PAGEPAGE6巴塞爾新資本協(xié)議框架下的監(jiān)管機構行為巴曙松

中國證券業(yè)協(xié)會發(fā)展戰(zhàn)略委員會研究員根據2001年頒布的巴塞爾新資本協(xié)議框架，監(jiān)管當局參與的程度和重要性較之1988年的資本協(xié)議有了相當顯著的提高。監(jiān)管當局對于金融機構風險管理的監(jiān)管，成為新資本協(xié)議中的第二支柱，共同構成新資本協(xié)議的主要框架。

簡而言之，巴塞爾新資本協(xié)議框架強調各國監(jiān)管當局結合各國銀行業(yè)的實際風險對各國銀行進行有一定靈活性的監(jiān)管。例如，在2001年提出的新的資本協(xié)議中，各國監(jiān)管當局可以根據各國的具體狀況，自主確定不低于8％水平的最低資本充足要求，同時，許多風險衡量的水平和指標需要各國金融監(jiān)管當局根據實際狀況確定，而且金融監(jiān)管當局還要能夠有效地對銀行內部的風險評估體系進行考察。這樣，各國金融監(jiān)管當局監(jiān)管的重點，將從原來的單一的最低資本充足水平轉向銀行內部的風險評估體系的建設狀況。在新的資本框架下，監(jiān)管當局對于金融機構風險管理的參與程度、參與方式會出現(xiàn)相當大的變化。實際上在1988年的資本協(xié)議框架中，監(jiān)管當局基本上是一種被動的執(zhí)行機構，基本上不運行各地的監(jiān)管機構能夠根據不同市場的具體狀況進行靈活調整，監(jiān)管構成也主要是強調用全球統(tǒng)一的資本充足率要求進行衡量和檢驗。實際上，僅僅有一個基本的資本充足率的要求，如果缺乏健全的風險管理制度，這個資本充足率即使勉強在一定時點上達到了，但是也是難以有限維持的。一個典型的例證是，巴林銀行在李森違規(guī)交易導致瀕臨破產的前夕，其資本充足率是相當高的，但是這并不能阻止內部監(jiān)控制度缺陷帶來的經營風險。在新的資本框架下，對于監(jiān)管當局來說最為明顯的挑戰(zhàn)，主要是對于銀行內部風險管理制度的參與和評估，例如，監(jiān)管當局要能夠清晰地評估銀行是否已經建立嚴格的內部評估體系，使其資本水平與風險度相匹配；同時，監(jiān)管當局要及時檢查和評價銀行的內部評價程序、資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況；在資本水平較低時，監(jiān)管當局要及時對銀行實施必要的干預。這樣看來，新資本協(xié)議中所謂第二支柱的關鍵，就是監(jiān)管當局應當能夠確保每家銀行有合理的內部評估程序，以便銀行首先對其面臨的風險有正確判斷，并在此基礎上及時評估資本的充足狀況。另外，在新的巴塞爾資本協(xié)議框架下，利率風險的資本要求和監(jiān)管方式也有了相應的調整。歷史地看，巴塞爾委員會近年來一直希望推行全面風險管理，將風險管理覆蓋的范圍逐步從信用風險推廣到利率風險、操作風險等。銀行的具體實踐表明，利率風險難以準確量化，因而此次新的資本協(xié)議框架建議各國監(jiān)管當局在設定最低資本充足比率要求時要充分考慮到利率風險這一點，也就是納入第二支柱的監(jiān)管，不再包括在第一支柱中。因此，本文將選擇新資本協(xié)議中最為有代表性和創(chuàng)新意義的內部評級系統(tǒng)為代表，分析監(jiān)管當局應當如何介入銀行的內部風險管理制度的評估和完善。其次，將進一步討論利率風險的監(jiān)管方式及其發(fā)展。在此基礎上，將分析當前監(jiān)管當局監(jiān)管方式的新發(fā)展。一從內部評級體系的監(jiān)管看監(jiān)管機構對商業(yè)銀行內部風險制度的介入行為積極推動商業(yè)銀行建立內部評級制度、并且促使監(jiān)管機構介入到整個評級體系的建設、評估乃至部分參數的設定等過程中，成為巴塞爾新資本協(xié)議草案的關鍵環(huán)節(jié)之一。從考察監(jiān)管機構行為的角度，如何客觀判定商業(yè)銀行評級系統(tǒng)的完整性、進而如何保證對評級過程的監(jiān)察、評級系統(tǒng)本身的監(jiān)控、對評級制度的內部控制、評級的準則及方向、以及評級系統(tǒng)本身的內部碓認等等，都成為觀察新資本協(xié)議框架下的一個重要方面。監(jiān)管當局應當如何監(jiān)督和評價銀行是否能夠維持評級的完整性？根據巴塞爾協(xié)議的要求，維持評級的完整性，需從兩方面考慮，這包括評級的范圍及評級的獨立性或覆查的制度。巴塞爾協(xié)議要求評級的范圍是必須對每一個借款人于未接受授信前進行評級；另外對于一些關連授信人士(ConnectedBorrowers)也需要進行獨立評級。另外，維持評級的完整性也包括評級的獨立性及覆審制度。為保持評級獨立性，巴塞爾協(xié)議要求評級需由獨立而沒有利益關系的第三者進行審批，銀行需要由獨立于授信業(yè)務單位的信貸單位作審批。同時，巴塞爾協(xié)議也要求評級有一個完善的重檢制度，要求銀行應有一套程序有效地收集及更新借款人的財務狀況信息。與此相應對照的是，香港金管局要求當借款人的財務狀況發(fā)生變化時，銀行須在90天進行重檢，但若發(fā)現(xiàn)借款人的財務狀況轉壞或惡化時，則須在30天內進行重檢。

從監(jiān)管機構對商業(yè)銀行評級過程的監(jiān)督看，巴塞爾協(xié)議要求評級的過程中，銀行管理層要嚴密監(jiān)察。這一點在美國的金融監(jiān)管體系中體現(xiàn)的比較明顯。美國的監(jiān)管機構認為，獨立的風險管理層還需要監(jiān)視評級過程是否乎合內部及外部的標準，包括：嚴守評級標準、評級結果與機構內部歷史上的貸款表現(xiàn)(LoanPerformance)比較，以及違約率的估算。對于嚴守評級標準及全面評級過程的檢查，美國的監(jiān)管機構認為建立一個定期性的專家檢查制度(Periodichuman-basedreview)甚為重要。同時，美國的監(jiān)管法規(guī)也要求對評級過程的程序、準則及結果有全面的書面記錄；例如：風險評級分析表(RiskRatingsAnalysisForm)的記錄文件極為重要，當中需要提供清晰的評級考慮因素。美國監(jiān)管要求評級系統(tǒng)需整合于一個內部風險管理系統(tǒng)(InternalRiskManagement風險等等。需要指出的是，從利率風險的內在特性出發(fā)，監(jiān)管機構通常應當要求金融機構將利率風險在一個綜合的（consolidated）基礎上進行管理，也就是說，管理的范圍不僅限于這間金融機構，還要包括它的附屬公司。但是，綜合的管理原則并不等同于傳統(tǒng)上的會計原則上的并表，它所指的是采用適當的機制，從而確保在訂定有關風險管理決策的時候獲得充分完整的信息。銀行的董事會最終承擔對利率風險的管理職責，董事會負責審核批準決定風險曝露水平的經營策略，并且對于銀行可接受的風險水平提供指引，董事會還負責審批與風險管理相關的管理規(guī)定和工作程序等等。實際上，在對1988年的巴塞爾資本協(xié)議進行修訂時，利率風險一度是納入最低資本要求的監(jiān)管范圍的。1988年資本協(xié)議的一個主要的不足在于它只考慮了信用風險，而沒有考慮利率風險等風險。研究表明，1988年版的巴塞爾協(xié)議對于風險資本計算上的不對稱可能已經扭曲了銀行對風險承擔的意愿。比如說，有人將二十世紀九十年代初美國出現(xiàn)的“信用擠壓（creditcrunch）”歸結于國際上資本標準的實行（Feldstein,1992）。許多金融監(jiān)管機構注意到，由于在風險資本標準中缺乏對利率風險監(jiān)管的標準，銀行用政府債券來取代貸款，從而使得利率風險大為增加。因此，1991年美國頒布的FederalDepositInsuranceCorporationImprovementAct（FDICIA）法令，要求美國的銀行和金融機構為額外的利率風險必須持有相應的資本。到了1993年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會建議將利率風險和市場風險納入計算范圍。1996年1月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)出了“納入市場風險的資本協(xié)議修訂”，銀行必須就它所承擔的市場風險暴露維持足夠的資本。而2001年初發(fā)布的巴塞爾新資本協(xié)議，則再次對利率風險的監(jiān)管作出調整，將利率風險的監(jiān)管轉移到新資本協(xié)議中的第二支柱范圍。盡管新資本協(xié)議對利率風險的監(jiān)管方式進行了調整，但是，此前巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對于利率風險監(jiān)管的基本原則同樣具有參考價值。在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布的關于利率風險的監(jiān)管文件中，1997年9月發(fā)出的關于利率風險管理的咨詢文件“Principlesforthemanagementandsupervisionofinterestraterisk”相對而言是較具代表性的。這份文件是參考了巴塞爾會員國的監(jiān)管規(guī)定并且征求了廣泛的咨詢意見后制定的，它包括了巴塞爾委員會對于金融衍生工具的一些管理原則。文件中一共提出了15項管理原則，其中第1-13項原則是針對利率風險的管理，無論是自營盤或者是銀行盤中產生的，而第14和15項原則是針對銀行盤中的利率風險的管理所制定的。從以資本充足率為監(jiān)管線索的思路看，即使將利率風險的監(jiān)管從第一支柱轉移到第二支柱，對于利率風險的資本要求依然存在，只不過新資本協(xié)議不再對利率風險的資本金提取作出統(tǒng)一的規(guī)范和要求，但是監(jiān)管機構則應當根據不同地區(qū)的利率風險的狀況作出相應的監(jiān)管舉措，對不同金融機構的利率風險提出更加具有適應性的資本要求。一些關注信用風險的金融學者也認為有部分利率風險等已經反映在壞帳準備中。但是從監(jiān)管者的角度來看，上述的準備金是用來承擔預期的壞帳，而銀行的資本應該是為未來預期以外的損失提供額外的保障的。由于某些風險引起損失的金額和時間是難以預期的，那些承擔的顯著的包括利率風險在內的非信用風險的金融機構應該在監(jiān)管機構所要求的資本金最低標準以外再持有額外的資本以提供保障。

三從新資本協(xié)議第二支柱看當前監(jiān)管理念的發(fā)展趨勢

新資本協(xié)議框架蘊含的監(jiān)管理念的變化是多方面的，從監(jiān)管機構對于金融機構風險管理運作和機制的介入程度看，新資本協(xié)議顯然對監(jiān)管機構提出了更為嚴格的、也是更為積極主動的要求,促使監(jiān)管當局積極參與金融機構風險管理體系的建立、完善和評估等過程。實際上整個新資本協(xié)議框架都不同程度地體現(xiàn)了這一監(jiān)管理念。在新資本協(xié)議的第二支柱中，除了對1988的資本協(xié)議在監(jiān)管方面的不足（如不同金融機構的監(jiān)管套利等）進行了調整之外，也在監(jiān)管思路上進行了顯著的調整，值得予以總結和關注。

當然，即使在新資本協(xié)議的框架下，監(jiān)管思路依然存在較大的調整可能。例如，新資本協(xié)議框架允許不同地區(qū)的監(jiān)管機構可以根據各地的實際清涼采用不同方法計算資本要求，又或者會對新協(xié)議下的各項選擇按不同標準、方法行使國家酌情權。在這一情況下，使在不同地區(qū)經營的國際銀行集團在執(zhí)行成本與匯報責任方面均會面臨較大困難。

不過，從總的發(fā)展趨勢看，巴塞爾資本協(xié)議的演變本身也體現(xiàn)出國際金融監(jiān)管中的一個理念上的變化，這就是在監(jiān)管機構介入金融機構的風險監(jiān)管方面提出更高要求的同時，越來越注重運用市場化的手段和方式，在監(jiān)管方法中考慮到適當提供對于金融機構改善風險管理的激勵機制，給予金融機構更大的選擇空間。

歷史地看，從監(jiān)管機構介入金融機構內部風險管理的程度考察，現(xiàn)代金融業(yè)的監(jiān)管模式經歷了傳統(tǒng)的行政審批監(jiān)管，轉向全球化程度不斷提高條件下的標準化方法監(jiān)管，進而發(fā)展到金融機構具有更大選擇靈活性的內部模型監(jiān)管方法。所謂傳統(tǒng)的行政審批監(jiān)管，強調的是監(jiān)管機構作為行政部門以行政命令和行政審批作為主要監(jiān)管方式，在此基礎上政府對特定銀行都設定了特定的業(yè)務范圍。行政監(jiān)管方式在市場環(huán)境相對簡單的市場初級階段其執(zhí)行成本可能相對較低，但是，這一模式忽視了不同銀行在內部風險管理方面的差異，抑制了金融機構探索成本更低的風險管理方法的可能；而且行政監(jiān)管所天然具有的“一刀切”的做法對素質不同的銀行來說可能會導致不公平的影響。在金融全球化程度不斷提高的條件下，行政審批監(jiān)管所具有的缺陷顯得更為突出。這進而成為1988年巴塞爾資本協(xié)議產生的現(xiàn)實推動力。歷史地看，1988年的巴塞爾協(xié)議是全球金融監(jiān)管發(fā)展歷史上首次被廣泛接受的金融監(jiān)管理念，其重點突出的資本充足率的理念一直得到現(xiàn)代金融監(jiān)管機構的重視，其具體的做法在一定程度上沿襲了行政監(jiān)管方法的做法，例如，將資產劃分為不同風險權重進而設定8％的資本充足要求。顯然，標準化的監(jiān)管方法同樣沒有給予不同銀行以一定的選擇的靈活性，也沒有考慮各銀行在不同的金融市場上擁有不同的知識經驗和業(yè)務操作水平水平的差異而只是簡單地僅僅設定統(tǒng)一的資本要求，同時這種計算方法僅僅考慮到信用風險，可能促使銀行為逃避資本要求而利用金融工具將信用風險轉換為其他風險，還可能形成一種負向的激勵，即：既然風險程度高低不同的資產在事實上可能給予相同的風險權重，金融機構就可能趨向于持有更多的高風險類別的資產，這個結果顯然與金融監(jiān)管的出發(fā)點是相違背的。

正是由于傳統(tǒng)的監(jiān)管思路存在的上述多項缺陷，2001年頒布的巴塞爾新資本協(xié)議草案提出了多項改進措施，其重要特色之一，就是提供了多樣化的風險管理模式供不同管理能力的金融機構選擇，同時提供一個內在的資本遞減的激勵機制促使銀行采用更為復雜的風險管理方式。實際上，這一更富有彈性的監(jiān)管理念在新資本協(xié)議框架發(fā)布之前就已經在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布的多項監(jiān)管原則中得到了不同程度的體現(xiàn)，例如，1996年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會公布的《巴塞爾資本協(xié)議市場風險修正案》，就開始鼓勵和允許各銀行采用內部模型方法，作為以前公布的標準方法的替代。

當然，新資本協(xié)議依然存在許多缺陷，嚴格來看，強調內部評級模型實際上并沒有使監(jiān)管者完全能夠證實被監(jiān)管者上報監(jiān)管當局的風險價值是否與銀行內部風險管理所確定的風險價值一致，而且整個監(jiān)管過程始終是比較靜態(tài)的。當前，國際金融界正在積極探索各種新的監(jiān)管方式，發(fā)展取向則是更為市場化、具有更為合理的激勵機制，同時鼓勵監(jiān)管機構的介入。例如，目前在美國的金融界正在積極嘗試對銀行