法國(guó)的行政管理體制

一、法國(guó)中央政府與地方政府之間的關(guān)系(一)中央政府的地方自治長(zhǎng)期以來(lái)，法國(guó)的行政管理體系實(shí)行了集中、分散的制度。戴高樂(lè)曾說(shuō)過(guò):“高度中央集權(quán)國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)一直是法國(guó)統(tǒng)一的不可缺少的條件?！钡谖骞埠蛧?guó)憲法雖然指出“地方領(lǐng)土單位按照法律規(guī)定的條件,由選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)自由地進(jìn)行管理”,但又明確授權(quán)中央政府在地方的代表“負(fù)責(zé)維護(hù)國(guó)家的利益、監(jiān)督行政并使法律得到遵守”,所謂地方自治的權(quán)力是有限的。在法國(guó),行政事務(wù)分為國(guó)家(即中央)行政事務(wù)和地方行政事務(wù)兩種。中央行政由中央政府及其駐地方的機(jī)構(gòu)承擔(dān),地方政府不得干預(yù);地方行政由地方政府承擔(dān),中央政府通常也不加干預(yù)。但是地方議會(huì)就地方重大問(wèn)題作出決定、決議時(shí),須經(jīng)中央政府批準(zhǔn)生效。中央在大區(qū)和省派駐共和國(guó)專員,在市鎮(zhèn)由市長(zhǎng)兼任中央代表,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央行政和監(jiān)督地方自治行政。中央政府還通過(guò)“委托”、“代理”方式,將相當(dāng)多的中央行政事務(wù)交地方政府辦理。法國(guó)地方政府的主要權(quán)力限于表決地方預(yù)算案和負(fù)責(zé)地方稅收事務(wù),此外就是制訂市政規(guī)劃,成立保健事業(yè),管理地方公路,發(fā)展文化娛樂(lè),裝備教育設(shè)施,處理空氣污染等公用事業(yè)。(二)中央政府與地方政府中央控制的基本作用,是使地方政府的權(quán)限行使符合中央政府預(yù)期的目標(biāo)和規(guī)范。在中央政府與地方政府的關(guān)系上,法國(guó)實(shí)行高度中央集權(quán)的體制。中央政府運(yùn)用立法、行政和財(cái)政等手段,鼓勵(lì)和援助地方政府的合理行為。防止和制止其與全國(guó)利益相沖突的行為,懲罰其違法和失職行為。(1)央地的法律監(jiān)督權(quán)立法控制包括兩個(gè)基本方面:第一,中央政府通過(guò)規(guī)范地方政府行為的各種法律,要求地方遵循。一旦地方政府的行為違犯了國(guó)家制定的法律,中央政府以法律為依據(jù),采取必要的手段,迫使地方政府糾正錯(cuò)誤。第二,中央政府監(jiān)督地方政府的立法。當(dāng)?shù)胤秸⒎ú划?dāng)(超越權(quán)限或違背有關(guān)規(guī)定),或與憲法、法律相抵觸時(shí),中央政府有權(quán)要求地方政府修改、暫停實(shí)施或廢除之。法國(guó)是具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家,中央對(duì)地方的控制,更多地偏重于行政手段。自1982年權(quán)力下放改革以來(lái),雖未改變以行政手段控制為主的方式,但立法控制漸受重視。中央通過(guò)各種法律、法令,向地方下放權(quán)力,重新調(diào)整其職權(quán)范圍;地方議會(huì)通過(guò)的決議則要接受國(guó)家的法律審查。各級(jí)地方議會(huì)所通過(guò)的決議,只要正式公布并轉(zhuǎn)交給共和國(guó)專員,就自動(dòng)生效;共和國(guó)專員如果認(rèn)定決議非法,他只能在決議生效后的法定期限內(nèi),提請(qǐng)有關(guān)行政法院就決議的合法性進(jìn)行審查,審查期間該決議繼續(xù)執(zhí)行。(2)對(duì)地方自治活動(dòng)監(jiān)督法國(guó)的行政控制十分嚴(yán)格,在中央設(shè)置有內(nèi)政部,專門處理地方政府事宜;在地方則成立兩套中央派駐系統(tǒng),一是中央各部駐各地的下屬機(jī)構(gòu),就本部門有關(guān)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督控制;二是以大區(qū)和省共和國(guó)專員為主、包括市長(zhǎng)在內(nèi)的中央政府代表,對(duì)地方自治活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督。以前,法國(guó)中央監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)解散或停止地方議會(huì)及其執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng),決定其討論事項(xiàng)的范圍,控制其會(huì)議進(jìn)程,審查其決議是否適當(dāng)和合法。1982年改革以后,《權(quán)力下放法令》和《對(duì)地方團(tuán)體行為監(jiān)督法》擴(kuò)大了地方政府的權(quán)限,但并未改變?cè)瓉?lái)以行政控制為主導(dǎo)方式的作法。改變的主要是行政控制的內(nèi)容、重點(diǎn)與方式,明確列舉了行政監(jiān)督的范圍;并規(guī)定以行政法院作為監(jiān)督主體,由國(guó)家代表按法定程度起訴;偏重于行為控制;以事后審查為主;不包括對(duì)行為適當(dāng)性的監(jiān)督,等等。這兩個(gè)法案中規(guī)定中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督范圍包括:地方議會(huì)及其授權(quán)機(jī)構(gòu)的決議和條例,與警察事務(wù)有關(guān)的處理和決定,同地方公務(wù)員任免懲處有關(guān)的決定,重要財(cái)務(wù)事項(xiàng)。(3)中央對(duì)地方預(yù)算的編制和執(zhí)行法國(guó)中央財(cái)政集中的財(cái)力約占全國(guó)財(cái)政總收入的80%左右,這為中央對(duì)地方政府實(shí)行嚴(yán)密控制提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)手段。法國(guó)地方財(cái)政收入中有一半來(lái)自于中央財(cái)政援助,其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的一半以上和工程投資的2/3以上,要依賴中央的補(bǔ)助和貸款。為此,中央政府利用這種財(cái)政優(yōu)勢(shì),設(shè)立許多信貸和補(bǔ)助資金,規(guī)定某種條件,主動(dòng)將地方政府的活動(dòng)納入自己的政策目標(biāo)體系中。同時(shí),中央還對(duì)地方預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。在1982年以前,地方預(yù)算由國(guó)家代表擬定,議會(huì)討論,中央政府批準(zhǔn);1982年改革后,地方議會(huì)有權(quán)擬定和批準(zhǔn)預(yù)算,但國(guó)家代表仍然保留代執(zhí)行權(quán),即在必要的時(shí)候可以編制、修改、補(bǔ)充所在地方的地方預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的稅務(wù)總局在各地設(shè)有800多個(gè)稅務(wù)中心,負(fù)責(zé)計(jì)算和確定地方稅額;該部下屬的公共會(huì)計(jì)網(wǎng)有權(quán)審查地方支出。此外,國(guó)家審計(jì)院與經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的財(cái)政監(jiān)察員還對(duì)地方帳目和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。二、法國(guó)政府在公共服務(wù)中的職能(一)法國(guó)出現(xiàn)了縱向合作形式的農(nóng)村整體推進(jìn)模式1958年生效的法蘭西第五共和國(guó)憲法第72條規(guī)定:“共和國(guó)的領(lǐng)土單位為市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。其他領(lǐng)地單位按法律建立?！痹诜▏?guó)本土,1982年以前其領(lǐng)土單位分為省和市鎮(zhèn)兩級(jí)。1982年以后,原由中央設(shè)置的作為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃單位的大區(qū)改為正式領(lǐng)土單位,這就成了三級(jí)制。目前法國(guó)共有22個(gè)大區(qū),96個(gè)本土省和37,000多個(gè)市鎮(zhèn),還設(shè)有作為省派出機(jī)構(gòu)的324個(gè)專區(qū)和作為選舉單位的3459個(gè)區(qū)。此外,法國(guó)附屬有4個(gè)海外省和5個(gè)海外領(lǐng)地,這是法律上對(duì)遠(yuǎn)離共和國(guó)本土的共和國(guó)部分的稱謂。這4個(gè)海外省是,拉丁美洲的瓜德羅普島、法屬圭亞那、馬提尼克島和非洲的留尼旺島。5個(gè)海外領(lǐng)地是,法屬索馬里、太平洋上的法屬波利尼西亞、新喀里多尼亞群島、瓦利斯和富士那群島、新赫布里底群島(與英國(guó)共管)。另外還有皮埃爾——密克陸島、法屬南方及南極屬地。應(yīng)該看到,法國(guó)的37,000多個(gè)市鎮(zhèn)規(guī)模多半很小,單個(gè)市鎮(zhèn)不可能有足夠的財(cái)源用以建設(shè)和維持現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活所需要的基本設(shè)施,也難以在較大的范圍內(nèi)對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。為此,市鎮(zhèn)間出現(xiàn)了多種形式的橫向合作,以履行某些特定職能,這對(duì)舊有的行政區(qū)劃產(chǎn)生了很大沖擊。如“市鎮(zhèn)組合”,是農(nóng)村市鎮(zhèn)的合作形式,主要管理幾個(gè)市鎮(zhèn)的共同性的經(jīng)濟(jì)和行政事務(wù),象筑路、設(shè)立學(xué)校、修建衛(wèi)生設(shè)施等;“城市共同體”,是由一個(gè)主要城市及其附近的市鎮(zhèn)組成,其任務(wù)是通盤考慮整個(gè)共同體的現(xiàn)代化計(jì)劃,如綠化、住房建筑、火警、救護(hù)、供水、文化體育設(shè)施管理等,城市共同體所涉及到的各個(gè)成員市鎮(zhèn)的相關(guān)服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐w的共同財(cái)產(chǎn)。(二)大行政區(qū)的職能法國(guó)是一個(gè)中央高度集權(quán)的國(guó)家,各地方的主要行政事務(wù),如財(cái)政、警察、司法、教育、衛(wèi)生、郵電等,過(guò)去皆由中央政府各部派駐該地方的相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。1982年實(shí)施權(quán)力下放改革,開(kāi)始注意加強(qiáng)地方自治權(quán),國(guó)民議會(huì)分別認(rèn)定市鎮(zhèn)、省和大區(qū)享有“審議并決定其權(quán)限內(nèi)的事務(wù)的權(quán)力”。地方權(quán)限擴(kuò)大具體體現(xiàn)在計(jì)劃發(fā)展與領(lǐng)土整治、城市建設(shè)、職業(yè)訓(xùn)練、參與經(jīng)濟(jì)、警察事務(wù)等方面。目前,法國(guó)大區(qū)政府的職能范圍主要是在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和社會(huì)發(fā)展方面,按1983年1月的法律規(guī)定,是“協(xié)助國(guó)家計(jì)劃的制定和實(shí)行,并制定本大區(qū)的計(jì)劃”。在計(jì)劃的執(zhí)行中,大區(qū)可以同國(guó)家簽訂協(xié)定,采取共同行動(dòng)保證其落實(shí)。大區(qū)也有權(quán)在遵循國(guó)家計(jì)劃方向的前提下,與各省政府和工商團(tuán)體協(xié)商制訂大區(qū)計(jì)劃,倡導(dǎo)大區(qū)內(nèi)各省、市鎮(zhèn)及私人企業(yè)的發(fā)展。大區(qū)還協(xié)助國(guó)家推行領(lǐng)土整治政策,它負(fù)責(zé)對(duì)大區(qū)的地方公共投資和工商、旅游各業(yè)的合理分布進(jìn)行調(diào)整。各大區(qū)有權(quán)簽定一個(gè)跨市鎮(zhèn)的發(fā)展計(jì)劃,以決定與它們有關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化發(fā)展的中期目標(biāo)及為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)應(yīng)采取的具體行動(dòng)。省政府的主要職能是,通過(guò)省的預(yù)算,管理省的公產(chǎn)和省級(jí)公路網(wǎng),通過(guò)社會(huì)救濟(jì)貸款(占省全部預(yù)算的40～50%),決定對(duì)公立公益機(jī)構(gòu)的津貼,決定省、專區(qū)、法庭、保健事業(yè)的建設(shè),分配各區(qū)的稅款份額,管理治安,向中央政府申訴有關(guān)省內(nèi)事務(wù)的意見(jiàn)和愿望,對(duì)區(qū)劃的變動(dòng)和市鎮(zhèn)名稱的更動(dòng)提出意見(jiàn)。市鎮(zhèn)政府的主要職能則有,負(fù)責(zé)組織市鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān),表決市鎮(zhèn)預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行,管理本市鎮(zhèn)戶籍和資財(cái),領(lǐng)導(dǎo)市鎮(zhèn)規(guī)劃,負(fù)責(zé)道路的建設(shè)和保養(yǎng),決定市鎮(zhèn)公共工程,制訂市鎮(zhèn)公務(wù)員章程,批準(zhǔn)市長(zhǎng)簽訂的有關(guān)地方建設(shè)的合同。三、法國(guó)政府機(jī)構(gòu)(一)大議會(huì)的決議機(jī)關(guān)及其職權(quán)60年代初,法國(guó)政府為便于在較大區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),制訂和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,于1960年6月頒布法令,將全國(guó)劃分21個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大區(qū)(1970年1月增至22個(gè))。一個(gè)大區(qū)包括2至8個(gè)省不等,主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作,不是一級(jí)政府。1982年3月的權(quán)力下放法令,明確地將大區(qū)改為省以上的一級(jí)正式地方政府,享有獨(dú)立的法人地位。大區(qū)的決議機(jī)關(guān)是大區(qū)議會(huì),它由本大區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生,選舉采用比例代表制。1986年3月,各大區(qū)進(jìn)行第一次大區(qū)議會(huì)選舉,組成了第一屆直接選舉產(chǎn)生的大區(qū)議會(huì)。大區(qū)議會(huì)負(fù)責(zé)決議大區(qū)權(quán)限內(nèi)的事務(wù),有權(quán)決定本區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,監(jiān)督行政和財(cái)政管理情況,維護(hù)本區(qū)利益和通過(guò)預(yù)算等。議會(huì)選出主席1人、副主席和委員若干人組成議會(huì)委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。議會(huì)例會(huì)每3個(gè)月至少舉行一次,由主席召集。應(yīng)議會(huì)委員或三分之一議員的請(qǐng)求,議會(huì)主席可召集臨時(shí)會(huì)議,但會(huì)期限于2天。大區(qū)議會(huì)的決議由大區(qū)議會(huì)主席負(fù)責(zé)執(zhí)行。大區(qū)議會(huì)主席由議員互選產(chǎn)生,是大區(qū)行政首長(zhǎng),領(lǐng)導(dǎo)大區(qū)政府各行政部門。議會(huì)主席的職權(quán)主要是負(fù)責(zé)組織本大區(qū)的行政機(jī)構(gòu),領(lǐng)導(dǎo)它們執(zhí)行議會(huì)的決議。此外,大區(qū)還設(shè)有一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)作為議會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)。它由大區(qū)內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文體、教育、科技等各界人士推舉的代表組成,其成員在40至110名之間,任期5年。該委員會(huì)主要作用是協(xié)調(diào)與本大區(qū)有關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù),并向其主席提出意見(jiàn)和建議。(二)省議會(huì)主席法國(guó)省議會(huì)按單名制選區(qū)由選民通過(guò)“單記名多數(shù)兩輪投票制”直接選舉產(chǎn)生,人數(shù)從17至109名不等。議員任期6年,每3年改選一半。省議會(huì)議員實(shí)行無(wú)薪制,只能領(lǐng)取一定數(shù)量的出席津貼。省議會(huì)一般每年舉行兩次例會(huì),并可召開(kāi)特別會(huì)議。省議會(huì)由議員互選產(chǎn)生1名議長(zhǎng)和若干名副議長(zhǎng),另選秘書長(zhǎng)1名。議長(zhǎng)為省議會(huì)主席,是省自治的代表,負(fù)責(zé)執(zhí)行議會(huì)的決議,有權(quán)組織和領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu)。會(huì)議期間,議長(zhǎng)因故缺席時(shí)可由副議長(zhǎng)代理。秘書長(zhǎng)的職責(zé)是負(fù)責(zé)會(huì)務(wù)。為了有效地行使職權(quán),省議會(huì)設(shè)立若干委員會(huì),如國(guó)民教育和總務(wù)、社會(huì)救濟(jì)和公共衛(wèi)生、公共工程和運(yùn)輸、財(cái)政委員會(huì)等。其中最重要的是負(fù)責(zé)財(cái)政事務(wù)的委員會(huì),它實(shí)際上是省議會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān),通常被稱為省委員會(huì)。省委員會(huì)由議員互選產(chǎn)生,由4到7人組成,在省議會(huì)閉會(huì)期間代行某些職權(quán)。省委員會(huì)每月舉行例會(huì),根據(jù)省議會(huì)的授權(quán)委托進(jìn)行活動(dòng),主要負(fù)責(zé)監(jiān)督省議員選舉,安排省議會(huì)議程,起草省議會(huì)決議并監(jiān)督其實(shí)施,決定公共工程的建設(shè),分配一部分補(bǔ)助撥款,等等。同時(shí),在省議會(huì)閉會(huì)期間,省委員會(huì)還代行省議會(huì)對(duì)省議會(huì)主席及其領(lǐng)導(dǎo)下的省行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。在1982年以前,法國(guó)設(shè)有省長(zhǎng)職位,一方面作為中央駐省代表,另一方面作為省議會(huì)執(zhí)行機(jī)關(guān)首長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)的省長(zhǎng)是由內(nèi)閣總理和內(nèi)政部長(zhǎng)提名,部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò),總統(tǒng)任命的。在1982年實(shí)施《權(quán)力下放法令》后,省行政機(jī)關(guān)的格局有較大改變。省議會(huì)主席開(kāi)始成為省最高行政首長(zhǎng),負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu),凡是為行使職權(quán)所必需的行政部門均置于其指揮和監(jiān)督之下。省議會(huì)主席負(fù)責(zé)執(zhí)行省議會(huì)決議,只對(duì)本級(jí)議會(huì)負(fù)責(zé),不受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指揮。而原來(lái)的省長(zhǎng)則改為共和國(guó)專員,只負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家法律和政策的執(zhí)行,處理與中央政府有直接關(guān)系的事務(wù),領(lǐng)導(dǎo)為行使其職權(quán)所需要的一部分行政機(jī)構(gòu)。同時(shí),在省有關(guān)部門中原屬中央序列的文官也開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤较到y(tǒng)的文官了。(三)行政層的地位法國(guó)市鎮(zhèn)按照法律規(guī)定的條件由選舉產(chǎn)生的市議會(huì)進(jìn)行管理。市議員由本市鎮(zhèn)年滿21歲的公民直選產(chǎn)生,任期6年,可連選連任。市議會(huì)選舉一名市長(zhǎng)和若干名市長(zhǎng)助理,由市長(zhǎng)主持議會(huì)會(huì)議。市議會(huì)每年至少舉行4次例會(huì),每次會(huì)期15天,并可召開(kāi)特別會(huì)議。市議會(huì)負(fù)責(zé)審議決定市鎮(zhèn)權(quán)限內(nèi)的一切事務(wù);它沒(méi)有法定常設(shè)機(jī)關(guān),出于行使職權(quán)的需要和方便議事,通常設(shè)立若干個(gè)委員會(huì),但它們并無(wú)法定地位,不能獨(dú)立行使職權(quán)。市長(zhǎng)是市鎮(zhèn)的行政首長(zhǎng),他由市議會(huì)議員互選產(chǎn)生,任期6年,可連選連任。市長(zhǎng)同時(shí)也是中央政府代表,具有雙重身份。作為市鎮(zhèn)的行政長(zhǎng)官,市長(zhǎng)安排市鎮(zhèn)議會(huì)的會(huì)議,執(zhí)行市鎮(zhèn)議會(huì)的決議,主持市鎮(zhèn)行政管理委員會(huì)的工作,負(fù)責(zé)市鎮(zhèn)的治安,并可按市鎮(zhèn)議會(huì)的委托直接決定若干行政事