我國農(nóng)村社區(qū)建設中土地整理的制約性因素分析與路徑選擇

[摘要]在我國農(nóng)村社區(qū)建設中，搞好土地整理是一項基礎工程和基礎性的工作。文章闡述了農(nóng)村社區(qū)建設與土地整理的相互關系及重視土地整理的重要意義，分析了農(nóng)村社區(qū)建設中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題，提出了農(nóng)村社區(qū)建設中土地整理應選擇的路徑及建議。

[關鍵詞]農(nóng)村社區(qū)建設；土地整理；制約因素；路徑選擇

開展農(nóng)村社區(qū)建設，是構建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農(nóng)村建設的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎的條件。在我國，總體上農(nóng)村是人多地少，這是我國農(nóng)村發(fā)展的剛性約束。因此，如何實現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配置是我國農(nóng)村社區(qū)建設的基本前提，而土地整理則是實現(xiàn)土地利用的科學性、合理性和集約性以及改善農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎工程。

一、農(nóng)村社區(qū)建設與土地整理的關系

人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動和進行生活。因此，農(nóng)村社區(qū)建設中的重要環(huán)節(jié)是要對土地資源的優(yōu)化配置和合理利用、可持續(xù)利用。農(nóng)村社區(qū)建設中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農(nóng)村土地整理過程是提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

1改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境，要求進行農(nóng)村居民點的土地整理

農(nóng)村居民點建設是農(nóng)村社區(qū)基礎設施建設的重點。農(nóng)村居民點的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設為中心內容，結合土地產(chǎn)權調整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設和完善村莊生活基礎設施，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學化，這是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和建設現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的必然選擇。

(1)農(nóng)村土地整理可消除我國農(nóng)村社區(qū)建設用地的瓶頸。搞好農(nóng)村社區(qū)居民點建設，包括社區(qū)組織公共管理所需的場所建設、居民住宅區(qū)建設、農(nóng)村公共服務的基礎設施建設等。當前，我國農(nóng)村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴重、生活習慣不文明等弊端急需整治。開展農(nóng)村社區(qū)建設與村莊土地整理的基礎設施建設相結合，能大大改善人居環(huán)境，為農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)的社會生活提供良好的公共空間。農(nóng)村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優(yōu)化配置，這將大大緩解我國農(nóng)村社區(qū)建設用地緊張的困境。

(2)農(nóng)村土地整理能提高農(nóng)村居民點的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點用地置換為公共建設用地，或復墾為耕地和其他農(nóng)用地。既能擴大耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農(nóng)村居民點占用農(nóng)地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點用地可轉化為農(nóng)地或非農(nóng)建設用地，由此可節(jié)約大量的農(nóng)用地資源，提高農(nóng)村居民點單位土地面積的利用率。

(3)農(nóng)村土地整理將加速推進農(nóng)村社區(qū)向全面建設小康社會的目標邁進。對農(nóng)村居民點進行土地綜合整理，能為改善農(nóng)村居民點的各種基礎和服務設施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境，完善農(nóng)村社區(qū)服務，提高農(nóng)民的生活質量和農(nóng)民物質生活水平。如通過對農(nóng)村居民點的土地整理，將社區(qū)建設中的新型農(nóng)民住宅和住宅小區(qū)達到統(tǒng)一規(guī)劃、設計和建設，將會大大改變農(nóng)村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農(nóng)村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設。

(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，將提高農(nóng)村社區(qū)環(huán)境質量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中，并將原址復墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進行環(huán)境治理，還可擴大村莊建設用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎設施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。

2適應農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要求進行農(nóng)用地整理

農(nóng)村社區(qū)建設中對農(nóng)用地的整理是提高農(nóng)村現(xiàn)代化程度和農(nóng)村社區(qū)整體經(jīng)濟實力的主要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的必備條件和基本保障。農(nóng)用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農(nóng)用地整理是指在耕作區(qū)內進行土地合并、復耕復墾、農(nóng)田平整、興修水利、調整和修建道路等，包括農(nóng)業(yè)地塊整理、農(nóng)田綜合整理和農(nóng)業(yè)用地結構整理，從而在農(nóng)村社區(qū)范圍內因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結構，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應農(nóng)村社區(qū)各項建設項目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對土地的需求。對農(nóng)村社區(qū)范圍的農(nóng)用地整理的作用主要表現(xiàn)

(1)能有效地增加耕地面積，提高農(nóng)村社區(qū)建設的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農(nóng)用地整理，改變不合理的農(nóng)用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農(nóng)田基礎設施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補因人口增長和建設占用耕地增加而導致的耕地減小的困境，這是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化進程，加快提高農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)地整理是按照農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和建設新農(nóng)村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農(nóng)用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農(nóng)地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民收入；有利于建設和完善農(nóng)村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎設施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務體系，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風險能力；有利于減少兼業(yè)農(nóng)戶，推進農(nóng)村的專業(yè)化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是改善農(nóng)村社區(qū)范圍內生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。

(3)土地整理是農(nóng)村災區(qū)恢復生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災害多發(fā)地區(qū)，尤其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民點受災發(fā)生率較高。自然災害已成為影響農(nóng)村社區(qū)建設的經(jīng)常性的重要因素。農(nóng)村社區(qū)的災區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農(nóng)田基礎設施、農(nóng)田復耕、災毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮(zhèn)等。農(nóng)村災區(qū)土地整理是實現(xiàn)農(nóng)村災區(qū)耕地毀補平衡和恢復農(nóng)村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

3順應農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農(nóng)村建設需要。要求進行農(nóng)村土地整理

農(nóng)村的村莊空間布局是農(nóng)村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質和土地資本構成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動的特征。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，順應農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結構的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的轉移，使得農(nóng)村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農(nóng)村原有的以農(nóng)業(yè)為基礎的產(chǎn)業(yè)結構正向著以工業(yè)和服務業(yè)為基礎的產(chǎn)業(yè)結構轉換，單一的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢，農(nóng)村社區(qū)建設的空間布局必然要進行土地利用結構調整才能適應這種新變化。這就要求在農(nóng)村社區(qū)建設中必須要加快進行農(nóng)村土地整理，為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農(nóng)村社區(qū)日益增長的建設用地與農(nóng)用地和耕地日益減少的矛盾，對農(nóng)村社區(qū)的土地利用空間進行合理布局，從而為建設生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔和管理民主的新農(nóng)村提供基礎條件。

二、農(nóng)村社區(qū)建設中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題

1全國農(nóng)村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢使農(nóng)村社區(qū)建設人地矛盾日益凸顯

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，當前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由億畝下降到億畝，減少了億畝，下降幅度達％；而同期全國人口則由億人上升到億人，增加7368萬人，上升幅度達％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動力轉移和城鎮(zhèn)化的加速，已由億人減少到億人，下降幅度達％，但農(nóng)村土地面積減小的趨勢也仍在繼續(xù)，使我國農(nóng)村社區(qū)建設中土地利用面臨較嚴重的制約。究其原因，一是與城市相比，農(nóng)村人口的較高出生率將使農(nóng)村人口增長成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎設施建設對農(nóng)村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農(nóng)村大量的外出務工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現(xiàn)了職業(yè)上非農(nóng)化的轉換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農(nóng)民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出構成中，除食品消費占％，就是居住消費占％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農(nóng)村生活消費現(xiàn)金支出構成中，除食品消費占％，居住消費占％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導致農(nóng)村居民點建設的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢。四是耕地質量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災害頻繁，環(huán)境污染嚴重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農(nóng)產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實現(xiàn)。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價，因此相當部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農(nóng)村社區(qū)建設中的土地瓶頸問題仍將長期存在。

2農(nóng)村居民點用地分散增大了農(nóng)村社區(qū)人均基礎設施建設成本

長期以來，農(nóng)村用地結構和布局不合理。我國農(nóng)村居民點形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和交通不便的限制，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農(nóng)民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設施的建設規(guī)模；二是隨著農(nóng)村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農(nóng)村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負擔人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農(nóng)村人均住宅占地面積的建設投入；三是建設用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農(nóng)用地，特別是耕地。這種結構松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結構，不僅極大地增加了農(nóng)村社區(qū)公共設施和生活基礎設施的投入，大大提高了人均建設成本，同時，使得農(nóng)村社區(qū)公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識和加強社區(qū)凝聚力。

3農(nóng)村居民人均住宅建設占地過大使農(nóng)村社區(qū)建設面臨土地后備資源短缺的困境

目前，農(nóng)村居民點的用地規(guī)模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農(nóng)用地。就農(nóng)村本地而言，突出表現(xiàn)在人均建設用地偏大，空間利用率低下。近年來，農(nóng)村地區(qū)村莊建設面積的不斷擴大，與農(nóng)村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農(nóng)村人均住戶面積一直呈現(xiàn)上升趨勢，并且大大高于城鎮(zhèn)人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農(nóng)村大于城市個平方米，高出％。在城鄉(xiāng)新建住房面積的比較中，農(nóng)村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。

以1990—2006年的農(nóng)村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結論：(1)農(nóng)村人均新建房屋面積17年間增長了％，農(nóng)村人均新建房屋面積基本呈現(xiàn)較平穩(wěn)的增長。(2)人均新建住房結構中鋼筋混凝土結構17年間增長了倍，年均增長了％；同期，磚木結構下降了％。表明農(nóng)村新建住房質量和價值有個較大提高。農(nóng)村人均新建房投入呈現(xiàn)較大的增長，反映了農(nóng)戶建房保持了較高的愿望，這是農(nóng)村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了％，年均增長％；同期，人均住房結構中鋼筋混凝土結構面積增長倍，年均增長了％，磚木結構面積增長了％，年均增長％。表明了農(nóng)村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農(nóng)村人均住戶面積增長幅度又大大高于農(nóng)村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的加快和農(nóng)村空閑房大量的存在，使農(nóng)村人均住宅占地面積在農(nóng)村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農(nóng)村社區(qū)建設用地的壓力。(4)在17年間，按當年價新建房屋造價每平米增長了倍，而同期，住房造價每平米則增長了倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導致農(nóng)村社區(qū)住房建設中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發(fā)、過度供應，這是造成目前農(nóng)村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經(jīng)濟根源。

農(nóng)村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內部結構大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現(xiàn)，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共服務場所。這種容積率低的村莊用地現(xiàn)狀，給農(nóng)村居民點內部基礎設施建設用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結構和功能結構的優(yōu)化。二是缺乏對原有農(nóng)村居民點建筑的更新改造。一邊是農(nóng)村居民點用地規(guī)模在不斷擴大，新建住房在村莊外圍不斷出現(xiàn)；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農(nóng)村勞動力的轉移和鄉(xiāng)村從業(yè)人員就業(yè)地域的擴大，使農(nóng)村家庭人員的分居形式成為常態(tài)，在一面出現(xiàn)大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農(nóng)村中出現(xiàn)長年存在的大量空置房。四是許多鄉(xiāng)村企業(yè)存在建設用地較大浪費的現(xiàn)象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優(yōu)勝劣汰，許多粗放式經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營不景氣或已經(jīng)倒閉，使這些企業(yè)占用的土地出現(xiàn)大量閑置，加劇了農(nóng)村土地的荒蕪程度。

4農(nóng)村社區(qū)建設長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊基礎設施嚴重落后。居住環(huán)境惡劣。增大了居民點改造難度

農(nóng)村社區(qū)由于長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，使農(nóng)村居民點建設表現(xiàn)為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現(xiàn)象嚴重，對村莊的生產(chǎn)、生活的公共設施缺少整體統(tǒng)籌建設和長遠考慮。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟的多元化和鄉(xiāng)村從業(yè)人員職業(yè)的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農(nóng)民的生產(chǎn)勞動場所的雙重性質日益明顯。這使得原來村莊建設功能更多的是為了適應傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的需要，面臨著還要日益去適應農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動的需要。而為適應不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的村莊住宅和基礎設施建設顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設的新舊功能能實現(xiàn)有機結合和對村莊建設用地實現(xiàn)合理利用是個較復雜的過程，是個需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農(nóng)村社區(qū)基礎設施建設的困難性。二是村莊基礎設施差和居住環(huán)境惡劣主要表現(xiàn)為村莊的衛(wèi)生狀況低劣，就生活環(huán)境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農(nóng)戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設施及管理制度，傳統(tǒng)不文明的生活習慣與習俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產(chǎn)環(huán)境而言，由于村中和周邊產(chǎn)業(yè)“三廢”的大量排放及農(nóng)藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質進入土地生態(tài)系統(tǒng)和水循環(huán)系統(tǒng)，造成土地、水源和大氣生態(tài)環(huán)境污染，土地質量和產(chǎn)出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農(nóng)村建設和農(nóng)村全面實現(xiàn)建設小康社會的目標。三是存在著地方政府對農(nóng)村宅基地的管理缺位和規(guī)劃滯后，許多地方農(nóng)村社區(qū)建設的土地利用無序化，還沒有建立一套規(guī)范的土地整理程序，這給農(nóng)村社區(qū)建設增添了較大的制度障礙，導致農(nóng)村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。

5農(nóng)村家庭承包制使農(nóng)村土地整理面臨諸多的障礙

農(nóng)村社區(qū)建設是在家庭承包制的框架下展開的，由此農(nóng)村土地整理受制于現(xiàn)行的家庭承包制。一是土地產(chǎn)權調整是土地整理的主要內容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。但目前實施的家庭承包制使農(nóng)村土地權屬模糊，產(chǎn)權制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的嚴重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經(jīng)營，造成耕地劃分零散，使土地難以發(fā)揮規(guī)模效應，制約了農(nóng)業(yè)機械的應用，這與通過土地整理促進土地資源優(yōu)化配置以實現(xiàn)土地高效集約經(jīng)營是相悖的。三是在家庭承包制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體是分散經(jīng)營的農(nóng)戶，因此，土地整理作為農(nóng)村社區(qū)建設中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農(nóng)戶對土地整理主觀上的接受和認知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導和科學管理，政府服務職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經(jīng)濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現(xiàn)擅自占用，變相非法買賣和轉讓農(nóng)用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農(nóng)村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現(xiàn)象突出，有的農(nóng)戶建房時還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業(yè)者、龍頭企業(yè)和外來資本對農(nóng)村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農(nóng)村社區(qū)的建設。

三、農(nóng)村社區(qū)建設中搞好土地整理的模式與路徑選擇

1因地制宜地確定農(nóng)村社區(qū)的土地整理模式

我國地域廣闊，不同鄉(xiāng)村地區(qū)存在著自然條件、社會經(jīng)濟條件的差別，同時農(nóng)村土地整理內容復雜，資金籌集渠道和土地權屬等情況各地差異性較大，決定了農(nóng)村土地整理模式也應多元化。應結合各地區(qū)農(nóng)村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現(xiàn)有條件和基礎設施，針對不同群體的居住類型和生產(chǎn)條件，因村而宜選擇各具特色的農(nóng)村土地整理模式。

一是城鄉(xiāng)一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經(jīng)濟比較發(fā)達的城郊結合部地區(qū)和城市群空間布局較密集的地區(qū)及規(guī)劃中待開發(fā)的重點項目建設用地。應將這些地區(qū)的村莊土地整理納入城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮(zhèn)拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮(zhèn)搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮(zhèn)的基礎設施和服務功能延伸到農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)民生活方式的城鎮(zhèn)化。在上述基礎上形成對原有村莊土地的集中連片開發(fā)，實行產(chǎn)權的集中，復墾已搬遷的村莊，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)，增加耕地面積和提高土地生產(chǎn)率。

二是以中心村為基礎的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區(qū)，且交通較為便利，自然村落之間經(jīng)濟聯(lián)系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產(chǎn)業(yè)分工較為成熟，文化傳承和生活習俗及民間信仰相似的鄉(xiāng)村地區(qū)。這是以建設中心新村為重點，通過中心村的總體規(guī)劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農(nóng)戶騰出的農(nóng)用地和建設用地進行成片復耕、復墾，減少自然村數(shù)量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區(qū)、基礎設施和公用設施建設，在實現(xiàn)提高土地增量和土地利用率的基礎上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農(nóng)村社區(qū)建設的城鎮(zhèn)化進程。

三是單一自然村落土地利用結構調整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經(jīng)濟成本和生態(tài)成本超過了現(xiàn)階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農(nóng)戶生活和生產(chǎn)活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區(qū)。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區(qū)，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規(guī)模。這種村落主要是對自身土地利用結構進行調整和優(yōu)化配置，挖潛土地利用潛力，對于農(nóng)舍和基礎設施等建設用地進行統(tǒng)盤規(guī)劃和優(yōu)化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農(nóng)用地圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構進行調整，本著有利于規(guī)模化經(jīng)營、科學種養(yǎng)和構建良好生態(tài)環(huán)境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。

四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區(qū)。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區(qū)及退耕還林地區(qū)境內，或江河上游及源頭地區(qū)。應對這些村落居民進行整體異地遷移到區(qū)位條件較好的中心村，或用經(jīng)濟補償方式在土地資源相對較富余地區(qū)通過土地流轉和置換建立新村，實施異地重建規(guī)劃，并對舊村落土地進行以生態(tài)建設為重點的土地整理。這類鄉(xiāng)村的土地整理的效應更多的應是體現(xiàn)在對整個流域地區(qū)，或對某個大面積連綿成片的農(nóng)耕區(qū)的土地利用上發(fā)揮不可替代的生態(tài)屏障保護和生態(tài)平衡作用，或出于維護基本人權的需要，其土地利用更多的是體現(xiàn)社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復雜的社會系統(tǒng)工程，既要考慮經(jīng)濟成本，也要注重社區(qū)重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，

五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦和區(qū)位，以市場需求為導向的土地整理模式。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以自然經(jīng)濟為基礎，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿、交通、信息等因素的影響，農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破，生產(chǎn)、生活和交往愈益社會化，農(nóng)民的活動空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，這使以市場取向為內涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農(nóng)業(yè)與其他服務業(yè)和社會事業(yè)相結合，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，如發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，包括觀光農(nóng)園、生態(tài)農(nóng)園、教育農(nóng)園、休閑農(nóng)莊、森林及地質公園、觀光民俗村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施園等。二是將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大部分轉移到本村的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟能人和龍頭企業(yè)的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深化本地的產(chǎn)業(yè)分工。三是利用村莊所在地特有的地域優(yōu)勢，開辟多種經(jīng)營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發(fā)展服務業(yè)和旅游業(yè))。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉實行規(guī)模化經(jīng)營，并圍繞有利于特色開發(fā)經(jīng)營的需求進行村莊整理，從而使農(nóng)戶能得到更多的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養(yǎng)殖業(yè)，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)力。

2調整土地使用結構，提高土地的供給能力和利用效率

農(nóng)村社區(qū)建設中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調整土地利用結構和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產(chǎn)力，通過土地集約化利用，增加土地產(chǎn)出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎上實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強耕地管理，完善基本農(nóng)田保護制度，增強農(nóng)業(yè)的抗災能力，為農(nóng)業(yè)集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)田基本建設的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農(nóng)田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)力水平。二是適應產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結構優(yōu)化的需要，對社區(qū)范圍內的農(nóng)用地進行結構調整，分類合理利用農(nóng)用地，加大應用農(nóng)業(yè)科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴格控制農(nóng)村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎設施建設和公共服務設施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復墾還耕。充分利用農(nóng)村閑置的占地建筑，將其改造為為社區(qū)服務的載體。對于新建住宅應充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設用地要有經(jīng)土地整理騰出的等量閑置土地進行補償，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。四是為實現(xiàn)土地利用結構的優(yōu)化，農(nóng)村居民點規(guī)劃必須要先行。村莊規(guī)劃要符合農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，并要結合農(nóng)村實際，注重農(nóng)戶的生產(chǎn)生活特點，本著節(jié)約土地和村容整潔的原則嚴格控制村莊盲目擴張。同時，農(nóng)村土地整理過程須根據(jù)待整理土地適宜性及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應對社區(qū)居民點內部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規(guī)劃，實行動態(tài)控制，確定農(nóng)村土地整理的不同階段目標和模式，使村鎮(zhèn)規(guī)劃更加符合科學發(fā)展觀要求的人居環(huán)境標準。五是應廣泛開發(fā)和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農(nóng)村社區(qū)建設的支持。

3改革和完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度

在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上進一步完善集體的土地所有權和農(nóng)戶承包經(jīng)營權。一方面要改變目前農(nóng)村宅基地無償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現(xiàn)象；另一方面要保護好農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和促進農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。為此，首先，要明晰土地產(chǎn)權調整及土地收益分配關系。農(nóng)村社區(qū)建設用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農(nóng)用地和建設用地替代等土地權屬置換。如果不明晰產(chǎn)權關系，不僅不利于社區(qū)居民點用地整理工作的開展，而且還會給農(nóng)村居民點用地整理后留下各種權屬糾紛，影響今后構建和諧社區(qū)。要注重把社區(qū)建設中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯(lián)系起來，建立和完善農(nóng)村社區(qū)用地整理的激勵機制和監(jiān)督機制。其次，我國農(nóng)村的土地整理是在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)進行的，每個項目都涉及到眾多農(nóng)民的實際利益，因而農(nóng)民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學開展的重要條件。政府應推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農(nóng)戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發(fā)的社會矛盾和社會沖突，以使農(nóng)村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農(nóng)村社區(qū)的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權人、農(nóng)戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規(guī)去調整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調整利益相關者的利益。要求從法律上規(guī)范農(nóng)村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農(nóng)村土地合理利用，也有利于為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的資金支持渠道。為保證農(nóng)村社區(qū)建設中土地整理的順利開展，應在現(xiàn)有土地管理法的基礎上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規(guī)范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環(huán)節(jié)的法律條文，科學地規(guī)范農(nóng)村土地整理的各種行為，不斷完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度，以促進農(nóng)村土地的合理配置和高效利用。

4建立多元投資模式。滿足農(nóng)村社區(qū)土地整理的資金需求

農(nóng)村社區(qū)的土地整理是一項投資較大的基礎工程，資金能否落實是土地整理能否達到預期目的關鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區(qū)的經(jīng)驗表明，資金渠道的穩(wěn)定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調整土地利用結構和土地關系的政府為主導的行為，公共財政應占主體，但限于我國目前的財力，應建立多元投資模式，從國家