土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式

葉建平（主任）：土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是中國(guó)的一個(gè)特點(diǎn)。隨著土地儲(chǔ)備政策的引入，土地利用水平的開(kāi)發(fā)提出了這一特點(diǎn)。可以說(shuō)，這是一種半市場(chǎng)行為。我們的政府是人民政府,一切為人民,那么政府決定的或者選擇的目標(biāo)毫無(wú)疑問(wèn)是社會(huì)效益的最大化。企業(yè)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)難聽(tīng)一點(diǎn)是唯利是圖,好聽(tīng)一點(diǎn)就是追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化,如果企業(yè)不考慮經(jīng)濟(jì)利益,企業(yè)就不稱(chēng)之為企業(yè)了。學(xué)者應(yīng)該是最客觀的、中立的,尊重事實(shí),尊重客觀規(guī)律。隨著社會(huì)的發(fā)展,這三者之間的角色會(huì)不自覺(jué)地有些錯(cuò)位,甚至有些沖突。那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府的目標(biāo)、市場(chǎng)的目標(biāo)、社會(huì)的目標(biāo)是不是一致的?又用什么樣的方式使三者和諧呢?土地整理和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)作的市場(chǎng)化作為政府管理部門(mén)來(lái)說(shuō),我覺(jué)得政府出臺(tái)的一些政策、管理措施等等,目標(biāo)不是追求盈利。但是我想補(bǔ)充一點(diǎn),雖然我們的目標(biāo)不是追求盈利,但也不排斥盈利。因?yàn)槿绻懦庥脑挼扔谂懦馐袌?chǎng),政府的政策措施也要遵循市場(chǎng)規(guī)律的特征。另外,政府的根本目標(biāo)是為全社會(huì)和諧健康的運(yùn)轉(zhuǎn)提供一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境。我們國(guó)家的土地制度決定了土地部門(mén)的雙重身份——既是所有者又是管理者。這就要求我們政府部門(mén)在制定政策的時(shí)候必須按照市場(chǎng)的方式來(lái)配置土地使用權(quán)的出讓,所以說(shuō)從政府的角度來(lái)講,不追求盈利,但是也不排斥盈利,現(xiàn)在“招拍掛”并存,就是政府遵循市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的表現(xiàn)。說(shuō)到土地整理和土地一級(jí)開(kāi)發(fā),開(kāi)始的時(shí)候往往是政府指導(dǎo)運(yùn)作,最高的土地整理項(xiàng)目完全是政府運(yùn)作。現(xiàn)在土地整理既有財(cái)政資金,也有社會(huì)資金,在運(yùn)作方式上,很多地方都采取了公司化的運(yùn)作,這也是我們市場(chǎng)化加快的過(guò)程。我覺(jué)得規(guī)范一級(jí)開(kāi)發(fā)要走政府和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的模式。這里需要說(shuō)明的是,很多人往往把收購(gòu)儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)整理、一級(jí)開(kāi)發(fā)和土地整理認(rèn)為是不可分的領(lǐng)域,實(shí)際上這是四個(gè)不同的階段,應(yīng)該有不同的運(yùn)作方式。我覺(jué)得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)該由政府組織完成,但是這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是完全市場(chǎng)化的,定了規(guī)劃后由招標(biāo)公司來(lái)運(yùn)作,既能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的目標(biāo)又能夠保證運(yùn)作的效率。葉劍平(主持人):政府按照市場(chǎng)規(guī)律采取公開(kāi)、公平、公正的原則進(jìn)入一個(gè)比較透明的土地市場(chǎng),那么企業(yè)在運(yùn)作過(guò)程中是否感覺(jué)是這樣的?政府主導(dǎo)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化運(yùn)作我覺(jué)得一級(jí)開(kāi)發(fā)還是要由政府來(lái)做。一級(jí)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)和難點(diǎn)就是征地和拆遷工作,在這個(gè)過(guò)程中它雜燴般地積累了大量的社會(huì)矛盾。在一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施的過(guò)程中,如果完全由企業(yè)來(lái)操作,而政府只作為一個(gè)旁觀者的話,那么由開(kāi)發(fā)企業(yè)完全采用市場(chǎng)手段是存在一定問(wèn)題的,因?yàn)檎鞯睾筒疬w工作必須由政府相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范。目前最普遍的現(xiàn)象是一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)沖在前頭,政府在這方面卻顯得無(wú)能為力。如果政府不能在具體操作上以強(qiáng)有力的手段保證一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的順利實(shí)施,那么政府宏觀調(diào)控的效果是無(wú)法得到保證的。目前招標(biāo)拍賣(mài)的起價(jià),很多地方政府傾向于用一級(jí)開(kāi)發(fā)的成本來(lái)考慮,其實(shí)這兩者在一級(jí)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格地進(jìn)行區(qū)分。我覺(jué)得一級(jí)開(kāi)發(fā)的“起價(jià)”跟“開(kāi)發(fā)的成本”沒(méi)有必然的聯(lián)系,應(yīng)該是完全的市場(chǎng)運(yùn)作行為。葉劍平(主持人):一級(jí)開(kāi)發(fā)由政府來(lái)實(shí)行,但是企業(yè)介入又是必要的,目前政府的財(cái)政無(wú)法托起一級(jí)開(kāi)發(fā)的大盤(pán)子,如果外來(lái)資金進(jìn)入,政府該如何保證收益?政府主導(dǎo)下的一級(jí)開(kāi)發(fā)又該如何保證這種投入的回報(bào)?在實(shí)施過(guò)程中政府也肯定有很多難處,政府既然希望這個(gè)目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn),那么在實(shí)際操作過(guò)程應(yīng)該怎么運(yùn)作?李兆滋:家家有本難念的經(jīng),政府的“經(jīng)”也不好念從我們這幾年的實(shí)踐摸索來(lái)看,我覺(jué)得一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)該是一種政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式。政府主導(dǎo)體現(xiàn)在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)要有計(jì)劃性,不能便利開(kāi)發(fā),便利開(kāi)發(fā)有兩個(gè)方面的驅(qū)動(dòng),一是地方政府為了讓自己地塊的經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展,到處開(kāi)發(fā);二是企業(yè)受開(kāi)發(fā)的利益,或者企業(yè)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng),要求實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,企業(yè)在利益的驅(qū)動(dòng)下可能都想插手進(jìn)行開(kāi)發(fā)。這時(shí),在開(kāi)發(fā)順序上政府就要有一個(gè)安排。政府主管部門(mén)是土地上的主體土地管理是一個(gè)新型的社會(huì)管理學(xué)科,在我們國(guó)家也只有短短一二十年,在這個(gè)過(guò)程中,部委希望各地摸著石頭過(guò)河,闖出一些經(jīng)驗(yàn),然后加以總結(jié),出臺(tái)一些高層次的法規(guī),最后是要上升到法律的層面的。政府主管部門(mén)這個(gè)角色壓力是非常大的,上要執(zhí)行政策,下還要解決好老百姓的生存問(wèn)題,在這個(gè)過(guò)程我們也急切地需要政府早出臺(tái)一些好的政策,但這是需要一個(gè)過(guò)程的。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中政府一定是主體,這是毫無(wú)疑問(wèn)的。在這種情況下可以委托給一些事業(yè)性單位,比如說(shuō)儲(chǔ)備中心等,委托其進(jìn)行事務(wù)性的管理,這些單位可以制定一些具體的規(guī)則,把我們政府關(guān)心和社會(huì)關(guān)心的問(wèn)題寫(xiě)到文字里面,然后由投資商或者開(kāi)發(fā)商去實(shí)施。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在房地產(chǎn)領(lǐng)域,好的政策是由房地產(chǎn)商和政府不斷博弈而產(chǎn)生的,通過(guò)雙方的博弈,促使我們的政策和社會(huì)環(huán)境越來(lái)越好,這也符合事物的普遍發(fā)展規(guī)律。大家可以回想一下,我們以前最初的房地產(chǎn)政策是什么樣的呢?是政府組織自己的隊(duì)伍開(kāi)發(fā)蓋房子,分給大家住;然后出現(xiàn)了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以及他們蓋的樓盤(pán)。在商品經(jīng)濟(jì)迅速膨脹的大潮中,大批的開(kāi)發(fā)商開(kāi)始利用信息的不對(duì)稱(chēng)性找政府政策制定中“不嚴(yán)格”的縫隙,實(shí)際上也就是開(kāi)發(fā)商能夠較多獲得利益的地方。當(dāng)開(kāi)發(fā)商的利益達(dá)到一定程度甚至開(kāi)始危及社會(huì)公共利益關(guān)系,甚至有可能影響社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)候,政府部門(mén)不得不制定一些相應(yīng)的政策來(lái)規(guī)范開(kāi)發(fā)商的行為,或者說(shuō)來(lái)理順?lè)康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng),讓社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)朝著更好的方向發(fā)展,以促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧安定。好的政策就是這么制定出來(lái)的,應(yīng)該說(shuō)開(kāi)發(fā)商在促