18四月2024公共管理學(xué)7一、外部要素及其管理(I)對外部要素及其關(guān)系的關(guān)注一方面來自于研究戰(zhàn)略、研究組織所處環(huán)境中的威脅和機(jī)會；另一方面來自于直接協(xié)調(diào)與外部個人和外部機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及需要處理好如何管理這些關(guān)系的問題。公共組織處于各種廣泛的利益關(guān)系之中，其受到新聞媒介和公眾監(jiān)督的程度比私營部門高——公共部門被稱為缸中金魚。一、外部要素及其管理(II)正是由于下述原因，公共組織比私人組織處于更復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)之中：（1）組織收益不能合法地保留并用于其成員的私人收益（2）不能按照行政人員的偏好配置要素（3）必須為并非組織自己選擇的目標(biāo)服務(wù)總之，對收益、要素和目標(biāo)的控制權(quán)在于組織外部的立法機(jī)關(guān)、法院、政治官員和利益集團(tuán)一、外部要素及其管理(Ⅲ)外部要素的構(gòu)成政治因素經(jīng)濟(jì)社會文化技術(shù)自然利益集團(tuán)媒體與公眾（浙大求是小學(xué)事件，政府部門新聞封鎖）二、利益集團(tuán)與政策團(tuán)體(I)利益集團(tuán)：獨(dú)立于政府之外，但又與政府具有緊密聯(lián)系，并企圖影響公共政策，它提供了在政府或國家與主要的社會部門之間建立制度化的聯(lián)系的渠道。（利益集團(tuán)又稱壓力集團(tuán)：其成員為了促進(jìn)他們的共同利益而采取共同行動，影響公共政策）利益集團(tuán)代表特殊的群體，它們通過施加壓力影響政治。二、利益集團(tuán)與政策團(tuán)體(II)利益集團(tuán)的主要功能：促進(jìn)了利益集團(tuán)成員和國家之間的對話使利益集團(tuán)成員向國家和他們支持的政府提出的要求具有合法性管制其成員有時候?qū)艺吆痛胧┑膱?zhí)行提供幫助二、利益集團(tuán)與政策團(tuán)體(III)利益集團(tuán)既涉及到政策制定，又關(guān)系到行政管理利益集團(tuán)的活動引起公眾對大部分事務(wù)的討論，并極大地影響了政策的制定和實(shí)施。利益集團(tuán)執(zhí)行了一個重要的溝通職能，促進(jìn)了政府和公眾的聯(lián)系，并經(jīng)常取代精英的相互作用和黨派干預(yù)?，F(xiàn)在科層制組織不再是消極聽取利益集團(tuán)的要求，而是積極鼓勵、阻止或操縱利益集團(tuán)參與二、利益集團(tuán)與政策團(tuán)體(IV)政策團(tuán)體：政治制度的一個組成部分，依靠職能方面的責(zé)任、既得利益和專業(yè)知識——在決定某個公共活動領(lǐng)域的政府決策方面有較強(qiáng)的呼聲，并被社會和公共權(quán)力機(jī)關(guān)（特別是那些決定該領(lǐng)域政策的公共權(quán)力機(jī)關(guān)）普遍接納。一個政策團(tuán)體由對一個特殊政策領(lǐng)域具有共同利益的政府機(jī)關(guān)、壓力集團(tuán)、媒體人士和包括學(xué)者在內(nèi)的個人組成二、利益集團(tuán)與政策團(tuán)體(V)政策團(tuán)體的發(fā)展源于科層制組織影響力的減弱，并對其運(yùn)作具有潛在影響政策團(tuán)體的發(fā)展已經(jīng)使參與其中的利益集團(tuán)從政府機(jī)構(gòu)的有用助手轉(zhuǎn)變?yōu)橹陵P(guān)重要的盟友，政府機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)的關(guān)系更加平等。這使得政策系統(tǒng)更具有開放性和動態(tài)性。三、利益集團(tuán)及其競爭的利弊分析支持的觀點(diǎn)：利益集團(tuán)之間的競爭對政策制定過程甚至于對政策結(jié)果都是有益的，通過這樣的競爭制定的政策更具有生命力，也更容易被接受。在這里，政府并不參與集團(tuán)競爭，而是仲裁者。利益集團(tuán)能夠提供技術(shù)咨詢和給政策的有效執(zhí)行提供幫助；相關(guān)利益集團(tuán)的合作使各種各樣的政策執(zhí)行變得更加容易、經(jīng)濟(jì)和有效。反對的觀點(diǎn)：競爭會導(dǎo)致政府低效率，增加政策的決策時滯。有時候小團(tuán)體的影響更大，比如醫(yī)生組成的利益集團(tuán)影響力大于病人組成的利益集團(tuán)，從而損害了病人的利益。特殊利益集團(tuán)的共謀會破壞利益平衡機(jī)制，操縱政治行為，甚至于導(dǎo)致“政府被俘虜”。四、幾個需要考慮的問題現(xiàn)階段，我國社會政治和經(jīng)濟(jì)生活中存在利益集團(tuán)嗎?他們與政府如何作用?我國利益集團(tuán)和政策團(tuán)體的利弊分析。案例中國國際快遞工作委員會在快遞業(yè)規(guī)制政策制定過程中的影響五、管理內(nèi)部要素1、內(nèi)部組織直線—職能的組織結(jié)構(gòu)層級與管理轄度直線、職能與參謀組織的內(nèi)部管理鏈條案例：醫(yī)院的管理鏈組織力量的整合:(1)正式組織與非正式組織的整合---組織文化(2)直線主管與參謀人員力量整合---明確參謀人員的職權(quán),提供必要條件等)(3)不同智能部門力量的整合---委員會2、內(nèi)部能力核心能力是關(guān)鍵，特征：是有價值的不能被競爭對手所模仿具有獨(dú)特性具有內(nèi)生性具有延展性六、績效管理(I)績效是某一組織的管理成果與社會滿意度的一個綜合性評價指標(biāo)。（陶學(xué)榮，《公共行政管理學(xué)導(dǎo)論》，清華大學(xué)出版社，2005年4月版）績效管理的三方面內(nèi)容：對政府所有政策目標(biāo)和對科層制組織內(nèi)個別單位目標(biāo)的詳細(xì)說明對各種計(jì)劃和活動的成本的精確配置制定績效指標(biāo)和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，用來估計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中所取得的成就六、績效管理(II)根據(jù)政策目標(biāo)的不同，要有不同種類的績效指標(biāo)：如果關(guān)注的是公共資源的使用效率，那么重點(diǎn)就放在設(shè)計(jì)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)上如果關(guān)注的是責(zé)任，那么測量為公眾提供服務(wù)的程序性指標(biāo)——它們的有效性和時間——就更重要如果關(guān)注的是管理者能力，那么就應(yīng)側(cè)重于個別單位的績效目標(biāo)上七、中國地方政府績效評價實(shí)踐（Ⅰ）從我國地方政府績效評價的初衷來看，其實(shí)踐大體可分成四個階段。第一階段是以提高政府機(jī)關(guān)工作效率為目的的政府績效評價。一些地方政府相應(yīng)開展了以提高政府機(jī)關(guān)工作效率為目的的績效評價活動。案例：福建省漳州市通過兩個層面對機(jī)關(guān)績效進(jìn)行考核：一是由市考評市直單位，由單位考評工作人員；二是由縣考評各縣直單位，由單位考評工作人員。七、中國地方政府績效評價實(shí)踐（Ⅱ）第二階段是以改善政府及行業(yè)服務(wù)質(zhì)量、提高公民滿意度為目的的政府績效評價。案例：1999年10月珠海市正式啟動“萬人評政府”活動，一個由人大代表、政協(xié)委員、新聞記者、企業(yè)代表組成的200人測評團(tuán)，明察暗訪，并用無記名方式對被測評單位作出“滿意”或“不滿意”的評價；之后，珠海市又連續(xù)大規(guī)模地開展這種評價政府活動。七、中國地方政府績效評價實(shí)踐（Ⅲ）第三階段是以建設(shè)效能政府、全面提高政府管理質(zhì)量和能力為目的的政府績效評價。案例：從2001年開始，廈門市思明區(qū)對公平政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府等多種實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行反復(fù)的探索、實(shí)踐、分析和比較，最終確立績效型政府的目標(biāo)，進(jìn)行公共管理體制和運(yùn)作模式的多方面創(chuàng)新。創(chuàng)新了政府績效評價方式，建立了一個適應(yīng)地方政府實(shí)際情況的公共部門績效評估體系，形成了“思明模式”。（續(xù)）思明模式是以提高政府能力為中心的自我評價，屬于較為成熟的內(nèi)部評價模式。特點(diǎn)：第一，把評價從任務(wù)式變成戰(zhàn)略式。不是為評價而評價，而是為了服務(wù)于績效政府的建設(shè)。第二，創(chuàng)新政府績效評價指標(biāo)體系。一是明確考評對象的績效指標(biāo)；二是建構(gòu)一個由“維度——基本指標(biāo)——修正指標(biāo)”組成的多維度指標(biāo)模型；三是將可以量化考核的公共行政服務(wù)，盡可能通過數(shù)量指標(biāo)的形式反映出來。七、中國地方政府績效評價實(shí)踐（Ⅳ）第四階段是根據(jù)廣義政府績效概念內(nèi)涵，以強(qiáng)化公共治理為目的的政府績效評價活動。案例：2004年年底至2005年年初組織了甘肅省政府所轄的14個市(州)政府和39個部門的績效評價工作，完成了評價報告并向社會發(fā)布了評價結(jié)果。針對甘肅省非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、落后的情況，甘肅省政府決定讓非公有制企業(yè)評價政府績效，以制定發(fā)展非公有制企業(yè)的政策。并將這一評價工作委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心組織實(shí)施，開創(chuàng)了我國第三方評價政府績效的先河，形成了獨(dú)具特色的“甘肅模式”。（續(xù)）甘肅模式把評價權(quán)交給政策直接受益者——非公有制企業(yè)，把評價組織權(quán)交給第三