地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理與對策分析一、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

(一)地方政府性債務(wù)的產(chǎn)生

1994年我國實行分稅制改革，我國向著更加規(guī)范、合理，更能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政體制邁進(jìn)，中央的財政緊張得到相應(yīng)的緩解。與此同時，隨著放權(quán)讓利的改革，地方政府擁有一定的自主權(quán)，出現(xiàn)了財政不平衡和舉債融資的可能，造成了地方政府財政不斷緊張，債務(wù)不斷積累，這也說明地方政府債務(wù)是內(nèi)置于實行財政分權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)體中的。

(二)地方政府性債務(wù)的發(fā)展：融資平臺的興起

2008年爆發(fā)的世界性金融危機(jī)，我國中央政府為了保障長期的經(jīng)濟(jì)增長，實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。各地政府在落實4萬億投資計劃的過程中，地方的配套資金也出現(xiàn)了一定程度的資金缺口。因此，2009年3月中國人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，地方性政府平臺得到了快速的發(fā)展，根據(jù)央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年5月底，地方政府融資平臺的總負(fù)債規(guī)模達(dá)到5.26萬億元。截止2011年末，全國共擁有地方政府融資平臺10468家，平臺貸款余額9.1萬億元。第一，地方政府融資平臺與生俱來的行政色彩使風(fēng)險很容易轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行上;第二，地方政府融資平臺充足的固定資產(chǎn)投資，同時背負(fù)著高負(fù)債率，加上本身的管理體制不健全，資金的償還能力并不高;第三信息不對稱使得銀行對地方政府融資平臺的風(fēng)險評估和資金貸后管理變得相當(dāng)困難;第四地方政府融資主要是一些投資周期長、資金需求量大、投資效益并不高的中長期投資目。一旦地方政府償債出現(xiàn)困難，就會危及整個金融體系的發(fā)展引發(fā)金融風(fēng)險問題，也就引起了地方政府性債務(wù)的惡性循環(huán)。

(三)地方政府性債務(wù)規(guī)范發(fā)展：把地方債納入預(yù)算管理

根據(jù)2013年審計署對我國地方政府性債務(wù)的審計情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：截止2010年底，全國的地方政府性債務(wù)余額高達(dá)10.7萬億元，36個地方政府本級政府性債務(wù)的余額是3.41萬億元;而截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額為3.85萬億元，其中1.84萬是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，0.91萬億元是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，1.1萬億元是其他相關(guān)的債務(wù)，比2010年增長了0.44萬億元，增長12.9%。地方政府性債務(wù)規(guī)模增長迅速，尤其體現(xiàn)在債務(wù)風(fēng)險凸顯的省會城市上。36個地方政府本級有11個省本級和13個省會城市本級債務(wù)規(guī)模2012年比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務(wù)增長率超過20%，一時間地方政府債務(wù)再次引起關(guān)注。

2014年12月2日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的意見》把地方債納入預(yù)算管理的決定，突出強(qiáng)調(diào)了規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險這一主題，因此密切關(guān)注地方政府債務(wù)的發(fā)展并加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險控制和監(jiān)管，采取相應(yīng)的措施規(guī)范其發(fā)展，使其更好地為經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展服務(wù)這一問題提上預(yù)算管理的日程。

二、地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理分析

(一)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的政府職能的越位、缺位

我國的經(jīng)濟(jì)體制是由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡發(fā)展的，我國地方政府性債務(wù)也相應(yīng)帶有轉(zhuǎn)軌的性質(zhì)。第一，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不健全，市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)不是萬能的，在我國市場不能解決的問題，需要各級政府來分擔(dān)和承擔(dān)，在地方財政能力不足、融資渠道不暢通的的情況下，地方政府通過其他各種方式來融資，就會形成政府的或有負(fù)債。第二，政府與市場的關(guān)系沒有合理劃分，政府職能的越位、缺位、錯位現(xiàn)象嚴(yán)重。第三，由于計劃經(jīng)濟(jì)政府管理的慣性因素，政府的宗旨不是服務(wù)市場，而是替代市場，突出表現(xiàn)為將政府的財政資金投資于大多數(shù)盈利性和競爭性項目，造成政府的財政負(fù)擔(dān)加劇，不得不通過各種融資渠道舉債，財政風(fēng)險進(jìn)一步加劇。

(二)現(xiàn)行財稅體制導(dǎo)致的財權(quán)與事權(quán)劃分不合理

1994年實行分稅制改革以來，財權(quán)重心上移，事權(quán)中心下放，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模龐大的重要原因。第一，政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分不清。一方面本該由中央政府負(fù)擔(dān)的項目，中央政府卻轉(zhuǎn)嫁給地方;另一方面本該由地方政府負(fù)擔(dān)的項目，中央政府卻越俎代庖，中央政府的這種侵權(quán)不僅造成了地方政府債務(wù)規(guī)模宏大，而且也為地方政府債務(wù)上移給中央政府找到了借口。第二，地方政府的收入來源不足，難以滿足支出責(zé)任的需要。自從分稅制施行以來，地方政府的稅收主要是地方稅，收入較少，穩(wěn)定性差，稅源零散，難以形成穩(wěn)定的地方稅完整體系。因此地方政府難以通過預(yù)算內(nèi)資金來應(yīng)對高額的債務(wù)問題，借款舉債等預(yù)算外資金方式就成為政府的重要籌資渠道。第三，均等化轉(zhuǎn)移支付比例小，是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)規(guī)模增加的重要原因。我國轉(zhuǎn)移性支付主要包括稅收返還、體制補(bǔ)助、專項撥款與一般性轉(zhuǎn)移支付。前兩項轉(zhuǎn)移支付不是均等化的轉(zhuǎn)移支付，但所占比例仍然不小。專項補(bǔ)助的政策性強(qiáng)，但專項轉(zhuǎn)移支付多了，在中央財力有限的情況下，必然相應(yīng)的減少均衡性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付具有均等化轉(zhuǎn)移支付的能力，但是所占比例較少。

(三)現(xiàn)行投融資行為導(dǎo)致的政府

財政機(jī)會主義財政機(jī)會主義指的是為了實現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)，政府采取預(yù)算外形式取代直接性支出來減少政策成本的方法。第一，我國地方政府不允許地方政府發(fā)行公債，在地方政府財力有限的前提下，地方政府往往采取其他融資方式和變相舉債的方式，因此增加了政府財政風(fēng)險。第二，地方政府融資問題遲遲沒有提到日程，導(dǎo)致地方舉債在國家政策外的禁區(qū)進(jìn)行，產(chǎn)生了大量的短期投機(jī)行為，同時增加了政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性，使地方政府性債務(wù)管理的有效水平下降。

(四)現(xiàn)行行政管理體制下地方干部任命和考核制度的弊端第一，我國現(xiàn)行的行政管理體制相對于經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展來說是相對比較落后的，政府職能的越位與缺位嚴(yán)重，政府的考核指標(biāo)不科學(xué)，不規(guī)范，各部門難以形成相互制約與激勵的體制。第二，政府官員的風(fēng)險意識薄弱，導(dǎo)致地方政府片面的追求政績觀與發(fā)展觀，為了在短期內(nèi)做出引人矚目的成績，必須突破原有的預(yù)算，而攤派和加征各種稅費會有損政府商譽(yù)，因此借款舉債就成為官員最佳的選擇方式。第三，為了追求個人政績觀，往往大量舉債融資來進(jìn)行投資建設(shè)，盲目追求GDP的增長，干部的任命、任期制度的缺陷也使得地方政府千方百計隱藏債務(wù)，導(dǎo)致政府的債務(wù)規(guī)模越來越大。

(五)現(xiàn)行預(yù)算管理體制下的預(yù)算軟約束問題嚴(yán)重

第一，由于近年來地方政府大規(guī)模投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)，地方政府的債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大，投資項目的選擇直接受地方的控制，因此會產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險，一旦地方出現(xiàn)財力支付困難很可能破產(chǎn)時，中央政府不可能不管，成為地方政府的最后擔(dān)保人，這就形成了政府預(yù)算軟約束的問題。第二，對中央政府援助的預(yù)期使得地方政府把投資項目更多地投資于只對本地區(qū)居民受益的公共支出，而對具有外溢性的公共投資則較少關(guān)注。這就促使了地方政府投資項目的沖動，不考慮經(jīng)營風(fēng)險的問題，大量舉債，一旦財力出現(xiàn)困難，就寄希望于中央政府。

三、地方政府性債務(wù)的風(fēng)險防范與政策建議

針對我國地方政府性債務(wù)問題引發(fā)的一系列風(fēng)險，國家管理層從預(yù)算管理的角度陸續(xù)出臺了各種積極的措施來規(guī)范其管理。2014年6月，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府債務(wù)管理的總體要求;8月31日,《預(yù)算法》修正案把允許地方政府規(guī)范舉債寫進(jìn)規(guī)定;10月2號，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的意見》明確規(guī)定把地方政府納入預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)了規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險這一主題。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)

按照十八屆三中全會的決策部署，正確處理好政府和市場的關(guān)系，深化財稅體制改革，讓市場起決定性作用，財政的作用是不越位、不缺位，更好發(fā)揮彌補(bǔ)市場失靈的作用，準(zhǔn)確定位財政職能，界定支出范圍，明確支出責(zé)任。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，從市場能夠提供服務(wù)的領(lǐng)域退出，成為公共服務(wù)型的政府。政府應(yīng)由全能型向服務(wù)型，由無限型向有限型轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步深化政企分開的體制改革建設(shè)，地方政府應(yīng)退出對商業(yè)活動的直接參與活動。

(二)合理確定事權(quán)與財權(quán)，完善分稅制財政體制

進(jìn)一步完善我國的分稅制體制改革要合理劃分事權(quán)和財權(quán)，讓中央政府的支出責(zé)任進(jìn)一步上移和收入權(quán)利進(jìn)一步下放，才更加符合我國構(gòu)建公共財政的要求。第一，合理劃分事權(quán)。事權(quán)劃分的依據(jù)是公共需要的層次性和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，屬于地方收益的產(chǎn)品要按受益范圍的大小由各級政府來承擔(dān)。同時對支出責(zé)任細(xì)化，特別是中央與地方有交叉的支出、跨區(qū)域的支出、具有外溢性的支出，力求邊界清晰。第二，稅種劃分合理，在現(xiàn)行的稅收體制下，減少共享稅種，增加地方稅種，積極構(gòu)建完整、規(guī)范的地方稅收體系，明確收入歸屬和主體稅種規(guī)模，建立有保障的財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制。第三，完善轉(zhuǎn)移支付能力。為進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)范、公開、公平的原則，要達(dá)到均衡地區(qū)間基本財力的目標(biāo)。如果通過市場機(jī)制能夠合理的調(diào)節(jié)，就不應(yīng)該設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，要加強(qiáng)對專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制的管理，有利于減少跑部錢進(jìn)現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報的完整性。

(三)建立合理的政府舉債融資，推進(jìn)地方政府投融資制度改革

第一，賦予地方政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，通過規(guī)范化的舉債方式，讓地方政府債務(wù)透明化，使隱性債務(wù)顯性化，盡快摸清地方債務(wù)尤其隱形債務(wù)的底數(shù)，強(qiáng)化問責(zé)制度，將地方政府債務(wù)作為地方政府決策者和金融監(jiān)管者的相關(guān)問責(zé)范圍。第二，進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資行為，加快建立地方融資平臺和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的清算制度，減少地方政府的短期投機(jī)行為，抑制地方政府性債務(wù)的過度增長，相應(yīng)的減輕債務(wù)風(fēng)險。

(四)完善政府考核指標(biāo)建設(shè)，深化行政管理體制改革

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，找準(zhǔn)市場定位。改變現(xiàn)行行政管理體制對地方官員片面追求GDP增長的激勵體制，改變政府的績效評價機(jī)制，提高地方政府在公共管理方面和社會服務(wù)方面的職能建設(shè)，注重和改善民生。第二，地方政府應(yīng)該樹立起正確合理的績效觀，把減債作為政府的考核標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少政府的債務(wù)風(fēng)險，使地方政府從經(jīng)濟(jì)增長型向公共服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)變。

(五)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，完善預(yù)算管理體制

第一，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)。第二，嚴(yán)格限定政府舉債程序和規(guī)模。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省級政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。第三，實行規(guī)?？刂坪头诸惞芾怼５胤秸畟鶆?wù)不得超過規(guī)定批準(zhǔn)的限額，同時地方政府債務(wù)要分類納