競(jìng)爭(zhēng)法視野中的財(cái)政體制改革"【摘要】現(xiàn)行財(cái)政體制的諸多內(nèi)容仍不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,重要表現(xiàn)就是財(cái)政制度的內(nèi)容與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的公平競(jìng)爭(zhēng)原則相悖。今后,產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定,應(yīng)充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)所造成的危害,應(yīng)充分考慮這些政策的實(shí)施是否能收到預(yù)期的收益及這些收益能否彌補(bǔ)因公平競(jìng)爭(zhēng)原則受損而導(dǎo)致的社會(huì)福利損失。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政體制；財(cái)政政策；競(jìng)爭(zhēng)；沖突；協(xié)調(diào)

【正文】

一九九四年財(cái)政體制改革的功效不容否定。但同樣不容否定的是,現(xiàn)行財(cái)政體制還存在許多亟待解決的問題:如財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重過低;財(cái)力不足,預(yù)算外資金過多,管理不規(guī)范;政府采購制度與國(guó)際慣例相差較大;轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不科學(xué);財(cái)政法制化程度不高,缺乏一個(gè)完整的法律體系。[1]針對(duì)如上缺陷,近幾年學(xué)術(shù)界就如何完善財(cái)政體制進(jìn)行了認(rèn)真探討:既有從宏觀層面對(duì)財(cái)政體制改革的總思路如改革的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)和任務(wù)等進(jìn)行勾勒的,也有從微觀層面就單項(xiàng)財(cái)稅制度如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、所得稅制度等進(jìn)行具體而微設(shè)計(jì)的;既有對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政體制進(jìn)行研究,為我國(guó)財(cái)政體制改革提供借鑒經(jīng)驗(yàn)的;也有從國(guó)際慣例、從“入世”角度對(duì)我國(guó)財(cái)政體制的完善提出具體對(duì)策的。本文擬從競(jìng)爭(zhēng)法的角度對(duì)財(cái)政體制的缺陷作一反思與檢討,并以此為基礎(chǔ),就如何完善現(xiàn)行財(cái)政體制提出一管之見。

一競(jìng)爭(zhēng)法是調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與競(jìng)爭(zhēng)管理關(guān)系的法律部門。競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,即市場(chǎng)主體間在競(jìng)爭(zhēng)過程中形成的社會(huì)關(guān)系,而競(jìng)爭(zhēng)管理關(guān)系則指國(guó)家職能部門在依照職權(quán)監(jiān)督、管理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中所形成的社會(huì)關(guān)系。財(cái)政體制是一國(guó)財(cái)政制度的總稱,它由各項(xiàng)具體法制制度如稅收法律制度、政府采購法律制度及轉(zhuǎn)移支付制度等構(gòu)成。從法律層面考察,這些制度屬于財(cái)政法范疇。財(cái)政法屬于宏觀調(diào)控法,與作為市場(chǎng)規(guī)制法的競(jìng)爭(zhēng)法沒有必然聯(lián)系。

但將財(cái)政法與競(jìng)爭(zhēng)法置放于健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這樣的歷史背景考量,我們發(fā)現(xiàn),兩者間的聯(lián)系客觀存在。系統(tǒng)論認(rèn)為,“什么事情都是一個(gè)系統(tǒng),而且有一個(gè)結(jié)構(gòu)。而這個(gè)結(jié)構(gòu)之中存在著相互作用”?！疤幚硪粋€(gè)問題,必須把這個(gè)問題有關(guān)的部分聯(lián)系起來考慮”。[2]競(jìng)爭(zhēng)法與財(cái)政法雖屬于兩個(gè)不同法律部門,但它們同屬于經(jīng)濟(jì)法,同屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的組成部分。競(jìng)爭(zhēng)法以排除、限制、禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷,保障優(yōu)化資源配置所必需的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序不被任何強(qiáng)力破壞為己任,而財(cái)政法則以規(guī)范國(guó)家財(cái)政收入、支出及財(cái)政管理活動(dòng),確保國(guó)家財(cái)政收入分配功能、宏觀調(diào)控功能、監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)為己任。兩者相輔相成,共同為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善服務(wù)。但比較而言,競(jìng)爭(zhēng)法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中更具有基礎(chǔ)法地位,這是由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位與作用決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置只有通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的作用才能實(shí)現(xiàn)。如果競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善,那么,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能真正建立起來,市場(chǎng)配置資源的功能優(yōu)勢(shì)也就無以發(fā)揮。競(jìng)爭(zhēng)法的基礎(chǔ)法地位,要求其他法律制度特別是保障政府干預(yù)的宏觀調(diào)控法如金融法、財(cái)政法、產(chǎn)業(yè)法等不得含有嚴(yán)重違犯競(jìng)爭(zhēng)法原則的內(nèi)容。

二根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)法基本原則尤其是公平競(jìng)爭(zhēng)原則,對(duì)現(xiàn)行財(cái)政法律制度的內(nèi)容予以考察,不難發(fā)現(xiàn),許多內(nèi)容不符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則的要求。

第二,建立在基數(shù)法基礎(chǔ)上的過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,不利于異地間企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中用于處理中央與地方政府財(cái)政關(guān)系的基本制度,其主要功能是平衡中央與地方政府間、地方政府間的財(cái)政收支不平衡和發(fā)展差距。從本質(zhì)上說,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與公平競(jìng)爭(zhēng)原則并不相悖,相反,它在一定程度上還具有促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)之功能。盡管這種功能并非由制度創(chuàng)制者刻意設(shè)計(jì),但它客觀存在。因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通條件、教育條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善,促進(jìn)政府公共服務(wù)水平的提升,從而使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)能享有與發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)基本相同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件,使自然條件、歷史條件等客觀因素引致的欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不平等的現(xiàn)狀得以改變。

地區(qū)差距的拉大,導(dǎo)致生產(chǎn)要素尤其是人力資本和資金在地區(qū)間不均衡的流動(dòng),即導(dǎo)致人才和資金大量流向財(cái)政凈受益較高的地區(qū)。這種情勢(shì)將使不同地區(qū)的企業(yè)的產(chǎn)品在技術(shù)含量與生產(chǎn)成本等方面產(chǎn)生較大差異,使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)在與發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯不利的地位。

三財(cái)政制度嚴(yán)重違背公平競(jìng)爭(zhēng)原則,必然會(huì)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生某些消極影響。從經(jīng)驗(yàn)層面考察,這種消極影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是外商投資企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)上不斷做強(qiáng)做大,內(nèi)資企業(yè)嚴(yán)重虧損、甚至破產(chǎn);二是導(dǎo)致地區(qū)封鎖。

因內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)稅負(fù)差別顯著,因此內(nèi)資企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中很難與外商投資企業(yè)處于同一起跑線上。兩者競(jìng)爭(zhēng)必須會(huì)產(chǎn)生如下結(jié)果:外商投資企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)上做強(qiáng)做大,在許多行業(yè)如化妝品、通訊器材、電腦等占據(jù)優(yōu)勢(shì),甚至形成獨(dú)占地位。而內(nèi)資企業(yè)要么通過“尋租”渠道享受外商投資企業(yè)待遇,要么接受不平等的競(jìng)爭(zhēng)條件,在殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中走上破產(chǎn)或被兼并的道路。地區(qū)間差別稅率的存在,使異地間企業(yè)不能展開公平競(jìng)爭(zhēng)。以基數(shù)法為基礎(chǔ)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度導(dǎo)致地區(qū)差距擴(kuò)大,惡化了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資環(huán)境,降低了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資吸引力,這些因素反過來進(jìn)一步降低了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入和支出能力。按所有制性質(zhì)和行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入加強(qiáng)了地方財(cái)政投資于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的激勵(lì)。為了阻止本地資金、資源流向外地市場(chǎng),為了阻止外地企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)與本地企業(yè)競(jìng)爭(zhēng),確保本地財(cái)政收入,各地方政府采取了一種使令“親者痛、仇者快”的手段———實(shí)行地區(qū)封鎖。

現(xiàn)行財(cái)政制度之所以存在諸多與公平競(jìng)爭(zhēng)相沖突的內(nèi)容,并導(dǎo)致一些原初不曾希望發(fā)生的后果,原因有多方面。最關(guān)鍵的原因是財(cái)政制度的創(chuàng)制者缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)理念。前文已然指出:“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置賴以實(shí)現(xiàn)的前提條件;公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則,國(guó)家的各項(xiàng)法律制度不能違反這一基本原則。雖然不能強(qiáng)求國(guó)家的各項(xiàng)法律制度不得越“雷池”一步,雖然本文也承認(rèn)國(guó)家出于履行優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、解決地區(qū)發(fā)展不平衡等職能的需要,不可避免地會(huì)制定一些與公平競(jìng)爭(zhēng)相沖突的財(cái)政政策或制度。但筆者仍堅(jiān)持以下主張:即使是為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或解決地區(qū)發(fā)展不平衡的需要,財(cái)政制度的制定和實(shí)施也不能將公平競(jìng)爭(zhēng)原則完全置之不理。相反,立法機(jī)關(guān)在制訂產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策時(shí),應(yīng)充分考慮這些政策對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)所造成的危害,充分考慮這些政策的實(shí)施是否能收到預(yù)期的收益及這些收益能否彌補(bǔ)因公平競(jìng)爭(zhēng)受損而導(dǎo)致的社會(huì)福利損失。唯有如此,才能使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健康發(fā)展。

基于對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)地位的認(rèn)知,本文認(rèn)為,中國(guó)的財(cái)政體制改革整體上應(yīng)堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)原則,各項(xiàng)具體財(cái)政制度的創(chuàng)建與完善,應(yīng)有利于促進(jìn)市場(chǎng)主體間包括政府間及企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

首先,稅收法律制度的建立與完善應(yīng)有利于市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)。公平原則是各國(guó)稅收法律制度的基本原則之一,其內(nèi)容包括社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)公平兩方面,社會(huì)公平原指每個(gè)納稅人都應(yīng)繳納相同數(shù)額的稅,即稅額絕對(duì)公平?，F(xiàn)代意義的社會(huì)公平指稅負(fù)的相對(duì)公平,包括橫向公平與縱向公平兩個(gè)層面。橫向公平指納稅能力相同的人應(yīng)負(fù)擔(dān)相同的稅,縱向公平指納稅能力不同的人負(fù)擔(dān)的稅負(fù)不應(yīng)相同。經(jīng)濟(jì)公平的內(nèi)容也包括兩個(gè)層面:首先,要求稅收保持中性,即對(duì)所有從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的納稅人,要一視同仁,同等同待,以便為經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造一個(gè)合理的稅收環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng);其次,對(duì)于客觀上存在不公平的因素,如資源稟賦差異等,需要通過差別征稅實(shí)施調(diào)節(jié),以創(chuàng)造大體同等或者說大體公平的客觀競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。[4]通過對(duì)稅收公平原則內(nèi)容的剖析,我們了解到,公平競(jìng)爭(zhēng)不僅是競(jìng)爭(zhēng)法的基本原則,而且也是稅收法律制度固有的原則。堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng),不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)稅收法律制度的基本要求,而且也是稅收法律制度自身不斷走向完善的內(nèi)在需要。

其次,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善應(yīng)有利于改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,有利于提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力。分稅制財(cái)政體制改革,調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,同時(shí)也強(qiáng)化了地方政府的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),這正是財(cái)政體制改革所期望出現(xiàn)的。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)可促使地方政府提高服務(wù)質(zhì)量、改善投資環(huán)境,從而有利于生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的流動(dòng),有利于資源的最優(yōu)配置。但因自然條件、歷史條件殊異,不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展?fàn)顩r各不相同,因此地方政府提供的公共服務(wù)水平也有差異,不同地區(qū)的投資環(huán)境也有差異。這兩方面的差異使異地間企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)條件天生就不平等。政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是,通過一般轉(zhuǎn)移支付與特殊轉(zhuǎn)移支付手段,使地區(qū)間財(cái)政能力均等化,促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展,并最終達(dá)到社會(huì)公平。盡管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并不擔(dān)負(fù)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序之任務(wù),但這種制度實(shí)施的結(jié)果客觀上可以改變欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)條件。如果我們?cè)诮⒒蛲晟妻D(zhuǎn)移支付制度時(shí),也將改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力作為一項(xiàng)目標(biāo)考慮,則可使原本作為“輸血”機(jī)制的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有“造血”功能,并反過來促使轉(zhuǎn)移支付之目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。

最后,政府采購制度的建立與完善應(yīng)體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。政府采購是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體,使用財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金等財(cái)政性資金,以購買、租賃、委托或雇用等形式獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。對(duì)于政府采購行為,本來應(yīng)由專門的政府采購法來調(diào)整,而不由競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)整。但現(xiàn)代社會(huì)政府采購數(shù)量大,具有“買方壟斷”性。因此,各國(guó)或在政府采購中規(guī)定政府采購必須遵循公平競(jìng)爭(zhēng)原則,或直接將政府采購納入競(jìng)爭(zhēng)法的調(diào)整范圍。如德國(guó)就把政府采購作為《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》(19

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8)的重要組成部分。我國(guó)的政府采購已具有相當(dāng)規(guī)模,而與之配套的法律制度卻極不完善且十分零散。鑒于政府采購實(shí)踐中存在許多問題,因此,學(xué)術(shù)界有許多學(xué)者建議盡快制定政府采購法,以完善政府采購制度。對(duì)