論食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新一、三鹿事件催生了食品安全監(jiān)管制度的根本創(chuàng)新

2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經(jīng)濟與社會的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會經(jīng)濟生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件嚴重損害了民族利益和社會公共利益。消費者是弱勢群體，兒童消費者又是弱勢群體中的弱勢群體。其次，導致了企業(yè)產(chǎn)品安全度的誠信株連，包括企業(yè)內部的產(chǎn)品之間的誠信株連、縱向的行業(yè)株連和橫向的地域株連，并導致了行業(yè)的重新洗牌。值得注意的是，消費生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費者的內心世界。其三，貶損了企業(yè)和企業(yè)家的社會責任品牌。廣大消費者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動其良知的企業(yè)家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴重打擊了消費者的消費信心，致使不少消費者持幣待購，制約了食品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。其五，充分暴露了我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的巨大漏洞以及食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管能力的嚴重缺失。

三鹿事件的爆發(fā)為當時立法機關審議和修改《食品安全法》提供了經(jīng)典的反面立法參考資料。為進一步落實以人為本的科學發(fā)展觀，提高食品安全度，保障公眾身體健康和生命安全，推動我國食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，《食品安全法》在要求食品企業(yè)誠信經(jīng)營、要求行業(yè)協(xié)會嚴格自律、鼓勵公眾理性消費、鼓勵社會監(jiān)督的同時，將創(chuàng)新食品安全監(jiān)管制度、加大政府對消費者的保護力度作為該法的重中之重。

二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制

由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔安全監(jiān)管的重責大任。在“一個部門管不了”的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。其中，農業(yè)部門負責初級農產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法查處重大事故。

分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農業(yè)、質監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍；而在消費者投訴產(chǎn)品質量問題后，相關部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負責并不明確，客觀上又產(chǎn)生了部門職能交叉、問責不清的嚴重問題。由于職責分工不清，有些部門在小集團利益的驅使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，甚至貽誤最佳監(jiān)管時機。

為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，實現(xiàn)各監(jiān)管部門之間的分工負責和職責明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責。就中央層面的監(jiān)管職責分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理”。就地方層面的監(jiān)管職責分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。

為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務院設立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調機構。該委員會應著力于對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調和指導。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。為保持食品安全監(jiān)管體制的動態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條還授權國務院根據(jù)實際需要對食品安全監(jiān)督管理體制作出調整。

為充分發(fā)揮地方政府對當?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責?！妒称钒踩ā返?條第1款和第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設置的機構應當在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責有利有弊。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實現(xiàn)食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護主義。對這一潛在的監(jiān)管道德風險，有關部門和社會各界應當保持高度警惕。

筆者認為，貫徹《食品安全法》的關鍵是，一手抓監(jiān)管分工，一手抓監(jiān)管合作。換言之，既強調每家監(jiān)管部門依法勤勉、權威高效地履行各自法定職責；又強調監(jiān)管部門之間信息共享、監(jiān)管聯(lián)動、無縫對接，最終全面建立360度全方位、24小時全天候地覆蓋各種食品生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的合作監(jiān)管體制。與監(jiān)管分工相比，監(jiān)管合作更具挑戰(zhàn)性與艱巨性。

三、弘揚源頭治理理念，建立統(tǒng)一的食品

安全標準制度

食品安全標準的科學性、合理性、安全性與可靠性直接關系到廣大消費者的人身安全。制定并且實施嚴格的食品安全標準是真正實現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標準“不標準”一直是食品安全監(jiān)管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現(xiàn)行食品安全標準的“散、亂、差”有關。

所謂“散”，是指我國的食品安全標準缺乏統(tǒng)一性。既有國家標準，也有地方標準；既有執(zhí)掌者拒絕或怠于行使監(jiān)管職責、以及濫用職權監(jiān)管職責的法律責任。此種法律責任既包括國家對政府官員給予的行政處分，也包括國家對受害消費者承擔的國家賠償責任。

在2008年的三鹿事件中，某些監(jiān)管部門的負責人主動引咎辭職，地方政府的主要負責人也被撤職。這種問責機制對于牢固樹立法治政府、責任政府與服務型政府的新理念，保護消費者合法權益產(chǎn)生了積極的法律效果、社會效果與政治效果。為將此種問責機制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條分別規(guī)定了地方政府主要領導和監(jiān)管部門主要領導的行政處分措施。雖然只有一個法條，但微言大義，對地方和部門領導的心理震懾能力不可小視。因為，無論省、自治區(qū)、直轄市一級人民政府的“一把手”，還是國務院所屬監(jiān)管部門的“一把手”，都有可能由于本地、本部門違反法定食品監(jiān)管職責而被摘掉“烏紗帽”。

根據(jù)《食品安全法》第95條第1款之規(guī)定，縣級以上地方政府在食品安全監(jiān)督管理中違反該法規(guī)定、未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。此處的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括地方政府主管食品安全監(jiān)管工作的副職領導（如副縣長、副區(qū)長、副市長、副省長），也包括地方政府的正職領導（如縣長、區(qū)長、市長、省長）。

根據(jù)《食品安全法》第95條第2款之規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關行政部門違反該法規(guī)定、不履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負責人應當引咎辭職。與地方政府官員的前述解釋類似，該條款中的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括部門主管副職領導，也包括部門正職領導。倘若監(jiān)管部門主要領導本人拒絕或怠于引咎辭職，依據(jù)《公務員法》第82條第4款，應當責令其辭去領導職務。

但是，政府官員的問責機制不能取代國家對受害消費者的賠償責任。為了在食品安全領域更好地建設法治政府、誠信政府、勤勉政府和服務型政府，筆者曾在《食品安全法》審議過程中建議增加規(guī)定行政機關不作為的國家賠償責任。但最終出臺的《食品安全法》第95條并未規(guī)定國家賠償責任。筆者認為，這一立法態(tài)度不能解讀為國家賠償缺乏法律依據(jù)。相反，倘若消費者由于地方政府或監(jiān)管部門拒絕或怠于履行法定食品安全職責的具體行政行為而遭受損害、而且不可歸責于食品生產(chǎn)經(jīng)營者，受害消費者有權依據(jù)《行政訴訟法》和《國家賠償法》對于該行政機關提起行政訴訟，行使國家賠償請求權。

根據(jù)《國家賠償法》第14條，賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員承擔部分或者全部賠償費用；對有故意或者重大過失的責任人員，有關機關應當依法給予行政處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。這就實現(xiàn)了行政機關對社會公眾承擔法律責任制度安排與公務員對其所在機關承擔法律責任制度安排的有機銜接。

要注意區(qū)分國家賠償與國家墊付的性質。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費。國家有權就其向受害消費者代墊的醫(yī)療費用依據(jù)無因管理之債的法理依據(jù)向責任企業(yè)行使追償權。該筆費用應由責任企業(yè)承擔，而不應轉嫁到國家身上。因為，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費者為責任企業(yè)買單。

從長遠看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規(guī)定：“地方人民政府以及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門或者其他有關行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權、造成消費者財產(chǎn)和人身損失的，受害消費者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償時，可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該款規(guī)定強調了行政機關的先訴抗辯權，縮小了國家賠償?shù)姆秶Ｒ驗?，只有無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者才可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者無權直接對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償?shù)谋壤?，不至于給各級人民政府財政支出造成較大壓力。當然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護食品消費者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。

六、落實食品安全監(jiān)管制度的核心要義是牢固樹立以人為本的科學發(fā)展觀

要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立發(fā)展與規(guī)范并重的理念?？茖W發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。筆者認為，發(fā)展是目標，規(guī)范是前提，法治是基礎，和諧是關鍵。因此，食品安全監(jiān)管部門在運用國家公權力介入市場時，要完整科學準確地把握規(guī)范與發(fā)展之間的辨證關系，把規(guī)范貫穿于食品行業(yè)發(fā)展的全過程。食品行業(yè)只能在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。必須強調邊發(fā)展、邊規(guī)范。要徹底扭轉“重發(fā)展、輕規(guī)范”，“先發(fā)展、后規(guī)范”，“只發(fā)展、不規(guī)范”的錯誤理念和做法。一些地方和部門片面放松對食品安全的監(jiān)管活動，結果不是保護了市場，而是害了市場。一些地方在“地方保護主義”思想的驅使下，甘當假冒偽劣產(chǎn)品的保護傘，到頭來不僅沒有拉動當?shù)氐慕?jīng)濟增長，反而拖累了地方經(jīng)濟發(fā)展，甚至導致了地方企業(yè)的整體誠信株連，教訓極為深刻。近年來食品安全事故中大案要案的查處對于保護廣大消費者的消費信心，推進食品行業(yè)的誠信經(jīng)營，提高食品行業(yè)的競爭力發(fā)揮了積極作用。因此，加大食品安全監(jiān)管力度，打擊食品領域的違法犯罪行為，既是法治工程、規(guī)范工程、穩(wěn)定工程，也是民生工程、發(fā)展工程、增長工程。

要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立公平與效率兼顧的理念。傳統(tǒng)發(fā)展觀認為，效率優(yōu)先、兼顧公平；或者，在初次分配階段強調效率，在二次分配階段強調公平。長期以來，重效率、輕公平的思維定勢潛移默化地影響著食品安全監(jiān)管工作。重效率、輕公平的傳統(tǒng)思維不僅導致公平正義、誠實守信的主流價值觀受到污染，公平公正的市場秩序遭到破壞，效率目標也很難實現(xiàn)。公平與效率既有差異、沖突的一面，也有相容、共生的一面。在和諧的食品市場中，公平價值與效率價值同等寶貴。公平培育效率，效率成就公平。食品安全監(jiān)管越嚴密，食品生產(chǎn)經(jīng)營者越能慎獨自律，食品市場越具有活力。

要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與服務相統(tǒng)一的理念。黨的十七大報告要求，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。之所以強調服務型政府建設，一是由于相對于人民群眾和廣大市場主體（包括經(jīng)營者與消費者）而言，政府處于代理人和公仆的角色；二是由于相對于市場經(jīng)濟體制而言，政府在資源配置上只能處于監(jiān)管者和輔助者的角色。服務型政府中的“服務”是個廣義概念，主要囊括了尊重型服務、保護型服務、指導型服務與促成型服務。對于尊重型服務而言，監(jiān)管部門要盡量尊