封閉水域客渡船安全管理再議

一、前言我國有很多湖泊、水庫因受自然條件限制，沒有與大江大河等水網(wǎng)地區(qū)相連接的航道，這些湖、庫在肯定區(qū)域內(nèi)形成了可供船舶航行的封閉水域（該水域相對于水網(wǎng)地區(qū)），船舶在封閉水域的交通運輸中起著至關(guān)重要的作用。由于封閉水域大多處于偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承載運輸?shù)拇叭渴青l(xiāng)鎮(zhèn)個體或聯(lián)營的客渡船（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶）。普遍存在著經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，人們思想觀念相對落后，船員平安意識低，船舶適航性能差，船舶超員現(xiàn)象普遍，管理相對滯后的問題，形成了船舶事故隱患的窩點。交通部，國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶平安管理責任制的看法》一文指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶沉船事故頻繁發(fā)生，重特大交通事故已占全部重特大水上交通事故的90%，成為影響水上交通平安形勢的打算性因素?！狈忾]水域的客渡船舶是鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的一個特別群族，極易發(fā)生群死群亡水上交通事故。2006年3月15日，四川廣安岳池一條26米寬的小河溝發(fā)在死亡28人的重大水上交通事故（《小河溝、大災難》），再次給社會敲響了強化封閉水域客渡船舶平安管理的警鐘。因此，封閉水域客渡船平安管理工作值得我們仔細探討。二、封閉水域水上交通平安難管理封閉水域水上交通平安管理工作與水網(wǎng)地區(qū)相比較，存在著很多管理的難點問題，詳細體現(xiàn)在：（一）船舶適航性能差、船員法規(guī)意識低。封閉水域的船舶有著自身獨特的特點。一是船舶存在“先天缺陷”。由于經(jīng)濟條件差，船舶經(jīng)濟效益差，無法對船舶更多的投入。船主只要求船舶能載客（貨）、能航行就行的原則，船體的建筑沒有規(guī)范的圖紙，沒有國家認可的廠家，用才用料因陋就簡，救生消防設(shè)備配備不到位，主機設(shè)備配置檔次低等，船舶從建筑就不能適應(yīng)規(guī)范標準的要求，出廠之時就“先天不足”；二是船員平安意識差。封閉水域船員文化程度普遍較低，長期在封閉水域航行，見少識窄，對平安的危害性缺少感性熟悉，舍不得進行平安投入，船主(員)總是抱著能開就行的僥幸心理，出了事故自認倒霉。同時，乘客對船舶條件要求也不能過高，只要能滿意于便利出行就行。由于封閉水域的船舶只能從事短途客貨運輸，基本上是在自家門前打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，船員常年只同一個海事機構(gòu)打交道，認為船舶能裝，人能開，是否檢驗、是否培訓，有證無證都是一個樣。他們認為管理機構(gòu)要求檢驗、辦證說穿了就是要幾個錢。由于存在著上述心態(tài)，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，船主把法規(guī)視作兒戲，對海事機關(guān)的管理他們能拖則拖，能抗則抗。（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（政府）管”的職責不到位。根據(jù)國務(wù)院及有關(guān)文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶平安管理負責，在船舶平安管理上做到“機構(gòu)、人員、責任、經(jīng)費和詳細工作”五落實。海事機機構(gòu)履行國家監(jiān)察的職責。但在實際工作中，由于缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核制約機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在詳細實施過程中也存在執(zhí)法主體資格的問題，導致該項責任無法完全到位。我們海事機構(gòu)在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出落實責任要求的建議時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導就說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一無船舶平安管理機構(gòu)編制，二無船舶平安管理人員編制，三無經(jīng)費來源，四不是船舶平安執(zhí)法主體，叫我們?nèi)绾喂芾恚课覀內(nèi)绾呜撠?？再說，船舶證書由你們辦、費由你們收，你們是國家授權(quán)的管理單位，你們不管哪個管？責任你們不負哪個負？這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，那也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，還要這么多部門（機構(gòu)）干什么？”由于存在這種責、權(quán)、利不統(tǒng)一的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對水上平安管理責任抱著無可奈何的心理，與縣市政府簽責任書也是硬著頭皮簽。責任感（危機感）強一點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也只在有關(guān)會議上強調(diào)一下，節(jié)假日支配人員在碼頭上站一站，轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，至于能否解決問題就是另外一回事了，萬一發(fā)生了事故對上、對下都有一個說法。責任感差一點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不過問水上交通平安管理工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的責任在很大程度上落空；我認為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶平安管理上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寄予的盼望越大，其結(jié)果絕望就會越大。（三）封閉水域難執(zhí)法，事故隱患難消退。船主認為接受管理就是花錢（買設(shè)備要花錢、培訓、考試要花錢，辦證辦照要花錢），不超載、不冒險就賺不到錢，海事機構(gòu)對其宣揚平安，提出整改看法他就認為你對他過不去，有礙他發(fā)家致富；他們認為，管理部門所要求的不是要他掏錢就是要他少賺錢。海事機構(gòu)對違章船舶實行措施，他就抗拒管理，輕則謾罵，更有甚者，全家老少，左鄰右舍手持刀棍對海事人員進行圍攻毆打；政府的整頓專班一走，他就搞得你海事人員及家屬不得安靜。長期以來，形成了你說你的，他跑他的。因此，封閉水域靠海事人員勸說教育根本起不了作用，達不到管理的目的。國家的行政管理機關(guān)一般實行教育與懲罰相結(jié)合的原則，海事機構(gòu)對封閉水域違法行為人勸說教育不起作用，那行政懲罰又會怎么樣呢？根據(jù)《中華人民共和國行政懲罰法》規(guī)定，行政懲罰的打算按一般程序（當場懲罰對船主來說只是一紙空文，對海事來說已盡到了管理責任）必需先進行調(diào)查制作調(diào)查報告，再制作行政懲罰通知書，在送達通知書時要告知違法行為人具有陳述申辯權(quán)和聽證權(quán)，三日后填制行政懲罰打算書并設(shè)法送達當事人。對于海事機關(guān)作出的行政打算，當事人一般不會根據(jù)懲罰打算去落實，海事機關(guān)只有等到行政懲罰打算書送到當事人滿90天后向人民法院申請強制執(zhí)行。從下達行政懲罰通知書至申請人民法院強制執(zhí)行，需要近100天的時間；假如當事人要求陳述申辯或進行聽證，時間要求就會更長。假如這起行政懲罰打算，海事機關(guān)針對的是嚴峻違章狀況，在這100天的時間里，該發(fā)生的事故早就發(fā)生了（假如沒有發(fā)生事故也成了違法當事人駁斥海事人員危言聳聽的藉口）。海事機構(gòu)向人民法院申請了強制執(zhí)行，并不意味著這起違法行為就得到了懲罰、當事人受到了教育。由于，人民法院會實行如下方法對待海事機關(guān)的強制申請。一是由于種種緣由（當然這些緣由中并不包括海事機關(guān)在進行行政懲罰時不遵守法定程序或沒有法定依據(jù)）法院沒有賜予強制執(zhí)行，相對于違法當事人來說《海事懲罰打算書》等于是一紙空文，他可以連續(xù)他的違法行為，事故隱患依舊存在；對于海事機關(guān)來說，只能無可奈何地將有關(guān)文書存檔，作為今后免受責任追究的依據(jù)。二是法院在肯定程度上賜予強制執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中面對違法行為人軟纏硬硬磨甚至是威逼利誘，法官在海事機關(guān)與違法行為人之間往往充當和事佬，對懲罰打算大打折扣。有時只落實應(yīng)當由當事人正常擔當?shù)牧x務(wù)，而免除懲罰。上述兩種狀況，都達不處處罰與教育相結(jié)合的目的；違法當事人甚至認為申請到法院又能怎么樣，還不就是那回事嗎？因此，當事人對海事行政懲罰越看越輕；海事機關(guān)對違法行為越來越無可奈何。由于海事機關(guān)常常遇到調(diào)查取證難，文書送達難，懲罰執(zhí)行難，甚至常常遭到不法人員的人身攻擊或恫嚇，工作不能正常進行，事故隱患不能準時消退。三、封閉水域客渡船平安管理的建議封閉水域客渡船平安之所以難管理，主要是海事機關(guān)的管理力氣薄弱，缺乏強有力的管理措施。盡管國務(wù)院將鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶平安管理納入有關(guān)縣（市）政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任范圍之內(nèi)，但由于存在責、權(quán)、利不相統(tǒng)一的問題，仍舊不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶平安管理中存在的一些詳細問題。我在封閉水域從事水上交通平安管理工作二十多年，我認為解決封存閉水城水上交通平安管理難，必需首先解決主管機關(guān)管理力氣薄弱和措施不力的問題，必需引入新的平安管理機制，牢牢抓住影響水上交通平安最大隱患——船主（員）平安綜合素養(yǎng)不放松。大家知道，船舶超員和汽車超員所造成的后果應(yīng)當是一樣的，都是國家法規(guī)明令禁止的。一輛19客位的客車超員20％（超過4個客位）交警就可以對司機拘留和罰款；但是，對一艘超過船舶定員100％的船主，海事機構(gòu)要對船舶實行措施，對船主進行懲罰不根據(jù)懲罰程序申請到人民法院強制執(zhí)行就很難實現(xiàn)，申請法院強制執(zhí)行的有效時效必需具備100天左右的時間，這些還不包括法院沒有根據(jù)申請要求執(zhí)行的。這個懲罰過程與交通警察現(xiàn)場作出的強制措施要軟的多。為什么交警可以對超員20％以上的司機實行拘留的懲罰措施，而超員100％甚至更多的船主海事機構(gòu)就很難懲罰呢？主要緣由是兩個機構(gòu)的懲罰權(quán)限不同，交警可以對違法當事人現(xiàn)場實行強制措施，而海事機構(gòu)不能對違法當事人實行強制措施。因此，要即時發(fā)覺并即時消退事故隱患，必需轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的船舶平安管理機制，引入公安部門的力氣。建議考慮下面三種模式。（一）、成立水上交通平安警察（“水上交警”）機構(gòu)。該機構(gòu)作為一個警種，受公安和海事雙重領(lǐng)（指）導，海事以業(yè)務(wù)指導為主，“水上交警”根據(jù)《中華人民共和國治安管理法》、《中華人民共和國內(nèi)河交通平安管理條例》對水上交通平安履行檢查權(quán)和管理權(quán)。海事機關(guān)負責證書證照的辦理，船員的培訓，考試等業(yè)務(wù)工作。也就是說，海事機關(guān)負責船舶、船員的“準入關(guān)”，“水上交警”負責水上交通平安秩序的“監(jiān)督關(guān)”?！八辖痪迸c海事一門兩牌，合署辦公，各司其職，共同管理。這種模式在縣市級只要三名“水上交警”編制，二名海事編制。假如說成立“水上交警”機構(gòu)需要一個很長的時期，或者很難實現(xiàn)，在此模式下可以考慮成立“船舶平安聯(lián)合管理辦公室”?！奥?lián)合管理辦公室”可以從安監(jiān)、交通、海事、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽調(diào)人員，明確各自人員的管理職責，定期和不定期對船舶平安進行檢查和管理。（二）、以“水上交警”取代封閉水域的海事機構(gòu)。將海事機關(guān)人員和職責全部交給公安機關(guān)，象道路交警取代車輛監(jiān)理那樣。“水上交警”取代海事機構(gòu)后，業(yè)務(wù)上接受封閉水域上一級海事機構(gòu)的領(lǐng)導，這種模式只要五名警察編制就可完成縣市封閉水域的船舶平安管理工作。（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導，公安派出所詳細實施。國家規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶平安負責。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在進行詳細管理時存在執(zhí)法規(guī)范的問題，除了利用行政手段對船主和當事人做勸說教育工作外，其他詳細工作很難落實。假如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理船舶平安的詳細工作再落實所在地的公安派出所，由派出所負責對所轄水上交通平安秩序進行監(jiān)督管理，將該區(qū)域船舶平安狀況與派出所的工作考評持鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的船舶平安管理工作就很好落實了。海事機構(gòu)負責船舶證書證照的辦理，負責“準入關(guān)”，并對派出所的水上交通平安管理工作進行業(yè)務(wù)指導。這種模式就是在現(xiàn)有模式上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所“強加了”船舶平安管理責任。有船鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要明確一名警察就完全可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的船舶平安監(jiān)管工作。由于公安民警（“水上交警”）具有人身強制權(quán)，當場盤問權(quán)，檢查權(quán)和留置盤問權(quán)。因此，在管理水上交通平安時就顯得特別強制有力，海事機構(gòu)遇到的調(diào)查難，送達難，執(zhí)行難，現(xiàn)場管理難的問題讓公安機構(gòu)（“水上交警”）去解決就特別簡單，事故隱患從發(fā)覺到根除也只需很短的時間，基本上可以做到即時發(fā)覺即時消退。新修訂的《中華人民共和國刑法》修正案，加強了對平安違法行為的打擊力度。新頒布的《中華人民共和國突發(fā)大事應(yīng)對法》第五條規(guī)定：“突發(fā)大事應(yīng)對工作實行預防為主、預防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國家建立重大突發(fā)大事風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)大事進行綜合性評估，削減重大突發(fā)大事的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)大事的影響。”第十一條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門實行的應(yīng)對突發(fā)大事的措施，應(yīng)當與突發(fā)大事可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當選擇有利于最大程度地愛護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！逼浯问畻l規(guī)定：“縣級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)簡單引發(fā)自然災難、事故災難和公共衛(wèi)生大事的危急源、危急區(qū)域進行調(diào)查、登記、風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責令有關(guān)單位實行平安防范措施。省級和設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)簡單引發(fā)特殊重大、重大突發(fā)大事的危急源、危急區(qū)域進行調(diào)