財政法第一節(jié)

財政法概述第二節(jié)

預(yù)算法第三節(jié)

國債法與政府采購法技能訓(xùn)練

學習目的

了解財政的概念和特征、財政管理體制、國債法律制度、國家采購法律制度、補助支出法律制度及財政活動的程序法律制度；掌握預(yù)算法、國債法和政府采購法的基本內(nèi)容。

法律索引

《中華人民共和國預(yù)算法》

《預(yù)算法實施條例》

《中華人民共和國國庫券條例》

《中華人民共和國政府采購法》

《政府采購管理暫行辦法》

第一節(jié)

財

政

法

概

述

【案例導(dǎo)入】

某市公安局經(jīng)批準的一個在建辦公設(shè)施項目，因市財政局沒有及時撥付一筆預(yù)算內(nèi)資金而停工。在此期間，適逢該市公安局在偵破一起案件中沒收了一批贓款贓物，并通過拍賣贓物收回了一筆資金。于是，該市公安局與市財政局商議，用市公安局的這筆罰沒收入直接沖抵財政部門應(yīng)撥付的建設(shè)資金。經(jīng)市財政部門同意后，該市公安局便直接將該款用于建設(shè)項目。

問：市公安局、市財政局的做法是否正確？為什么？

一、財政的概念、特征與體制

經(jīng)濟學意義上的財政是一種以國家為主體的經(jīng)濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的目標。在本質(zhì)上，是國家為實現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力參與部分社會產(chǎn)品和國民收入的分配、再分配所形成的一種特殊分配關(guān)系?？梢姡斦幸韵绿卣鳎?/p>

(1)國家主體性。財政是一種以國家為主體的經(jīng)濟行為，是國家憑借其職能來完成的活動。

(2)非營利性。國家以收入支出為內(nèi)容的財政活動，是一種經(jīng)濟過程。但是財政活動的目的卻是為滿足公共需要，提高社會福利。因此，具有非營利性。

(3)量入為出。財政收支是國家為社會公共需要而強制性地實施的收支政策，要具有可持續(xù)性，為此，必須以量入為出為基礎(chǔ)，盡可能收支平衡。

財政管理體制是劃分中央與地方各級政權(quán)之間以及國家同國有企業(yè)事業(yè)單位、國家機關(guān)之間的財政管理職權(quán)、財政收支范圍等內(nèi)容的法律制度。我國的財政管理體制包括預(yù)算管理體制、稅收管理體制、國有資產(chǎn)管理體制等，它們相互獨立，又相互依存。預(yù)算管理體制在其中占主導(dǎo)地位，是財政管理體制的核心。

二、財政法

《財政法》是調(diào)整財政分配和財政管理活動中形成的財政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，已成為社會共識。作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控重要工具的財政政策在制定、實施和調(diào)整的過程中，應(yīng)當有法可依，財政法便由此產(chǎn)生。在經(jīng)濟學上，財政政策工具包括財政收入(稅收和國債)、財政支出(政府購買和轉(zhuǎn)移支付)和財政預(yù)算三部分。因此，在體系上，我們認為，財政法基本內(nèi)容應(yīng)包括稅法與國債法、政府采購法與轉(zhuǎn)移支付法、預(yù)算法以及國有資產(chǎn)管理法和財政監(jiān)管法。轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容包括社會保障、社會福利、社會捐贈、政府補貼、國債利息等，新預(yù)算法有規(guī)定，相關(guān)專業(yè)的法規(guī)也有規(guī)定。

第二節(jié)預(yù)

算

法

一、預(yù)算與預(yù)算法

(一)預(yù)算的概念及構(gòu)成

1．預(yù)算的概念

預(yù)算，即國家預(yù)算，是指政府及其所屬部門、單位依照法定程序批準的年度基本財政收支計劃。國家預(yù)算是實現(xiàn)財政職能的基本手段，反映國家的施政方針和社會經(jīng)濟政策，規(guī)定政府活動的范圍和方向。國家預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。我國的預(yù)算收入采取稅收等形式，是社會主義經(jīng)濟的內(nèi)部積累；我國的預(yù)算支出，主要用于經(jīng)濟建設(shè)和國防、文化、教育、科學、衛(wèi)生、社會福利等各項事業(yè)。

2．國家預(yù)算的構(gòu)成

根據(jù)不同標準，國家預(yù)算有不同的構(gòu)成。根據(jù)國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃的不同，分為中央預(yù)算和地方預(yù)算；按照收支管理范圍，分為總預(yù)算和部門、單位預(yù)算；按照預(yù)算的口徑，分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，這將政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，構(gòu)成了所謂“全口徑管理”。

(1)中央預(yù)算是指中央政府的預(yù)算，由中央各部門(含直屬單位)的預(yù)算組成，包括地方向中央上繳的收入數(shù)額和中央對地方返還或者給予補助的數(shù)額。其中，中央各部門，是指與財政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、軍隊、政黨組織和社會團體。直屬單位是指與財政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位，如財政預(yù)算單列的企業(yè)集團總公司。

(2)地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級政府預(yù)算由本級各部門(含直屬單位)的預(yù)算組成，包括下級政府向上級政府上繳的收入數(shù)額和上級政府對下級政府返還或者給予補助的數(shù)額。其中，本級各部門是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國家機關(guān)、政黨組織和社會團體；直屬單位是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

(3)總預(yù)算是指政府的財政匯總預(yù)算。按照國家行政區(qū)域劃分和政權(quán)結(jié)構(gòu)可相應(yīng)劃分為各級的總預(yù)算，如我國的中央總預(yù)算、省總預(yù)算、市總預(yù)算、縣總預(yù)算等。各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和所屬下級政府的總預(yù)算匯編而成，由財政部門負責編制。下級政府只有本級預(yù)算的，下級政府總預(yù)算即指下級政府的本級預(yù)算。沒有下級政府預(yù)算的，總預(yù)算即指本級預(yù)算。比如天津市財政總預(yù)算既包括市屬各部門的預(yù)算，又包括各區(qū)縣政府的總預(yù)算。

(4)部門、單位預(yù)算是指部門、單位的收支預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。因此，部門預(yù)算是一個綜合預(yù)算，單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預(yù)算。部門單位預(yù)算是總預(yù)算的基礎(chǔ)，其預(yù)算收支項目比較詳細和具體，它由各預(yù)算部門和單位編制。

【知識應(yīng)用】

我國國家預(yù)算體系中，縣市級預(yù)算包括()。

A．縣預(yù)算 B．自治縣預(yù)算 C．設(shè)區(qū)的市預(yù)算 D．市轄區(qū)預(yù)算

【知識解析】

答案ABD?？h市級預(yù)算包括縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的預(yù)算。選項C，應(yīng)為不設(shè)區(qū)的市預(yù)算。

(5)一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。中央一般公共預(yù)算包括中央各部門(含直屬單位，下同)的預(yù)算和中央對地方的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。中央一般公共預(yù)算收入包括中央本級收入和地方向中央的上繳收入。中央一般公共預(yù)算支出包括中央本級支出、中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。地方各級一般公共預(yù)算包括本級各部門(含直屬單位，下同)的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。

地方各級一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上繳收入。地方各級一般公共預(yù)算支出包括地方本級支出、對上級政府的上繳支出、對下級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成。

(6)政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)(如社會性資金不愿參與的基礎(chǔ)性建設(shè)項目)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算應(yīng)當根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。

(7)國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府以所有者身份依法取得的資本收益并對其分配的預(yù)算，包括國家出資獲得的利潤、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、出資企業(yè)清算所得收入等，以及國有經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排等權(quán)益性投資；國有資本經(jīng)營預(yù)算實行收支平衡，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。

(8)社會保險基金預(yù)算是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。其包括收入、支出；收入主要包括單位、職工繳納的保險費、基金利息、財政補貼等，支出主要是指保險待遇支出、轉(zhuǎn)移支付支出等；社會保險基金預(yù)算應(yīng)當按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。

各級預(yù)算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。

(二)預(yù)算法

預(yù)算法是調(diào)整預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是《財政法》的重要組成部分。

《中華人民共和國預(yù)算法》(下稱《預(yù)算法》)第一條規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！边@是對預(yù)算法立法宗旨的基本規(guī)定。我國預(yù)算法律制度由《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》及相關(guān)的其他法規(guī)制度構(gòu)成?！额A(yù)算法》是我國第一部財政法律，是財政法律制度的核心，該法于1995年1月1日施行，并于2014年修改，2015年1月1日施行。

二、預(yù)算管理體制

預(yù)算管理體制是指有關(guān)預(yù)算管理的機構(gòu)和級次、預(yù)算管理權(quán)限劃分、預(yù)算收支范圍的劃分原則和方法等規(guī)定的法律制度，是確定中央和地方以及地方各級政府之間的分配關(guān)系的根本財政制度。

國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央、省級(省、自治區(qū)、直轄市)、地市級(設(shè)區(qū)的市、自治州)、縣市級(縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))五級預(yù)算。其中，對于不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。

根據(jù)《預(yù)算法》，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、縣以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會是預(yù)算的審批機構(gòu)；國務(wù)院以及縣以上地方各級人民政府是預(yù)算的編制和管理機構(gòu)。

(一)預(yù)算審批機關(guān)

全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q議。全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準中央預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準中央決算；撤銷國務(wù)院制定的同《憲法》、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的同《憲法》、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議。

【知識應(yīng)用】下列關(guān)于全國人民代表大會預(yù)算職權(quán)的表述，正確的是()。

A．審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告

B．審查和批準中央預(yù)算的調(diào)整方案

C．撤銷國務(wù)院制定的同《憲法》、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令

D．改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q議

【知識解析】

答案AD。選項BC都是人民代表大會常委務(wù)委員會的職權(quán)。

縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q議；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定和命令?？h級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準本級政府決算(以下簡稱本級決算)；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令和決議。

(二)預(yù)算編制和管理機關(guān)

國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；向全國人民代表大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告；將省、自治區(qū)、直轄市政府報送備案的預(yù)算匯總后報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案；組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；決定中央預(yù)算預(yù)備費的動用；編制中央預(yù)算調(diào)整縣級以上地方各級政府方案；監(jiān)督中央各部門和地方政府的預(yù)算執(zhí)行；改變或者撤銷中央各部門和地方政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令；向全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會報告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況。

縣級以上地方各級政府編制本級預(yù)算、決算草案；向本級人民代表大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告；將下一級政府報送備案的預(yù)算匯總后報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；組織本級總預(yù)算的執(zhí)行；決定本級預(yù)算預(yù)備費的動用；編制本級預(yù)算的調(diào)整方案；監(jiān)督本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行；改變或者撤銷本級各部門和下級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令；向本級人民代表大會、本級人民代表大會常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算的執(zhí)行情況。

三、預(yù)算收支范圍

預(yù)算的內(nèi)容由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。預(yù)算收入分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入、中央和地方預(yù)算共享收入，包括稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當上繳的國有資產(chǎn)收益、專項收入和其他收入。

預(yù)算支出分為中央預(yù)算支出、地方預(yù)算支出，包括經(jīng)濟建設(shè)支出、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出、國家管理費用支出、國防支出、各項補貼支出、其他支出。

四、預(yù)算的組織程序

一個年度的預(yù)算包括預(yù)決算的編制、審議、批準、執(zhí)行、調(diào)整和決算等程序。

1．預(yù)算的編制

預(yù)決算的編制是政府對財政收支的計劃安排。

國務(wù)院應(yīng)當及時下達關(guān)于編制下一年度預(yù)算草案的指示。我國的國家預(yù)算年度采取的是會計年制，自公歷1月1日起至12月31日止。各預(yù)算活動的主體都必須按照法律規(guī)定的時間要求及時地編制預(yù)算。

編制預(yù)算草案的具體事項由財政部門負責部署。中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)算情況進行編制。

2．預(yù)算的審批

審議批準是國家權(quán)力機關(guān)通過法定程序?qū)Ρ炯壵峤坏念A(yù)決算方案進行審查和對該方案有效實施的決定。

《預(yù)算法》對預(yù)算的審查和批準作出了明確規(guī)定。中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準；地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準。

各級政府預(yù)算批準后，必須依法向相應(yīng)的國家機關(guān)備案，以加強預(yù)算監(jiān)督，預(yù)算備案是與預(yù)算審批密切相關(guān)的一個制度。

各級政府預(yù)算經(jīng)過本級人民代表大會的批準之后，本級政府財政部門應(yīng)當及時向本級政府各部門批復(fù)預(yù)算。為了確保預(yù)算的時效性，各部門應(yīng)當及時向所屬各單位批復(fù)預(yù)算，各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定的時間將本級總預(yù)算草案報國務(wù)院審核匯總。

3．預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序批準的預(yù)算進入具體實施階段，各級政府、各部門、各預(yù)算單位在組織實施本級權(quán)力機關(guān)批準的本級預(yù)算中籌措預(yù)算收入、撥付預(yù)算支出等的活動。

我國預(yù)算執(zhí)行的主體包括各級政府、各級政府財政部門、預(yù)算收入征收部門、國家金庫、各有關(guān)部門和有關(guān)單位。不同的預(yù)算執(zhí)行主體享有不同的權(quán)力，擔負不同的職責。《預(yù)算法》規(guī)定：各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責。預(yù)算收入征收部門必須依法及時、足額征收應(yīng)征收的預(yù)算收入。

4．預(yù)算的調(diào)整

預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。需要注意的是，在預(yù)算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。

預(yù)算調(diào)整方案的批準。各級政府對于必須進行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當編制預(yù)算調(diào)整方案，并經(jīng)本級人大批準。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準；縣級以上地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經(jīng)批準不得調(diào)整預(yù)算。

預(yù)算調(diào)整方案的備案。地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案經(jīng)批準后，由本級政府報上一級政府備案。

5．決算

決算是對預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)。決算草案反映著年度預(yù)算收支的最終結(jié)果，也是國家各項活動的財政上的集中反映。國家決算由中央決算、省級決算、市級決算、縣級決算和鄉(xiāng)級決算五級組成。編制決算草案的基本要求是，必須符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，必須做到收支數(shù)額準確、內(nèi)容完整、報送及時。

決算活動必須依照下列法定程序進行：

(1)部署。對每一年度的決算工作，由財政部具體部署。

(2)編制決算草案。由各級政府、各部門、各單位在每一預(yù)算年度終了后按國務(wù)院規(guī)定的時間編制本級、本部門和本單位的決算草案。

(3)審核。各單位的決算草案應(yīng)及時上報上級主管部門審核，各部門經(jīng)審核后，匯總編制本部門的決算草案，在規(guī)定期限內(nèi)報本級政府財政部門審核。

(4)審定、審查和批準。國務(wù)院財政部門編制中央決算草案，報國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準?？h級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。

(5)批復(fù)。各級政府決算獲得批準后，本級財政部門應(yīng)當向本級各部門批復(fù)決算。

(6)備案。各級地方政府應(yīng)將已獲批準的決算報上一級政府備案。

(7)撤銷?？h級以上各級政府對下一級政府報送備案的決算，認為有同法律和行政法規(guī)相抵觸或有其他不適應(yīng)之處，應(yīng)提請本級人大常委會審議決定撤銷，經(jīng)審議決定撤銷的，該下級人大常委會應(yīng)當責成本級政府重新編制決策草案，再由該下級人大常委會審查。

【知識應(yīng)用】

下列表述正確的有()。

A．由國務(wù)院財政部門編制的中央決算草案，經(jīng)國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請全國人大批準

B．由國務(wù)院財政部門編制的中央決算草案，經(jīng)國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請全國人大常委會審批

C．由縣級以上地方各級政府財政部門編制的本級決算草案，經(jīng)本級政府審定后，由本級人大常委

會審批

D．由鄉(xiāng)級政府編制的決算草案，由本級人大審批

【知識解析】

答案BCD。選項A由國務(wù)院財政部門編制的中央決算草案，經(jīng)國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請全國人大常委會審批。

五、對預(yù)算、決算的監(jiān)督和法律責任

為了保證預(yù)算、決算的貫徹實施，國家權(quán)力機關(guān)、政府及財政審計部門應(yīng)依法履行法律賦予的預(yù)算、決算監(jiān)督職責，保證預(yù)算工作順利進行。對預(yù)算、決算的監(jiān)督包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、各級政府的監(jiān)督、各級政府財政部門的監(jiān)督和各級政府審計部門的監(jiān)督。

(1)國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。全國人民代表大會及其常務(wù)委員會對中央和地方預(yù)算、決算進行監(jiān)督?？h級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級和下級政府預(yù)算、決算進行監(jiān)督；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預(yù)算、決算進行監(jiān)督。

(2)各級政府部門的監(jiān)督。各級政府監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行；下級政府應(yīng)當定期向上一級政府報告預(yù)算執(zhí)行情況。

(3)各級政府財政部門的監(jiān)督。各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行；并向本級政府和上一級政府財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況。

(4)各級政府審計部門的監(jiān)督。各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。

第三節(jié)國債法與政府采購法

一、國債法

(一)國債與國債法

1．國債概述

1)國債的概念

國債又稱國家公債，是指國家為了實現(xiàn)其職能而以國家信用為基礎(chǔ)所舉借的債務(wù)。國債是國家財政收入的一種特殊形式，是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟、彌補財政赤字和進行宏觀調(diào)控的重要手段。國債獨有的特征有：

(1)債務(wù)人是國家。在國債發(fā)行法律關(guān)系中，國家作為債務(wù)人通過在國內(nèi)外發(fā)行債券或向外國政府、金融機構(gòu)以借款方式籌措財政資金，取得財政收入。

(2)以國家信用為擔保。與商業(yè)、銀行、消費等信用形式不同，國債是國家信用的最主要、最典型的形式。同金融債、企業(yè)債相比，國債信用度最高，流動性最好，變現(xiàn)力和擔保力更強。

(3)作為財政收入的渠道，國債是稅收收入的重要補充。其發(fā)行可以彌補財政赤字、籌集建設(shè)資金、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟。在向央行借款、增稅和發(fā)行國債三種彌補赤字的方式中，發(fā)行國債是將屬于社會支配的資金在一定時期內(nèi)讓渡給國家，是社會資金使用權(quán)的單方面、暫時性轉(zhuǎn)移，對經(jīng)濟可能產(chǎn)生的副作用較小。

2)國債的類型

(1)國家內(nèi)債與國家外債，這是根據(jù)發(fā)行地域和對象作的劃分。

①國家內(nèi)債是指在本國境內(nèi)發(fā)行的國債。其債權(quán)人一般是本國企業(yè)和居民，其發(fā)行收入和還本付息以本國貨幣支付。內(nèi)債發(fā)行的后果是政府欠本國公民的錢。會引起本國資源重新配置，一般不會影響國際收支。

②國家外債是指在本國境外發(fā)行的國債。其債權(quán)人一般為外國政府、國際組織或外國企業(yè)和居民，其發(fā)行收入和還本付息須以外幣支付。外債發(fā)行的后果是政府欠外國人的錢。雖然有利于利用外國資源加快本國經(jīng)濟發(fā)展，但發(fā)行過多易造成經(jīng)濟暫時過熱和引發(fā)通貨膨脹，還會因還本付息壓力而導(dǎo)致國際收支失衡。

(2)短期國債、中期國債、長期國債，這是按償還期限作的劃分。

①短期國債又稱流動國債，即期限在一年以內(nèi)的國債。由于短期國債流動性和靈活性較大，國家根據(jù)需要可隨時發(fā)行，因而可作為補充財政資金不足的經(jīng)常性手段，也成為中央銀行的公開市場業(yè)務(wù)的主要對象。

②中期國債是指期限在一年以上、十年以下的國債。由于它可以使國家在較長時間內(nèi)使用國債資金，因而政府能將它所籌得的資金用于彌補赤字和投資。由于它的償還期限并不太長，債權(quán)人所承擔的投資風險不是很大，易為債權(quán)人所接受。所以，它在各國公債體系中都占有重要地位。

③期限在十年以上的長期國債。由于其期限過長，風險較大，不易推銷而較少發(fā)行。

(3)上市國債和不上市國債，這是按流通性能的不同所作的劃分。

①上市國債，也稱可出售國債，是指依法可在證券市場上自由買賣的國債，其價格取決于市場供求不能自由買賣的國債。

②非上市國債，也稱不可出售國債，是指依法在證券市場上發(fā)行的，到期才能兌付的國債。它一般期限較長，利率較高，只能由政府以現(xiàn)金償還或轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌麌鴤?。在國債總量中，非上市國債所占比重不大?/p>

2．國債法

國債法是調(diào)整國家在發(fā)行、流通、轉(zhuǎn)讓、使用、償還和管理政府債券過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。其主要調(diào)整國債主體(國家、國債中介機構(gòu)和國債投資者)

在國債法律關(guān)系中的行為?！秶鴤ā肥恰敦斦ā返闹匾块T法，其許多基本原理與《財政法》是一致的。

(二)國債的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓與償還

1．國債的發(fā)行

國債的發(fā)行是指國債的售出或被認購的過程。我國政府對國債發(fā)行實行的是嚴格的計劃審批制。每年預(yù)算中都包括國債發(fā)行計劃，由財政部代表中央政府向個人、銀行、機構(gòu)投資人和證券中介機構(gòu)發(fā)行國債。國債發(fā)行中的重要問題是發(fā)行條件和發(fā)行方法。發(fā)行條件涉及國債種類、發(fā)行對象、數(shù)額、發(fā)行價格、利率、付息方式、流動性等內(nèi)容。

國債的發(fā)行方式主要有以下三種：

(1)公募法是指國家向社會公眾公開募集國債的方法。分為兩種：直接公募，即指由財政部門直接或通過郵政部門及其他通訊系統(tǒng)向社會公眾募集，并由國庫承擔發(fā)行費用和全部損失。間接公募，即指政府與金融系統(tǒng)事先約定由金融系統(tǒng)承購全部國債，代理國家向社會公眾募集國債，并依約定承擔發(fā)債定行費用和風險責任。

(2)公賣法是指政府委托經(jīng)紀人在證券交易所出售國債的方法。

(3)包銷法是指國家將發(fā)行的債券統(tǒng)一售于銀行，再由銀行向外發(fā)售的方法。

前兩種區(qū)別在于：公賣國債的價格由證券市場供求行情決定，具有波動性；公募國債的價格由國家定，固定不變。公募法應(yīng)用較廣泛。

國債的發(fā)行價格有平價、溢價和折價三種，溢價發(fā)行較少使用。

【知識應(yīng)用】

下列彌補財政赤字的方式中，對經(jīng)濟可能產(chǎn)生的副作用比較小的是()。

A．向中央銀行借款 B．增稅

C．發(fā)行國債

D．收費

【知識解析】

答案C，彌補財政赤字的方式中國債的副作用最小。

2．國債的轉(zhuǎn)讓

國債持有者在必要時可以到國債流通市場轉(zhuǎn)讓國債。辦理國債轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的中介機構(gòu)主要是各類證券公司，其中介轉(zhuǎn)讓方式主要有兩種：

(1)自營買賣，即由中介機構(gòu)用自己的資金向國債出售人買入國債，然后再將其售出。

(2)代理買賣，即由中介機構(gòu)根據(jù)國債出售人或購買人的委托，按其指定的價格、數(shù)額和交易期限代其買賣國債。

3．國債的償還

國債的償還是指國家依法定和約定對到期國債支付本金和利息的法律行為。它是國債運行的終點。

(1)國債的償還方法，主要有：

①市場購銷法。即在國債到期前，政府通過中央銀行委托證券公司或其他相關(guān)機構(gòu)，在證券市場上以市場價格買進國債而實現(xiàn)償還的方法。該方法便于體現(xiàn)政府的經(jīng)濟政策，在宏觀調(diào)控方面具有重要作用。雖然該方法不需要花費廣告宣傳費用，但要支付相應(yīng)的手續(xù)費，還有可能與原定償還期限不符，出現(xiàn)償還超前或滯后現(xiàn)象。

②直接償還法。即在國債到期時，不通過市場，由政府直接按國債面值向國債持有者償還的方法。包括：比例償還法，即政府按照國債的數(shù)額分期按比例償還，我國20世紀50年代發(fā)行的公債均采用逐年遞增比例償還法；輪次償還法，即政府按照債券號碼的一定順序分次償還，我國1981年至1984年發(fā)行的國庫券，就是采用抽簽比例償還法償還的；一次償還法，一次償還法是指國家對于定期發(fā)行公債，在公債到期后，一次還本付息，我國自1985年以來發(fā)行的國庫券就是規(guī)定發(fā)行期限到后一次還本付息完畢。目前，我國大多數(shù)公債實行一次償還法。

(3)國債償還的資金來源。償還國債本息的資金來源可以是預(yù)算盈余，或是專門的償債基金、預(yù)算撥款，也可以是借新債還舊債。

(三)國債的管理

國債的管理是政府對國債的運行過程進行的干預(yù)。具體地說，就是政府通過國債的發(fā)行、調(diào)整、償還和市場買賣等活動，對國債的總額、結(jié)構(gòu)、利率和價格、使用等方面采取措施，以有效貫徹財政和貨幣政策，促進經(jīng)濟的穩(wěn)定和增長。國債管理貫穿于國債運行全過程。具體來說，國債管理的主要內(nèi)容包括四個方面：

(1)對國債總額的調(diào)控。國債總額是指當年新債額與歷年積累債額的總和。其主要方法有國家規(guī)定國債總額上限，財政部不得逾越；財政部或中央銀行在市場上買賣國債，以調(diào)節(jié)國債余額。

(2)對國債結(jié)構(gòu)的調(diào)控。國債結(jié)構(gòu)包括國債的類型結(jié)構(gòu)、所有權(quán)結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)。其主要方法是在經(jīng)濟周期的不同階段，通過改變國債結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展。例如，個人持有國債一般不會引發(fā)通貨膨脹，而商業(yè)銀行持有國債則能使信用膨脹，所以，充分就業(yè)時可擴大個人持有國債份額，經(jīng)濟蕭條時可增加商業(yè)銀行持有國債份額。又如，中長期國債比短期國債有利于經(jīng)濟穩(wěn)定，當經(jīng)濟穩(wěn)定目標更重要時，就需要加大中長期國債的

比重。

(3)對國債利率的調(diào)控。國債利率的高低，不僅會影響國家(財政)付息負擔的輕重，而且會影響人們對購買國債、投資和銀行存款的選擇，繼而導(dǎo)致市場利率波動。有觀點認為，國債利率高會加重國家財政負擔，擠兌私人投資，抬高市場利率，不利于生產(chǎn)投資、經(jīng)濟發(fā)展和充分就業(yè)。另一種觀點認為則相反。我們認為，應(yīng)科學確定的國債利率以平衡政府和私人投資，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的積極性和潛力。

(4)對國債使用的監(jiān)督。國家有關(guān)部門對國債資金使用單位實行嚴格監(jiān)督，主要是審查和批準國債資金所投資的項目，檢查國債資金是否按規(guī)定用途使用、有無浪費、是否違反財經(jīng)紀律等。這有利于提高國債使用的經(jīng)濟效益和社會效益。

二、政府采購法

(一)政府采購與政府采購法

采購是以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

政府采購法是調(diào)整政府采購當事人在向市場進行政府采購的活動過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范總稱。

《中華人民共和國政府采購法》(下稱《政府采購法》)于2002年6月頒布，自2003年1月1日實施，并于2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議進行了修正。其立法宗旨為：為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)，制定本法。廣義的政府采購法還包括《政府采購法實施條例》以及其他相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章。

(二)政府采購法的內(nèi)容

1．政府采購法的適用范圍

我國《政府采購法》第二條明確規(guī)定了本法的適用范圍，即在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購，適用本法。

(1)主體范圍。政府采購的主體，即政府采購當事人，是指在政府采購中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機構(gòu)等。采購人包括國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織；供應(yīng)商是向采購人提供貨物、工程、服務(wù)的法人、其他組織或自然人(基本要求是參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄)；采購代理機構(gòu)是具備條件，經(jīng)政府有關(guān)部門批準而依法擁有政府采購代理資格的社會中介機構(gòu)。

(2)項目范圍。政府采購的對象十分廣泛，包括貨物、工程和服務(wù)。貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備和產(chǎn)品等；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除和修繕等；服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。上述對象的具體范圍規(guī)定為：①是納入集中采購目錄以內(nèi)的采購項目。其中，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)及直轄市人民政府及其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布。②是集中采購目錄以外在限額標準以上的采購項目，屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，應(yīng)當實行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的，經(jīng)省級以上人民政府批準，可以自行采購。

政府采購法適用的四個例外：①是軍事采購。②是采購人使用國際組織和外國政府貸款進行的政府采購。貸款方、資金提供方與中方達成的協(xié)議對采購的具體條件另有規(guī)定的，優(yōu)先適用其規(guī)定。③是對應(yīng)對嚴重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。④是我國香港、澳門兩個特別行政區(qū)的政府采購不適用本法。

(3)采購資金。采購資金為財政性資金，包括預(yù)算資金和預(yù)算外資金。有幾種情況要加以鑒別：①部分為財政性資金的采購項目。實踐中，全額財政性資金很容易把握，但有相當部分的采購項目的資金來源于配套資金，其中財政資金占很少的比重，都應(yīng)適用本法。②部分為非財政性資金的采購項目。如借款或貸款，不受本法約束。③以非財政性資金采購最終用財政性資金支付的項目，先貸款或借款采購后以財政性資金償還。也應(yīng)嚴格適用《政府采購法》。

2．政府采購的方式與程序

(1)政府采購的方式。政府采購的執(zhí)行有集中采購和分散采購兩種模式，集中采購由政府設(shè)立的職能機構(gòu)統(tǒng)一為其政府機構(gòu)提供采購服務(wù)(必須委托集中采購機構(gòu)代理采購)；分散采購由各預(yù)算單位自行開展采購活動。具體實施時，各類采購方式的適用及程序見表9-1。

上表9-1中，公開招標是政府采購的主要方式，從招標文件發(fā)出到截止不得少于20日。邀請招標以投標或者邀標邀請書的方式邀請三家或三家以上特定的供應(yīng)商提供資格文件，只有通過資格審查的供應(yīng)商才能參加后續(xù)招標的采購方式。競爭性談判要求采購人或代理機構(gòu)與不少于三家供應(yīng)商談判，招標后沒有投標；詢價采購是只考慮價格因素，向三家以上供應(yīng)商發(fā)出詢價單的采購方式。

(2)政府采購的程序。政府采購的程序分為以下幾個階段：

①采購項目批準階段。

②采購合同形成階段：確定采購模式；選擇采購方式；執(zhí)行采購方式；確定中標、成交供應(yīng)商；訂立采購合同。要在中標或者成交通知書發(fā)出之日起三十天內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。采購合同的必備條款是：當事人的名稱或姓名；住所；標的；數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬；履行期限、地點、方式；解決爭議的方法；違約責任。

③采購合同管理階段：執(zhí)行合同規(guī)定；驗收；付款。有兩種付款方式：一是納入政府采購資金，財政直接撥付的項目，由采購人向財政部門申請撥款，由財政部門直接將采購資金撥付給履約供應(yīng)商；二是其他采購項目由采購人直接向履約供應(yīng)商付款。

④妥善保存采購文件。《政府采購法》規(guī)定：采購人、采購代理機構(gòu)對政府采購項目每項采購活動的采購文件應(yīng)當妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年。采購文件包括活動記錄、采購預(yù)算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件資料。

3．政府采購的監(jiān)督、檢查、質(zhì)疑與訴訟

各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門。政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)加強對政府采購活動及集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容有：有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。

政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動。同時，采購代理機構(gòu)與行政機關(guān)也不得存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系。審計和監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當對政府采購進行審計監(jiān)督。任何單位和個人對政府采購中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉。

法律規(guī)定供應(yīng)商為了維護程序的公正性，保護應(yīng)有的合法權(quán)益，對政府采購活動有疑問或者對有關(guān)事項有異議的，可以依法向采購人詢問或者質(zhì)疑。采購人七天內(nèi)要給予回復(fù)。如果有必要，供應(yīng)商還可以向財政部門投訴，如果對投訴處理結(jié)果不服，還可以申請行政復(fù)議或者直接向人民法院提起訴訟。

技能訓(xùn)練

一、單選題

1.地方各級政府預(yù)算由下列哪個機關(guān)審查和批準？()

A．上級人民政府 B．本級人民政府

C．上級人民代表大會

D．本級人民代表大會

2.預(yù)算外資金的管理由()負責管理。

A．權(quán)力部門 B．行政部門

C．財政部門

D．審計部門

3.國債的()是指不同期限的國債占閑債總量比例，是政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的重要組成部分。

A．期限結(jié)構(gòu)

B．使用者結(jié)構(gòu)

C．持有者結(jié)構(gòu)

D．認購者結(jié)構(gòu)

4.下列不屬于國債功能的是()。

A．彌補財政赤字 B．籌集建設(shè)資金

C．調(diào)節(jié)經(jīng)濟

D．調(diào)節(jié)收入分配

5.采購