我國行政處罰基本程序探討【摘要】：

通過行政程序?qū)π姓?quán)進行規(guī)范,保障相對方合法權(quán)益、為公眾參與提供平臺、促進政府和公眾之間良性互動、提升行政效率是當(dāng)代行政法和公共行政共同關(guān)注的問題,而在行政程序的理論與制度框架中,行政程序違法責(zé)任又是核心的理論與實踐問題。對行政程序違法責(zé)任的探討成了現(xiàn)代法治政府建設(shè)中不可跨越的理論與實踐問題。本文從我國行政處罰事先告知程序存在的問題及其完善進行探討，旨在促進行政程序法制的良性發(fā)展。行政處罰事先告知程序是一項基本的行政程序制度，其價值就是為公民實現(xiàn)行政法上的實體權(quán)利提供有力的程序依據(jù)和制度保障機制，體現(xiàn)現(xiàn)代行政法制的公平正義精神。行政處罰事先告知程序的內(nèi)涵是指行政主體在作出行政處罰決定之前，將據(jù)以作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)告訴當(dāng)事人，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利這樣一種程序性法律行為。行政處罰事先告知程序是一種行政程序，其核心是行政機關(guān)在作出可能對當(dāng)事人不利的行政處罰決定之前，法律設(shè)定一種程序來保障當(dāng)事人享有必要的知情權(quán)，當(dāng)事人在此基礎(chǔ)上行使辯護權(quán)和防衛(wèi)權(quán)，以切實維護自身合法權(quán)益，促進行政機關(guān)依法公正行使權(quán)力。行政處罰事先告知程序是行政公開原則在行政處罰中的具體體現(xiàn)，也是現(xiàn)代行政程序法的一項重要的基本制度。關(guān)鍵詞：行政處罰程序行政法行政主體當(dāng)事人合法權(quán)益知情權(quán)一、我國行政處罰事先告知程序存在的主要問題1996年3月17日八屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律形式確立了我國行政處罰中的事先告知程序，是對行政程序的完善和行政法發(fā)展的突破。該法第31條明確規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！钡?2條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！毙姓C關(guān)在作出行政處罰之前告知上述法律規(guī)定的事項和聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，是行政機關(guān)的法定義務(wù)。《中華人民共和國行政處罰法》第41條進一步規(guī)定：“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陣述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陣述或者申辯權(quán)利的除外?！痹谛姓V訟中，行政機關(guān)對是否給予了告知應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。通過對上述法律規(guī)定的認(rèn)真梳理分析，結(jié)合我國的行政執(zhí)法實踐，筆者認(rèn)為我國行政處罰事先告知程序主要存在如下問題：（一）、未規(guī)定行政處罰事先告知的方式。告知的方式在行政處罰事先告知程序中有著舉足輕重的作用，由于我國行政處罰法沒有明確規(guī)定行政機關(guān)在行政處罰程序中采取何種方式履行事先告知義務(wù)，致使行政機關(guān)在行政處罰事先告知程序中是八仙過海、各顯神通，有的是采取在詢（訊）問筆錄中告知，有的是采取在處罰前使用簡易表格的方式告知，有的是采取公告告知方式，甚至于采用電報或電話、網(wǎng)站查詢告知方式，如備受關(guān)注的“杜寶良現(xiàn)象”，北京市交通管理部門對交通違章者的告知方式就是采取由當(dāng)事人自己上網(wǎng)查詢。[2]告知方式的不統(tǒng)一必然導(dǎo)致在執(zhí)法實踐中行政處罰法規(guī)定的告知內(nèi)容告知不全面、不完整或不及時，事實上侵犯了當(dāng)事人的被告知權(quán)。告知方式的不統(tǒng)一也是導(dǎo)致行政處罰事先告知程序中其它問題的重要原因。（二）、告知期限的缺失。在《行政處罰法》中唯一表述了告知期限的是該法第42條第1款第1項“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)告知后三日內(nèi)提出”對行政處罰事先告知程序中可能出現(xiàn)的不同情況缺少針對性的規(guī)定，如陳述權(quán)、申辯權(quán)應(yīng)當(dāng)在什么期限內(nèi)行使，現(xiàn)行的理解就是當(dāng)事人必定在告知時當(dāng)面向行政執(zhí)法人員提出，否則視為放棄權(quán)利，難道說當(dāng)事人就沒有權(quán)利當(dāng)?shù)玫叫姓C關(guān)將作出對自己不利的處罰時去咨詢法律知識、了解情況后再去行使陳述權(quán)和申辯權(quán)？（三）、未明確規(guī)定利害關(guān)系人享有被告知權(quán)。我國行政處罰事先告知程序中的當(dāng)事人不包含利害關(guān)系人；《行政處罰法》對“當(dāng)事人”沒有明確規(guī)定是指何人，但從立法者的本意來看，這里的“當(dāng)事人”應(yīng)當(dāng)是指行政機關(guān)認(rèn)為有違法行為，將給予行政處罰的公民、法人或其它組織?！缎姓幜P法》第23條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為?！钡?4條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！钡?1條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，這里的當(dāng)事人指的就是受到行政處罰的人。（四）、未規(guī)定告知瑕疵的法律責(zé)任?！缎姓幜P法》第41條的規(guī)定是對行政機關(guān)不履行告知義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果所做的規(guī)定，也就是當(dāng)行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陣述、申辯的，行政處罰決定無效，對當(dāng)事人不產(chǎn)生法律約束力，但由于沒有進一步規(guī)定告知錯誤、告知欠缺等告知瑕疵的法律責(zé)任，再者也沒有規(guī)定行政執(zhí)法人員不依法告知和告知瑕疵的法律責(zé)任，因此在執(zhí)法實踐中導(dǎo)致部分行政機關(guān)和執(zhí)法人員不重視行政處罰事先告知程序，對告知采取敷衍了事甚至不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。二、完善我國行政處罰事先告知程序的思考（一）、應(yīng)明確規(guī)定采用書面告知的方式，并依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進行送達。筆者認(rèn)為《行政處罰法》應(yīng)明確規(guī)定在行政處罰事先告知程序中必須使用書面告知的方式，并且可以依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進行送達?？陬^告知方式只能起到輔助性的解釋、說明作用，電話、電報、網(wǎng)站查詢、電子郵件、手機短信等可以作為告知程序前聯(lián)系被告知對人的一種手段，而不能作為告知方式本身具有法律上的意義。1、內(nèi)容和形式之間具有對立統(tǒng)一關(guān)系。辯證唯物主義認(rèn)為：內(nèi)容決定形式，形式反作用于內(nèi)容。內(nèi)容決定形式，有什么內(nèi)容就要求有什么形式，內(nèi)容發(fā)生了根本變化，形式也遲早要發(fā)生相應(yīng)的變化。當(dāng)形式適合于內(nèi)容時，對內(nèi)容的發(fā)展起著積極的、推動的作用；而當(dāng)形式不適合于內(nèi)容時，則對內(nèi)容的發(fā)展起著消極的阻礙作用。[3]《行政處罰法》第31條的規(guī)定可以說內(nèi)容相當(dāng)豐富，如果采用諸如簡易表格、電話查詢等方式根本不適合，必然阻礙法律確立的告知目標(biāo)的實現(xiàn)。2、履行告知程序是行政機關(guān)的法定義務(wù)。在行政訴訟中，行政機關(guān)對是否給予了告知應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。舉證責(zé)任倒置是我國《行政訴訟法》確立的一項基本的行政訴訟規(guī)則，《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！痹谛姓V訟中，行政機關(guān)如果不能提供證據(jù)證明其履行了告知義務(wù)，就要為此承擔(dān)不利的法律后果，采用書面告知的方式就能較好地解決在發(fā)生爭執(zhí)時的證據(jù)問題。3、我國的國情決定了必須采取實際告知為主推定告知為輔的告知制度。行政程序法是隨著行政權(quán)的擴張而逐步完善的，在傳統(tǒng)法學(xué)理論的觀念和體系中，程序法的概念根本不被重視。即使在重視程序的英美諸國，也較少從國家法制的高度予以重視。[4]行