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摘要。本文主要討論了洱海管理?xiàng)l例、三退三還、兩取消、兩禁止等主要水環(huán)境政策的發(fā)展、成就和存在的問題，其中最主要問題是政策執(zhí)行的資金投入嚴(yán)重缺乏。通過和新比較，洱海水環(huán)境政策存在忽視飲用水水源保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失、違法成本低等問題，有待于進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：洱海;水資源;可持續(xù)發(fā)展;對策;水環(huán)境;水污染防治法;前言

洱海被譽(yù)為“高原明珠”的洱海是云南第二大高原湖泊，位于XX市境內(nèi)，跨XX縣區(qū)和XX縣區(qū)，湖泊面積250km屬瀾滄江———湄公河水系。洱海集城市生活供水、農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)、旅游和調(diào)節(jié)氣候等多種功能為一體，是大理人民的母親湖，被視為白族和其它民族繁衍生息的搖籃近年來，由于周邊人口壓力的增大和旅游業(yè)的發(fā)展，給洱海的水環(huán)境帶來了新的問題。洱海水資源的生境狀況直接關(guān)系到洱海地區(qū)的生態(tài)安全，在對洱海進(jìn)行合理開發(fā)和利用的同時(shí)，采取對策和措施保護(hù)洱海濕地及其生物多樣性，是洱海地區(qū)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展面臨的一個重要課題。

一、洱海流域水環(huán)境演變

（一）洱海流域的水環(huán)境保護(hù)取得的成就

20世紀(jì)70年代以前，洱海水質(zhì)良好，至70年代以后，隨著對水資源的過度開發(fā)和沿湖水污染狀況的加重，洱海水質(zhì)開始惡化。洱海污染最初以工業(yè)和生活污水排放的cod為主，90年代開始實(shí)施截污干管建設(shè)后，工業(yè)廢水大部分被截流，cod的影響降低。總磷、總氮成為洱海的主要水質(zhì)污染因子和富營養(yǎng)化影響因子。l996年和2003年，洱海兩次爆發(fā)全湖性的“藍(lán)藻”危機(jī)，對洱海的水環(huán)境狀況敲響了警鐘。經(jīng)過大理州、市等各級政府的努力，洱海水質(zhì)逐步取得了好轉(zhuǎn)。2001年洱海為Ⅱ類水質(zhì)，2004—2007年幾年間，洱海全湖的水質(zhì)從2003年的局部下降到（gb3838-2002）的Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)到總體水平達(dá)到和保持Ⅲ類。這是嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)、綜合的水環(huán)境保護(hù)政策所取得的成就。

（二）洱海流域水環(huán)境存在的問題

2002年洱海水體中總磷濃度達(dá)到0.03mg/l，標(biāo)志著洱海進(jìn)入了中營養(yǎng)化至富營養(yǎng)化狀態(tài)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期。水體透明度下降，生態(tài)系統(tǒng)基本類型由“草型湖泊”逐漸轉(zhuǎn)化成“藻型湖泊”，藍(lán)藻類已成為優(yōu)勢種群，土著魚類種群衰竭，甚至瀕于滅絕。洱海生態(tài)系統(tǒng)從穩(wěn)定狀態(tài)演替到不穩(wěn)定的退化狀態(tài)，而且比較脆弱。稍微松懈，則可能導(dǎo)致洱海水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境的重新惡化。洱海水位下降，降低了湖泊的自凈能力，降低了湖泊對氣候的調(diào)節(jié)功能，農(nóng)灌用水緊張，地下水位的下降，導(dǎo)致居民的飲水發(fā)生困難，而且導(dǎo)致了洱海風(fēng)景資源的破壞。

二、洱海水環(huán)境政策的發(fā)展

（一）1984年2月大理州人民政府制定了，作為行政法規(guī)予以公布實(shí)施，實(shí)行洱海水費(fèi)征收、入湖捕撈資源增殖費(fèi)的征收、每年定期封湖禁漁等政策措施，并成立了專門機(jī)構(gòu)“洱海管理局”。

1988年大理州人大通過了（以下簡稱“洱海管理?xiàng)l例”），取代了，洱海的水環(huán)境政策進(jìn)入了法制化的軌道，對洱海的保護(hù)起到了積極的作用。條例對水資源的開發(fā)和利用、洱海湖濱帶的管理、工業(yè)和生活污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面作了規(guī)定。

但1988年的的總體思想仍然是以開發(fā)利用為主，沒有很好地體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的理念。從環(huán)境保護(hù)的角度來看，該條例存在以下問題：（1）沒有禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚，導(dǎo)致餌料的過度投放，造成水體污染和富營養(yǎng)化。同時(shí)對圍建魚塘的規(guī)定含糊不清，導(dǎo)致魚塘發(fā)展迅速。尤其是90年代初，XX縣區(qū)政府為發(fā)展“菜籃子”工程，以行政號召加經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，大規(guī)模圍海建魚塘，在兩、三年的時(shí)間內(nèi)，魚塘的總面積達(dá)到149.25公頃。（2）對洱海的生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠。如條例第18條規(guī)定：“認(rèn)真貫徹執(zhí)行以增殖為主，養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉，各有側(cè)重的方針……加快水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！保?）對洱海管理局的職責(zé)作了一些原則性的規(guī)定，但可操作性差，導(dǎo)致政出多門，多頭管理的局面。

1998年3月19日大理州人大常委會通過了修訂后的，將自1996年來的制定的一系列洱海水環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行了法律規(guī)范。然而，1998年修訂的對洱海的環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)做了許多有針對性的規(guī)定，但是許多規(guī)定仍然是局部性的，并未體現(xiàn)系統(tǒng)和綜合治理的理念。

2004年修訂的條例較好地體現(xiàn)了保護(hù)和治理優(yōu)先，合理開發(fā)的原則。加強(qiáng)了洱海管理局的地位和作用，并將其下放至XX縣區(qū)管理，強(qiáng)化了洱海流域的各級政府的職責(zé)。

的一個最重要的作用是在水位的調(diào)控方面作出法律規(guī)定，逐步認(rèn)識了水位調(diào)控對洱海保護(hù)的重要性。1988年的條例確定洱海最高水位和最低運(yùn)行水位，初步遏制了水位繼續(xù)下降的趨勢。1998年修訂的條例增加了防洪水位。然而，這種低水位調(diào)度運(yùn)行方式使洱海的發(fā)電、灌溉等功能得到了充分發(fā)揮的同時(shí)，削弱了洱海的生態(tài)環(huán)保功能。

2004年修訂的充分考慮了防洪的承受力、人工調(diào)節(jié)的可行性，滿足環(huán)保生態(tài)和今后引水濟(jì)洱的需要，將洱海最低、最高水位由原來的1971100m和1974100m調(diào)整到1972161m和1974131m，將洱海從XX省電網(wǎng)高峰地位改變?yōu)橐原h(huán)保為主，發(fā)電要服從洱海的治理和保護(hù)，洱海水位運(yùn)行調(diào)度權(quán)交由大理州調(diào)度，使洱海水資源調(diào)度運(yùn)行有法可依。

有關(guān)部門和專家達(dá)成共識，認(rèn)為長期以來低水位運(yùn)行和大量污染物排放進(jìn)行入洱海是造成洱海水質(zhì)惡化的主要原因。洱海已進(jìn)入富營養(yǎng)化的初期階段。水位調(diào)控政策的實(shí)施對洱海保護(hù)起到了極為關(guān)鍵的作用。

的另一個重要作用是規(guī)范了洱海管理和保護(hù)的范圍。1988年的劃定了洱海管理范圍和水源保護(hù)區(qū)。1998年的超前性地跳出洱海管洱海，將洱海流域區(qū)（包括徑流區(qū)）納入保護(hù)范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了洱海保護(hù)的范圍。2004年修訂洱海管理?xiàng)l例時(shí)堅(jiān)持了這一正確做法。

（二）“三退三還”政策

大理州各級政府從1999年開始實(shí)施退耕還林/湖、退塘還湖、退房還濕地的“三退三還”政策。歷年來，洱海1974米范圍內(nèi)的灘地被侵占面積為12334198畝，約占灘地總面積21000畝的58.7%。

2001年大理州政府投資1300萬元，加大了實(shí)施“三退三還”政策的力度。到2002年9月，共實(shí)現(xiàn)“退塘還湖”444415畝，“退耕還林”7274152畝，“退房還濕地”61618畝，還實(shí)現(xiàn)植樹造林5000畝，種植柳樹48萬株。其中退耕還林還擴(kuò)大到洱海流域，共退耕還林1612萬畝。

“三退三還”政策和水位調(diào)控政策是相輔相成的。將水位提高了，必須有“三退三還”政策進(jìn)行完善。實(shí)施“三退三還”可以將被水淹沒的魚塘、房屋和樹林實(shí)施補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)水位提高的目標(biāo)。而“三退三還”也有水位調(diào)控政策支持和法律支撐，可以更好地實(shí)現(xiàn)其恢復(fù)洱海生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

（三）“雙取消”和“兩禁止”政策

大理州各級政府于1996年底開始實(shí)施“雙取消”政策，即取消洱海湖區(qū)所有的機(jī)動捕魚船和網(wǎng)箱養(yǎng)魚，并禁止隨意打撈水草。到1997年共取消了洱海中的養(yǎng)魚網(wǎng)箱11187個，機(jī)動漁船2579艘。較好地防止了水面養(yǎng)殖污染和機(jī)動船污染的危害。

1997年11月實(shí)施“禁磷”政策，在洱海匯入?yún)^(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售和使用含磷洗滌用品，削減了總磷的流入量。2006年9月實(shí)施“禁白”政策，在整個XX縣區(qū)轄區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用一次性發(fā)泡塑料餐具和有毒有害不易降解塑料制品工作，經(jīng)過一年多的努力，對防止洱海流域的“白色污染”取得了一定成效。

另外，從2004年開始，隨著對洱海水環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識不斷深入，各級政府對洱海保護(hù)和治理的思路發(fā)生了“三個轉(zhuǎn)變”，即從內(nèi)源污染向面源污染治理轉(zhuǎn)變、從單向零星工程治理向系統(tǒng)的工程治理與生物治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變、從部門孤軍奮戰(zhàn)向條塊結(jié)合分級負(fù)責(zé)整體聯(lián)動轉(zhuǎn)變，確立起科學(xué)的、系統(tǒng)的綜合治理思路。開始實(shí)施包括城市污水處理及環(huán)湖截污治理工程、洱海湖濱帶生態(tài)恢復(fù)建設(shè)、主要入湖河道環(huán)境綜合整治工程、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村面源污染治

理、流域水土保持、洱海流域環(huán)境管理工程等六大工程。對洱海水環(huán)境的持續(xù)好轉(zhuǎn)和生態(tài)保護(hù)起到了極為重要的作用。

（四）洱海水環(huán)境政策存在的問題

1政策執(zhí)行和實(shí)施的資金缺乏，許多措施無法貫徹和落實(shí)

根據(jù)，到2020年規(guī)劃有34個項(xiàng)目，共需投資30億元，而“十一五”近期規(guī)劃中的31個項(xiàng)目也需要投入近15億元。但按大理州財(cái)政局，2006至2007兩年實(shí)際投入洱海流域的資金約為11027547億元，僅占計(jì)劃投資的7101%”，資金投入嚴(yán)重不足。

2重視上游、源頭和湖區(qū)的水環(huán)境保護(hù)，忽視下游和出湖河道的污染治理

洱海的水環(huán)境政策很大程度上忽略了瀾滄江流域環(huán)境保護(hù)，這是一種本位主義傾向。從1988年到2004年的均未提及洱海唯一出湖河流—西洱河的環(huán)境保護(hù)和污染治理問題。而且有關(guān)部門的實(shí)際工作中，較為重視上游和來水的污染防治，對西洱河的監(jiān)管視而不見。許多保護(hù)政策措施多是針對洱海湖區(qū)和上游地區(qū)，但對于出河口—西洱河的保護(hù)和治理卻未得到充分的重視，下游的入湖河道如羅時(shí)江污染嚴(yán)重，其治理存在許多問題。

三、新與洱海水環(huán)境政策的比較

2008年2月通過的體現(xiàn)了一些新的變化。

第一，新法加大政府在水環(huán)境方面的保護(hù)責(zé)任。洱海保護(hù)的體制創(chuàng)新有兩點(diǎn)：一是理順管理體制，強(qiáng)化縣級政府的職責(zé)。將原來隸屬XX縣區(qū)的江尾、雙廊兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸XX縣區(qū)，并把州洱海管理局調(diào)整為市屬市管，整個洱海由XX縣區(qū)統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理;二是實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化責(zé)任考核。這兩點(diǎn)已經(jīng)為新所吸收，這是洱海水環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)對全國水環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)。

第二，新法突出強(qiáng)調(diào)飲用水安全保障。新在第1條立法目的上增加了“保障飲用水安全”，并在第3條指導(dǎo)原則上規(guī)定“優(yōu)先保護(hù)飲用水水源”。專門增設(shè)了“飲用水源和其他特殊水體保護(hù)”專章，進(jìn)一步完善了飲用水保護(hù)制度。

對比新法對飲用水安全的重視，2004年及以前的均未設(shè)置專門條款對飲用水源保護(hù)作專門規(guī)定，這是洱海管理?xiàng)l例的疏漏和不足，也是今后修訂過程中要特別重視之處。此外，出于對瀾滄江下游居民的飲用水水源保護(hù)的重視，要求有關(guān)部門重視出湖河道的污染治理。

第三，新法明確超標(biāo)和超總量排放即違法。新水污染防治法>>第9條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)?！边@是重大突破。洱海管理?xiàng)l例對超標(biāo)排放廢液、廢水作了禁止性規(guī)定，但處罰措施僅有罰款，且力度太輕，需要加以強(qiáng)化。

第四，新法擴(kuò)大了總量控制適用范圍。將總量控制范圍擴(kuò)大到重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制，并要求各級政府要將總量控制指標(biāo)層層分解和落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)責(zé)任制提供了法律支持。同時(shí)還規(guī)定省級可以根據(jù)需要確定本行政區(qū)域內(nèi)的地方重點(diǎn)水污染物?，F(xiàn)階段，洱海流域處于中—富營養(yǎng)化轉(zhuǎn)型時(shí)期，流域的總量控制應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)來設(shè)立和實(shí)施。控制總磷和總氮的排放極為關(guān)鍵。XX省政府可以根據(jù)實(shí)際情況，將總磷作為洱?；蛘咂渌吹牡胤街攸c(diǎn)水污染物，并實(shí)施總量控制。亦可對此進(jìn)行完善。

第五，新法初步將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制寫入法律。新法第7條規(guī)定：“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！痹摋l僅是對生態(tài)補(bǔ)償作了原則性規(guī)定。具體的操作程序有待于后續(xù)修訂的加以明確。

眾所周知，XX縣區(qū)是洱海流域的上游地區(qū)，近年來洱源為了保護(hù)洱海，犧牲了許多發(fā)展機(jī)會，導(dǎo)致其財(cái)政收入由大理州排名第二位降至倒數(shù)第二位。為了體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的公平原則，有必要對洱源實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，提高上游地區(qū)人們對洱海保護(hù)的積極性。

第六，新法將全面推行排污許可制度。新法的排污許可制度對于洱海流域從1999年開始實(shí)施對重點(diǎn)排污企業(yè)實(shí)行排污許可證制度是一個有力的法律支撐。建議在洱海管理?xiàng)l例修訂過程中，明確和細(xì)化適合洱海流域的水污染排污許可證管理制度。

第七，新法加重了違法成本。增強(qiáng)了對違法行為的震懾力。一是實(shí)行比例罰。某些水污染事故的罰款額不再有上限，而是按污染事故直接損失的20%進(jìn)行罰款，情節(jié)嚴(yán)重可以提高到30%。二是實(shí)行時(shí)間罰。如第74條規(guī)定，超標(biāo)或超總量排污的，由環(huán)保部門處以違規(guī)排放期間應(yīng)繳排污費(fèi)用數(shù)額2至5倍罰款。排污單位違規(guī)排污時(shí)間越長，應(yīng)受罰款額度就越大。

與新法比較，的處罰力度，明顯太輕，缺乏震懾力。除了針對個人或農(nóng)業(yè)集體組織的罰款外，許多罰款數(shù)額太小，根本無法影響排污單位的排污行為。必須在下一步的修改過程中，加以強(qiáng)化，提高違法成本。

四、結(jié)語

洱海水環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施，取得了巨大的成就，洱海湖泊的保護(hù)得到了國家、省、州等各級領(lǐng)導(dǎo)的高度贊揚(yáng)