社會管理創(chuàng)新

與社區(qū)居委會的工作職責東城區(qū)委黨校邵蕓2012年7月讀報掠影一刻鐘服務圈建成409個示范點北京六型社區(qū)將有操作化標準七成財政支出投向民生領域中國改革開放的30年歷程：經(jīng)濟體制改革——實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)變；政治體制改革——轉(zhuǎn)變政府職能并實現(xiàn)“政企”分離；社會體制改革——實現(xiàn)“政社”分離，構(gòu)建公共服務性的現(xiàn)代政府。主要內(nèi)容一、社區(qū)的發(fā)展與社會管理創(chuàng)新二、社區(qū)居委會的定位與職責三、社區(qū)居委會的現(xiàn)狀及其重點任務一、社區(qū)的發(fā)展與社會管理創(chuàng)新

（一）社區(qū)概念的由來“社區(qū)”一詞的誕生德國社會學大師滕尼斯：1887年出版的《社區(qū)和社會》中首次提出了“社區(qū)”的概念。社區(qū)是指建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認同感的傳統(tǒng)社會生活共同體。學術界的爭鳴：費孝通：20世紀30年代首次從英文翻譯過來，社區(qū)一詞慢慢普及。社會學家費孝通對社區(qū)的表述：“社區(qū)是若干個社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成的一個在生活上相互關聯(lián)的大集體。社會學家鄭杭生：社區(qū)是進行一定活動、具有某種互動關系和共同文化維系力的人類生活群體及其活動區(qū)域。方明在他的《社區(qū)新論》一書中指出：社區(qū)是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會群體和社會組織，根據(jù)一套規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會實體，是一個地域社會生活共同體。社會學家袁方：社區(qū)是由聚集在某一地域內(nèi)按一定社會制度和社會關系組織起來的、具有共同人口特征的地域生活共同體?！吧鐓^(qū)”的核心要素：一定的地域一定的人群一定的組織機構(gòu)一定的認同“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。城市社區(qū)的范圍一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作出了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”----《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》2000.11.19為何建國以后我國沒有推動社區(qū)發(fā)展？1.20世紀30年代，中國學者在理論上對社區(qū)、社區(qū)發(fā)展等相關問題進行了充分的探討與論證。2.聯(lián)合國早在1955年制定的《通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步》的報告中就指出應把促進社區(qū)居民積極參與社區(qū)工作，改進地方行政機構(gòu)的功能作為重要目標，并同時指出政府應該積極而廣泛地協(xié)助社區(qū)自助計劃的實現(xiàn)。（二）我國城市基層社會管理體制的變遷

第一階段：建國—20世紀70年代末

單位制為主、街居制為輔1.單位制是適應計劃經(jīng)濟體制而設立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。2.“街居制”以街道辦事處和居民委員會為組織架構(gòu)，街道辦事處作為區(qū)級政府的派出機關、居民委員會作為居民自治組織進行日常運作。1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》基本確立了我國城市基層管理體制——街居制。第二階段：20世紀80初-90末年代街居制勇挑重擔、艱難支撐1.單位制走向解體和街居制恢復發(fā)展的主要背景（1）知青返城的就業(yè)壓力。20世紀70年代末80年代初，我國城市改革尚未正式開始，全國有近1500萬名“文革”期間上山下鄉(xiāng)的知識青年回到城市。就業(yè)方針由單純的國家分配變?yōu)榱藝?、集體和個人結(jié)合解決。（2）所有制結(jié)構(gòu)的變動

非公有制經(jīng)濟的出現(xiàn)，無行政級別、無掛靠單位、無黨組織領導的“三無”單位。（3）市場經(jīng)濟的發(fā)展

市場經(jīng)濟的實行，帶來了我國國有企業(yè)及政府事業(yè)單位全面改革。企業(yè)按市場規(guī)律辦事，提高市場競爭力，下崗失業(yè)的人增多，城市社會人員越來越多的從單位人變?yōu)椤吧鐣恕?。?）社會流動的加劇隨著流通體制、勞動人事、社會保障、戶籍等制度的改革，我國社會出現(xiàn)了前所未有的自由流動空間。單位內(nèi)外、體制內(nèi)外、城市之間、城鄉(xiāng)之間流動增加。民政部提出“社會福利社會辦”、“社會福利國家可以辦，社會團體可以辦，工廠機關可以辦，街道可以辦，家庭也可以辦”。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一廠（福利工廠），一院（敬老院），一所（傷殘兒童寄托所），四站（老年人活動站、精神病人工療站、老年人綜合服務站、烈軍屬服務站）社會福利網(wǎng)絡”的要求街道辦法律定位與實際的背離《城市街道辦事處組織條例》1993年海淀某街道實際情況人員編制3-7人150人左右工作職能任務1.辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關居民工作的交辦事項；2.指導居民委員會的工作；3.反映居民的意見和要求。1.黨政工作有103大項，274小項；2.黨務工作42大項，涵蓋91項具體任務；3.行政工作61大項，涵蓋183項具體工作。相關調(diào)查工作內(nèi)容街道辦安排的工作為居民服務的工作社區(qū)管理工作上辦事處開會

18開各種證明

21居委會開會

8收取衛(wèi)生費

11接待居民來訪

9檢查社區(qū)安全防火

7入戶調(diào)查

7清理街道樓院衛(wèi)生

9檢查衛(wèi)生

19答黨辦十六大學習100題問卷

4走訪貧困戶

9去辦事處報表

4辦理低保

8統(tǒng)計0~15歲青少年人數(shù)

4安排下崗職工工作8上辦事處領任務

4病殘孤貧軍慰問

6寫反饋情況

3調(diào)節(jié)居民糾紛

6解決跑冒滴漏問題

3調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果居委會角色的錯位居委會是個筐、什么都往里裝。上面千根線，下面一根針區(qū)職能部門權(quán)大責小，街道有責無權(quán)，居委會只有干活的份兒。第三階段：21世紀以來社區(qū)制的探索20世紀90年代，隨著社區(qū)在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、應對突發(fā)事件、強化人口管理、維護社會穩(wěn)定等發(fā)面的服務任務逐步加大，以行政主導性的“街居管理”逐步陷入不堪重負、管理效率低的困境。兩次轉(zhuǎn)型的區(qū)別：在街居制階段，政府自上而下加強社區(qū)服務工作，主要關注如何加強公共服務，滿足社會轉(zhuǎn)型過程中下崗職工、退休人員等特殊群體的基本需求，應對社會問題；在社區(qū)制階段，我們可以用社區(qū)建設來概括。研究探討如何提高社區(qū)的管理和服務水平的同時，開始更關注如何通過社區(qū)成員參與本社區(qū)公共事務，塑造新的共同體和共同價值，豐富人們的精神生活和社會交往，建設和諧的社區(qū)關系。國內(nèi)不同地區(qū)對社區(qū)管理體制的探索上海模式“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”政府推進、社會參與、民主自治、社區(qū)服務市場化運作。青島浮山后模式2001年，青島市最大規(guī)模安居工程的浮山后社區(qū)不再設置“街道辦”，而改革為：一個核心：社區(qū)黨工委，區(qū)域內(nèi)多種組織的領導核心。三套工作體系：一是社區(qū)自治工作體系─“社區(qū)委員會”。二是行政事務工作體系─“社區(qū)事務受理中心”。三是社區(qū)服務工作體系─“社區(qū)服務中心”。南京白下區(qū)模式2002年在淮海路街道實施體制改革試點，“理順一個關系”：理順政府、社會、市場與社區(qū)的關系；“堅持兩個依法”：政府依法行政，社區(qū)依法自治；“實現(xiàn)兩個歸位”：政府行政管理職能“歸位”，政府社會化職能“歸位”。武漢江漢模式在江漢區(qū)百步亭花園社區(qū)設立一個半行政半自治的組織：“百步亭花園社區(qū)管理委員會”，“管委會”直接履行基層政府的部份職能，領導、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項活動?！肮芪瘯庇砂俨酵せ▓@社區(qū)各自治組織負責人、各管理機構(gòu)負責人和業(yè)主代表組成，形成一種行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。北京魯谷社區(qū)模式在魯谷需要增設一個街道辦事處情況下進行的體制創(chuàng)新，改革始于2003年。“理順一個關系，堅持兩個依法，構(gòu)建三個體系，實現(xiàn)兩個歸位，”創(chuàng)建“小政府、大社區(qū)，小機構(gòu)、大服務”的城市基層管理模式。創(chuàng)新街道管理體制，推進基層民主和社區(qū)建設。內(nèi)設機構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個科室改為“三部一室”，減少了73%。通過職能歸位，理順內(nèi)外關系。對現(xiàn)街道辦事處承擔的政府行政執(zhí)法和行政審批職能進行了逐條梳理，推動“政社分離”、“政事分離”。創(chuàng)建大社區(qū)民主自治組織，強化基層民主自治功能。把過去由政府直接管理的部分社會事務交給了社區(qū)自治和社團組織，大力培育中介服務組織，堅持社會多元化善治，逐步實現(xiàn)社區(qū)自治組織的自我管理、自我教育、自我服務。

社區(qū)建設是在新形勢下的社會重構(gòu)運動，內(nèi)容之多，涉及范圍之廣，程度之深都是前所未有的。在城市基層社會中，社區(qū)制是對單位制、街居制的一種超越，是繼街居制之后，正在形成的一種社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)是政府、社會、市場與社區(qū)關系的再調(diào)整與治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。這些模式為新時期我國社會管理創(chuàng)新提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。二、社區(qū)居委會的定位與職責毛澤東：“還是把居民組織起來好?！钡谝粋€居委會：1949年10月23日杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街居民委員會。1953年的《關于街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》中指出、居民委員會組織、其性質(zhì)是群眾性自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿。1954年全國人大常委會頒布實施《城市居民委員會組織條例》。截止到1999年底，我國有667個城市，749個市轄區(qū)，5904個街道辦事處，11.5萬個居民委員會。目前，許多地方通過建立社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務站“三位一體”的社區(qū)管理服務體制。我國社區(qū)居委會的發(fā)展歷史中辦發(fā)〔2010〕27號《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設的意見》?！兑庖姟返闹贫ㄏ掳l(fā)是總結(jié)經(jīng)驗、研究問題、規(guī)劃未來的過程，既總結(jié)了我國城市社區(qū)居民委員會建設61年來的經(jīng)驗，又研究了當前我國城市社區(qū)居民委員會建設中面臨的突出問題，還明確了今后5至10年我國社區(qū)居民委員會建設的指導思想、基本原則、目標任務、工作重點、組織領導，充分體現(xiàn)了我國城市社區(qū)居民委員會建設工作的規(guī)律性，是指導我國城市社區(qū)居民委員會建設的綱領性文獻。社區(qū)居民委員會的主要職責1、依法組織居民開展自治活動2、依法協(xié)助政府開展工作3、依法依規(guī)開展有關監(jiān)督活動1、依法組織居民開展自治活動角色：社區(qū)居委會社區(qū)居民自治的組織者、推動者以及實踐者。討論：“依法”的含義？“依法”深刻涵義依法組織居民開展自治活動社區(qū)居民委員會組織居民開展自治活動的方式必須符合法律要求。社區(qū)居民委員會自治活動的內(nèi)容不得與憲法法律法規(guī)和黨的方針政策有任何沖突。什么是符合法律要求的方式呢？性質(zhì)決定一切。作為基層群眾性自治組織，居民委員會只能采取民主協(xié)商、說服教育等方法組織居民開展自治活動。行政機關我說你聽、我命令你服從經(jīng)濟組織以追求利潤和經(jīng)濟指標為目的執(zhí)法組織法律處罰、行政處罰2010年，陜西寶雞市寶煙社區(qū)制定的《社區(qū)養(yǎng)犬管理辦法》(討論稿)，其中一條規(guī)定在交納3萬至8萬元的保證金后才能養(yǎng)狗。公章搭彩票2011年，南京市秦淮區(qū)小西湖社區(qū)居委會要求前來蓋章辦證的民眾先買50元福利彩票。

南京市秦淮區(qū)福利彩票發(fā)行辦公室解釋，因為今年南京市的“福彩”銷售任務較重，所以他們讓社區(qū)也承擔了一部分的銷售任務。依法組織居民開展自治活動的內(nèi)容依據(jù)的法律法規(guī)自治活動的內(nèi)容《居民委員會組織法》（1989年12月26日主席令第21號公布）1.宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策，教育居民遵守社會公德和居民公約、依法履行應盡義務，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動2.召集社區(qū)居民會議，辦理本社區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)；3.開展便民利民的社區(qū)服務活動，興辦有關服務事業(yè)；4.調(diào)解民間糾紛，及時化解居民群眾間的矛盾，促進家庭和睦、鄰里和諧5.及時向人民政府或者它的派出機關反映社區(qū)居民群眾的意見、要求和提出建議《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》（國發(fā)〔2006〕14號文件6.推動社區(qū)互助服務和志愿服務活動依法組織居民開展自治活動的注意事項：（1）居民自治要直接反映居民群眾的利益訴求。這就要求，逐步擴大直接選舉的覆蓋面，讓居民群眾自己選舉自己滿意的社區(qū)領導人；涉及居民群眾利益的社區(qū)事務，要讓居民群眾直接參與討論和決策，讓居民群眾自己做主，而不是想當然地根據(jù)自己對居民群眾利益需求的猜測來“為民做主”、“代民做主”。

2010年廈門南山社區(qū)居委會在小區(qū)居民全然不知的情況下，與通信單位簽訂小區(qū)安裝寬帶線路協(xié)議，由于施工噪音、樓道被弄臟等問題，引發(fā)居民不滿和投訴。（2）居民自治要在黨和政府的主導下進行。這就要求，在組織居民開展自治活動的過程中，要堅持貫徹執(zhí)行各級黨和政府關于居民自治的方針政策，使居民自治按照黨和政府指引的方向前進；居民自治實踐活動要在黨的基層組織領導下進行，充分發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用和黨員的戰(zhàn)斗堡壘作用，以保證自治活動的有序進行。

2、依法協(xié)助政府開展工作

《憲法》第三章（國家機構(gòu)）的第五節(jié)（地方各級人民代表大會和地方各級人民政府）之下的第111條。

居民委員會是自治性組織，是具有中國特色的基層群眾性自治組織，特殊性在居民委員會既是基層群眾自治組織，又協(xié)助基層政府或者它的派出機構(gòu)開展工作。它介于基層人民政府或者它的派出機關與居民群眾之間，具有承上啟下的特點，是基層人民政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶。

上述特性和地位決定了社區(qū)居民委員會協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機關開展工作，是責無旁貸的。但是：城市基層人民政府或者它的派出機關對需要居民委員會協(xié)助的事項，必須要有法律、法規(guī)和政策依據(jù)，要師出有名，不能亂攤派。這是給社區(qū)居民委員會減負、去行政化的根本。依法協(xié)助開展工作的內(nèi)容：

協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的社會治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社區(qū)教育、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、住房保障、文化體育、消費維權(quán)以及老年人、殘疾人、未成年人、流動人口權(quán)益保障等工作，推動政府社會管理和公共服務覆蓋到全社區(qū)。依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機關開展工作，強調(diào)居民委員會的作用是協(xié)助，而不是主辦。

這就要求，基層人民政府或者它的派出機關應當盡職盡責，該自己做的事情，不應推給居民委員會。對那些居民委員會做起來有優(yōu)勢的行政性工作，應依法采取“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，委托給居民委員會承擔。社區(qū)居民委員會開展工作所必需的房屋、設施和工作經(jīng)費，應由城市基層人民政府負責解決，不應沖抵協(xié)助政府開展工作的費用。依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機關開展工作，要求非城市基層人民政府或者它的派出機關，無權(quán)要求居民委員會提供協(xié)助。

現(xiàn)實中，有不少企業(yè)單位、社會組織也要求居民委員會提供協(xié)助或派活，這是沒有任何依據(jù)的，居民委員會完全可以拒絕。對共建單位、友好單位提出的要求，居民委員會可與其協(xié)商，采取共駐共建、資源共享、互通有無的方法處理。3、依法依規(guī)組織開展有關監(jiān)督活動

反映社區(qū)居民訴求，維護社區(qū)居民利益，是社區(qū)居民委員會發(fā)揮作用的重要方面。社區(qū)居委會應該發(fā)揮引導和帶動的作用。組織居民有序參與涉及切身利益的公共政策聽證活動；一三組織居民群眾參與對城市基層人民政府或者它的派出機關及其工作人員的工作、駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設的情況進行民主評議；二對供水、供電、供氣、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等市政服務單位在社區(qū)的服務情況進行監(jiān)督。四指導和監(jiān)督社區(qū)內(nèi)社會組織、業(yè)主委員會、業(yè)主大會、物業(yè)服務企業(yè)開展工作，維護社區(qū)居民的合法權(quán)益。三、社區(qū)居委會的現(xiàn)狀及其重點任務加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設的目標任務是：

到2020年，努力使全國城市社區(qū)居民委員會的組織體系更加健全，社區(qū)居民的組織化程度明顯提高；社區(qū)居民群眾享有更多更切實的民主權(quán)利，社區(qū)居民自治范圍進一步擴大，社區(qū)民主管理制度日趨完善；干部隊伍結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，社區(qū)管理和服務能力顯著增強；工作用房和居民公益性服務設施能夠滿足社區(qū)居民群眾的基本服務需求；政府投入與社會投入相結(jié)合的經(jīng)費保障機制基本建立