關(guān)于三舊改造前期工作的幾點(diǎn)思考廣量集團(tuán) 何翠群目 錄一．前期工作的重要性和復(fù)雜性二．各地前期工作的現(xiàn)狀概述三．目前前期工作存在的主要問題四．如何更好發(fā)揮前專委的作用第一節(jié)前期工作的重要性和復(fù)雜性前期工作的界定：粵國(guó)土資利用電〔2010〕60號(hào)《關(guān)于做好“三舊”改造成果統(tǒng)計(jì)工作的通知》附件1，說明—第10條改造進(jìn)度情況分類中，“開展前期工作”是指籌備開展三舊改造但尚未實(shí)施供地的項(xiàng)目?；泧?guó)土資三舊發(fā)〔2017〕3號(hào)《關(guān)于印發(fā)提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地工作實(shí)施方案的通知》——第二項(xiàng)

第10條做好項(xiàng)目前期投資人（如舊村莊改造中參與的市場(chǎng)主體等）與項(xiàng)目改造主體的銜接。地塊分析…標(biāo)圖建庫意愿征詢單元規(guī)劃實(shí)施供地完成供地前的所有改造籌備工作三舊改造前期工作完成供地前所有籌備工作開發(fā)主體正式參與項(xiàng)目前省政策文件中

廣義的前期工作各地項(xiàng)目實(shí)操中狹義的前期工作前期工作的界定有待進(jìn)一步明晰確定前期工作是“三舊”改造項(xiàng)目

區(qū)別于

新增建設(shè)用地項(xiàng)目

的關(guān)鍵環(huán)節(jié)前期工作的重要性：“三舊”改造項(xiàng)目：地塊分析標(biāo)圖建庫意愿征詢權(quán)屬核查單元規(guī)劃拆賠方案確認(rèn)開發(fā)主體實(shí)施供地項(xiàng)目報(bào)建動(dòng)工建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收新增建設(shè)用地項(xiàng)目：地塊分析分析地塊的規(guī)劃情況，

初步估算地塊的改造收益，

綜合評(píng)估地塊是否適合進(jìn)行改造標(biāo)圖建庫正

式

籌

備

改造的第一步，納

入

標(biāo)

圖

建庫

是

地

塊

開展 改 造 的“

入

場(chǎng)

券

”意愿征詢?nèi)f改造項(xiàng)目推進(jìn)的民意基礎(chǔ)，

是改造項(xiàng)目獲得權(quán)利人認(rèn)可的關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)屬核查擬定拆賠方案和政府集體收益的核算的關(guān)鍵參考，

是達(dá)到各方利益平衡的重要基礎(chǔ)單元規(guī)劃改造地塊的未來發(fā)展藍(lán)圖，關(guān)系到項(xiàng)目乃至地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

同時(shí)也是溝通拆賠方案的前提條件拆賠方案項(xiàng)目利益平衡的關(guān)鍵支撐點(diǎn)，

是改造項(xiàng)目高質(zhì)高效推進(jìn)的核心環(huán)節(jié)之一前期工作各環(huán)節(jié)的重要意義：前期工作每個(gè)環(huán)節(jié)都關(guān)系到改造項(xiàng)目能否順利推進(jìn)……前期工作的重要意義：關(guān)系到三舊改造項(xiàng)目能否順利推進(jìn)。關(guān)系到所有相關(guān)人（政府、改造權(quán)利人、村

集體、服務(wù)商、投資開發(fā)商等）的切身利益。關(guān)系到城市的高質(zhì)量發(fā)展。關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展?！瓨?biāo)圖建庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查拆賠方案意愿征詢權(quán)屬核查單元規(guī)劃申報(bào)年度實(shí)施計(jì)劃申報(bào)項(xiàng)目預(yù)備庫前期工作經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估土壤調(diào)查前期研究報(bào)告改造方案供地方案……掛牌招商方案前期工作的復(fù)雜性……省自然資源廳市政府市自然資源局市城市更新局鎮(zhèn)街政府各部門鎮(zhèn)街自然資源分局鎮(zhèn)街城市更新辦鎮(zhèn)街政府涉及部門不動(dòng)產(chǎn)登記中心農(nóng)資辦生態(tài)環(huán)境局前期工作的復(fù)雜性……發(fā)展和改革局國(guó)資委稅務(wù)局農(nóng)業(yè)農(nóng)村局財(cái)政局村集體綜合執(zhí)法局……1工作事項(xiàng)繁雜2涉及主體多3涵蓋領(lǐng)域廣4審批流程復(fù)雜5各市做法不一前期工作復(fù)雜性……第二節(jié)各地前期工作的現(xiàn)狀概述東莞市深圳市佛山市石岐區(qū)：《石岐區(qū)舊城鎮(zhèn)全面改造項(xiàng)目確定前期意愿調(diào)查主體暫行辦法》中山市西區(qū)：《西區(qū)“三舊”改造項(xiàng)目咨詢服務(wù)企業(yè)遴選實(shí)施辦法》的通知東區(qū)：中山市東區(qū)“舊村莊”改造項(xiàng)目前期工作流程暫行辦法禪城區(qū)：《佛山市禪城區(qū)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)舊村莊（居）改造的實(shí)施意見》順德區(qū)：《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作實(shí)施細(xì)則》附件2

之四南海區(qū)：《佛山市南海區(qū)城市更新（“三舊”改造）實(shí)施辦法》第57條寶安區(qū)：《深圳市寶安區(qū)城區(qū)改造類項(xiàng)目前期服務(wù)商預(yù)選庫管理暫行辦法》《深圳市寶安區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施主體預(yù)選庫管理暫行辦法》常平鎮(zhèn)：《常平鎮(zhèn)城市更新單元單一主體掛牌招商招引前期服務(wù)商工作指引（試行）》南城區(qū)：《南城街道城市更新單一主體掛牌

招商公開招引前期服務(wù)商操作指引》長(zhǎng)安鎮(zhèn)：《長(zhǎng)安鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織公開選取前期服務(wù)商操作指引（試行）》茶山鎮(zhèn)：《茶山鎮(zhèn)城市更新單元單一主體掛牌招商招引前期服務(wù)商工作指引（試行）》各地前期工作的相關(guān)政策：省的政策對(duì)前期工作的限制相對(duì)寬松；各市依據(jù)城市特點(diǎn)在實(shí)踐中自行探索；“八仙過海，各顯神通”，各市做法互有所長(zhǎng)；目前了解到主要的兩種模式：① 前期服務(wù)商統(tǒng)一開展模式② 政府（

集體）

按單項(xiàng)工作分別招選專項(xiàng)服務(wù)商模式各地前期工作的基本情況：開展前期工作的兩種模式：前期服務(wù)商統(tǒng)一開展模式單項(xiàng)工作分別招選專項(xiàng)服務(wù)商模式典型城市東莞、佛山廣州、珠海1、市政策明確提出建立前期服務(wù)商（土地前1、根據(jù)不同工作的資格條件和具體要求，選操作期整理人）制度：東府〔2018〕102

號(hào)文

第二節(jié)第（三）項(xiàng)第3條；

東府辦〔2019〕29號(hào)文第二章佛府辦〔2018〕27

號(hào)

第四節(jié)第（六）項(xiàng)擇

單項(xiàng)工作的專項(xiàng)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展各自專業(yè)領(lǐng)域的工作。模式2、下轄部分鎮(zhèn)區(qū)相應(yīng)出臺(tái)招選前期服務(wù)商的2、其他對(duì)技術(shù)資質(zhì)沒有要求的工作（如意愿實(shí)施細(xì)則。征詢），通常由招引方自行組織完成，或捆綁3、部分或全部前期工作事項(xiàng)打包整合，招引到其他專項(xiàng)工作中一同完成。一個(gè)綜合性的前期服務(wù)商統(tǒng)一開展，統(tǒng)籌管理。開展前期工作的兩種模式：前期服務(wù)商統(tǒng)一開展模式單項(xiàng)工作分別招選專項(xiàng)服務(wù)商模式典型城市東莞、佛山廣州、珠海1

、減少政府/

集體招選前期工作技術(shù)服務(wù)單1

、每項(xiàng)前期工作由政府/

集體親自組織招選位環(huán)節(jié)，

節(jié)省工作時(shí)間。專項(xiàng)服務(wù)單位，

直接管理專項(xiàng)服務(wù)商，

有利于強(qiáng)化政府/

集體對(duì)改造項(xiàng)目前期工作的把控特點(diǎn)2、借助市場(chǎng)主體開展前期工作的經(jīng)驗(yàn)，

有利力度，

掌握項(xiàng)目進(jìn)展。于加快推進(jìn)前期工作的開展。2

、各項(xiàng)前期工作獨(dú)立開展，

互不干擾，

能夠減少因?yàn)槟骋豁?xiàng)前期工作的受阻而拖延整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度的可能性。政策依據(jù)：東府〔2018〕102

號(hào)文；東府辦〔2019〕29

號(hào)文鎮(zhèn)街發(fā)文：常平鎮(zhèn)城市更新單元單一主體掛牌招商招引前期服務(wù)商工作指引（試行）；南城街道城市更新單一主體掛牌招商公開招引前期服務(wù)商操作指引；茶山鎮(zhèn)城市更新單元單一主體掛牌招商招引前期服務(wù)商工作指引（試行）；長(zhǎng)安鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織公開選取前期服務(wù)商操作指引（試行）。前期工作的基本內(nèi)容（以東莞為例）前期服務(wù)商的招選方式自行實(shí)施委托鎮(zhèn)（街道）下屬企業(yè)實(shí)施通過政府采購(gòu)服務(wù)方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或綜合性開發(fā)企業(yè)鎮(zhèn)（街道）確定范圍后，授權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織公開招引服務(wù)商開展前期工作目前的改造項(xiàng)目中采用較多東莞市單一主體掛牌招商模式的前期服務(wù)商招引：集體經(jīng)濟(jì)組織公開招引前期服務(wù)商編制公開招引方案，組織民主表決（鎮(zhèn)、市）報(bào)批公開

招引方案發(fā)布招引公告接受報(bào)名召開股東大會(huì)或股東代表大會(huì)集體決議公示結(jié)果，簽訂服務(wù)協(xié)議通過民主決策公開招引服務(wù)商公開招引方案服務(wù)協(xié)議明確服務(wù)商的具體工作內(nèi)容、費(fèi)用結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)算時(shí)點(diǎn)、結(jié)算方式。有效期2年（涉及舊村改造3年），鎮(zhèn)（街道）、集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)協(xié)議的擬定、簽署實(shí)施監(jiān)管。東莞市單一主體掛牌招商模式的前期服務(wù)商招引：西區(qū)資格審查，建立咨詢服務(wù)企業(yè)庫入庫企業(yè)開展企業(yè)宣傳工作集體通過民主表決方式，確定合作企業(yè)公示結(jié)果，簽訂服務(wù)協(xié)議組建企業(yè)庫企業(yè)宣傳文件直接列明報(bào)名企業(yè)的參選條件。民主表決前允許企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)宣傳、宣講，保障權(quán)利人的知情權(quán)。西區(qū)街道辦發(fā)布公告，接受企業(yè)報(bào)名服務(wù)內(nèi)容一般只需完成基礎(chǔ)信息調(diào)查、土地房屋測(cè)繪和改造意愿征詢等工作。對(duì)比中山西區(qū)的前期服務(wù)商招引方式：前期工作1

.

編報(bào)更新單元?jiǎng)澏ǚ桨?

.

核查確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益3

.

征詢不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人意愿4

.

擬定拆遷補(bǔ)償方案5

.

確定政府（

集體）

綜合收益6

.

編報(bào)掛牌招商方案東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：更新單元的更新方向、規(guī)劃用途單元?jiǎng)澏ˋDBC更新單元的總建筑面積和各類用途建筑面積上限值初步核算確定更新單元范圍、拆除范圍公共設(shè)施和公益性用地的相關(guān)要求東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：明確改造項(xiàng)目規(guī)劃方案，

是項(xiàng)目推動(dòng)的首要條件改造地塊建筑面積核算“成本-收益”容積率測(cè)算基礎(chǔ)建筑面積補(bǔ)償建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積項(xiàng)目改造難度（舊村莊、舊城鎮(zhèn)）超額的公益貢獻(xiàn)總建筑面積東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：通過補(bǔ)償建筑面積考慮改造成本的同時(shí)，設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)面積兼顧公共利益，鼓勵(lì)改造主體積極貢獻(xiàn)。東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：核查確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益（如何快速完成？）1、三舊不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益核查區(qū)別于傳統(tǒng)測(cè)繪調(diào)查，主要分初查和詳查兩項(xiàng)，是一項(xiàng)技術(shù)專業(yè)性較強(qiáng)的綜合性測(cè)繪工作，包括土地、建筑物、構(gòu)筑物、點(diǎn)狀物等等測(cè)量。2、初查階段，建議利用無人機(jī)傾斜攝影進(jìn)行實(shí)景三維制作底圖，（目前大多數(shù)直接用政府提供的地形圖作底圖）。幾大好處：一、數(shù)據(jù)疊加地類，規(guī)劃分析，拆賠方案編制。二、防止搶建加建，避免有爭(zhēng)議。三、利于規(guī)劃設(shè)計(jì)，微改造，活化更新，片區(qū)改造等等。3、詳查階段，前期服務(wù)商與核查單位必須明確核查標(biāo)準(zhǔn)，充分溝通。例：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益核查要考慮業(yè)主實(shí)際建筑面積和建造面積之差因素，如東莞的民居，其建造面積按滴水范圍計(jì)算，而建筑面積按墻角計(jì)算。標(biāo)準(zhǔn)不明確易導(dǎo)致返工，耗時(shí)。01意愿征詢權(quán)益土地面積合計(jì)占比達(dá)90%以上02權(quán)益人數(shù)合計(jì)占比達(dá)90%以上東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：確保大部分權(quán)利人對(duì)改造項(xiàng)目的支持，避免盲目推進(jìn)項(xiàng)目，導(dǎo)致出現(xiàn)后續(xù)的工作問題。東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：地價(jià)款起始價(jià)＝公有資產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)+（新規(guī)劃條件下出讓地塊的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)－拆遷補(bǔ)償評(píng)估成本－集體物業(yè)補(bǔ)償成本－配建并無償移交公共設(shè)施成本）×起始價(jià)系數(shù)東府辦〔2019〕29

號(hào)文擬定拆遷補(bǔ)償方案的前提是不能大于公有資產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)+新規(guī)劃條件下出讓地塊的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)。實(shí)現(xiàn)總價(jià)合理限定的前提是規(guī)劃容量的確定。因此，規(guī)劃方案的確定自然是溝通拆賠方案的最前提條件。平衡各權(quán)益人利益的關(guān)鍵是要核算各權(quán)益人實(shí)際擁有多少權(quán)益（如所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、地役權(quán)等）。擬定拆遷補(bǔ)償方案已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的評(píng)估工作，事實(shí)上，他銜接了法律、規(guī)劃、財(cái)稅、金融、造價(jià)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)的內(nèi)容。擬定拆遷補(bǔ)償方案東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：1、政府無償取得的公共設(shè)施用地、無償移交政府的公共設(shè)施、綜合整治工程和貢獻(xiàn)的用地、用房；2、集體經(jīng)濟(jì)組織的物業(yè)補(bǔ)償。地價(jià)款掛牌招商公告中約定確定政府（集體）綜合收益

網(wǎng)上競(jìng)價(jià)確定東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：編報(bào)掛牌招商方案

概況 05

可行性分析不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人意愿分析、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益分散程度、宅基地及地上房屋權(quán)益人補(bǔ)償訴求、潛在意向參與主體等情況01面積、位置、四至、周邊主要設(shè)施（

道路交通、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、公共服務(wù)）03劃定更新單元范圍、拆除范圍、綜合

整治范圍、規(guī)劃用途、建筑規(guī)模、公共設(shè)施建設(shè)要求等現(xiàn)狀0204場(chǎng)地使用歷史沿革和土壤污染、現(xiàn)狀土地和建筑使用、

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益確認(rèn)等條件報(bào)名資格要求、政府（

集體）

綜合收益起始價(jià)、保證金繳納要求、公開要約收購(gòu)期限、地價(jià)款支付、項(xiàng)目開發(fā)時(shí)間要求、成交方責(zé)任

等項(xiàng)目實(shí)操中的工作內(nèi)容六大項(xiàng)工作上述要求的單元?jiǎng)澏ǖ攘?xiàng)工作，在項(xiàng)目前期服務(wù)商招商中基本涵蓋土壤檢測(cè)根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的文件要求，目前大部分項(xiàng)目在前期工作中都增加了“土壤檢測(cè)”一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方案完善用地手續(xù)……根據(jù)項(xiàng)目的不同類型和具體情況，部分項(xiàng)目靈活調(diào)整增加部分工作內(nèi)容東莞市單一主體掛牌招商模式的前期工作：第三節(jié)目前前期工作的主要問題完成供地前所有籌備工作參與項(xiàng)目前開發(fā)主體正式

各地項(xiàng)目實(shí)操中省政策文件中

廣義的前期工作狹義的前期工作前期工作的界定不夠清晰，可參考的相關(guān)政策依據(jù)少。1.前期工作的界定有待進(jìn)一步明晰對(duì)前期工作的理論界定不清晰，不同的人、不同的部門對(duì)前期工作的認(rèn)識(shí)和工作要求都有個(gè)人的理解，容易導(dǎo)致扯皮現(xiàn)象，拖慢進(jìn)度。工作內(nèi)容繁雜標(biāo)圖建庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查拆賠方案意愿征詢權(quán)屬核查單元規(guī)劃申報(bào)年度實(shí)施計(jì)劃申報(bào)項(xiàng)目預(yù)備庫前期工作經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估土壤調(diào)查前期研究報(bào)告改造方案供地方案……掛牌招商方案2.工作內(nèi)容繁雜，規(guī)則不夠明確部分關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的操作探討：很多時(shí)候改造項(xiàng)目的現(xiàn)狀跟現(xiàn)有的各種規(guī)劃是不完全一致的，而且不是簡(jiǎn)單的規(guī)劃調(diào)整就能實(shí)現(xiàn)的。例如：有些改造單元涉及過多的農(nóng)用地、公共設(shè)施等情況。應(yīng)該

如何綜合平衡各方面的利益及資源？該如何合理合法的推進(jìn)項(xiàng)目？地塊分析部分關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的操作探討：改造權(quán)利人意愿征詢中，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、做好宣傳非常重要例如：村民甚至村委對(duì)三舊改造政策的認(rèn)識(shí)非常有限，改造前其獲得相關(guān)信息的來源通常來自網(wǎng)上新聞（如某某村三舊改造誕生了多少億萬富翁），但這類新聞不具備普遍性，這就導(dǎo)致了村民對(duì)拆遷補(bǔ)償安置的預(yù)期過高，影響拆遷補(bǔ)償方案的制定和意愿征詢工作的開展。意愿征詢部分關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的操作探討：經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估地價(jià)起始價(jià)政府綜合收益集體綜合收益安置物業(yè)出讓金公建配套等貨幣補(bǔ)償審核、備案、監(jiān)管建設(shè)、移交標(biāo)準(zhǔn)是否符合市場(chǎng)水平參考標(biāo)準(zhǔn)是否投入收益平衡第三方收益預(yù)評(píng)成本成本標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一拆賠方案投入收益分析擬定拆賠方案和收益分析部分關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的操作探討：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益核查由于國(guó)標(biāo)《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》及其它規(guī)范中未有詳細(xì)的三舊改造建（構(gòu)）筑物核查規(guī)范，全省各地的標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，不利于開展工作，若溝通協(xié)調(diào)不到位，易造成延時(shí)返工。諸如此類的問題很多很多都值得我們進(jìn)一步去探討3.工作流程、辦事手續(xù)有待簡(jiǎn)化同一前期工作事項(xiàng)的辦事流程重復(fù)不同的前期工作事項(xiàng)的申報(bào)材料重復(fù)部分前期工作的辦理未明確規(guī)定辦理時(shí)限……東莞市深圳市佛山市石岐區(qū)：《石岐區(qū)舊城鎮(zhèn)全面改造項(xiàng)目確定前期意愿調(diào)查主體暫行辦法》中山市西區(qū)：關(guān)于印發(fā)《西區(qū)“三舊”改造項(xiàng)目咨詢服務(wù)企業(yè)遴選實(shí)施辦法》的通知東區(qū)：中山市東區(qū)“舊村莊”改造項(xiàng)目前期工作流程暫行辦法禪城區(qū)：《佛山市禪城區(qū)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)舊村莊（居）改造的實(shí)施意見》順德區(qū)：《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作實(shí)施細(xì)則》附件2之四南海區(qū)：《佛山市南海區(qū)城市更新（“三舊”改造）實(shí)施辦法》第57條寶安區(qū)：《深圳市寶安區(qū)城區(qū)改造類項(xiàng)目前期服務(wù)商預(yù)選庫管理暫行辦法》《深圳市寶安區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施主體預(yù)選庫管理暫行辦法》南城區(qū)：《南城街道城市更新單一主體掛牌招商公開招引前期服務(wù)商操作指引》常平鎮(zhèn)：《常平鎮(zhèn)城市更新