論我國行政訴訟制度的立法完善內(nèi)容提要：行政訴訟制度的立法完善，應(yīng)從重新審視和修正行政訴訟目的著手。我國行政訴訟法在訴訟目的的確立上存在偏差和不足，從而影響到行政訴訟價(jià)值和功能的正常發(fā)揮。本文試從監(jiān)督與制約、良法與惡法、人權(quán)與法治、救濟(jì)與預(yù)防、公正與效率五個(gè)方面，結(jié)合對訴訟目的思考和探討，對我國行政訴訟制度在訴訟結(jié)構(gòu)關(guān)系、合法性審查原則內(nèi)涵的理解、人權(quán)救濟(jì)與司法保障、訴訟價(jià)值與功能等方面存在的缺陷和不定進(jìn)行理論分析，并在此基礎(chǔ)上，依照“公正與效率”的程序要求和價(jià)值目標(biāo)，提出了相應(yīng)的修改和完善的對策與方案，以促進(jìn)我國行政訴訟制度的立法完善。關(guān)

鍵

詞：訴訟目的，行政訴訟，立法完善行政訴訟法的頒布實(shí)施，擴(kuò)充了司法權(quán)的內(nèi)涵和外延，結(jié)束了政府法外特權(quán)的歷史，對推動我國民主法制建設(shè)功不可沒。但隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活和法治現(xiàn)狀的不斷發(fā)展變化，特別是我國加入WTO之后，產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政訴訟法，已難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，其修改和完善已是勢在必行，刻不容緩。在九屆全國人大五次會議上，應(yīng)松年教授適時(shí)提出了關(guān)于修改行政訴訟法的議案，對我國行政訴訟法修改的必要性、可行性和修改時(shí)應(yīng)予考慮的問題作了全面闡述。[1]由此表明，行政訴訟法的修改即將可能被列入立法議事日程，而有關(guān)此方面的理論研究和爭鳴將顯得尤為重要和緊迫。行政訴訟法的修改和完善，應(yīng)從重新審視和修正行政訴訟目的著手。因?yàn)樵V訟目的的實(shí)現(xiàn)依賴于訴訟制度，特別是訴訟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與否，一定程度上決定目的的實(shí)現(xiàn)程度；

而訴訟目的又是構(gòu)成設(shè)計(jì)和完善訴訟制度或訴訟結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)思想。[2]因而對訴訟目的的研究，不僅具有法學(xué)理念上的意義，而且對完善行政訴訟立法和指導(dǎo)司法實(shí)踐具有重要意義。目的，指想要達(dá)到的境地，希望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。[3]所謂行政訴訟目的，亦即行政訴訟法的立法宗旨，是以觀念形態(tài)表達(dá)的，指國家創(chuàng)建行政訴訟制度并通過其實(shí)施所期望達(dá)到的目標(biāo)或結(jié)果。[4]根據(jù)行政訴訟法第1條的規(guī)定，我國行政訴訟目的有三：一是保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件；二是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；三是維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。[5]這些訴訟目的或立法宗旨是否正確科學(xué)，已引起理論界的關(guān)注和學(xué)術(shù)爭鳴。本文試以訴訟目的作為研究視角，擬對我國行政訴訟制度存在的缺陷和不足進(jìn)行理性分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的修改對策，希冀能促進(jìn)其立法完善。一、監(jiān)督與制約：司法與行政關(guān)系的定位回歸

就行政訴訟而言，司法與行政之間的關(guān)系應(yīng)是怎樣的呢？這取決行政訴訟目的的確立。我國行政訴訟法，把維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)作為訴訟目的之一。在具體條文表述中，我們還注意到，維護(hù)是放在監(jiān)督之前的。為了滿足這一訴訟目的的需要，行政訴訟法還相應(yīng)地規(guī)定了維持和撤銷等幾種裁判方式。訴訟目的決定訴訟結(jié)構(gòu)關(guān)系。這種訴訟目的決定了我國行政訴訟法中司法與行政的關(guān)系既是維護(hù)又是監(jiān)督的關(guān)系，司法實(shí)踐也因此而強(qiáng)調(diào)，要把堅(jiān)持“維護(hù)”與“監(jiān)督”并舉、“支持”與“制約”并重作為行政審判的指導(dǎo)思想。筆者對此頗感迷惑。作為一種訴訟目的，維護(hù)與監(jiān)督、支持與制約在價(jià)值內(nèi)涵上是相互排斥的；作為一種訴訟結(jié)果，維持和支持只是監(jiān)督和制約的一種結(jié)果，但不是唯一的一種結(jié)果。無論是撤銷判決，還是維持判決，都體現(xiàn)了司法對行政的一種監(jiān)督和制約，而不能說撤銷判決表現(xiàn)為監(jiān)督和制約，維持判決就體現(xiàn)了維護(hù)和支持。“維持判決只意味著對具體行政行為效力的確認(rèn)，而不是賦予?！盵6]行政權(quán)是一項(xiàng)很強(qiáng)大的權(quán)力，其行為本身就具有法律拘束力，它不需要司法權(quán)來維護(hù)和支持。與立法和行政部門相比，“行政部門不僅具有榮譽(yù)、地位的支配權(quán)，而且執(zhí)掌社會的武力。立法機(jī)關(guān)不僅掌握財(cái)權(quán)，而且制定公民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則。與此相反，司法部門既無軍權(quán)，又無財(cái)權(quán)，不具有支配社會的力量和財(cái)富，不能采取任何主動的行為。故可正確斷言：司法部門既無強(qiáng)制，又無意志，而只有判斷，而且為實(shí)施其判斷亦需要借助于行政部門的力量?！盵7]司法的公正本質(zhì)特征也決定了，維持和支持不應(yīng)是行政訴訟的目的?！疤热羲痉ㄅ袥Q的用意不在于解決爭執(zhí)，而只是向某一方表示聲援，那么打官司就無甚必要了。”[8]司法的公正性要求司法必須保持獨(dú)立和中立。司法獨(dú)立是司法公正的重要保障，它要求從制度上確保法院公正行使審判權(quán)，防止法官在審判過程中受到來自其他權(quán)力機(jī)關(guān)或外界力量的干涉和影響，從而使法院真正成為人們抵制專橫權(quán)力，實(shí)現(xiàn)社會正義的最后一道屏障。司法中立則是當(dāng)事人對司法信任的精神支柱，它要求裁判者在利益處于沖突狀態(tài)的當(dāng)事人之間保持一種超然的、不偏不倚的態(tài)度和地位，平等地對待各方當(dāng)事人，并確保各方當(dāng)事人訴訟地位平等。司法的獨(dú)立性和中立性，是司法公正在體制層面和程序?qū)用娴膬蓚€(gè)基本保障。司法獨(dú)立是司法中立的前提和基礎(chǔ)，司法中立則是司法獨(dú)立的延伸和發(fā)展，缺乏其中任何一個(gè)因素都不可能有真正的司法公正。作為被現(xiàn)代法治國家普遍公認(rèn)和確立的基本司法準(zhǔn)則，司法的獨(dú)立性和中立性，是現(xiàn)代法治的基石，也是司法制度和程序規(guī)則確立的基礎(chǔ)。因此，維持與支持不是行政訴訟的目的，也不是行政訴訟的功能，更不是司法與行政關(guān)系的界定。把維持與監(jiān)督、支持與制約都作為行政訴訟的目的，實(shí)質(zhì)上是把目的與手段、形式與內(nèi)容相互混淆，視作互為等同的關(guān)系，這是一種邏輯混亂的表現(xiàn)，也是價(jià)值目標(biāo)模糊不清的表現(xiàn)。司法對行政的監(jiān)督與制約，是分權(quán)制衡理論的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代行政法的基本精神。分權(quán)制衡理論是西文民主政治的核心思想。法國思想家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)與立法權(quán)合二為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合二為一，法官便握有壓迫者的力量?！盵9]與此同時(shí)，孟德斯鳩還認(rèn)為：“一切有權(quán)力的都容易濫用權(quán)力，

這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵10]

因而，為了保證政治自由，防止權(quán)力濫用，他提出了“三權(quán)分立”學(xué)說，并認(rèn)為立法、司法、行政三種權(quán)力不但要相互分立，而且要相互制約，其中司法獨(dú)立是三權(quán)分立、以權(quán)力制約權(quán)力的重要支柱。權(quán)力作為一種充滿魔力的社會現(xiàn)象，容易被濫用而導(dǎo)致腐敗，其原因在于權(quán)力自身具有擴(kuò)張性和腐蝕性。因此，英國歷史學(xué)家約翰。阿克頓認(rèn)為：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對的腐敗。”[11]盧梭也認(rèn)為：“沒有制約的權(quán)力是腐敗的權(quán)力?！盵12]作為具有擴(kuò)張趨勢的行政權(quán)力更是如此?；谏鲜稣J(rèn)識，現(xiàn)代行政法理論認(rèn)為，行政法的精神在于阻止行政機(jī)關(guān)的非法行為，控制其權(quán)力濫用，以保護(hù)私權(quán)利不受行政權(quán)力的非法侵害，故行政法更多地被理解為控權(quán)法和救濟(jì)法。[13]行政訴訟制度的誕生，既是憲法的產(chǎn)物，也是行政法的對應(yīng)物。行政訴訟制和規(guī)范性法律文件的基本依據(jù)，具有最高法律效力。

因此，一切法律都必須符合憲法的規(guī)定，既不能和憲法的條文相抵觸，也不能和憲法的基本精神相違背，否則，有關(guān)法律就不具有合法性，依法應(yīng)被宣布無效。這是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的基本保障，也是憲法至上原則的具體體現(xiàn)?；诖朔N理念，

現(xiàn)代司法審查制度在美國得以產(chǎn)生。美國政治制度具有突出的法律特征，司法機(jī)構(gòu)在制定公共政策及界定私人關(guān)系方面發(fā)揮著非常重要的作用。

這種作用的核心源于美國的司法審查制度，即授權(quán)法院在聯(lián)邦最高法院的領(lǐng)導(dǎo)下，

審查與憲法規(guī)定不一致的政府行為，

并且宣告違憲的政府行為無效。首席大法官約翰。馬歇爾在“馬伯里訴麥迪遜案”（Marbury

v.madison）中所作的著名判決為司法審查權(quán)提供了理論基礎(chǔ)

.該判決的基本論點(diǎn)是：（1）憲法是法律，不僅僅是一套政治理想的神龕；（2）憲法是最高法律，可以推翻法律體系內(nèi)任何與其相沖突的法律淵源；（3）法官的責(zé)任與權(quán)威不僅僅適用于一般法律，也適用憲法。[27]事實(shí)證明司法審查是一個(gè)頗有感染力的想法。到19世紀(jì)，許多拉丁美洲國家都不同程度地采納了這一制度?！岸?zhàn)”后，英國、德國、日本等西方國家也都建立了不同形式的司法審查制度。我國行政訴訟法并未賦予法院審查行政行為是否違憲的權(quán)力，因此，不少學(xué)者認(rèn)為我國還未建立起真正的司法審查制度。[28]這也許是我國行政訴訟制度不能發(fā)揮其有效作用的根本原因所在。我國行政執(zhí)法的法律淵源十分龐雜，除了全國人大及其常委會制定的法律外，還有國務(wù)院及其各部委制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政解釋以及地方人大及政府制定的地方性法規(guī)等其他規(guī)范性法律文件。從依法治國的基本要求來講，要切實(shí)保障法制的統(tǒng)一性、實(shí)效性和權(quán)威性，就必須建立法規(guī)審查機(jī)制。這不僅有利于維護(hù)全國人大及其常委會的立法權(quán)威，而且還可以從根本上扼制地方和部門保護(hù)主義。但根據(jù)現(xiàn)行制度的規(guī)定，若發(fā)生法律規(guī)范沖突以后，統(tǒng)統(tǒng)送交全國人大或國務(wù)院來裁決或解釋，顯然當(dāng)事人等不起，也不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，不利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的。而法院在行政訴訟中對具體行政行為進(jìn)行合法性審查的同時(shí)，往往不可避免地要涉及到具體行政行為法律依據(jù)的合法性問題。因此，賦予人民法院真正的司法審查權(quán)，不僅因?yàn)樗哂新殬I(yè)上的便利和敏感性，而且也應(yīng)是合法性審查原則的應(yīng)有之義，司法審查的應(yīng)有之責(zé)。對合法性原則內(nèi)涵的理解，正如有學(xué)者所認(rèn)為的，對行政行為合法性審查的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)只能是立法機(jī)關(guān)制定的法律，而不包括行政機(jī)關(guān)自己制定的規(guī)范；對行政行為合法性依據(jù)的解釋只能是司法機(jī)關(guān)而不能是行政機(jī)關(guān)自身。[29]第二，合法性應(yīng)符合合理性和適當(dāng)性的基本要求。行政行為分為受約束的決定和裁量的決定，而法院對這兩種行政行為的監(jiān)督方式和強(qiáng)度有所不同。對于受約束的決定行為，法院監(jiān)督往往有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)；而對于裁量決定行為，因其屬行政自由裁量權(quán)的范圍，法院監(jiān)督往往無具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這涉及到對行政行為的合法性和合理性的理解與認(rèn)識問題。在司法實(shí)踐中，我們常常遇到一些雖合法但不合理的行政行為被訴諸法院，而此類行為往往又是最容易導(dǎo)致相對人不滿而引發(fā)行政爭議的一個(gè)重要原因，但基于傳統(tǒng)合法性審查原則的限制，法院對此類行政爭議往往無能為力，愛莫能助。那么，這引伸出一個(gè)問題來，即合法性與合理性是不是相排斥的？換句話講，法院應(yīng)否對行政自由裁量權(quán)加以監(jiān)督和控制呢？筆者以為，從良法論的基本要求來講，合法性與合理性在本質(zhì)上應(yīng)是一致的，合法性應(yīng)當(dāng)符合合理性和適當(dāng)性的基本要求?！昂戏ㄐ裕╨egitimacy）是一個(gè)相當(dāng)棘手的術(shù)語，它有許多含義。我用它來指一種公眾的感覺，即某一部法律或某種法律秩序的正確性和適當(dāng)性。”[30]行政自由裁量權(quán)的行使雖然沒有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，但不等于沒有標(biāo)準(zhǔn)，更不等于行政機(jī)關(guān)可以憑此胡作非為。所謂行政自由裁量權(quán)，是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中依據(jù)立法目的和公正、合理的原則，根據(jù)具體情況自行判斷，并自行決定實(shí)施其行為或不作為以及如何作為的權(quán)力。[31]由此表明，行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)符合立法目的和公正、合理的基本要求。從實(shí)踐情況來看，雖然行政自由裁量權(quán)能夠使行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中充分發(fā)揮其主觀能動性，從而達(dá)到提高行政管理效率和能力之目的，但行政自由裁量權(quán)自身的“自由”屬性決定了它存在濫用職權(quán)的條件和傾向，在一定程度上侵害了相對人的合法權(quán)益，并對行政法治化構(gòu)成事實(shí)上的威脅。在西方法治國家中，為了監(jiān)督和控制行政自由權(quán)的行使，常常根據(jù)法律精神和社會正義等理論，通過具體的判例等形式提出一些關(guān)于是否合理行使行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。如美國確立的標(biāo)準(zhǔn)有：是否符合法律規(guī)定的目的；是否作了不相關(guān)的考慮；是否存在不合理的決定；是否違背自然公正原則等。法國行政法院的判例通常認(rèn)定不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨橛校盒姓袨榈哪康牟皇枪怖?，而是個(gè)別人的利益或所屬集團(tuán)的利益；符合公共利益但不符合法律所規(guī)定的特別目的；程序?yàn)E用等。我國應(yīng)吸收西方發(fā)達(dá)國家的法治經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督和控制，切實(shí)維護(hù)相對人的合法權(quán)益。結(jié)合我國的基本情況，可從三個(gè)方面構(gòu)建衡量行政自由裁量行為是否合理的標(biāo)準(zhǔn)：一是行政自由裁量行為的理由應(yīng)符合正當(dāng)性要求，并應(yīng)符合立法宗旨和授權(quán)目的。該標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員必須端正執(zhí)法目的，不能有任何偏見，不能受任何利益驅(qū)動的影響，更不能與執(zhí)法相對人之間有任何不正當(dāng)?shù)睦﹃P(guān)系。二是行政自由裁量行為必須建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，符合理性原則。所謂正當(dāng)考慮，就是法律規(guī)定的必備因素必須予以考慮，而與執(zhí)法無關(guān)的因素則不應(yīng)給予考慮。三是行政自由裁量行為應(yīng)保持連續(xù)性和一致性，從而使其自由裁量標(biāo)準(zhǔn)具有可預(yù)見性。行政自由裁量權(quán)的行使不能今天一個(gè)樣，明天又一個(gè)樣，應(yīng)堅(jiān)持同樣情況同等對待，不同情況給予不同的處理，其確立的行使標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在較長一段時(shí)期內(nèi)保持連續(xù)性和一致性。第三，合法性應(yīng)符合正當(dāng)法律程序的基本要求。行政訴訟法把是否違反法定程序作為合法性審查原則的一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，從而將行政程序提高到實(shí)體同樣重要的地位，體現(xiàn)了行政執(zhí)法程序與實(shí)體并重的原則，這是我國行政法制史上立法觀念和立法技術(shù)上的重大突破，是立法上的一大進(jìn)步，值得肯定。但法定程序與正當(dāng)法律程序是兩個(gè)不同的概念，它們分別體現(xiàn)了在實(shí)然性和應(yīng)然性兩種不同層次的程序要求。法定程序，是法律規(guī)定的應(yīng)予遵循的具體程序，屬實(shí)然法的范疇。正當(dāng)法律程序，則是指符合正當(dāng)法律精神和原則的行政執(zhí)法程序，屬應(yīng)然法的范疇?！靶姓绦虻募軜?gòu)必須考慮程序正義的基本要求。從程序正義的角度來看，一個(gè)法律程序如果是‘正當(dāng)?shù)摹辽僖馕吨摮绦蚰軌驖M足程序正義的基本要求，因?yàn)檫@是使某個(gè)法律程序具備規(guī)定性和正當(dāng)性的必要條件。程序正義的觀念在于表達(dá)一種關(guān)于公正程序之最低要求的標(biāo)準(zhǔn)。”[32]因此，確立正當(dāng)法律程序的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是行政訴訟制度改革和發(fā)展的一個(gè)重要方向。WTO規(guī)則在很多方面對行政行為的程序正當(dāng)性要求有諸多原則性規(guī)定。如TRIRS條41條第2款規(guī)定：“執(zhí)法程序應(yīng)該公平和公正，不應(yīng)有不必要的復(fù)雜或高昂的費(fèi)用、無端耗時(shí)或延誤?！盙ATS第6條第4款第（e）項(xiàng)規(guī)定：“程序本身不應(yīng)成為提供服務(wù)的限制?！边@些規(guī)定確立了行政執(zhí)法公平、公正的程序原則和程序規(guī)范不應(yīng)成為當(dāng)事人義務(wù)規(guī)范的規(guī)則。這些程序規(guī)則將對我國行政程序制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。行政正當(dāng)法律程序的基本要求是：1、程序的中立性，行政程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)作，應(yīng)保證程序的主持者和決定者必須沒有偏私，并免于不相關(guān)因素的控制。如在行政聽證程序中，主持聽證的人員不應(yīng)是執(zhí)法調(diào)查人員。2、程序的公平性。行政程序不僅是規(guī)范行政執(zhí)法活動，而且更為重要是應(yīng)體現(xiàn)相對人在行政執(zhí)法活動所享有的最基本的程序權(quán)利。如某個(gè)將影響特定利益者的決定在作出之前，與該決定有關(guān)的特定之人應(yīng)得到告知并應(yīng)有表達(dá)自己意見的機(jī)會。3、程序的合理性。行政程序應(yīng)體現(xiàn)理性原則，不僅要公平，而且要合理。如程序中有關(guān)主張權(quán)利的期間規(guī)定，應(yīng)合理考慮到相對人能否在正常情況下及時(shí)行使。4、程序的經(jīng)濟(jì)性。行政程序的設(shè)計(jì)不能過于繁瑣，不能耗費(fèi)相對人過多的時(shí)間，也不能為行政機(jī)關(guān)拖延決定而創(chuàng)造便利，應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性原則。5、程序的民主性。行政程序不僅是為行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)的，也是為相對人設(shè)計(jì)的，故行政程序應(yīng)體現(xiàn)相對人的參與性，并應(yīng)賦予相對人相應(yīng)的程序處分權(quán)利。三、人權(quán)與法治：訴訟權(quán)的理念基礎(chǔ)與司法保障

保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是我國行政訴訟的一項(xiàng)重要目的，

有人甚至認(rèn)為這應(yīng)是行政訴訟唯一的目的。[33]

行政訴訟法有關(guān)此目的的規(guī)定無疑是正確的，但在具體程序保障和操作上存在一系列問題。首先，對相對人合法權(quán)益的保護(hù)范圍過窄，僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，并在保護(hù)程度上只限于直接損失，不包括間接損失；只限于物質(zhì)損失，不包括精神損失。其次，對原告資格規(guī)定過于嚴(yán)格，一般只限于具體行政行為直接指向的相對人，不包括與具體行政行為有利害關(guān)系的人。第三，對相對人的訴權(quán)保護(hù)不夠，存在一系列的限制條件。行政訴訟法關(guān)于起訴條件、原告資格、復(fù)議前置以及行政終局裁決等一系列的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是對相對人的訴權(quán)的限制和排斥，在一定程度上抑制了相對人訴權(quán)的充分行使。訴訟權(quán)是公民的一項(xiàng)很重要的權(quán)利。憲法和法律規(guī)定了人們很多實(shí)體權(quán)利，但這些權(quán)利如果沒有訴訟權(quán)作保障的話，那么事實(shí)上就等于一張廢紙，亦即“無救濟(jì)即無權(quán)利”，或者說，不能訴訟的法律不能稱之為法律。由于我國的憲政制度并不像有些外國如德國那樣，憲法所確認(rèn)的公民的基本權(quán)利是“直接有效的權(quán)利”，可以直接適用于司法審判，公民的基本權(quán)利受侵害后可以提起憲法訴訟，獲得司法救濟(jì)，因而在我國，公民的憲法基本權(quán)利未落實(shí)為立法，就成為“不可訴的權(quán)利”，憲法上琳瑯滿目的公民權(quán)利與自由，就缺乏法律的保障，就只是一張寫滿漂亮言詞的空頭支票或者“烏托邦條款”而已。[34]這不僅是我國憲法的現(xiàn)狀寫照，也是我國行政訴訟制度現(xiàn)狀的寫照。在我國，憲法賦予公民的許多基本權(quán)利不能成為行政訴訟的受案范圍。早在自然法觀念孕育階段，民眾所享有的基本權(quán)利中便包含著一個(gè)重要原則，即當(dāng)事人具有提起訴訟的權(quán)利（memo

judex

sine

actore），換言之，不可禁止當(dāng)事人做原告。訴訟權(quán)在現(xiàn)代社會的生根發(fā)芽與人權(quán)觀念的法制化、現(xiàn)代化密不可分。在現(xiàn)代學(xué)者看來，權(quán)利并非是天賦，而是社會生活的產(chǎn)物；不是超時(shí)空永恒的理想，而是與法制規(guī)范息息相關(guān)。隨著“近代立憲主義”和“法律實(shí)定化”的興起，訴訟權(quán)得到發(fā)展和加強(qiáng)，被作為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利在一些國家規(guī)定于憲法中。日本學(xué)者小林直教授對此評價(jià)道：“近代憲法之價(jià)值體系，乃由自由個(gè)人不可侵犯的基本權(quán)利所構(gòu)成。因此，近代立憲主義本身就是保障公民的自由與權(quán)利的制度原理?！盵35]到了20世紀(jì)70年代，隨著意大利著名法學(xué)家卡佩萊蒂所倡導(dǎo)的“接近正義運(yùn)動”的興起，標(biāo)志著公民基本權(quán)利的憲法化、國際化。在這場運(yùn)動中，其中最引人注目的便是公民的訴訟權(quán)。由此開始，訴訟權(quán)不僅在西方一些國家的憲法中得到確認(rèn)，還被一些國際公約所規(guī)定。如《世界人權(quán)宣言》第10條規(guī)定：“人人于其權(quán)利與義務(wù)受判定時(shí)及被刑事控告時(shí)，有權(quán)享受獨(dú)立無私之法庭之絕對平等不偏袒且公開之聽審?！薄豆駲?quán)利及政治權(quán)利的國際公約》第14條第1款也明確規(guī)定：“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定在一件訴訟案件中的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，人人有資格由一個(gè)依法設(shè)立的合格的、獨(dú)立的和無偏倚的法庭進(jìn)行公正的和公開的審訊?！薄稓W洲人權(quán)公約》第6條第1款和《美洲人權(quán)公約》第8條第1項(xiàng)也有類似的規(guī)定。由此表明，在法治社會中的人權(quán)，如果不能得到法律保障，也就沒有人權(quán)可言；現(xiàn)代意義上的訴訟權(quán)既是人權(quán)之一部分，更是對人權(quán)的一種法制保障，是從司法救濟(jì)的角度來維護(hù)公民基本權(quán)利的一種權(quán)利。現(xiàn)代意義上的訴訟權(quán)與法治精神息息相關(guān)，是法治國家的基本要求。在現(xiàn)代法治國家中，基于立法權(quán)代表民意的有限性和行政權(quán)膨脹濫用之可能和事實(shí)，司法權(quán)的重要功能之一便是保障公民權(quán)利和自由不受非法行政行為的侵害。因此，為了實(shí)現(xiàn)用司法權(quán)抑制立法和行政機(jī)關(guān)對公民權(quán)利和自由侵害之目的，賦予民眾以廣泛的訴訟權(quán)，使其能夠充分利用司法制度，由此而成為貫徹法治的基本條件。也正因?yàn)槿绱?，伴隨著人權(quán)意識的普及和發(fā)展，行政訴訟法在被越來越經(jīng)常地表述為我國重要的人權(quán)保障法。2001年2月28日，全國人大批準(zhǔn)聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》，表明了我國政府對于人權(quán)保障這個(gè)現(xiàn)代法治的核心命題的確認(rèn)和對國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的承諾，這必將對于我國國內(nèi)法制建設(shè)，尤其是行政訴訟制度的立法完善產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?；谠V訟權(quán)對人權(quán)保護(hù)的重要性，民主社會的現(xiàn)代潮流是不斷確認(rèn)司法救濟(jì)，擴(kuò)大司法救濟(jì)范圍，而不是減少或廢除司法救濟(jì)。其中，“司法審查的機(jī)會是一種憲法權(quán)利。憲法觀念認(rèn)為，沒有這種機(jī)會，受其影響的私方當(dāng)事人將未經(jīng)正當(dāng)法律程序的情況下遭受喪失權(quán)利的危險(xiǎn)。也就是說，審理人身權(quán)利的正當(dāng)法律程序只有在其決定受到司法審查的法院或行政法庭方能得以實(shí)施?！盵36]因此，一個(gè)真正現(xiàn)代的司法裁判制度的基本特征（也可能是唯一的基本特征）之一必然是，司法能有效地為所有人接近，而不僅僅是理論上對于所有人可以接近。[37]基于上述分析，筆者認(rèn)為，行政訴訟法的修改，應(yīng)將公民一方擁有的訴權(quán)，特別是針對國家行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)解釋為基本人權(quán)，將行政訴訟法第2條在學(xué)理上重新解釋為我國行政訴訟法的首要原則，把保護(hù)人權(quán)作為重要訴訟目的，從法治角度強(qiáng)調(diào)訴訟權(quán)是人權(quán)的有機(jī)組成部分，并從程序上為保護(hù)人權(quán)提供一切便利條件和制度保障，從而使行政司法真正成為保障人權(quán)和維護(hù)社會正義的最后一道屏障。四、救濟(jì)與預(yù)防：訴訟價(jià)值和功能的新發(fā)展目的是一種目標(biāo)，是價(jià)值的組成部分；價(jià)值包括目的，目的就是目的性價(jià)值。[38]傳統(tǒng)訴訟理論認(rèn)為，訴訟的價(jià)值在于救濟(jì)而不是預(yù)防，因而訴訟的功能就是解決有實(shí)際利益爭議的糾紛。在該理論的指導(dǎo)下，產(chǎn)生了“受案范圍”、“起訴案件”和“原告資格”等理論問題，它們共同決定當(dāng)事人的起訴是否具有訴訟利益，并決定訴訟制度對當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)的范圍和程度。隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，這種情況已經(jīng)在悄悄地發(fā)生變化，開始出現(xiàn)了一些新型的訴訟類型，這些糾紛不僅具有私人性質(zhì)，更具有社會公益性。現(xiàn)在公眾要求對社會性的法律上的利益進(jìn)行保護(hù)的呼聲很高，一些私人為了維護(hù)公共利益而提起訴訟的情況越來越多，從而導(dǎo)致公益訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展。所謂公益訴訟，顧名思義，是指為了維護(hù)國家和社會公共利益或集團(tuán)利益而提起的訴訟。從訴訟利益來講，被訴的對象與提起訴訟者的個(gè)人利益關(guān)系不大，或者根本沒有對提起者個(gè)人利益造成任何實(shí)際損害，即使造成了損害，其損害結(jié)果往往也是微不足道的；但該訴的利益可能涉及提起者個(gè)人長遠(yuǎn)的利益或影響到提起者所在的團(tuán)體、社會或國家的公共利益。因此，公益訴訟已經(jīng)超出了“訴訟就是解決糾紛”的觀念，它更注重對公共政策的“發(fā)現(xiàn)”功能，也就是從對個(gè)體利益關(guān)注的個(gè)體本位過渡到群體利益關(guān)注的社會本位，因而公益訴訟往往更多地發(fā)生在不作為和提起禁令的訴訟中。這對傳統(tǒng)訴訟理論既是一種挑戰(zhàn)，也是一種發(fā)展。這就涉及到對訴訟功能的價(jià)值判斷，是在于事后糾紛救濟(jì)還是事前的預(yù)防保護(hù)。公益訴訟制度在國外得到重視和發(fā)展。在英美法系中，公益訴訟主要包括三類訴訟：一是相關(guān)人訴訟，指在私人不具有當(dāng)事人資格的法域，原則上允許私人以相關(guān)人名義起訴；二是市民提起的職務(wù)履行令請求訴訟，在公務(wù)員未履行其職務(wù)的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起請求發(fā)布職務(wù)履行令的訴訟；三是納稅人提起的禁止令請求訴訟，簡稱納稅人訴訟，指美國各州普遍承認(rèn)私人以納稅人的身份，有請求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權(quán)。在日本有所謂的民眾訴訟，它是指為糾正國家或公共團(tuán)體的違法行為，以選舉人資格提起的訴訟，屬于行政訴訟的一種。特別值得注意的是，進(jìn)入九十年代初，日本借鑒英美法的經(jīng)驗(yàn)，興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費(fèi)用開支的訴訟。[39]在意大利，團(tuán)體訴訟訴訟制度得以確立和發(fā)展。團(tuán)體訴訟的適用范圍，最初僅限于不正當(dāng)競爭的訴訟。后來，立法者將其適用范圍擴(kuò)大至勞動法。最后，它又被擴(kuò)大至環(huán)境法的范圍。1986年7月8日發(fā)布的第349號法令規(guī)定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護(hù)及對自然景觀的維護(hù)，那些被認(rèn)可的團(tuán)體，盡管其權(quán)利并沒有受到侵害，但也有權(quán)對這一行政行為提起訴訟。根據(jù)這一規(guī)定，對那些有關(guān)訴訟權(quán)限的傳統(tǒng)性的、主觀性的前提條件便可以不予考慮，而那些特殊的集團(tuán)利益及超個(gè)人的利益也可以得到貫徹和保障。[40]我國訴訟法的任務(wù)更多是救濟(jì)性質(zhì)的，如果有預(yù)防的功能，那也不是原制度設(shè)計(jì)者的初衷。因此，行政訴訟制度作為調(diào)整公權(quán)與私權(quán)關(guān)系的一項(xiàng)重要法律制度，應(yīng)將預(yù)防功能作為發(fā)展方向，引入并確立公益訴訟制度。公益訴訟制度的確立和發(fā)展，不僅有利于豐富和發(fā)展司法權(quán)的內(nèi)涵和功能，而且將有利于促進(jìn)和保障人民民主。發(fā)揚(yáng)和保障人民民主是我黨一貫的政治主張，但如何發(fā)揚(yáng)和保障人民民主，我黨曾有過不少歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。1943年，黃焱培先生訪問延安時(shí)，同毛澤東談起國家興亡周期率問題。黃焱培說：“其興也勃焉，其亡也匆焉。一部歷史，政怠宦成的有之，人亡政息的有之，求榮求辱的有之，都沒能跳出這個(gè)周期率。你們有辦法跳出這個(gè)周期率嗎？”毛澤東當(dāng)時(shí)很有信心地說：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跑出這個(gè)周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！焙茱@然，這表明了毛澤東人民民主的憲政思想，但可惜他沒有意識到，行政訴訟制度是實(shí)現(xiàn)人民民主的最佳途徑和重要保障機(jī)制，以致出現(xiàn)了“文化大革命”歷史悲劇。我國憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”但該規(guī)定缺乏具體制度保障，而公益訴訟制度的建立和發(fā)展，將使人民的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到落實(shí)和保障。著名法學(xué)家梁慧星教授認(rèn)為，面對行政權(quán)的不斷膨脹、不斷擴(kuò)張、益發(fā)強(qiáng)大的趨勢，僅以公權(quán)制衡公權(quán)是無法防止行政權(quán)濫用的，而應(yīng)暢通公民個(gè)人或社會組織為維護(hù)公共利益而起訴的渠道，實(shí)行以私權(quán)制衡公權(quán)，開庭納稅人訴訟，建立公益訴訟制度。[41]筆者認(rèn)為，這種設(shè)想和建議，對于行政訴訟法的修改和完善具有十分重要的借鑒意義。五、公正與效率：程序設(shè)計(jì)和完善的價(jià)值目標(biāo)保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，體現(xiàn)了司法公正與效率的基本要求，也是行政訴訟目的又一重要表現(xiàn)。但與正確、及時(shí)相比，“公正與效率”更能體現(xiàn)出司法的本質(zhì)特征和程序價(jià)值的基本要求。司法作為人類管理自身事務(wù)的手段或活動，應(yīng)體現(xiàn)人類普遍追求的“公正與效率”的原則要求，將其作為司法工作的核心命題，并以具體訴訟程序制度作為根本保障。因此，訴訟程序制度的現(xiàn)代化改造，應(yīng)緊緊抓住司法公正和司法效率這兩個(gè)核心環(huán)節(jié)，將“公正與效率”作為其設(shè)計(jì)和完善的價(jià)值目標(biāo)，并找出兩者的結(jié)合點(diǎn)，尋求它們賴以實(shí)現(xiàn)的各種保障機(jī)制。（一）優(yōu)化訴訟結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)“公正與效率”提供基礎(chǔ)保障所謂訴訟結(jié)構(gòu)，又稱訴訟模式，是關(guān)于訴訟程序的基本要素及訴訟主體在訴訟過程中的地位、作用和相互關(guān)系的基本概括，是對訴訟體制及其運(yùn)行特征的綜合表述，表明一國訴訟的宏觀樣式。[42]我國行政訴訟法制度由于確立時(shí)間不長，加之受到傳統(tǒng)觀念和民事訴訟的影響，在訴訟結(jié)構(gòu)上存在諸多缺陷和不足，妨礙了“公正與效率”的實(shí)現(xiàn)，必須予以改革和完善。1、建立行政專門法院。如何保證行政司法的獨(dú)立性和中立性，以確保行政司法的公正性，應(yīng)是行政訴訟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心問題。有關(guān)學(xué)者們就此問題進(jìn)行了多方探討，并設(shè)計(jì)了許多方案，其中多數(shù)意見傾向于在普通法院以外建立行政法院體系。但筆者以為，從我國政治現(xiàn)狀來講，比照鐵路、海事等專門法院的建制，在高級法院以下打破行政區(qū)域界限，設(shè)置若干行政專門法院，專門受理行政訴訟一審案件，是比較可行也是比較有把握的一個(gè)方案。為了方便訴訟，行政法院還可以設(shè)立若干派出法庭，專門受理簡易行政案件。不服行政法院及其法庭裁判的案件，按原來的上訴程序，上訴于高級法院，由專門的行政庭進(jìn)行審理。該方案有以下幾個(gè)優(yōu)越性：①改革阻力小，成功把握性比較大。這種改革涉及的面比較小，沒有觸及國家政治制度整體框架的改變，并有鐵路、海事等專門法院的體制模式和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，能被社會公眾所接受，不致于造成較大的負(fù)面影響。②在一定程度上可以保障行政司法的獨(dú)立性和中立性。從實(shí)踐情況看，相較其他基層法院而言，專門法院受到地方勢力影響和行政干涉的程度要小得多，這緣于專門法院的人、財(cái)、物不直接為地方所控制。而目前行政司法的現(xiàn)狀是，受到不當(dāng)干涉和影響最為嚴(yán)重的是基層和中級法院，高級法院以上則相對要好得多。因此，解決行政審判一審法院的獨(dú)立性和中立性問題，是行政訴訟制度最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。若該環(huán)節(jié)能夠得以解決，則全國的行政司法現(xiàn)狀將得到明顯或者根本上的改變。③既能照顧到行政審判的專業(yè)性要求，又能維護(hù)司法權(quán)的統(tǒng)一性。行政審判要求法官不僅應(yīng)具備司法人員的基本素質(zhì)，還應(yīng)具備行政管理專業(yè)知識。這在傳統(tǒng)法院體制中是難以做到的，而在行政專門法院則可以保障。我國是一個(gè)單一制國家，維護(hù)司法的統(tǒng)一性十分重要，而要保證司法的統(tǒng)一性，就必須保證司法體制的統(tǒng)一性。建立行政專門法院，既能照顧到行政審判專業(yè)性要求，也能保證司法裁判體制的統(tǒng)一性。2、豐富當(dāng)事人的內(nèi)涵?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，原告是指認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益并依法提起訴訟的公民、法人或其他組織。這種規(guī)定表現(xiàn)為一種狹義的當(dāng)事人概念，不利于公益訴訟制度的建立。為了適應(yīng)公益訴訟制度確立和發(fā)展的需要，需要對原告內(nèi)涵作擴(kuò)大解釋，取消傳統(tǒng)原告資格限制，允許公民、法人或其他組織以選舉人或納稅人名義提起相關(guān)的訴訟；也應(yīng)允許一些社會團(tuán)體為了公共利益提起行政訴訟，如消費(fèi)者協(xié)會就不正當(dāng)競爭問題、工會組織就勞工政策問題、環(huán)保組織就環(huán)保政策問題等提起相關(guān)的團(tuán)體訴訟；還應(yīng)允許特定群體的代表針對同一行政行為提起集團(tuán)訴訟。作為行政訴訟的被告，也不應(yīng)僅局限于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)擴(kuò)充至公務(wù)法人范圍。在當(dāng)今社會，除了行政機(jī)關(guān)行使國家行政權(quán)力外，還存在其他社會組織行使公共權(quán)力的現(xiàn)象。如足球協(xié)會、會計(jì)師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會對其成員的處理；村民委員會根據(jù)村規(guī)民約行使自治權(quán)力；公立學(xué)校在招生、學(xué)籍管理、學(xué)位頒發(fā)、對學(xué)生的紀(jì)律處分等方面的管理權(quán)；等等。因此，行政訴訟法不能囿于“行政”這個(gè)名稱，而應(yīng)從解決社會糾紛和保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的目的出發(fā)，根據(jù)行政訴訟的精神實(shí)質(zhì)，將公共權(quán)力的行使者和公共利益的決策者、管理者統(tǒng)統(tǒng)納入行政訴訟被告的范圍。進(jìn)一步完善訴訟第三人制度。應(yīng)適當(dāng)放寬訴訟第三人的條件，擴(kuò)大訴訟第三人的范圍，讓與被訴行政行為有利害關(guān)系的人（既包括行政相對人，也包括行政權(quán)力人）都能作為當(dāng)事人參加訴訟來維護(hù)自身的合法權(quán)益。與此同時(shí)，應(yīng)參照民事訴訟中第三人制度的作法，將第三人分為有獨(dú)立請求權(quán)的第三人和無獨(dú)立請求權(quán)的第三人，允許第三人在訴訟中能夠獨(dú)立提出自己的訴訟請求。為了保證裁判的統(tǒng)一性和效益性，將同一具體行政行為涉及的當(dāng)事人沒有提起訴訟的，應(yīng)全部列入第三人參加訴訟，以避免同一行政行為受到多次司法審查；對同類行政行為，在尊重當(dāng)事人意愿的情況下，盡量以合并方式審理案件。3、強(qiáng)化律師和檢察院在訴訟中的地位與作用。在目前行政訴訟中，律師與檢察院的地位和作用顯得比較輕微。作為律師，應(yīng)強(qiáng)調(diào)他獨(dú)立的訴訟地位和價(jià)值作用。對于適用普通程序的案件，特別是涉及有法律爭議的案件，原則上只能由職業(yè)律師作為代理人，這樣有利于保證訴訟的質(zhì)量和效率。作為檢察院，應(yīng)弱化對當(dāng)事人私權(quán)的干涉，原則上不能以當(dāng)事人私權(quán)作為抗訴內(nèi)容，而只能以法院的審判程序是否違法作為抗訴理由。與此同時(shí)，為了配合公益訴訟制度的確立和發(fā)展，應(yīng)賦予檢察院就涉及國家利益和社會公共利益的行政行為，代表國家提起行政公訴。但檢察院的這種公訴權(quán)不能排斥公民、法人和其他組織就同類問題提起訴訟的權(quán)利，而應(yīng)把它們均作為公益訴訟程序啟動主體的有機(jī)組成部分，彼此相得益彰，互相發(fā)揮各自的作用。4、實(shí)行對抗式訴訟模式。對于行政訴訟模式問題，目前法律界爭議比較激烈，較為流行的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，作為私權(quán)代表的原告相對于作為公權(quán)代表的被告而言，在訴訟中處于弱勢地位，實(shí)行糾問式審判方式有利于維護(hù)原告的合法權(quán)益。[43]筆者不同意這種觀點(diǎn)。“行政法院并不像那些流行的觀點(diǎn)認(rèn)為的那樣，只強(qiáng)調(diào)法院絕對的權(quán)利保護(hù)功能，與公民站在一邊，與行政機(jī)關(guān)處于一種對立狀態(tài)?！盵44]作為一個(gè)客觀機(jī)構(gòu)的法院和一個(gè)中立的裁判者，應(yīng)與行政機(jī)關(guān)和公民個(gè)人之間都保持相同的距離。職業(yè)特性決定了法院和法官對勝訴不感興趣，只是確定誰應(yīng)勝訴，而不存在應(yīng)該維護(hù)哪一方利益的問題。實(shí)行糾問式審判方式，不利于調(diào)動當(dāng)事人和律師在訴訟中的積極性；不利于減少訴訟成本，提高訴訟效率；也不利于法官在訴訟中保持中立、理智、審慎、客觀和公正，易導(dǎo)致法官先入為主，勢必造成法官與被告之間形成對立的被動局面。這些情況既與法官作為公斷人的職業(yè)特性相違背，也不利于實(shí)現(xiàn)司法“公正與效率”的價(jià)值目標(biāo)。因此，實(shí)行對抗式訴訟模式應(yīng)是行政訴訟制度確立的發(fā)展方向。但實(shí)行對抗制并不意味著法官完全處于消極被動地位，法官可以根據(jù)庭審需要依法行使釋明權(quán)，對當(dāng)事人的訴訟活動予以引導(dǎo)。5、建立和完善司法救助和法律援助制度。貧窮、愚昧、法律知識的缺乏，可能導(dǎo)致當(dāng)事人之間法律資源利用上的不平等性和對抗制結(jié)構(gòu)間的不公平性，從而影響到訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。“只要存在深刻的社會和經(jīng)濟(jì)上的不平等，就必須設(shè)計(jì)保障訴訟當(dāng)事人在法院面前至少是部分平等的特別救濟(jì)措施?！盵45]因此，建立和完善司法救助和法律援助制度，將有利于克服上述存在的弊端，因而應(yīng)成為優(yōu)化訴訟結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要內(nèi)容。司法救助制度可以幫助貧困的公民、法人和其他組織有效地接近司法救濟(jì)；而法律援助制度則可以幫助貧困當(dāng)事人獲得法律幫助，使其在訴訟中有能力與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行平等對抗，并最終贏得訴訟結(jié)果。（二）拓寬受案范圍，為保護(hù)公民正當(dāng)權(quán)益提供全面司法保障受案范圍問題，涉及到行政相對人的權(quán)益保護(hù)范圍，也涉及到司法審查的職能范圍，是行政的核心問題，在某種意義上代表了行政訴訟制度的全貌。因此，肖揚(yáng)院長指出：“行政審判工作是社會主義法治國家的一個(gè)晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度?！睆氖澜绺鲊闆r來看，司法審查范圍是不斷呈擴(kuò)展趨勢，不受司法審查的行政行為將越來越少。根據(jù)我國現(xiàn)狀，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面來擴(kuò)展行政訴訟的受案范圍：1、從目前人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍，擴(kuò)充到憲法賦予公民基本權(quán)利的保護(hù)范圍。憲法賦予公民的基本權(quán)利由三個(gè)部分構(gòu)成：一是自我肯定和保存意義上的古典基本權(quán)利；二是自我表現(xiàn)意義上的體現(xiàn)公民參與的政治權(quán)利；三是自我實(shí)現(xiàn)和發(fā)展意義上的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利。這三類權(quán)利分別是自由、民主與平等價(jià)值的憲法體現(xiàn)。[46]我國行政訴訟制度對公民基本權(quán)利的保護(hù)，在自由價(jià)值層面還不夠充分，更談不上民主與平等價(jià)值層面。因此，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，應(yīng)是行政訴訟受案范圍改革和完善的一個(gè)重要方面。2、建立法規(guī)審查機(jī)制，將法律規(guī)范層次以下的行政規(guī)范性文件納入司法審查范圍。從訴訟機(jī)制來講，事實(shí)問題通過證明來加以解決，而法律問題則通過審查來解決。因此，對于實(shí)現(xiàn)個(gè)人法律保護(hù)為目的這種起訴機(jī)制還有一個(gè)補(bǔ)充，那就是法規(guī)審查程序。在我國行政執(zhí)法領(lǐng)域中，法律意識淡漠，長官意識嚴(yán)重，“黑頭不如紅頭，紅頭不如口頭”[47]的現(xiàn)象仍然存在。如何保證行政執(zhí)法依據(jù)的合憲性和合法性，須以司法審查的方式實(shí)行全面法規(guī)審查原則，以保證其能夠符合良法的基本要求。與此同時(shí)，這也是扼制地方和部門保護(hù)主義最有效的方法和措施。3、建立公益訴訟制度，擴(kuò)大民主監(jiān)督的范圍。其訴訟形式大致可以分為以下幾類：①允許公民以選舉人的資格就涉及社會公共利益的不作為行為提起要求履行法定職責(zé)的訴訟；②允許公民、法人或其組織以納稅人的名義要求政府或其他公共組織就經(jīng)費(fèi)開支和政府投資情況予以公開的訴訟；③允許社會團(tuán)體就政府不當(dāng)公共政策提起禁令訴訟。4、全面確立司法最終救濟(jì)原則，將行政終局裁決行為納入司法審查范圍。確立該原則的理論基礎(chǔ)是，任何人不能擔(dān)當(dāng)自己的法官。政府與百姓發(fā)生糾紛，如果由政府一方最后說了算，顯然有違公正原則。WTO司法審查原則也要求，一切不符合WTO規(guī)則的政府行為，只要遭受侵害的當(dāng)事人提出申請，都可以通過有效的監(jiān)督審查機(jī)制予以糾正。目前，由行政機(jī)關(guān)控制終局裁決權(quán)的主要有三類：其一，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，有關(guān)行政機(jī)構(gòu)對商標(biāo)及部分專利的確權(quán)執(zhí)掌最終裁決權(quán)；其二，公民出入境管理領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)執(zhí)掌最終裁決權(quán)；其三，自然資源確權(quán)領(lǐng)域，省級政府等行政機(jī)構(gòu)執(zhí)掌最終裁判權(quán)。關(guān)于第一類，全國人大常委會已通過立法予以修改，另兩類情況應(yīng)在修改行政訴訟法時(shí)一并予以完善。5、將行政合同納入司法審查范圍。雖然學(xué)者對行政合同在理論上還存在一些分歧意見，但行政合同在實(shí)踐中已客觀存在，如土地使用權(quán)出讓合同、土地承包合同、棉花收購合同、糧食定購合同、國家采購合同、國有企業(yè)租賃經(jīng)營或承包經(jīng)營合同等。這些合同糾紛在實(shí)踐中往往作為民事案件，通過民事訴訟程序來解決。但這些合同明顯是一種行政行為，理應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。（三）完善裁判方式，為實(shí)現(xiàn)“公正與效率”提供方法措施保障行政訴訟的裁判方式，涉及到法律保護(hù)方法問題，直接關(guān)系到行政訴訟目的實(shí)現(xiàn)的程度和當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)的力度。行政訴訟法確立了四種裁判方式，即撤銷判決、維持判決、履行判決、變更判決。最高法院在此基礎(chǔ)上通過司法解釋增加了兩種裁判方式，即確認(rèn)判決和駁回訴訟請求判決。從行政訴訟發(fā)展趨勢來講，上述裁判方式還不能滿足司法實(shí)踐的需要，其自身也有進(jìn)一步完善的必要。具體講：1、在上述6種裁判方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加給付判決、確權(quán)判決和禁令判決方式。給付判決除了滿足賠償請求的需要外，還有滿足請求行政機(jī)關(guān)履行行政合同、兌現(xiàn)承諾和履行其他行政給付義務(wù)的需要；確權(quán)判決，是滿足對于某項(xiàng)權(quán)利存在與否給予明確確認(rèn)的需要；禁令判決，則是滿足針對不法行政行為（包括抽象行政行為）不得實(shí)施的需要。2、明確確認(rèn)判決適用的范圍和條件。確認(rèn)判決原則上適用于事實(shí)行政行為以及沒有撤銷和維持之必要的行政行為。3、完善維持判決。就目前維持判決而言，給人一種所判非所訴和答非所問的感覺，有些不符合訴訟邏輯，建議將其并入駁回訴請判決范圍內(nèi)，其具體裁判形式可以改為“駁回訴請，維持某行政行為”的形式。（四）強(qiáng)化訴訟權(quán)利，為實(shí)現(xiàn)“公正與效率”提供程序權(quán)利保障訴訟權(quán)，是指公民認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，享有提起訴訟要求國家司法機(jī)關(guān)予以保護(hù)和在司法程序中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。具體而言，它表現(xiàn)為各種類型訴訟中的起訴權(quán)、應(yīng)訴權(quán)、反訴權(quán)、上訴權(quán)等一系列訴訟程序上的權(quán)利。強(qiáng)化對當(dāng)事人訴訟權(quán)的保障，是保障人權(quán)的客觀需要，應(yīng)是行政訴訟法修改和完善的一個(gè)重要內(nèi)容：一是將當(dāng)事人超過起訴期間起訴的，由原來裁定駁回起訴改為判決駁回訴訟請求。起訴期間在法律屬性上應(yīng)屬于訴訟時(shí)效制度，當(dāng)事人超過訴訟時(shí)效起訴，并喪失起訴權(quán)，僅僅喪失的是勝訴權(quán)而已。與此同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)法官不能主動援用訴訟時(shí)效的規(guī)定而判決駁回當(dāng)事人的訴請，這在法律上是屬于對當(dāng)事人的抗辯權(quán)，法官不能依職權(quán)行使。二是明確當(dāng)事人享有證據(jù)開示權(quán)、申請補(bǔ)證權(quán)、申請證人出庭權(quán)和申請采取臨時(shí)措施權(quán)等。三是賦予貧困和弱勢當(dāng)事人獲得司法救助和法律援助的權(quán)利。四是賦予當(dāng)事人對于訴訟程序的參與權(quán)和民主決策權(quán)。五是強(qiáng)調(diào)尊重當(dāng)事人程序處分權(quán)和選擇權(quán)。（五）建構(gòu)多元程序，為實(shí)現(xiàn)“公正與效率”提供選擇機(jī)制保障要實(shí)現(xiàn)有效的法律保護(hù)，必須使用不同的訴訟形式，設(shè)置多種程序方式，以切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。1.設(shè)立行政簡易裁判程序?，F(xiàn)行行政訴訟法沒有簡易裁判程序的規(guī)定，不符合司法“公正與效率”的基本要求，應(yīng)予以立法改變。行政簡易裁判程序，實(shí)行獨(dú)任審判，除了必要的訴答程序外，可以直接進(jìn)行庭審程序，并要求在15天時(shí)間內(nèi)結(jié)案。其適用范圍，主要包括：適用簡易程序的行政處罰案件、治安案件、交通案件和涉案標(biāo)的在5萬元以下的行政爭議案件。2、改革和完善庭前準(zhǔn)備程序。根據(jù)訴訟程序改革發(fā)展趨勢，訴訟的重心應(yīng)向庭前轉(zhuǎn)移，大量案件應(yīng)在庭前程序予以解決。為此，應(yīng)建立和完善以下庭前程序內(nèi)容：⑴完善訴答程度。對當(dāng)事人訴請內(nèi)容（特別是訴訟請求）要求在一定期限內(nèi)予以固定，限制其隨意改變；⑵建立證據(jù)開示制度；⑶確立庭前會議制度。其主要內(nèi)容包括：①明確爭議內(nèi)容，確定舉證范圍，歸納爭議焦點(diǎn)，簡化訴訟程度，確認(rèn)無爭議的事實(shí)；②討論和決定證據(jù)的申請和補(bǔ)證事項(xiàng)；③討論和決定追加當(dāng)事人和采取程序措施等事項(xiàng)，并確定訴訟日程和訴訟進(jìn)度的安排。3、建立多元上訴程序。對于適用簡易裁判程序的案件和只存在事實(shí)爭議的案件適用兩審終審制；對于存在法律爭議的案件則適用三審終審制。以行政專門法院為一審，高級法院為二審，最高法院為三審，以確保法規(guī)審查最終裁判權(quán)掌握在最高司法機(jī)關(guān)手中，這有利于法規(guī)審查的審慎性和權(quán)威性。（六）改革執(zhí)行制度，為實(shí)現(xiàn)“公正和效率”提供執(zhí)行保障德國行政法院本身沒有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它的判決裁定借助其他機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或有管轄權(quán)的地方法院來加以執(zhí)行。我國行政司法執(zhí)行制度可借鑒此種作法。具體講，對于行政裁判法律文書的執(zhí)行，應(yīng)由行政法院簽署執(zhí)行令，交由執(zhí)行義務(wù)人所在地法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)予以強(qiáng)制執(zhí)行；對于非訴行政執(zhí)行案件，應(yīng)由行政法院通過聽證程序予以審查后，作出準(zhǔn)