第六章新公共管理理論一、新公共管理運(yùn)動(dòng)

二、奧斯本的企業(yè)家政府理論三、討論：新公共管理理論對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府改革的借鑒。

整理課件1第六章新公共管理理論一、新公共管理運(yùn)動(dòng)整理課件1一、新公共管理運(yùn)動(dòng)

當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場(chǎng)追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。它起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴(kuò)展到其他西方國(guó)家乃至全世界?！按磉@一股潮流、全面推進(jìn)行政改革的既有君主立憲制國(guó)家，也有民主共和制國(guó)家；既有單一制國(guó)家，也有聯(lián)邦制國(guó)家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場(chǎng)體制上，既有自由型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨?！闭碚n件2一、新公共管理運(yùn)動(dòng)當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定1．英國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)英國(guó)是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國(guó)保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開(kāi)始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?。?）1979年，以雷納(Rayner)評(píng)審委員會(huì)的成立為標(biāo)志，商業(yè)管理技術(shù)開(kāi)始在英國(guó)公共部門引入。（2）1987年著名的《下一步》(NextSteps)報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動(dòng)方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來(lái)改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。

整理課件31．英國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)整理課件3（3）梅杰政府的“公民憲章”（1991）和“為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)”（1992）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場(chǎng)檢驗(yàn)；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，尤其是通過(guò)公開(kāi)投標(biāo)，贏得競(jìng)爭(zhēng)并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。

整理課件4（3）梅杰政府的“公民憲章”（1991）和“為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)”2．美國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)美國(guó)是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，20世紀(jì)的美國(guó)文化是以信奉管理為特征的。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。

整理課件52．美國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)整理課件5格魯斯委員會(huì)診斷出的美國(guó)公共部門的低效及失敗的主要原因是：第一是國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過(guò)多干預(yù)；第二是人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；第三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；第四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；第五，缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。

整理課件6格魯斯委員會(huì)診斷出的美國(guó)公共部門的低效及失敗的主要原因是：第1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革“重塑政府運(yùn)動(dòng)”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)柕膱?bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”），其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書(shū)。整理課件71993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革“重塑政府運(yùn)動(dòng)“戈?duì)枅?bào)告”提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：1）消除繁文縟節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；2）把顧客放在首位；3）授權(quán)雇員以取得成果；4）一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的政府。

整理課件8“戈?duì)枅?bào)告”提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：整理課件83．新西蘭和澳大利亞的新公共管理運(yùn)動(dòng)新西蘭、澳大利亞與英國(guó)一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國(guó)家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國(guó)家奉為典范。整理課件93．新西蘭和澳大利亞的新公共管理運(yùn)動(dòng)整理課件9盡管兩國(guó)改革的總體框架、制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)程和管理實(shí)踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架），但是，這兩個(gè)國(guó)家與其他經(jīng)合組織成員國(guó)相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場(chǎng)機(jī)制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過(guò)程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。整理課件10盡管兩國(guó)改革的總體框架、制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)程和管理實(shí)踐等方面存4．歐洲大陸的新公共管理運(yùn)動(dòng)歐洲大陸各國(guó)（德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。整理課件114．歐洲大陸的新公共管理運(yùn)動(dòng)整理課件115．評(píng)論當(dāng)代西方公共部門管理改革尤其是行政改革具有普遍性、廣泛性和持久性的特點(diǎn)。這場(chǎng)改革涉及幾乎所有的西方國(guó)家，改革的內(nèi)容涉及公共管理尤其是行政管理的體制、過(guò)程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面。

整理課件125．評(píng)論整理課件12二、奧斯本的企業(yè)家政府理論

戴維·奧斯本，現(xiàn)任美國(guó)著名的進(jìn)步政策研究所研究員，同時(shí)兼任美國(guó)州長(zhǎng)政策顧問(wèn)委員會(huì)成員和內(nèi)拉斯加州研究和發(fā)展局顧問(wèn)委員會(huì)委員。1992年與蓋布勒集團(tuán)（公營(yíng)部門管理咨詢公司MCR的分部）總裁特德·蓋布勒合作出版了《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》，該書(shū)在美國(guó)乃至全世界范圍內(nèi)均產(chǎn)生了較大的影響。整理課件13二、奧斯本的企業(yè)家政府理論戴維·奧斯本，現(xiàn)任美國(guó)著名的進(jìn)步1．政府的本質(zhì)及政府官僚體制的危機(jī)（1）政府“是我們用來(lái)作出公共決策的一種機(jī)制”。奧斯本不贊同把政府視作一種不得不忍受的邪惡的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，在他看來(lái)，政府可以向我們大家提供有益服務(wù)的方式，這些服務(wù)包括國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、警察保護(hù)、公路、水壩、供排水系統(tǒng)。政府是我們解決共同問(wèn)題的方式。整理課件141．政府的本質(zhì)及政府官僚體制的危機(jī)整理課件14（2）官僚體制的危機(jī)。支撐政府的是官僚體制。盡管韋伯式的官僚制度曾經(jīng)為西方國(guó)家的穩(wěn)定和提高行政效率作出了重大貢獻(xiàn)，但是，這種高度集權(quán)、自上而下的壟斷專權(quán)的官僚體制顯得過(guò)于超級(jí)大國(guó)態(tài)龍鐘，反應(yīng)遲鈍，在變革和創(chuàng)新方面顯得無(wú)能為力了。整理課件15（2）官僚體制的危機(jī)。支撐政府的是官僚體制。盡管韋伯式的官僚2．企業(yè)家政府的含義（1）企業(yè)家。企業(yè)家一詞是法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊于1800年首先提出來(lái)的，在薩伊看來(lái)，企業(yè)家是那些把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和支出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方的人，換言之，企業(yè)家運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效的人。在奧斯本看來(lái)，企業(yè)家這個(gè)概念既適用于私營(yíng)部門，同樣也適用于公營(yíng)部門和志愿者參加的第三部門。整理課件162．企業(yè)家政府的含義整理課件16（2）企業(yè)家政府。奧斯本采用企業(yè)家政府這個(gè)概念，實(shí)際上是試圖把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來(lái)，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利益資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率。“企業(yè)家政府”一詞主要用來(lái)指一種政府管理的新模式。整理課件17（2）企業(yè)家政府。奧斯本采用企業(yè)家政府這個(gè)概念，實(shí)際上是試圖3．改革政府的十項(xiàng)原則（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿。政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”，而不是“劃槳”。所謂“掌舵”就是做好決策，而具體的服務(wù)性工作則是“劃槳”。奧斯本認(rèn)為，向社會(huì)提供各種服務(wù)是劃槳，政府并不精通此道。企業(yè)家政府就是應(yīng)該“轉(zhuǎn)向一種把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開(kāi)的體制?！保?）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。奧斯本認(rèn)為，在一個(gè)民眾自治的國(guó)家里，政府的行政專家們不應(yīng)事必躬親，而要善于授權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與管理。

整理課件183．改革政府的十項(xiàng)原則整理課件18（3）競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去。奧斯本認(rèn)為，政府是最習(xí)慣于采取壟斷方式進(jìn)行管理活動(dòng)的，它常常把競(jìng)爭(zhēng)看作是一種浪費(fèi)和重復(fù)。為此，他提出政府應(yīng)通過(guò)各種形式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善行政管理。整理課件19（3）競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去。奧斯本認(rèn)為，（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織。奧斯本認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)公共組織都是被它們的規(guī)章制度和預(yù)算所左右，因而常常被稱之為“規(guī)章驅(qū)動(dòng)的政府”。企業(yè)家政府是有使命感的政府，它擺脫了這種繁文縟節(jié)，它只是簡(jiǎn)單地界定它們的基本目標(biāo)和任務(wù)，再根據(jù)這一目標(biāo)和任務(wù)制定必要的規(guī)章和制度，然后再放手讓其雇員去履行各自的責(zé)任。整理課件20（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織。奧斯本認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。奧斯本認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚制度注重投入，而非產(chǎn)出。在奧斯本看來(lái)，企業(yè)家政府體制則可以避免傳統(tǒng)政府官僚體制的這種弊端，因?yàn)槠髽I(yè)家政府是講究效果的政府，它是按效果而不是按投入撥款，它對(duì)政府各部門表現(xiàn)的評(píng)估和資助是以其政策效果為依據(jù)，而非依據(jù)項(xiàng)目的多少。整理課件21（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。奧斯本認(rèn)為，傳（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要。所謂顧客，是指政府公共組織的服務(wù)對(duì)象——公民。在政府中，很少有顧客意識(shí)。大多數(shù)政府雇員根本不知識(shí)誰(shuí)是他們的顧客，他們只知道為部長(zhǎng)、為議會(huì)、為納稅人服務(wù)，而無(wú)視那些真正的服務(wù)對(duì)象。奧斯本認(rèn)為，伴隨著政府提供的壟斷服務(wù)被打破，政府也應(yīng)該按照企業(yè)家政府理論來(lái)對(duì)自己進(jìn)行重塑，按照企業(yè)家政府理論，政府是受顧客驅(qū)使的，其宗旨是滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。整理課件22（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要。（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)。奧斯本認(rèn)為，政府長(zhǎng)期以來(lái)都是靠財(cái)政預(yù)算過(guò)日子，很少考慮如何賺錢。當(dāng)出現(xiàn)財(cái)政赤字，政治家們本能的反應(yīng)就是提高稅收。奧斯本認(rèn)為，企業(yè)家政府是有事業(yè)心的政府，是有收益而不浪費(fèi)的政府，它不應(yīng)僅僅靠預(yù)算度日，它應(yīng)學(xué)會(huì)用種種形式集資，賺錢，它主張以花錢來(lái)省錢，為回報(bào)而投資。企業(yè)家政府的一個(gè)重要特征就是具有一種“投資”觀點(diǎn)，要變管理者為企業(yè)家，變花錢政府為賺錢政府。整理課件23（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)。奧斯本認(rèn)為，政府長(zhǎng)期以（8）有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療。政府應(yīng)該有預(yù)見(jiàn)能力，我們的政府曾經(jīng)是很有預(yù)見(jiàn)力的。然而，當(dāng)政府的專業(yè)化程度越來(lái)越高時(shí)，他們的注意力開(kāi)始轉(zhuǎn)移了，開(kāi)始注重事后的處理而非事先的預(yù)防。企業(yè)家政府應(yīng)是有預(yù)見(jiàn)的政府，著眼于預(yù)防為主，而不是通過(guò)事后服務(wù)來(lái)挽回?fù)p失。整理課件24（8）有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療。政府應(yīng)該有預(yù)見(jiàn)能力，我們（9）分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。奧斯本認(rèn)為，企業(yè)家政府應(yīng)仿效企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的做法，要善于分權(quán)，即應(yīng)削平復(fù)雜的層級(jí)組織模式，將集權(quán)式的管理權(quán)下放。奧斯本認(rèn)為，分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)越性，它們比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，更有效率，也更有創(chuàng)新精神。分權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率。整理課件25（9）分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。奧斯本認(rèn)為，企業(yè)家政（10）以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。市場(chǎng)機(jī)制有許多優(yōu)越性，如分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)、顧客選擇自由、資源與產(chǎn)出緊密相連、對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)迅速等等。而行政的方法則是一種指令和控制的機(jī)制，與市場(chǎng)相比，具有一系列缺陷如計(jì)劃受選民而不是顧客的推動(dòng)、計(jì)劃受政治而不是政策推動(dòng)、計(jì)劃創(chuàng)造地盤，政府機(jī)構(gòu)不惜代價(jià)全力保衛(wèi)，計(jì)劃傾向于創(chuàng)造分裂的服務(wù)體系，計(jì)劃不是自我改正的，計(jì)劃難以壽終正寢，計(jì)劃難以達(dá)到為取得重大影響所必需的規(guī)模，計(jì)劃通常運(yùn)用命令而不是獎(jiǎng)勵(lì)手段。奧斯本強(qiáng)調(diào)政府要善于建立市場(chǎng)機(jī)制，不能只靠指令控制進(jìn)行管理。整理課件26（10）以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。市場(chǎng)機(jī)制有4.改革政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（1）政府作用的重新界定。政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”，而不是“劃槳”。劃槳即是向社會(huì)提供各種服務(wù)，但政府并不精于此道。（2）轉(zhuǎn)變政府觀念。政府改革從某種程度上說(shuō)實(shí)際上是一種觀念的改革，其關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變行政觀念，確立市場(chǎng)觀念。政府觀念的改變主要有兩個(gè)方面。第一，政府雇員服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變。第二，政府投入產(chǎn)出觀念的轉(zhuǎn)變。

整理課件274.改革政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)整理課件27（3）完善政府運(yùn)行機(jī)制。一是要注入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府習(xí)慣于采取壟斷的方式進(jìn)行管理，人們對(duì)私營(yíng)企業(yè)的壟斷深惡痛絕，卻習(xí)慣于政