存在。[2](P218)為此，《條例》規(guī)定，“縣級以上人民政府應當將自然災害救助工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全與自然災害救助需求相適應的資金、物資保障機制，將人民政府安排的自然災害救助資金和自然災害工作經費納入財政預算?！边@項規(guī)定有著保障地方政府救災資金投入和減輕中央政府救災資金壓力的雙重目的。第三，強化了救災工作中社會力量廣泛參與的必要性。救災工作不僅是政府的責任，更需要全社會共同應對。改革開放以來，在長期的救災實踐（尤其是重大自然災害的救助工作）中，形成了政府包攬過多，其他社會主體的力量發(fā)揮不夠，救災社會化程度較低等不良現(xiàn)象。政府救災有種種弊端，如政府行為的持續(xù)性難以保證；政府救災很難細致化；政府機構的層結性很容易導致官僚主義，給救災信息的流轉制造障礙；政府機構的救災效率難以保證；政府救災試錯的成本太高等等。[2](P262、265)而民間力量的廣泛參與，無疑可以有效克服政府救災的種種弊端，提高危機處理效率。因此，如何在堅持政府主導救災的前提下，保證社會力量的充分參與，成為救災工作面臨的一大問題。從國際經驗看，包括美國在內的西方發(fā)達國家早就把政府和紅十字會組織以及其他私人組織的合作納入危機處理應急計劃當中，可以說，在救災工作中引進公眾參與，已成為世界性潮流。從法理上說，民眾、法人和其他社會組織有協(xié)助政府部門開展救災工作的義務。根據(jù)憲法和相關法律法規(guī)的規(guī)定，公民在自然災害等突發(fā)事件中，有對政府安排的服從性和配合性的義務以及參加救援的義務。居委會和村委會等基層自治組織則有協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，服務本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安等義務。2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第55條規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當?shù)厝嗣裾臎Q定、命令進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序。”《條例》對于這個問題提出了具體的解決之道，對社會主體參與救災工作的職責、范圍有著明確規(guī)定。首先，“國家鼓勵和引導單位和個人自然災害救助捐贈、志愿服務等活動”。其次，“村民委員會、居民委員會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災害救助工作”。再次，在防災、減災宣傳教育工作中，村民委員會、居民委員會以及企業(yè)事業(yè)單位應當根據(jù)實際情況，開展防災減災應急知識的宣傳普及工作。同時，對在救災中接受的捐贈款物以及使用情況，受贈的政府民政、財政各部門以及社會組織、村委會、居委會應及時通過報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等向公眾公開。這些規(guī)定雖然比較簡單，尚缺乏具體的操作細則，但至少表明已經朝著構筑以政府、社會、公民個人為互動主體的救助體系邁開了重要一步。三、進一步完善救災工作的思考以《條例》的公布和實施為標志，諸多政策法規(guī)的出臺對于促進我國救災工作體系的不斷完善，推進救災工作的規(guī)范化、法制化、科學化具有十分重要的意義。但由于救災工作本身的復雜性，仍然有許多尚待完善的地方。例如，就動員社會力量參與救災工作而言，《條例》對于社會力量參與救災的具體程序、職責、權限尚沒有給出更加詳細的規(guī)定，尚有待和相關專項法規(guī)實施對接。這就需要黨和政府進一步提高認識水平，真正重視民眾、社會組織等社會力量在救災工作中的地位和作用，構筑政府、社會、公民在內的多元化的救災參與主體體系。在我國，民眾、社會組織等社會力量參與救災工作有一個逐步發(fā)展的過程。改革開放以前，救災工作主要以政府部門為主，民眾的力量比較分散，社會組織尤其是非政府組織發(fā)育遲緩，無法在救災中有所作為。改革開放后，隨著轉型期黨和政府相關政策的調整，社會大環(huán)境逐漸變得寬松，加之社會經濟的快速發(fā)展以及人們觀念的逐步轉變，包括民眾、非政府組織等在內的社會力量在救災中發(fā)揮的作用也越來越大。時至今日，非政府組織發(fā)展勢頭強勁，已經成為社會生活中不可忽視的重要力量。據(jù)民政部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2009年底，全國共有包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會在內的社會組織43.1萬個，比上年增長4.1％。面對此種態(tài)勢，政府需要進一步重視社會力量在救災工作中的必要性和重要性，在此基礎上，加強此方面的法律法規(guī)建設，真正構筑起多元化的救災參與主體體系。再如，就救災應急管理協(xié)調機制而言，《條例》規(guī)定了各縣級以上地方人民政府及有關部門應當制定自然災害救助預案，應包括應急組織指揮體系及其職責、應急隊伍、應急資金、物資、設備、災害預警預報和災情信息的報告、處理、應急響應的等級和措施以及災后應急救助和居民住房恢復重建