沈陽(yáng)工學(xué)院遼寧財(cái)政省直管縣試點(diǎn)相關(guān)問(wèn)題研究2013~2014學(xué)年第1學(xué)期課程名：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)班級(jí)專(zhuān)業(yè)：經(jīng)濟(jì)管理會(huì)計(jì)八班姓名：劉禹杉學(xué)號(hào):1203028239綏中縣和昌圖縣，2010年12月10日，成為遼寧省省管縣制度第一試點(diǎn)縣，財(cái)政和經(jīng)濟(jì)制度脫離葫蘆島市直接由省里代管，在行政和土地屬于葫蘆島市的基礎(chǔ)不變的前提下，享受"市級(jí)特權(quán)城市"制度。2011年09月，昌圖縣獲批成為遼寧第二個(gè)“省管縣”，可以享受市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的權(quán)限。省直管縣主要包括：一是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革；二是實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是指對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣。省直管縣的財(cái)政體制即用集權(quán)的辦法，通過(guò)行政控制的手段，確保縣級(jí)財(cái)政優(yōu)先用于縣鄉(xiāng)工資發(fā)放，并用行政控制手段，約束縣鄉(xiāng)債務(wù)失控的問(wèn)題。隨著我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政治理環(huán)境的變化，行政層級(jí)過(guò)多導(dǎo)致的高成本與低效率問(wèn)題日益顯現(xiàn)，在一些地方，現(xiàn)行的市管縣體制已經(jīng)不適合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，省直管縣成為今后發(fā)展的方向。為了推進(jìn)省直管縣，我國(guó)在推行財(cái)政省直管縣方面進(jìn)行了積極探索，然后由財(cái)政逐步擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)社會(huì)等其他管理領(lǐng)域。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，現(xiàn)行的“市管縣”管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下遼寧省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！笆≈惫芸h”管理體制改革越來(lái)越成為行政管理體制中備受關(guān)注的熱點(diǎn)。2010年綏中縣成為遼寧省首個(gè)“享受市級(jí)管理權(quán)限”的縣區(qū)，獲得與地級(jí)市等同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，遼寧省“省直管縣”改革已成為一種可能。一、遼寧財(cái)政省直管縣試點(diǎn)的改革問(wèn)題研究（一）、遼寧省推行直管縣改革的現(xiàn)狀2005年，遼寧省下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行省補(bǔ)助資金直撥到縣(市)財(cái)政管理辦法的通知》，明確對(duì)省以上安排的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅免征農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、部分財(cái)政結(jié)算補(bǔ)助和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等，實(shí)行省對(duì)縣補(bǔ)助直接測(cè)算到縣，直接撥付到縣的財(cái)政管理方式改革。這種管理方式，在不對(duì)現(xiàn)行財(cái)政管理體制進(jìn)行調(diào)整的前提下，提高了財(cái)政資金撥付速度和使用效益，使省對(duì)縣的財(cái)政扶持措施更加透明和直接，被財(cái)政部界定為“補(bǔ)助管理型”省直管縣財(cái)政管理體制改革模式。2006年，下發(fā)了《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，在市管縣體制不變的前提下，選擇新民、普蘭店、長(zhǎng)海、海城、撫順、本溪、東港、凌海、大石橋、阜蒙、遼陽(yáng)、鐵嶺、凌源、大洼、綏中等15個(gè)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)縣進(jìn)行擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限改革試點(diǎn)，賦予試點(diǎn)縣部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展放權(quán)松梆。2010年，省委、省政府又確定綏中縣實(shí)行全方位的省直管縣。但是，隨著遼寧縣域經(jīng)濟(jì)的快速崛起，縣級(jí)各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占省市比重的指導(dǎo)職責(zé)、報(bào)表匯總職責(zé)、發(fā)展縣(市)域經(jīng)濟(jì)職責(zé);省直管縣后，縣(市)在謀求自身發(fā)展中將有更大的自主權(quán)，將有更加良好的外部環(huán)境，應(yīng)充分利用省財(cái)政政策和資金上的支持，激發(fā)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。2.建立省對(duì)縣的監(jiān)管機(jī)制。實(shí)行省對(duì)縣財(cái)政預(yù)算審查制度，從源頭上加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，全面掌握縣級(jí)財(cái)政基本情況，指導(dǎo)縣財(cái)政管理與改革工作，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政科學(xué)、合理安排預(yù)算;建立科學(xué)合理的省對(duì)縣考核指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況和努力程度;建立合理的省對(duì)縣激勵(lì)性財(cái)政機(jī)制，采取超收返還、以獎(jiǎng)促增、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種激勵(lì)方式，激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的內(nèi)在動(dòng)力，從而避免省級(jí)財(cái)政管理半徑激增造成的“管理真空”問(wèn)題。3.進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。要在合理界定各級(jí)政府間事權(quán)、建立財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)的分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。一是建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化，以保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力的大體一致，淡化并逐步調(diào)整地方政府的既得利益。二是壓縮專(zhuān)項(xiàng)撥款規(guī)模，精簡(jiǎn)當(dāng)前繁雜的專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目，建立專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。三是以中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度為藍(lán)本，結(jié)合本地實(shí)際，推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。四是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的激勵(lì)約束機(jī)制，確保資金使用效益的最大化。五是推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化建設(shè)，使規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)有法可依。4.構(gòu)建科學(xué)的地方稅體系。一是從規(guī)范省以下分稅制的角度出發(fā)，應(yīng)由中央來(lái)設(shè)計(jì)一個(gè)全國(guó)性、規(guī)范化的省以下分稅制財(cái)政體制方案，各省在這一框架下根據(jù)本地的情況，因地制宜地去貫徹落實(shí)。二是在合理劃分地方各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等的原則，根據(jù)各稅種的特點(diǎn)，采用按稅種劃分收入的規(guī)范辦法，確定省以下各級(jí)政府間稅收收入的劃分，使各級(jí)政府都能夠有穩(wěn)定的收入來(lái)源。三是在收入劃分的過(guò)程中要十分注重地方稅體系的建設(shè)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，應(yīng)將營(yíng)業(yè)稅作為省級(jí)財(cái)政的主體稅種，并適時(shí)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，以此作為縣級(jí)財(cái)政的主體稅種。二、遼寧現(xiàn)行市管縣下的財(cái)政狀況（一）、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致稅源分布不均衡。改革開(kāi)放初期，遼寧經(jīng)濟(jì)一度走在全國(guó)的前列。隨著體制的轉(zhuǎn)軌，在全國(guó)的排名逐漸走下坡路，目前已經(jīng)和先進(jìn)省份之間拉開(kāi)了不小的差距，而遼寧縣域經(jīng)濟(jì)同先進(jìn)地區(qū)的差距更大。從總體看，遼寧縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模依然偏小，比重偏低，財(cái)政自給率低。2009年，遼寧省44個(gè)縣（市）財(cái)政一般預(yù)算收人平均僅為一般預(yù)算支出的46%，另54%要靠上級(jí)補(bǔ)助維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)力基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，對(duì)省市級(jí)預(yù)算依賴(lài)性強(qiáng)。（二）、縣級(jí)財(cái)力自給率低，財(cái)政困難從縣鄉(xiāng)財(cái)政與省市級(jí)財(cái)政關(guān)系看，省、市級(jí)政府在中央財(cái)政集中一部分財(cái)力的基礎(chǔ)上，對(duì)共享收入和地方固定收入進(jìn)行了分成，又對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)力進(jìn)行了集中，縣鄉(xiāng)基層財(cái)政收入比重一般為20%左右，可供支配的財(cái)力過(guò)少。省級(jí)以上財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施及科技投入和社會(huì)保障等方面的支出很少，基本由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例上，省、縣、鄉(xiāng)分別為11%、9%、78%，而美國(guó)在中央、州、地方政府對(duì)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例為6.2︰48.3︰45.5，法國(guó)中央政府分擔(dān)68.4%，奧地利中央政府占67%，是教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者。因此，遼寧省的這種體制下容易形成財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移的情況。（三）、各地區(qū)財(cái)力差異大遼寧縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是遼寧各縣經(jīng)濟(jì)規(guī)模差異較大。經(jīng)濟(jì)總量最大縣是最小縣的21倍。中部地區(qū)縣經(jīng)濟(jì)規(guī)模是西部縣的2.73倍，是東部地區(qū)縣的2.25倍。二是遼寧各縣的經(jīng)濟(jì)效率還存在很大的差距。人均GDP最高的縣是人均GDP最低縣的8倍。中部地區(qū)人均GDP是西部地區(qū)的2.37倍，是東部地區(qū)的1.56倍。從有關(guān)資料可以看出，遼寧各縣的經(jīng)濟(jì)效益差異顯著。中部地區(qū)縣人均實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入是西部縣的2.1倍，是東部縣的1.5倍。（四）、省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題較多從全國(guó)的情況來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金存在管理的先天不足，遼寧省和全國(guó)一樣，這一問(wèn)題也沒(méi)有得到根本上的解決。一是項(xiàng)目安排缺乏透明度，或因?yàn)轫?xiàng)目前期的論證不足，導(dǎo)致項(xiàng)目低效或無(wú)效浪費(fèi)的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)；二是資金分配具有隨意性，目前并沒(méi)有一套很科學(xué)的方法準(zhǔn)確計(jì)算項(xiàng)目所需的資金額度，造成資金超額列支，使用隨意；三是挪用、截留、擠占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，各級(jí)政府或政府各部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的理解和認(rèn)識(shí)存在著很大分歧，協(xié)調(diào)性很差，造成了資金上的浪費(fèi)問(wèn)題。三、遼寧實(shí)行省管縣財(cái)政體制利弊分析（一）省管縣財(cái)政體制的有利影響1、增強(qiáng)了省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展和宏觀調(diào)控能力。省里可以有更大的資金調(diào)度權(quán)和把握全局發(fā)展、協(xié)調(diào)理順各種關(guān)系，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展尤其是縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)有明顯的推動(dòng)作用。2、增加了縣級(jí)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。縣與省對(duì)口部門(mén)之間的直接聯(lián)系，無(wú)疑會(huì)增加縣的話(huà)語(yǔ)權(quán)，使縣鄉(xiāng)所關(guān)切的問(wèn)題及面臨的困難能夠及時(shí)準(zhǔn)確地向省匯報(bào)反映，納入省的議事日程。3、消除了“市壓縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象。省管縣，去掉了地級(jí)市這一中間層，對(duì)于財(cái)力弱小的地級(jí)市所轄縣（市）而言，可以消除“市壓縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，增加縣級(jí)的財(cái)力。（二）省管縣財(cái)政體制的不利影響1、增加了省級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。在過(guò)去的財(cái)政體制下，省、市、縣之間的收支劃分、項(xiàng)目報(bào)批、補(bǔ)助申請(qǐng)、收入分配等都由市一級(jí)對(duì)省辦理，省級(jí)財(cái)政只需面對(duì)十幾個(gè)地級(jí)市。而運(yùn)行省管縣的財(cái)政體制后，同省級(jí)財(cái)政部門(mén)單獨(dú)算賬的主體一下子增加了四十幾個(gè)，如果沒(méi)有一個(gè)有效的運(yùn)行機(jī)制，容易出現(xiàn)失控的局面。同時(shí)，縣（市）的資金日常使用情況也要由省進(jìn)行監(jiān)督，同樣會(huì)耗費(fèi)省里很多精力。另外，由于一些縣（市）距省城較遠(yuǎn)，往來(lái)增多，難免增加財(cái)政管理成本。2、“省管縣”財(cái)政體制與“市管縣”行政體制可能會(huì)發(fā)生沖突。主要表現(xiàn)在：一是財(cái)政體制與行政體制、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，市縣關(guān)系難以協(xié)調(diào)，與現(xiàn)行法律規(guī)定也有沖突和矛盾。二是實(shí)行省管縣（市）財(cái)政體制后，市對(duì)縣（市）的財(cái)政管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報(bào)表匯總等方面，這些職能都是軟約束，缺乏硬指標(biāo)，工作開(kāi)展難。三是市級(jí)承擔(dān)的區(qū)域性公共管理事務(wù)與公共產(chǎn)品供給的成本難以得到補(bǔ)償。如對(duì)涉及多個(gè)縣（市）的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等，缺乏必要的引導(dǎo)和支持手段，事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出難以統(tǒng)籌到位。3、不利于財(cái)力弱小的地級(jí)市的發(fā)展。對(duì)于自身財(cái)力較弱的地級(jí)市而言，由于原來(lái)可以利用市管縣（市）的便利使資金分配更多的向城區(qū)建設(shè)傾斜，而省管縣后市不能再?gòu)目h（市）獲得利益，無(wú)疑會(huì)增加這類(lèi)市的財(cái)政困難。4、給縣級(jí)財(cái)政工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)。目前的省管縣財(cái)政改革還沒(méi)有真正涉及行政體制問(wèn)題，在行政關(guān)系方面，市與縣仍屬上下級(jí)關(guān)系，市將繼續(xù)履