[教育]張緊跟區(qū)域公共治理政府部門間關系本講要討論的問題一、政府部門間關系的相關理論二、政府部門間關系的基本實踐三、相關改革的實踐前言只要我們留心注意,媒體上最易接觸到的就是政府分工但不合作的新聞.政府的決策與執(zhí)行,與其說是老大哥的單一行為,還不如說是許多小老弟互動的結果.政府決策過程也是政府各部門之間的互動游戲政府運行是有成本的.一、古典組織理論的回顧1.韋伯的科層制組織理論以專業(yè)化分工而強調橫向的分工明確以縱向的層級節(jié)制來化解橫向分工中的問題一、古典組織理論的回顧2.斯密的分工與專業(yè)化理論經濟學意義上的分工與效率的正相關關系,橫向分工帶來生產的專業(yè)化,與之同時也就有了橫向的協(xié)調與合作問題亞當.斯密的分工理論斯密認為,如果社會中每一個人都樂于從事專業(yè)化工作而不斷提高生產力,并通過社會成員之間剩余產品的互相交換行為,就可以帶來社會的繁榮,私利與公益都得到了保障.3.泰羅的科學管理思想他主張將復雜的工序拆分,并將之標準化,通過培訓讓工人掌握這些標準化的工序,從而提高工作效率.一、古典組織理論的回顧4.古力克等討論的關于組織內部的協(xié)調問題古力克的理論是建立在官僚制基礎之上的,他認為組織內部因為分工而產生的摩擦與矛盾是常態(tài),協(xié)調可以通過組織內部自上而下的權威協(xié)調和思想統(tǒng)一兩種方式.新公共管理思潮新公共管理主要是主張引入市場競爭機制以打破政府部門的壟斷,以及向企業(yè)學習管理來提高管理效率.但新公共管理思潮的引入卻加劇了政府管理的碎片化二、組織內行為不協(xié)調的原因1.利益沖突:來源于官員追尋目標及其認識現(xiàn)實的主觀模型的差異.在任何組織中,沒有兩個成員具有完全相同的明確目標,因此即使他們擁有相同的信息和面對確定的環(huán)境,對組織的應對措施也將存在著不同的意見.二、組織內行為不協(xié)調的原因2.技術性限制認識現(xiàn)實的主觀模型的差異,源于包含與技術專長相關的觀點的價值結構技術局限性源于個人獲取知識和信息的局限性二、組織內行為不協(xié)調的原因唐斯以演繹邏輯的方法，援引動物領域保護的行為來解釋官僚體系中的本位主義。他認為每一個社會行為人，都是領域的霸主，將這一觀念應用到官僚體系本位主義的問題，其產生原因在于：一是自私的忠誠：公務人員只對其工作安全與升遷有關的單位展現(xiàn)忠誠，這種忠誠有時會對官僚體系整體所要達成的目標造成傷害；二是議題范疇的不確定：公共政策動態(tài)的相互依賴程度日益增長，會造成靜態(tài)分工為主的官僚體系之間永無休止的領域爭奪；三是政策領域的高度敏感：由于官僚無法完全預知其他單位主導的政策行為會對自己的單位的業(yè)務領域未來有什么影響，因此大多會采取最保守的防御措施，對于風險的忍受程度極低，從而造成組織內部各部門之間合作的阻力。二、組織內行為不協(xié)調的原因尼斯坎南則觀察到實際官僚行為中，官僚所追求的是預算最大化。二、組織內行為不協(xié)調的原因威爾遜認為官僚追求的是自主性。官僚都希望一個性質單純、敵對者不存在與限制極少的工作環(huán)境，因為官僚在其中擁有最高的自主性，這種自主性追求產生了官僚間的“地盤”意識。二、組織內行為不協(xié)調的原因為了尋求自主性：一是尋找別的單位還沒有執(zhí)行的工作，作為自己最重要的工作；二是與試圖插手自己工作的任何機關奮戰(zhàn)到底；三是避免接觸與自己核心工作無關的工作；四是對于與其他機關的合作計劃持保留態(tài)度；五是避免執(zhí)行可能導致自己工作支持者分裂的工作；六是謹記個別機關過去經驗中常犯的缺失，避免重蹈覆轍，以獲取大眾支持。二、組織內行為不協(xié)調的原因上述官僚追求自主性的行為，對整個官僚體系有兩種影響：一是官僚體系內部合作的困難，二是任何部門不愿意被其他部門規(guī)范。最終造就了官僚體系分工但不合作的現(xiàn)象。二、組織內行為不協(xié)調的原因還有學者認為，官僚體系的組織架構并不是產生沖突的核心原因，雖然權責不分是其原因之一，但真正沖突的核心原因是政策的制定與執(zhí)行，也就是當官僚體系試圖動起來做些什么的時刻，問題就會產生，因為每一個政策的制定與執(zhí)行，從經濟層面來看都牽涉到資源的運用與重新分配，從政治面來看都有價值與理念的妥協(xié)與沖突，在組織面上則由于公部門的政策與執(zhí)行，必然采取團隊生產的方式，必要有勞逸分配、績效監(jiān)測與評估的管理問題；換言之，官僚體系好象一條蛇，不是不能伸直（沒有沖突），但是一動起來（政策規(guī)劃執(zhí)行），就必須彎曲（沖突）。二、組織內行為不協(xié)調的原因組織上，防范弊端的組織設計，通常也是官僚體系內部合作困難的原因之一：公共部門當中的某些次級單位之間，原本就是被設計成要沖突的，在學理上稱為制衡。另外從政策分工的角度來看，有些部門間關系，先天就注定存在矛盾，如負責經濟發(fā)展的部門與負責環(huán)境的部門之間。在公共管理中，也并非是部門之間搶著管才產生沖突，有時是大家都不管也會有沖突。因為有些問題是無法準確界定到底歸誰管。二、組織內行為不協(xié)調的原因組織內部沖突與官僚體系成立目的和運作方式有很大的關系：基于運作效率考慮就要采用分工設計，基于政治考量就要集中權威而克服集體行動的困境。但是人在正常情況下是趨利避害的，勢必產生組織內部的沖突。二、組織內行為不協(xié)調的原因還有學者從博弈論的角度來分析組織內部的沖突。每一位公共管理者若是單照自己的利益行事，將會對整體利益產生減損。比如在某一部門中，如果別人都負有責任，我偷懶一點從整體上是看不出來的。三、政府部門間關系的分析模式1.自利型官僚競爭模型2.碎片化的組織結構3.部門政治自利型官僚競爭模型1.官僚的有限理性經濟人假設2.官僚機構的專業(yè)化工作假設3.外界與官僚機構之間的信息不對稱假設在西方國家,討論較多的是部門預算之爭在中國,這個問題更為普遍自利型官僚競爭模型從中觀層面的實體性結構角度看，部門利益膨脹彰顯單位之間的利益分割。有文章說，近年來中央政府機構中的部門利益問題日益突出，認為利益集團施加影響是造成這種現(xiàn)象的重要原因。這種單位之間的利益分割必然導致對政府決策及其執(zhí)行施加影響，包括：涉外機構與境內相關部門勾結設立“超國民待遇”機制，損害國家經濟利益，導致對外貿易依賴增強，甚至誘致國家經濟不安全；金融、能源、郵電、運輸?shù)阮I域的龍頭國有企業(yè)長期依托行政壟斷，甚至操縱話語權和決策權維持壟斷地位；國有企業(yè)經理、私營企業(yè)主比如房地產開發(fā)商、煤礦礦主以及相關專家學者、官員互相結盟，強占行業(yè)話語制高點，并形成一個行業(yè)性的“話語鏈”，以對抗宏觀調控。自利型官僚競爭模型這類“官商秩序（結構）”下的利益分割同樣影響安全事故的發(fā)生和處置。比如各類安全事故管轄職能分布在各個部門，安全生產中的消防安全、交通安全主要放在公安部門管理，交通安全還涉及交通部門；而煤礦安全、危險化學品安全隸屬安全生產監(jiān)督管理部門；職業(yè)安全過去主要由勞動部、現(xiàn)在由安監(jiān)部門管理。自利型官僚競爭模型但安全生產監(jiān)督管理部門對所有安全生產事故如交通、消防、礦山、危險化學品乃至食品醫(yī)藥衛(wèi)生安全等的防范和處置都負有監(jiān)管職責，作為同級單位，安全生產監(jiān)督管理部門不可能去“插手干涉”其他部門的安全問題管理，安全事故“多一事不如少一事”，好在各級政府部門上面設有一個國務院“安全生產委員會”作為各類生產安全的協(xié)調機構，而且2006年出臺的《國家突發(fā)公共事件應急預案》中對事件處置的機構協(xié)調與調動有了明確的職責規(guī)定，否則事故的發(fā)生和處置基本上還會處于擱置、推諉扯皮狀態(tài)，延誤事故處置時機。競爭的主要內容1.職能競爭2.資源分配的競爭碎片化的組織結構這是美國學者用來專門分析中國的一個框架基本意思是中國雖然是一個共產黨絕對領導和控制的國家,各級政府以及各級政府部門的主要官員也是共產黨員,但從整個政府運行來看,漏洞百出,絲毫看不出共產黨是在統(tǒng)一領導.一方面，隨著官僚體制層級的完善和擴張，各部門的功能職能分割日益細化，使得國家權力和權威在部門和層級之間的分割，部門利益往往背離了公共利益，部門之間相互推諉；另一方面，這種部門利益又沒有達到合法化的地位，并不是合法的權威分割，因此是權威的碎片化碎片化的組織結構我們可以看到，在許多公共事務領域，看上去有許多政府部門在管理，有許多公共權力干預其中，但往往卻又沒有一個部門切實負責處理這些公共事務，公共權力往往是缺位的。這種多個部門負責同一項工作的做法,貌似加強領導,實則減輕了部門應承擔的責任；同時,還導致部門利益的滋生,使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化部門政治所謂部門政治,實際上是一個引申,即每一個部門都強調自己的重要性和專業(yè)性,都爭相擴大本部門的自主權四、消解組織內部沖突的思考1.長期的互動博弈理論對于平行單位之間合作問題最常提供的藥方,就是長期的互動,這種長期交往使部門間得以建立名聲以增進互信,進而建立相互間對于合作事宜的互動模式與心理上的互相期望.在現(xiàn)代官僚制度中,文官體系的穩(wěn)定與永續(xù)運作的部分原因,就是為了舒解官僚體系平行單位間的集體行動困境.四、消解組織內部沖突的思考2.良好的溝通機制部門之間的溝通,能夠正確傳遞彼此對于合則兩利不合則兩害的共識,并訂出合作的細節(jié)與權利義務關系,是舒緩部門間沖突的必要程序.許多跨部門的臨時組織之所以成形,最重要的因素就是要降低建制領域中,各單位間的協(xié)調溝通成本.而政府部門大力推動的電子政務,除了對外提供快速的官方資訊外,也是降低內部溝通成本的一種方式.四、消解組織內部沖突的思考3.有效的賞罰機制現(xiàn)代公共事務管理中的各項業(yè)務執(zhí)行規(guī)則,起著對公務員賞罰的作用,舒緩了官僚體系中一些管理問題當然,賞罰所依據的信息常是管理者最受困擾的問題,可以將部分監(jiān)控權直接交給受官僚體系產出影響最大的人民四、消解組織內部沖突的思考4.非正式組織的應用正式組織有兩個缺陷:溝通緩慢和對于新生事物缺乏彈性政策制定的協(xié)調過程中,若相關單位間的首長有同學等關系,共識較易達成;從溝通的形式來看,許多政府重要政策的協(xié)調過程,并非是在正襟危坐的會議室,而是在醇就佳肴的餐廳里完成的;影響越是重大,結果越是不可知的政策協(xié)調,越學要許多非正式的組織協(xié)調,才能成功.四、消解組織內部沖突的思考5.領導的功能領導是關鍵時機選擇政策方向或是執(zhí)行方向的焦點.這種焦點的形成,有時能幫助組織減少許多不必要的協(xié)調,從根本上舒緩許多部門間關系中既存的壓力領導以它兼具組織溝通龍頭\獎懲執(zhí)行者\非正式網絡核心與組織文化象征等多種角色,成為組織內沖突協(xié)調的精神中樞.五、中國的政府部門間關系(一)體制背景1.黨的領導2.條塊分割3.部門主義五、中國的政府部門間關系(二)部門利益至上的結構性沖突1.關于淮河治理中水利部與環(huán)保局的爭論;2.中國水資源管理中的九龍戲水3.2008年春運中廣東省、鐵道部與交通部的關系4.中國食品安全監(jiān)管中的問題食品安全監(jiān)管問題在食品安全問題日益復雜化以及嚴峻性加劇的同時，我國的食品安全監(jiān)管卻陷入了嚴重的碎片化狀態(tài)。我國采取的是“以分段管理為主，品種管理為輔”的監(jiān)管體制。大概是農業(yè)部門管生產、質檢部門管加工生產、工商部門管流通、衛(wèi)生部門管餐飲。檢查累壞企業(yè)南海網消息：“月餅還沒上市銷售，我們就為應付各種檢查耗費了大量精力，累?。　焙？谝患以嘛炆a企業(yè)的負責人今天向記者訴苦。他說，生產月餅這么多年，一直搞不明白，到底有多少頂“大蓋帽”在管一塊月餅？某酒店負責人向記者介紹，中秋前的生產時間就集中在半個月到二十天，這段時間企業(yè)非常忙碌，但是這也是各部門檢查最為集中的時候，企業(yè)可謂兩頭受累。檢查累壞企業(yè)某月餅生產企業(yè)負責人說：“食品質量關乎民生，監(jiān)管部門的工作非常必要，企業(yè)對此理解也應該積極配合，但我們也希望，一些無關緊要的檢查能少則少。執(zhí)法部門如能體諒一下企業(yè)在這段時間的難處，就更好了?！痹嘛炆a企業(yè)普遍反映，在月餅生產高峰期，幾乎每天都要應付省、市、區(qū)、所等各監(jiān)管部門的檢查。有時每天來檢查一次；有時一個部門來檢查，有時幾個部門聯(lián)合檢查；有時前腳一撥剛走，后腳跟著一撥又來；有時省里的檢查剛完，就迎來了市、區(qū)、所的檢查，企業(yè)心里叫苦但也沒有法子。檢查累壞企業(yè)某月餅生產企業(yè)負責人算了一下，去年月餅生產期間，他們共接待了十六個檢查組，差不多每天一個檢查。今年開始生產以來，已經接待十次檢查了，不知道后面還有多少檢查在等著他們。記者在采訪中聽到企業(yè)這樣的疑問：一塊月餅究竟需不需要這么多的部門來監(jiān)管？檢查累壞企業(yè)對此問題，有關部門的回答是，監(jiān)管部門各有各的職能，比如質監(jiān)部門檢驗產品是否符合國家標準，衛(wèi)生防疫部門檢查企業(yè)生產衛(wèi)生條件，工商部門則對上市的月餅進行檢查，打擊制假造假。各監(jiān)管部門職責不同，決定了一塊月餅必須經過多個部門的有效監(jiān)管，才能保證安全。有業(yè)內人士談到多部門監(jiān)管一塊月餅的問題時說：“必要的監(jiān)管應該，但不能過多過濫。有些和月餅產銷工作稍微沾點邊的部門，也三天兩頭地來檢查，就沒有這個必要了?！睓z查累壞企業(yè)業(yè)內人士希望，監(jiān)督管理部門應加大對小規(guī)模、經常出現(xiàn)問題的小作坊的監(jiān)管力度，對已經取得各種產銷許可證的正規(guī)月餅生產企業(yè)，政府就應該給予大力扶持。對此問題，有關部門的回答是，監(jiān)管部門各有各的職能，比如質監(jiān)部門檢驗產品是否符合國家標準，衛(wèi)生防疫部門檢查企業(yè)生產衛(wèi)生條件，工商部門則對上市的月餅進行檢查，打擊制假造假。各監(jiān)管部門職責不同，決定了一塊月餅必須經過多個部門的有效監(jiān)管，才能保證安全。檢查累壞企業(yè)有業(yè)內人士談到多部門監(jiān)管一塊月餅的問題時說：“必要的監(jiān)管應該，但不能過多過濫。有些和月餅產銷工作稍微沾點邊的部門，也三天兩頭地來檢查，就沒有這個必要了?！睒I(yè)內人士希望，監(jiān)督管理部門應加大對小規(guī)模、經常出現(xiàn)問題的小作坊的監(jiān)管力度，對已經取得各種產銷許可證的正規(guī)月餅生產企業(yè)，政府就應該給予大力扶持。職能交叉據不完全統(tǒng)計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，僅建設部就與發(fā)改委、交通部、水利部、鐵道部、國土資源部等24個部門存在職責交叉職能交叉帶來的問題現(xiàn)實是，長期存在的部門職能交叉、權責不清和多頭管理問題，已經造成了國家經濟社會戰(zhàn)略管理的困難，導致宏觀調控的效果滯后與失靈，影響了國家整體利益的實現(xiàn)，致使行政成本居高不下和嚴重的資源浪費等等問題。在部門數(shù)量如此冗雜的情況下是隨之帶來的“有利益時大家搶，負責任時大家推”的局面煤炭行業(yè)的治理當前煤炭行業(yè)“九龍治煤”的現(xiàn)狀可以折射出冗雜之累。如國有煤炭企業(yè)負責人由國資委或組織部管，社保勞資由勞動保障部門管，財務上由財政部門管，資源由國土資源部門管理，安全監(jiān)察由國家煤礦安全監(jiān)察機構管理等等?！坝纱硕喾N煤炭痼疾如安全生產，小煤礦屢禁不絕等，這也是呼吁要建立統(tǒng)一的管理部門‘煤炭部’的原因?！狈績r調控問題我國從2004年就開始宏觀調控，出臺的政策一年比一年嚴厲，調控的力度一年比一年大，但有的問題非但沒有得到解決，還越發(fā)突出尖銳。以房地產調控為例，2004年以來，中央政府動員了9個部委和各地方政府，啟動了稅收、土地、金融、行政四大手段對房價進行調控。然而，房價卻在一定程度上越調越漲。這與多龍治水下部門間的相互推諉掣肘難脫干系。食品安全監(jiān)管問題像食品安全問題，從種子——種植——化肥——運輸——加工——批發(fā)——零售多個環(huán)節(jié)，涉及農業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、質監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管總局等20多個部門。管的部門越多，縫隙就越大。為了解決橫向間的協(xié)調溝通，政府往往采取召開部門聯(lián)系會議、協(xié)調會議的形式，成立專門的領導小組，議事協(xié)調機構和臨時機構不斷增加，形成復雜的矩陣制組織結構。機構越精簡越復雜，協(xié)調性事務人為增多，又造成了新的效率低下，導致治理成本與效果不對等。權大責小的部門職能配置因為責任小,且缺乏責任追究機制,所以各部門都爭相擴大部門職權和增加部門資源,最終勢必導致部門之間職責交叉。六、部門間協(xié)作的正式與非正式制度1.通過上級部門自上而下的協(xié)調2.相關制度性規(guī)范的要求3.部門間領導的私人關系4.相互依賴等級制下的權威結構沒有組織將普通投票權的使用作為唯一的解決內部沖突的辦法在缺乏市場機制的條件下,就需要有一個等級制的權威結構人際關系網絡使官員能建立獨立于其官職的聲望與地位與嚴格遵守正式程序相比,非正式的關系網絡更能提高組織執(zhí)行職能的效率七、大部制改革1.什么是大部制?2.中國的問題首先要解決什么?3.大部制的改革設計什么是大部制?大部門體制，就是指把業(yè)務相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化公務手續(xù)；另一方面也可以減少橫向協(xié)調困難，裁撤議事協(xié)調機構，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。大部制的準確理解“從形式上看，‘大部門制’是合并和調整政府機構，可以預計的是部級單位的合并和人員的縮減，但從更深層意義上理解，它是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇?！边@一轉變意味著，政府職能將以提供公共產品和公共服務為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉型，更意味著公眾對政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權力得以規(guī)范、回歸公共服務，當然也就更加符合現(xiàn)代市場經濟社會的需要。多層原因呼喚大部門體制探索實行職能統(tǒng)一的大部門體制，是社會主義市場經濟體制深層次的需要。當前，我國中央層面的政府機構設置仍存在計劃經濟條件下對口設立的痕跡。計劃經濟要求政府根據垂直方式進行管理，每一個部管理特定的行政事務，分工很細，目的在于對商品從生產、流通、供給、運輸?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)進行全面管理。多層原因呼喚大部門體制市場經濟要求市場要素之間要合理配置，并按照市場規(guī)律進行流動，很多事務的管理不再相互獨立，而是相互交織、密不可分。當前我國經濟領域的市場化程度越來越高，需要政府對市場的監(jiān)管做到統(tǒng)籌規(guī)劃、總攬全局、法治保障等等有機結合。大部門體制可以為政府職能轉變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經濟領域的干預。多層原因呼喚大部門體制大部門體制也是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)范公共權力運行的角度來看，目前的政府機構設置存在機構重疊、職能分割、職責交叉、政出多門等問題，對于市場資源的配置往往通過好幾個部門的協(xié)調才能實現(xiàn)。一方面，政府職能的轉變不徹底導致有些部門依然掌握大量的操縱市場運行的手段和權力；另一方面對于市場的有效監(jiān)管體制尚沒有確立，很多市場領域的違法現(xiàn)象層出不窮。這既不利于市場資源的有效配置，導致行政力量過度干預市場運作，同時也阻礙市場秩序的合法化，而且在組織層面上還不斷要求設立越來越多的議事協(xié)調機構和臨時辦事機構，導致行政成本的增加和組織協(xié)調的難度加大。大部制的基本要求部門設置注重職能有機統(tǒng)一部的數(shù)目沒有固定的法律限制，也沒有統(tǒng)一的數(shù)量標準，通常根據政府事務的范圍來決定。隨著市場失靈和行政國家的出現(xiàn)，政府承擔越來越多的福利項目，部的數(shù)目隨之增加是現(xiàn)代化國家普遍存在的現(xiàn)象。部的數(shù)目多少，取決于政府事務的范圍和部門設置的組織方式、行政程序以及規(guī)模大小，這些都與職權劃分的原則有關。大部制的基本要求部門的設置一方面要考慮到行政活動的效能性，一些專業(yè)性的事務應該由專業(yè)化的部門來管理，性質不同的事務自然需要設立不同的部門，這樣有利于提高行政效能。另一方面也需要考慮行政活動的協(xié)調性，一些職能相近、業(yè)務相互聯(lián)系的事務應該集中到一個部門中進行管理，通過設立大部的模式來統(tǒng)一管理，避免部門間的相互扯皮和行政責任虛化，影響政策執(zhí)行力度。大部制的基本要求根據這一原則，應整合農業(yè)、交通、社會保障、能源、國土資源、文教衛(wèi)等管理要素，形成大部門體制的普遍化。例如，突破小農業(yè)的狹窄思維，實行包括農林牧副漁五業(yè)和農田水利等綜合管理的“大農業(yè)”模式；整合民航、公路交通、鐵路運輸、航運以及管道運輸五項管理職能，形成統(tǒng)一管理的“大交通”模式；整合社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫、社會福利等的“大社?！惫芾砟Ｊ?；突出文教衛(wèi)公共產品的管辦分離，政事分開，形成“大文教衛(wèi)”管理模式。大部門體制的意義大部門體制有利于轉變政府職能、理順政企和政事關系，優(yōu)化政府組織結構、提高行政效能。大部門體制的重點在于職能的有機統(tǒng)一，切忌分散、交叉和多元。一些業(yè)務相近、職能交叉的部門集中為一個大部，使許多相關聯(lián)的行政事務，首先在大部門內部進行協(xié)調，節(jié)省辦公經費和行政協(xié)調成本。大部門體制的意義在一些改革的關鍵領域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化。另外，大部門體制有利于強化政府的社會管理和公共服務職能。大部制改革不是單純的裁撤機構，更為重要的在于政府職能的整合。特別是在建設服務政府方面，進一步整合與社會管理和公共服務相關的機構，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機構可以更好地進行集中決策、統(tǒng)一標準并增強執(zhí)行力度。大部門體制可以減少機構數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調機構，并在此基礎上加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。橫向的比較比如美國的部級機構只有15個、日本一府12個省、法國有18個部、英國也是18個部。目前，美國聯(lián)邦政府有國務院、財政部、國防部、內政部、司法部、商務部、勞工部、農業(yè)部、運輸部、教育部、能源部、衛(wèi)生和公共服務部、房屋和城市發(fā)展部等等。較大的部中還包括一些獨立的單位，例如財政部的內地稅局、司法部的移民和歸化局等等，它們雖然處在某一部中，但是有自己決定政策的權力和獨立的管理權力。日本2000年將通產省與企劃廳合并為經濟產業(yè)省，建設省、運輸省、國土廳、北海道開發(fā)廳合并為國土交通省，厚生省與勞動省合并為厚生勞動省，文部省與科技廳合并為文部科學省，目前共一府12個省。以國務院為例現(xiàn)行國務院組成部門有28個部委(署、行)，特設機構1個，直屬機構18個，辦事機構6個，部委(辦)管理的國家局13個，直屬事業(yè)單位14個，國務院議事協(xié)調機構和臨時機構29個。由于政府機構職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時出現(xiàn)，因此不斷要求國務院層面設立議事協(xié)調機構和臨時機構，這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續(xù)發(fā)展蔓延之勢。議事協(xié)調機構和臨時機構不斷增加，而且這種情形上行下效。究其原因，政府部門太多，而且政府部門職能交叉的原因首當其沖。由于部門與部門之間職責權限劃分不盡合理，造成事權與責任脫節(jié)，協(xié)調性事務人為增多。以國務院為例如社會保障事務分別屬于勞動與社會保障部、民政部、衛(wèi)生部分管，因之又產生了協(xié)調的問題。再如交通運輸事務分別屬于交通部、鐵道部、民航總局以及石油天然氣公司管理，運能的規(guī)劃、建設與協(xié)調是政府的職責，而交通運輸?shù)墓こ探ㄔO和運輸運營則是企業(yè)的任務，設立了多個政府部門，而真正應當由政府承擔的規(guī)劃協(xié)調責任卻沒有部門承擔，這些政府部門代替運輸企業(yè)為大量的工程建設和運營業(yè)務疲于奔命，這個領域仍是行政政企不分的計劃經濟體制。還有能源管理事務長期以來沒有設立政府部門管理，其事務分別屬于幾個國有能源企業(yè)管理，如此重要的戰(zhàn)略事項政府管理缺位，諸如此類的問題需要通過進一步轉變政府職能，深化行政管理體制改革來解決。必須轉變政府職能實行“大部制”，必須要將轉變政府職能與政府機構改革結合起來，理順二者之間的關系。一般認為，“轉變政府職能”就是要推進“政企分開，政資分開，政事分開，政府與中介組織分開”。這無疑是最為基礎性的工作。對于脫胎于計劃經濟體制的中國而言，要實現(xiàn)政府向“公共行政”轉型，必須對現(xiàn)有政府機構進行有效整合；而政府職能轉變的結果也必須在機構改革中體現(xiàn)，否則“轉變政府職能”就可能淪為“空口號”。政府機構改革是未來行政管理體制改革的重點和難點，轉變政府職能與政府機構改革相輔相成。如果政府機構改革不到位，轉變政府職能也很難。同樣，離開了政府職能空談政府機構改革，也無異于是空中建樓閣。必須轉變政府職能目前我們政府的任務、職能和定位以及政府所要提供的公共產品和公共服務，應該說比以前要明確得多了。但是，現(xiàn)在老百姓講的“新三座大山”——教育、醫(yī)療和住房問題仍然非常嚴重，這表明我們現(xiàn)在已經走到了一個關鍵的時刻，這個時刻與整個社會轉型、經濟轉型有很大關系。我們歷次的政府機構改革不但沒有解決這些問題，反而還出現(xiàn)了新的問題和矛盾，所以必須進行政府職能的轉變和政府機構的改革，而我們即將實行的“大部制”，則正好適應了中國目前的這種趨勢、社會現(xiàn)狀和老百姓的需求。必須轉變政府職能中國政府機構設置的一個主要標準，就是建立市場經濟社會、和諧社會和小康社會，實現(xiàn)科學發(fā)展觀。我們必須從問題出發(fā)來界定政府的職能，進而界定政府的職能機構分支。這是中國政府目前所面臨的一個比較大的問題。中國的政府機構設置，除了前面我所講的機構設置和政府職能的重疊、交叉、漏洞以外，還有一個問題就是成本浪費嚴重。政府部門從事行政的成本比較高，導致這種狀況的一個直接的根源就是機構太多。因此，政府機構改革就應該降低政府成本，提高政府行政效率，實現(xiàn)老百姓的愿望。必須轉變政府職能聯(lián)合國制定了一個具有普適性價值的政府機構標準，它包括十個領域：第一個是一般性公共服務，比如立法部門、執(zhí)行部門、財務部門、稅收部門、外交部門，任何公民都需要這種服務；第二個是國防，比較經典的是國防服務發(fā)展規(guī)劃；第三個是秩序與社會安全，比如公安部門；第四個是經濟職能，經濟職能部門對中國來說一直是個比較重要的部門，市場經濟的進程在某種程度上決定了政府職能及政府機構的設置；第五個是環(huán)境保護；第六個是教育；第七個是衛(wèi)生；第八個是娛樂、文化與宗教；第九個是住房與社區(qū)，主要是解決老百姓住房問題或社區(qū)的福利設施。這也是一個很重要的部門；第十個是社會保護，包括社會福利和社會保障。大部制要向西方國家看齊?有的人一提起大部制，就津津樂道于發(fā)達的市場經濟國家政府數(shù)目是如何精簡，如日本是12個，美國是15個，英國是17個，澳大利亞18個，一副馬上要向其看齊的架勢。其實，如果僅僅從部門數(shù)量多少看待這個問題，失之偏頗。評價現(xiàn)代政府管理的優(yōu)劣，關鍵是其是否適應社會經濟發(fā)展的需要。大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，是我國政府改革的發(fā)展方向，其中的一些思路和原則，如最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，是我們應該積極吸納的；但不能脫離現(xiàn)實國情，全盤照搬，急于求成，當下中國還缺乏支撐大部制運行的內部土壤和外部條件。主要西方國家的中央行政機構大部制要向西方國家看齊?中國最現(xiàn)實的國情，就是它是一個發(fā)展中國家，一個正在轉型的國家，西方發(fā)達國家從欠發(fā)達到發(fā)達，一兩百年時間才走完的路，中國要求在三四十年走完；同樣，他們兩百年間遇到的問題矛盾，也全部集中爆發(fā)在這一階段，中國事務的復雜程度艱巨程度，前所未有。因此，不能用簡單的線性思維，去比較發(fā)展中的中國和發(fā)達的市場經濟國家。政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔的責任相適應。人口多，地域廣；地區(qū)差異大，矛盾多；社會主義市場經濟體制建設任務極其繁重，中國政府不可能也不應該學國外那樣的“小政府”，現(xiàn)階段仍需強有力的政府進行建設和管理，即使推行大部制，在機構設置、職能配置上也不會照搬西方。大部制必然會大量裁減人員?當下有一種觀點，實行大部制就是精兵簡政，政府部門數(shù)量大幅度減少，不少公務員可能飯碗不保。但趙振銑認為，推行大部制，并不意味公務員隊伍必然大量減員。大部制改革的確會涉及被撤并部門相當數(shù)量的干部去留，但這不是絕對的人員精簡。大部制改革是一退一進雙向運動，退就是要逐步地、堅決地從微觀經濟領域退出，進就是要更多地發(fā)揮公共管理和公共服務的職能，這是結構和職能的調整，而不是單純數(shù)量上的減少，簡單意義上的精簡，只會降低中央政府在轉型期履行社會責任的能力。大部制必然會大量裁減人員?當前，適應政府職能轉變，公共服務部門和監(jiān)督部門都迫切需要在質和量上充實公務員隊伍。地方安全責任事故的頻發(fā)，各方矛頭都直指監(jiān)管部門的瀆職失職，但在客觀上，也還有這些部門授權不夠、人手不足的問題。像安監(jiān)、環(huán)保、質監(jiān)、監(jiān)察這些部門，都存在加強充實公務員隊伍的現(xiàn)實需求。四川省安監(jiān)局去年新組建執(zhí)法監(jiān)察大隊，就增加了1000多個編制，省環(huán)保局也正在醞釀大幅度增加執(zhí)法監(jiān)察人員。隨著社會經濟的發(fā)展，政府管理的面更寬、領域也更多。舊的崗位消失，新的崗位產生?，F(xiàn)在伴隨網絡的發(fā)展，出現(xiàn)了網絡經濟、網絡傳媒、網絡犯罪等新名詞、新領域，這些都離不開政府的引導和管理。前不久，北京那個13歲小女孩關于網絡那句“很黃很暴力”，就是在呼喚政府責任。過去政府并沒有這方面的管理功能，現(xiàn)在就需要新配備專業(yè)人才，進行管理和引導。大部制必然會大量裁減人員?關于房地產調控，專家認為除了采取必要的行政舉措外，還提出學習國外開征物業(yè)稅，增加購房者持有物業(yè)的成本，抑制投資性購房需求。國家稅務總局相關負責人也公開表示,國家正在對房地產改革和推進物業(yè)稅進行研究,并在部分地區(qū)開展房地產模擬評稅的試點工作,為物業(yè)稅的開征積累經驗。而計算征收物業(yè)稅是一項專業(yè)技術性非常強的工作，也需要大量的專業(yè)人手。政府機構調整必然帶來干部隊伍結構的調整，趙振銑認為，大部制改革后，分流人員并不是無處可去，關鍵是看能不能勝任新的要求更高的崗位；而要應新崗位的需求，就必須進行職業(yè)技能再培訓。部門一“大”就藥到病除?大部制無疑是針對當前“政府失靈”病癥的一劑對癥之藥，但我國行政管理體制改革是一個綜合性系統(tǒng)工程，僅靠單兵推進難以一蹴而就。首先是條條塊塊如何協(xié)調的問題。我國中央和地方實行條塊結合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構設置是“蜂窩煤”結構，下上一般粗，各個部門“依法扯皮”，導致行政效率降低，最后無人承擔責任。坊間有語“問題出在下面，根子卻在上面”，也是這個意思。因此，必須按照市場經濟條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國性的公共事務，重點解決地區(qū)間交叉的公共事務。比如對現(xiàn)在長江流域面臨的治理困局，就應該結束當前地區(qū)和部門“分而治之”的管理機制，突破地區(qū)和部門之間的障礙，制定全流域規(guī)劃，實現(xiàn)流域管理一體化。

部門一“大”就藥到病除?其次，建立現(xiàn)代行政管理體制，不僅要解決橫向的部門交叉問題，也要解決縱向行政層級過多的問題。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結構就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了4級。行政層級過多，管理鏈過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣?，F(xiàn)在一些省份進行的省管縣和“擴權強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。部門一“大”就藥到病除?行政管理體制改革還應跳出行政層面，從更高的政治層面發(fā)掘資源。行政管理體制作為連接經濟體制、政治體制和各項社會管理體制的中介點，必然因其他體制改革而改革；反過來，行政管理體制改革也要求經濟、政治和社會管理各項體制的改革同步推進。黨政部門權力的對接，如何進一步整合黨政部門，是下一步大部制改革中必須思考的問題。深層次的政治體制改革若不能跟上，大部制改革就會事倍功半，或是徒有其表。當前在操作層面上，尤其要解決執(zhí)行力問題，防止出現(xiàn)歪嘴和尚念經的情況，落點就在各級官員身上，因此干部選拔制度和政績考評制度的改革也勢在必行。部門一“大”就藥到病除?根據目前的觀察，大部制改革的動力是高層的政治強力干預，制度的內生需求尚不明顯?！爸贫鹊姆N子如果沒有深植于倫理道德文化的土壤，可能長不大，也可能發(fā)生變異。同時還有個依法行政的問題，大部制改革須以法律的修改完善為先導，以計劃經濟為背景的許多部門，行政法規(guī)必須進一步歸并、取消。”部門一“大”就藥到病除?早在1998年的機構改革中，就提出了國家機構組織、職能、編制、工作程序法定化的設想?，F(xiàn)在每個部門都有自己的政策法規(guī)，如果要合并必然涉及相關法律法規(guī)的調整，因此最佳方式是法律先行。比如《能源法》即將通過，如果成立能源部，我們就可以通過法律界定來規(guī)范機構內部關系，這既是防止部門周期性分合的保障，也是依法治國的要求。八、2008年的國務院機構改革方案根據黨的十七大和十七屆二中全會精神，這次國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。

2008年的改革（一）合理配置宏觀調控部門職能。國家發(fā)展和改革委員會要進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。財政部要改革完善預算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善公共財政體系。中國人民銀行要進一步健全貨幣政策體系，加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調，維護國家金融安全。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調機制，形成更加完善的宏觀調控體系。

八、2008年的國務院機構改革方案（二）加強能源管理機構。設立高層次議事協(xié)調機構國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。將國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關職責及機構，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防科學技術工業(yè)委員會的核電管理職責進行整合，劃入該局。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。

2008的改革（三）組建工業(yè)和信息化部。將國家發(fā)展和改革委員會的工業(yè)行業(yè)管理有關職責，國防科學技術工業(yè)委員會核電管理以外的職責，信息產業(yè)部和國務院信息化工作辦公室的職責，整合劃入工業(yè)和信息化部。組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業(yè)委員會、信息產業(yè)部、國務院信息化工作辦公室。

（四）組建交通運輸部。將交通部、中國民用航空總局的職責，建設部的指導城市客運職責，整合劃入交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進改革。不再保留交通部、中國民用航空總局。

八、2008年的國務院機構改革方案（五）組建人力資源和社會保障部。將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部。組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。

（六）組建環(huán)境保護部。不再保留國家環(huán)境保護總局。

（七）組建住房和城鄉(xiāng)建設部。不再保留建設部。

（八）國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調、組織查處食品安全重大事故的責任。

八、2008年的國務院機構改革方案

改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門如下：

中華人民共和國外交部、中華人民共和國國防部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國教育部、中華人民共和國科學技術部、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國國家民族事務委員會、中華人民共和國公安部、中華人民共和國國家安全部、中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國民政部、中華人民共