試論地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展"內(nèi)容提要:地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政領(lǐng)域的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工作。本文在全面分析制約地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展因素的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)性提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；財(cái)政體制；可持續(xù)發(fā)展

一、引言

經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的關(guān)系決定了在追求國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，而地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。所謂地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是指地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、地方財(cái)政收支平衡協(xié)調(diào)、地方財(cái)政運(yùn)行健康有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政工作的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。實(shí)施分稅制以來我國地方財(cái)政呈現(xiàn)了持續(xù)快速增長態(tài)勢(shì)，財(cái)政運(yùn)行相對(duì)平穩(wěn)。

然而，最近幾年受國民經(jīng)濟(jì)增長趨緩的影響，地方財(cái)政面臨著許多困難和不利因素，這正在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成強(qiáng)大壓力。許多地方特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政相當(dāng)困難，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加大。并且對(duì)地方政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成了威脅。從根本上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展已成當(dāng)務(wù)之急。

二、制約地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的因素2.地方財(cái)源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。從三個(gè)產(chǎn)業(yè)的GDP值及其比重看，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升。作為基礎(chǔ)財(cái)源產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，離效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的距離還很大，財(cái)政貢獻(xiàn)能力也有限。第二產(chǎn)業(yè)作為主體財(cái)源，財(cái)源結(jié)構(gòu)相對(duì)分散，高科技含量、高附加值產(chǎn)品相對(duì)較少；而且財(cái)源分布主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)成長不足，后續(xù)財(cái)源相對(duì)匱乏。第三產(chǎn)業(yè)作為地方財(cái)源的重要財(cái)源基礎(chǔ)，盡管占GDP比重已接近第二產(chǎn)業(yè)，但從財(cái)政貢獻(xiàn)狀況來看，全國各地三產(chǎn)稅收增長速度與相應(yīng)的GDP增長速度相比呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的狀況。我國地方財(cái)源主要以企業(yè)為依托，個(gè)人的貢獻(xiàn)相對(duì)很小?，F(xiàn)行的個(gè)人所得稅對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用有限，居民對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)度與其在國民收入中的比重極不相稱。1999年，地方財(cái)政一般預(yù)算收入中個(gè)人所得稅為413.48億元，僅占地方財(cái)政總預(yù)算收入的9.13%；20四年則分別為引0.90億元和9.81%.

現(xiàn)有財(cái)源的這種結(jié)構(gòu)格局將會(huì)在較長的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)地方財(cái)政收入構(gòu)成制約，并帶來風(fēng)險(xiǎn)。

3.分稅制財(cái)政體制對(duì)地方財(cái)政收入的影響日益明顯。分稅制財(cái)政體制實(shí)施已有近九年，進(jìn)入了比較穩(wěn)定的運(yùn)行階段。由分稅制帶來的非經(jīng)濟(jì)性財(cái)政增長因素已基本消化完畢，分稅制體制產(chǎn)生的中央級(jí)財(cái)政收入與地方級(jí)財(cái)政收入之間的分配效應(yīng)則越來越明顯，財(cái)政收入逐步向中央財(cái)政傾斜。

從各級(jí)政府財(cái)政自給能力分析，1994年前，地方財(cái)政自給能力高于中央財(cái)政；1994年后，中央財(cái)政的自給能力高于地方財(cái)政的自給能力。4.地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的情況很多，但當(dāng)前最突出的問題是仍未擺脫“吃飯財(cái)政”的狀況，嚴(yán)重影響地方財(cái)政職能“到位”。同時(shí)許多支出又超過地方政府職能范圍，出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。

一是財(cái)政供養(yǎng)人口過多，“吃飯財(cái)政”壓力沉重，預(yù)算內(nèi)八成左右財(cái)力必須用于非生產(chǎn)性開支，政府實(shí)際可用于經(jīng)濟(jì)調(diào)控的財(cái)力十分有限。二是各項(xiàng)改革對(duì)財(cái)政資金的需求壓力巨大。三是政策性增支因素剛性增長。四是城市化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)對(duì)地方財(cái)政支出壓力越來越大。五是社會(huì)保障資金面臨巨大缺口，個(gè)人帳戶空帳問題日益突出。從目前實(shí)際情況看，許多地區(qū)即使動(dòng)用個(gè)人帳戶上全部資金，養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃依然收不抵支，出現(xiàn)一部分資金缺口。如果不允許動(dòng)用個(gè)人帳戶的繳費(fèi)，這些地區(qū)的日子就更難過了。

（3）

5.地方財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制滯后的矛盾逐步顯現(xiàn)。目前的地方財(cái)政管理總體上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因襲下來的管理模式，管理比較粗放，財(cái)政監(jiān)督比較薄弱，重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出，財(cái)政資金管理使用效率有待進(jìn)一步提高。從預(yù)算管理角度看，預(yù)算編制較粗，總體框架上尚未跳出“基數(shù)加增長”模式。預(yù)算執(zhí)行缺少全過程的有效監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算結(jié)果缺乏系統(tǒng)的績效考核機(jī)制。預(yù)算外資金管理方面這幾年實(shí)行收支兩條線管理取得了一定成效，但部門利益格局尚未徹底打破，距離實(shí)行預(yù)算內(nèi)外綜合財(cái)政管理的要求尚有很大的差距。

6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隱性赤字風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出，財(cái)政收支矛盾非常嚴(yán)峻。收入方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)源基礎(chǔ)普遍薄弱，收入來源分散，很不穩(wěn)定。隨著市以下分稅制改革的徹底實(shí)施和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，一些重要的地方稅種將進(jìn)一步上劃，預(yù)算外收入也將進(jìn)一步縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源將更加趨于狹窄，收入困難的矛盾有可能進(jìn)一步加劇。1999年，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政本級(jí)收入僅占地方財(cái)政本級(jí)收入的17.33%.支出方面，剛性支出增長壓力有增無減，財(cái)政運(yùn)行捉襟見肘、步履艱難。

7.地方財(cái)政信用風(fēng)險(xiǎn)逐步增加。利用財(cái)政信用這一財(cái)政特殊職能形式，籌集建設(shè)資金、增強(qiáng)政府調(diào)控能力、支持地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展，是實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)重要手段。但信用活動(dòng)本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)行為，財(cái)政信用也概莫能外。有些地方歷年累積下來的財(cái)政信用規(guī)模超過數(shù)億元，接近于當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政收入的一半，但這些信用資金目前營運(yùn)質(zhì)量普遍不高，相當(dāng)一部分都是逾期貸款，而且近三分之一的投向企業(yè)基本上處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，壞帳風(fēng)險(xiǎn)突出。

三、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的若干對(duì)策

2.加強(qiáng)稅收征管，健全財(cái)政收入機(jī)制，努力提高地方財(cái)政收入占地方GDP的比重。一要加強(qiáng)稅源調(diào)查，完善稅源監(jiān)控機(jī)制，使財(cái)源建設(shè)成果及時(shí)體現(xiàn)到稅收增長上，努力實(shí)現(xiàn)稅收與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)增長。二要加強(qiáng)清欠堵漏工作，杜絕稅收管理漏洞。特別是要強(qiáng)化工商稅收登記與稅務(wù)登記的雙向管理，大力清理漏征漏管戶，努力擴(kuò)大稅收征管覆蓋范圍，確保應(yīng)收盡收。三要高度重視地方稅的征管工作，進(jìn)一步健全征管體系，完善征管手段，加大征管力度，降低征管成本，努力挖掘地方稅的增收潛力。四要加強(qiáng)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收征管。目前非公有制經(jīng)濟(jì)已構(gòu)成為地方經(jīng)濟(jì)的主力和增長點(diǎn)，但其稅收貢獻(xiàn)卻與之不相稱，存在很大的征管潛力。五要加大稅收稽查處罰力度，嚴(yán)厲打擊偷漏稅行為。六要在“正稅清費(fèi)”的同時(shí)，大力加強(qiáng)各項(xiàng)專項(xiàng)基金、費(fèi)的征收工作，特別是社會(huì)保障基金要擴(kuò)大征繳范圍，強(qiáng)化征收剛性，確保社會(huì)保障基金收入及時(shí)、足額人戶。

3.按照公共財(cái)政的要求，大力優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，緩解財(cái)政支出矛盾。財(cái)政支出的安排要進(jìn)一步突出公共財(cái)政職能，保證政權(quán)建設(shè)需要，保證教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展的需要，保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放和補(bǔ)充社會(huì)保障資金不足，保證事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重點(diǎn)支出需要，同時(shí)也要積極為政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供財(cái)力支持。目前財(cái)政支出“越位”、“缺位”并存，事權(quán)過多與財(cái)力不足矛盾十分突出，必須徹底轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，逐步解決財(cái)政供養(yǎng)人口過多、對(duì)一些經(jīng)營性事業(yè)單位包攬過多以及不合理補(bǔ)貼、投資過多等問題，特別是要嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)過快增長的勢(shì)頭。要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，做好定崗定編工作，清理超編人員，嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、企業(yè)經(jīng)營性發(fā)展項(xiàng)目以及可利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè)，財(cái)政資金要逐步退出，集中財(cái)力投入滿足公共需要的領(lǐng)域。

4.加強(qiáng)財(cái)政管理，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，建立高效有序的財(cái)政支出運(yùn)行機(jī)制。一要加快預(yù)算管理改革，積極推行部門預(yù)算。在預(yù)算方法上要徹底打破“基數(shù)加增長”的分配格局，積極推行零基預(yù)算，制定科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，不斷細(xì)化預(yù)算編制。進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算管理范圍，有步驟地將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算外收支活動(dòng)納入統(tǒng)一的預(yù)算管理，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，切實(shí)提高財(cái)政的綜合調(diào)控能力。二要改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國庫集中收付制度。要大力清理銀行帳戶，取消收入過渡帳戶，所有政府性資金都要全部集中到國庫帳戶，所有財(cái)政支出都要經(jīng)過預(yù)算安排，由國庫直接支付。三要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金分配、使用及效益情況的全過程監(jiān)督和跟蹤檢查，加快建立政府會(huì)計(jì)核算中心，建立健全財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)和效益考核獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)要加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)基金基礎(chǔ)上的監(jiān)督管理、建立事前、事中、事后的監(jiān)督機(jī)制，充分利用社會(huì)審計(jì)力量對(duì)支出項(xiàng)目的效益審計(jì)。四要進(jìn)一步完善政府采購制度，擴(kuò)大政府采購范圍，規(guī)范政府采購行為，建立政府采購預(yù)算制度，確保政府采購公開、規(guī)范、公正、透明。

5.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，著力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，按照分稅制財(cái)政體制的要求，科學(xué)界定合理劃分省以下各級(jí)財(cái)政的分配關(guān)系；進(jìn)一步突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主體地位，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源、增收創(chuàng)收的積極性；進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政考核制度和辦法，建立有效的壓債消赤獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)規(guī)模，逐年消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隱性赤字。同時(shí)要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的負(fù)債及擔(dān)保行為，堅(jiān)決杜絕超越財(cái)力搞建設(shè)現(xiàn)象，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

6.切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政信用管理，積極防范財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。必須牢牢堅(jiān)持穩(wěn)固平穩(wěn)的理財(cái)觀念，增強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，正確認(rèn)識(shí)財(cái)政信用、財(cái)政債務(wù)的功能。面對(duì)當(dāng)前城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提出的強(qiáng)烈資金需求，政府性、財(cái)政性舉債行為要考慮地方財(cái)政的實(shí)際承載能力，堅(jiān)持量力而行，充分考慮償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素，合理控制負(fù)債規(guī)模。與此同時(shí)，要繼續(xù)認(rèn)真做好周轉(zhuǎn)金貸款累積下來的財(cái)政信用管理工作，加大不良貸款的清理回收力度，嚴(yán)格破產(chǎn)、倒閉企業(yè)債務(wù)的核銷程序，采用債務(wù)重組、債權(quán)出售、債轉(zhuǎn)資、債轉(zhuǎn)股等辦法，最大限度地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)回收，努力減少資金損失。

7.標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政體制創(chuàng)新。要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確保各級(jí)政府都能有比較穩(wěn)定可靠的收入基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)地方政府縱向的穩(wěn)固平衡。但目前還須在治本上加大改革力度。一是借鑒中國歷史與發(fā)達(dá)國家的政治體制，改四級(jí)地方政權(quán)結(jié)構(gòu)為二級(jí)，即取消市、鄉(xiāng)二級(jí)政權(quán)與擴(kuò)大省級(jí)、縣級(jí)區(qū)域相結(jié)合的思路。二是重新設(shè)計(jì)稅種，真正實(shí)現(xiàn)適合地方財(cái)政分解的地方稅收體系。三是允許地方政府發(fā)行地方公債，改變現(xiàn)行地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為顯性。四是按照公共財(cái)政框架體系分解地方二級(jí)財(cái)政支出。五是完善、規(guī)范中央、省、縣三級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度，特別是地方二級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。

參考文獻(xiàn)：[2]鐘曉敏。地方財(cái)政學(xué)[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001.

OnDiscussionaboutSustainableDevelopmetofLocalFinance

Abstract：Itisastrategicworktokeepsustainabledevelopmentoflocalfinanceinfiscalfield.Inthepaper，theauthormadeacomprehensiveanalysisofthefactorsrestrictingsustaiabledevelopmentoflocalfinance，andgavesomesuggestionstoaccompishthesustainablilityoflocalfinance.