俄羅斯東部發(fā)展與中國、蒙古邊境合作

2009年5月21日，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫在俄羅斯歐盟研討會(huì)舉行前召開。他邀請俄羅斯遠(yuǎn)東所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人召開“俄羅斯東部與中國和蒙古之間的發(fā)展”專題小組會(huì)議，特別調(diào)查和部署了東部地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展與中國之間的合作任務(wù)。這次會(huì)議是由俄羅斯國家元首在特殊的時(shí)間和地點(diǎn)(即同時(shí)舉辦俄羅斯—?dú)W盟峰會(huì)的哈巴羅夫斯克市)組織召開的,總統(tǒng)辦公廳、俄政府相關(guān)部門和東部聯(lián)邦主體政府的許多要員出席了會(huì)議,但俄羅斯國內(nèi)媒體對此報(bào)道甚少,這自然就使其增添了一些神秘色彩,引起了俄羅斯國內(nèi)外媒體的關(guān)注和揣測。我國國內(nèi)媒體有關(guān)這次會(huì)議的報(bào)道主要來源于俄羅斯媒體發(fā)布的信息,它們大同小異,基本局限于5月21日當(dāng)天會(huì)議的進(jìn)程,沒有涉及到會(huì)議以外的相關(guān)活動(dòng),特別是一些重大決策和建議,例如,《邊境合作法》和發(fā)展中俄邊境合作的25條對策建議。本文試圖通過從各種渠道得到的資料揭示這次會(huì)議及與其相關(guān)的重大事實(shí),意在使我國各地區(qū)特別是邊境地區(qū)各級政府和外經(jīng)主管部門全面了解俄中央和地方政府對發(fā)展中俄邊境地區(qū)合作的最新立場及政策和制度走向;為我國邊境地區(qū)制定發(fā)展與俄遠(yuǎn)東經(jīng)貿(mào)合作的規(guī)劃、對策建議提供可靠的依據(jù);為我國實(shí)業(yè)界準(zhǔn)確把握俄東部地區(qū)投資合作的基本方向和大型項(xiàng)目提供翔實(shí)的參考資料。一、關(guān)于俄東部地區(qū)的合作與展望就這次會(huì)議的主題和宗旨而言,無論在蘇聯(lián)時(shí)代還是在后蘇聯(lián)的俄羅斯時(shí)期,國家元首還從未在遠(yuǎn)東召集過類似的以謀劃發(fā)展東部地區(qū)與毗鄰的某一個(gè)或兩個(gè)國家邊境地區(qū)合作的方略和任務(wù)的會(huì)議。據(jù)俄羅斯媒體報(bào)道,出席這次重要會(huì)議的人員有俄聯(lián)邦中央和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的代表,如:政府第一副總理伊戈?duì)枴な嫱呗宸?、地區(qū)發(fā)展部部長維克托·巴薩金、外交部部長謝爾蓋·拉弗羅夫、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長埃莉維拉·納比烏琳娜、內(nèi)務(wù)部部長拉什德·努爾佳利耶夫、自然資源部部長尤里·特魯特涅夫、總統(tǒng)駐遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表維克托·伊沙耶夫、總統(tǒng)助理阿爾卡季·德沃爾科維奇和亞歷山大·阿布拉莫夫、遠(yuǎn)東與外貝加爾地區(qū)各聯(lián)邦主體負(fù)責(zé)人、駐中國大使拉佐夫和駐蒙古大使等。同時(shí),會(huì)議還邀請了俄東部地區(qū)實(shí)業(yè)界和學(xué)術(shù)界的代表。這次會(huì)議的重要意義還在于對時(shí)間和地點(diǎn)的精心安排。按照俄羅斯2009年年初的計(jì)劃,將于5月21-22日在俄總統(tǒng)駐遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表處所在地哈巴羅夫斯克市舉行俄羅斯—?dú)W盟峰會(huì),在此之前俄中央和地方媒體也作了廣泛的宣傳和報(bào)道(《俄羅斯與亞太》,第十期封面2009年4月)。后來俄羅斯有關(guān)方面對俄羅斯—?dú)W盟峰會(huì)的時(shí)間進(jìn)行了調(diào)整,將會(huì)議舉辦時(shí)間縮短為5月22日一天,而在其前夕5月21日舉行了“俄聯(lián)邦東部地區(qū)發(fā)展與中國、蒙古邊境合作”會(huì)議,這足見俄羅斯東部地區(qū)對俄發(fā)展與中國和蒙古邊境地區(qū)的合作是何等重要。作為國家最高元首的梅德韋杰夫總統(tǒng)親自召集了這次專項(xiàng)工作會(huì)議,并在開幕式上發(fā)表了重要講話,全面闡述了俄東部發(fā)展與中國邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的優(yōu)勢、潛力、基本方向和前景,這不僅提高了這次會(huì)議的檔次,而且對其東部發(fā)展與毗鄰國家邊境地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作具有重要的指導(dǎo)意義。梅德韋杰夫總統(tǒng)在講話中首先闡述了遠(yuǎn)東地區(qū)具有的資源和地緣優(yōu)勢,并要求該地區(qū)在充分發(fā)揮這些優(yōu)勢的基礎(chǔ)上為國家獲得最大效益。他指出,毋庸置疑,遠(yuǎn)東地區(qū)擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?擁有豐富的自然資源,毗鄰亞太地區(qū)國家。我們這塊廣闊的土地有多種多樣的自然資源——森林資源、天然氣、金屬礦藏和漁產(chǎn)品。我們應(yīng)該從出口原料轉(zhuǎn)向發(fā)展深加工業(yè),為此需要建設(shè)現(xiàn)代化加工企業(yè),提高產(chǎn)品的競爭力。梅德韋杰夫總統(tǒng)充分肯定了發(fā)展與中國合作的重要性和長期性。他說,中國當(dāng)然是我們最重要的長期合作伙伴之一。中國不僅擁有俄羅斯工業(yè)品的巨大市場,而且擁有雄厚的資金向遠(yuǎn)東投資,應(yīng)該吸引中國投資發(fā)展該地區(qū)的石油加工業(yè)、石化工業(yè)、能源工業(yè)和煤炭開采業(yè)。并明確指出,“我們考慮問題的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)東與外貝加爾地區(qū)振興的任務(wù)要與中國振興東北老工業(yè)基地的規(guī)劃對接。”梅德韋杰夫總統(tǒng)還呼吁加強(qiáng)中俄兩國人文領(lǐng)域的交流,他說:“對我們來說,具有至關(guān)重要意義的是要與在遠(yuǎn)東工作和生活的外國企業(yè)家、工人和學(xué)生建立相互尊重的關(guān)系,使他們能夠正常工作和學(xué)習(xí),這樣他們就會(huì)遵守我們的法規(guī),尊重我們的文化?！倍?、《邊境合作法》(草案)的出臺(tái)和影響俄羅斯幅員遼闊,由歐洲和亞洲部分組成,其邊境地區(qū)與許多歐洲和亞洲國家毗鄰,其中亞洲部分與中國的邊界線長達(dá)3900多公里,僅遠(yuǎn)東地區(qū)與中國的黑龍江省陸路接壤和一水相連的邊界就長達(dá)3000余公里。因此,在世界經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化加快的條件下,發(fā)展邊境地區(qū)與毗鄰國家的友好關(guān)系和多領(lǐng)域合作具有重要意義。但是,缺乏必要的法律保障是俄羅斯東部地區(qū)發(fā)展與毗鄰國家邊境合作的重要制約因素之一。因此,俄羅斯各地區(qū)特別是邊境地區(qū)的各界人士一直期盼著國家早日制定出能夠保障邊境地區(qū)發(fā)展國際合作和加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法規(guī)?！哆吘澈献鞣ā窂闹种朴喼掌鹬两褚呀?jīng)歷了幾個(gè)年頭。早在2004年7月,有關(guān)方面已經(jīng)完成了該法草案的制定工作,并將其呈報(bào)給俄聯(lián)邦國家杜馬。由于種種原因,這個(gè)綱領(lǐng)性文件被擱置了四年之久,直到2008年國家杜馬才有機(jī)會(huì)直接參與這項(xiàng)法規(guī)的修改、補(bǔ)充和出臺(tái)工作。據(jù)俄羅斯中央和地方媒體報(bào)道,2009年5月“俄羅斯東部發(fā)展與中國、蒙古邊境合作”會(huì)議之后,俄有關(guān)方面加快了《邊境合作法》的修改和補(bǔ)充工作,采取多種措施為其盡早正式出臺(tái)進(jìn)行了積極的準(zhǔn)備。11月中下旬,先后在符拉迪沃斯托克、加里寧格勒和庫爾斯克舉行了圓桌會(huì)議,聽取了各界人士對《邊境合作法》(草案)的修改和補(bǔ)充意見。12月3日,國家杜馬還舉行了專門的聽證會(huì)。2010年2月17日,負(fù)責(zé)制訂這項(xiàng)法規(guī)的工作小組舉行了專門的工作會(huì)議。俄國家杜馬直接監(jiān)督該法制定工作的議員魯斯蘭·康德拉托夫聲稱,制定新法規(guī)的工作已進(jìn)入收尾階段,“我們將不遺余力地工作,以便使各地區(qū)企盼已久的這個(gè)法律文件在國家杜馬春季大會(huì)上得到通過。工作小組完成了大量工作,目的是使新法律成為一個(gè)能有效發(fā)揮功能的工具,有力地促進(jìn)邊境地區(qū)的發(fā)展。目前,《邊境合作法》(草案)已送交外交部修改補(bǔ)充?！憋@然,俄《邊境合作法》正式出臺(tái)已經(jīng)指日可待。《邊境合作法》對俄東部地區(qū)發(fā)展跨國邊境合作具有一系列重要意義。首先,《邊境合作法》將賦予邊境地區(qū)國際合作的法律地位。蘇聯(lián)時(shí)期,對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由國家和外經(jīng)貿(mào)主管部門高度壟斷,邊境地區(qū)對外經(jīng)貿(mào)合作一直在中央直接掌控之下,自主權(quán)有限,規(guī)模不大,領(lǐng)域不寬,對邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)力極為有限,地方發(fā)展邊境合作的潛力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分的挖掘和利用。蘇聯(lián)解體后,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中,特別是對外經(jīng)貿(mào)自由化的過程中,邊境地區(qū)的國際合作始終未能擺脫自發(fā)、無序甚至混亂的狀態(tài)。為了改變這種狀況,亟待制定一部法規(guī)以確立俄羅斯邊境地區(qū)國際合作的地位,使之真正成為俄羅斯國家對外合作不可分割的重要組成部分。其次,《邊境合作法》將為邊境地區(qū)發(fā)展國際合作提供必要的法律依據(jù)。俄羅斯正在加快加入世界貿(mào)易組織的步伐。按照世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)定,該組織成員國的毗鄰地區(qū)仍然可以制定對雙方互惠互利的經(jīng)貿(mào)合作法規(guī)。制定《俄羅斯邊境合作法》的目的就是在世貿(mào)組織相關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi),在遵守俄聯(lián)邦憲法的前提下,借鑒世界其他毗鄰國家地區(qū)如美國與墨西哥和美國與加拿大合作的法規(guī)和經(jīng)驗(yàn),總結(jié)俄羅斯邊境地區(qū)與周邊國家特別是中國多年邊境合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從俄羅斯邊境地區(qū)的歷史、文化和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)出發(fā),制定既有利于本國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又能被毗鄰國家理解和接受的一部法規(guī),使“俄羅斯邊境合作法”的各項(xiàng)條款在執(zhí)行中具有可操作性,真正成為發(fā)展國際合作的法律依據(jù),從而得到俄聯(lián)邦地方和中央行政機(jī)關(guān)的多方面扶持。再次,《邊境合作法》將有助于規(guī)范邊境地區(qū)發(fā)展國際合作的行為。俄邊境地區(qū)發(fā)展國際合作潛力巨大,但是其發(fā)展規(guī)模、速度和效益均遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的水平,還存在一些合理但不合法甚至違法經(jīng)營的現(xiàn)象,如“倒包”貿(mào)易、“灰色清關(guān)”和人員的非法流動(dòng)等。出現(xiàn)這些問題的原因既有俄羅斯邊境地區(qū)方面的,也有合作國家邊境地區(qū)方面的。消除這一現(xiàn)象的有效途徑只能是將邊境地區(qū)納入法律軌道。需要指出的是,作為俄羅斯第一部促進(jìn)邊境地區(qū)發(fā)展國際合作的新法規(guī),《邊境合作法》擁有許多創(chuàng)新之處,它明確了一些法律概念的定義,例如“俄聯(lián)邦邊境合作主體”和“邊境合作協(xié)議”等,首次確定了自治行政區(qū)簽訂邊境合作協(xié)議的機(jī)制。俄地方媒體普遍認(rèn)為,各地區(qū)特別是邊境地區(qū)對《邊境合作法》的出臺(tái)期盼已久,因?yàn)樗砣珖霐?shù)以上地區(qū)的利益。有了這項(xiàng)法規(guī),邊境地區(qū)眾多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題就可以得到解決。三、俄遠(yuǎn)東制定了推進(jìn)與中國邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的對策及建議俄東部與我國東北各省毗鄰的濱海邊疆區(qū)、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)、阿穆爾州、猶太自治州和外貝加爾邊疆區(qū)的政府對這次會(huì)議極為重視,分別從本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā),在會(huì)前和會(huì)后制定了25條旨在推進(jìn)與中國東北各省區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的對策,即俄東部政界人士所說的發(fā)展中俄邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作25條。從某種意義上說,這些建議和對策是“俄羅斯東部發(fā)展與中國、蒙古邊境合作”會(huì)議的一項(xiàng)重要成果,在很大程度上反映了俄東部地方政府對發(fā)展地區(qū)邊境合作的高度重視,已被列入俄羅斯《邊境合作法》中。這25條可操作性強(qiáng),涉及的范圍很廣,如改善工作制度、優(yōu)化關(guān)稅政策、制定和修改法律法規(guī)、建設(shè)科技園區(qū)和完善基礎(chǔ)設(shè)施以及若干中俄邊境合作的大型項(xiàng)目等。降低深加工立法1.將該州境內(nèi)的下列寧斯闊耶口岸的工作日延長到12小時(shí)。2.提高粗加工木材出口關(guān)稅,降低深加工木制品出口關(guān)稅,目的是鼓勵(lì)俄羅斯境內(nèi)中國企業(yè)的木材深加工生產(chǎn)。3.加強(qiáng)海關(guān)通關(guān)檢查,防止境外商品非法入境,堵塞外國輕工業(yè)品偷逃關(guān)稅和向俄羅斯市場傾銷的渠道。4.支持實(shí)施建設(shè)基姆坎—蘇塔爾選礦場項(xiàng)目,改造長124公里的比羅比詹鐵路支線。合作項(xiàng)目內(nèi)容5.研究辟建連接中國邊境地區(qū)的“濱海1號”和“濱海2號”交通運(yùn)輸走廊的可行性。中俄兩國政府關(guān)于《中國開展經(jīng)濱海邊疆區(qū)過境運(yùn)輸業(yè)務(wù)、發(fā)展國內(nèi)外貿(mào)易的協(xié)議》應(yīng)成為中國東北省區(qū)與俄羅斯濱海邊疆區(qū)發(fā)展交通運(yùn)輸和物流合作的法律依據(jù)。6.推進(jìn)烏蘇里斯克市“康吉”經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)項(xiàng)目,該項(xiàng)目的總投資有望達(dá)到2.5億美元。7.推進(jìn)在濱海邊疆區(qū)米哈伊洛夫卡區(qū)建設(shè)“遠(yuǎn)東”中俄工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目,該項(xiàng)目占地面積140余公頃。在這個(gè)項(xiàng)目框架內(nèi)將在米哈伊洛夫卡村建設(shè)生產(chǎn)工業(yè)品、家電、食品等產(chǎn)品的工廠,還要利用綏芬河政府和中國南方省區(qū)的投資建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。8.支持建設(shè)中俄信息技術(shù)開發(fā)園區(qū),其經(jīng)營方向是現(xiàn)代化的通訊設(shè)備和在國際市場具有競爭力的電子產(chǎn)品。該項(xiàng)目的主要投資方為中國黑龍江省政府。9.支持在帕爾季贊斯克市建設(shè)中俄科技園創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的項(xiàng)目,主要涉及煤炭開采、木材加工、農(nóng)業(yè)、食品工業(yè)、加工業(yè)和貿(mào)易等部門。俄方投資方為帕爾季贊斯克市政府。為解決建設(shè)該試驗(yàn)區(qū)所需資金的引進(jìn)問題,擬在哈爾濱建設(shè)一個(gè)專業(yè)化企業(yè)集團(tuán)。10.盡快通過中俄兩國政府“關(guān)于中俄邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合作的若干措施”,其中包括盡快解決建成和啟動(dòng)幾個(gè)邊境貿(mào)易綜合體的相關(guān)問題。11.研究通過俄聯(lián)邦政府指令性文件(決議、命令)的可行性,該文件似應(yīng)能夠規(guī)范和減化中俄兩國公民進(jìn)出邊境貿(mào)易綜合體的程序。今后,中俄邊境管理部門和邊境地區(qū)政府應(yīng)有權(quán)協(xié)商解決相關(guān)的技術(shù)問題。12.研究在801線過境公交車中為前往“波格拉尼奇內(nèi)—綏芬河”邊境貿(mào)易綜合體的俄羅斯公民指定一些專用坐席的可行性。中方應(yīng)安排這些俄方公民下車通關(guān)和進(jìn)入貿(mào)易綜合體。13.建議“波格拉尼奇內(nèi)—綏芬河”邊境貿(mào)易綜合體的海關(guān)站點(diǎn)把每晝夜工作時(shí)間增加2小時(shí)(早晚各增加1小時(shí))。關(guān)于邊境口岸的通關(guān)和勞14.賦予俄奧洛奇口岸和波克羅夫卡口岸客流和物流通關(guān)口岸的地位。15.倡議采取各種措施改造和優(yōu)化中俄邊界和俄蒙邊界經(jīng)外貝加爾邊疆區(qū)的奧洛奇、波克羅夫卡等口岸的汽車過境站點(diǎn)設(shè)施,并將其納入《俄聯(lián)邦邊境線2011-2016年聯(lián)邦專項(xiàng)綱要》。16.在俄聯(lián)邦政府確定的配額范圍內(nèi)授權(quán)俄聯(lián)邦移民局地方主管機(jī)關(guān)頒發(fā)引進(jìn)外國勞務(wù)的許可證。17.宜允許參與邊境地區(qū)投資項(xiàng)目的企業(yè)在國內(nèi)海關(guān)以書面形式為商品報(bào)關(guān),而無須將商品運(yùn)抵邊境口岸海關(guān)。18.建議俄聯(lián)邦政府通過法律文件確定第17條中寫明的享受優(yōu)惠的程序,還要研究取消實(shí)施投資項(xiàng)目所須機(jī)械設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅問題。19.建議俄聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部與地區(qū)發(fā)展部、工業(yè)和貿(mào)易部共同解決以下問題:制定聯(lián)邦法規(guī)《邊境地區(qū)合作法》,以便以法律形式確定邊境地區(qū)的地位,向邊境地區(qū)提供一系列特惠和優(yōu)惠條件,鼓勵(lì)它們利用邊境地緣條件的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這項(xiàng)法規(guī)將利用“邊境貿(mào)易綜合體”的概念,提出類似的邊境貿(mào)易綜合體發(fā)揮功能的機(jī)制。20.建議俄聯(lián)邦政府研究建設(shè)為邊境和地方合作服務(wù)的聯(lián)合電子數(shù)據(jù)庫的可行性。該數(shù)據(jù)庫的信息應(yīng)包括中俄兩國國家和地方吸引外國投資的各項(xiàng)法規(guī)、在毗鄰國家境內(nèi)建設(shè)和注冊企業(yè)的信息、利用外國勞動(dòng)力的規(guī)定、稅收