農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究—以連云港市某區(qū)域?yàn)槔恨r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不僅能夠加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高農(nóng)民收入，還能夠促進(jìn)我國(guó)土地市場(chǎng)科學(xué)健康發(fā)展。本文利用文獻(xiàn)綜述法、案例分析法兩種研究方法，對(duì)已經(jīng)開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的連云港市贛榆區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究。在梳理查閱相關(guān)文獻(xiàn)、總結(jié)分析具體數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，得出贛榆農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀、實(shí)踐情況以及入市過(guò)程中存在的集體土地利用率低、市場(chǎng)相對(duì)混亂、農(nóng)民收益受損等問(wèn)題。最后，根據(jù)存在問(wèn)題提出建設(shè)性對(duì)策，得出結(jié)論，為連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作進(jìn)一步順利開(kāi)展提供了理論基礎(chǔ)和參考性建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；集體土地入市；入市機(jī)制目錄TOC\o"1-2"\h\z\u1緒論 11.1研究背景及意義 11.2國(guó)內(nèi)外研究綜述 11.3主要研究方法 32基本概念與理論基礎(chǔ) 32.1基礎(chǔ)概念 32.2理論基礎(chǔ) 43贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景 53.1必要性 53.2贛榆區(qū)概況 64贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐情況 64.1贛榆區(qū)已入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的現(xiàn)狀 64.2贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐機(jī)制 124.3贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐成效 155贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題及政策建議 155.1贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題 155.2贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策建議 16結(jié)論 18參考文獻(xiàn) 201緒論1.1研究背景及意義1.1.1研究背景目前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期。城市規(guī)模不斷擴(kuò)大導(dǎo)致建設(shè)用地需求量增加，使得建設(shè)用地供需矛盾在一定程度上被激化加劇。我國(guó)農(nóng)村的土地資源非常豐富，但是由于政策法規(guī)的限制，城市在建設(shè)過(guò)程中不能直接利用農(nóng)村的土地資源，農(nóng)村建設(shè)用地利用率也處于較低的狀態(tài)，導(dǎo)致了“城市土地供應(yīng)不足、農(nóng)村土地?zé)o法供應(yīng)”的現(xiàn)象。為改善這一現(xiàn)象，黨中央、國(guó)務(wù)院不斷探索農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和土地增值的有益實(shí)踐。2019年8月，我國(guó)重新修正了《土地管理法》并表決通過(guò)。新《土地管理法》中對(duì)全國(guó)土地制度改革試點(diǎn)成功地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)分析，并系統(tǒng)規(guī)劃和合理布局，使之上升為法律條例。新《土地管理法》是新時(shí)期土地改革的偉大成果，也是我國(guó)土地制度改革的重大創(chuàng)新和突破。2020年1月，中央一號(hào)文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》明確地指出要進(jìn)一步破解農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)發(fā)展困難的問(wèn)題，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過(guò)入股、租用等方式助力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展[1]。在上述背景下，推進(jìn)農(nóng)村集體土地入市就尤為重要。1.1.2研究意義（1）理論意義積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地入市，是有效解決當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的有力工具和抓手，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重大課題，也是學(xué)術(shù)界深入探討研究新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要方面。從城鄉(xiāng)一體化的角度研究分析我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)踐，既能使其流轉(zhuǎn)機(jī)制理論體系更加完善豐富，也有助于打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元土地制度與市場(chǎng)格局，使土地資源能夠被合理配置與高效利用，完善統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)[2]。（2）現(xiàn)實(shí)意義江蘇省為解決土地制度問(wèn)題、深化土地制度改革和建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，在全省選擇了20多個(gè)地區(qū)作為入市試點(diǎn)實(shí)踐地區(qū)，連云港市贛榆區(qū)入選并且率先展開(kāi)了入市的試點(diǎn)工作。因此，本文以連云港市贛榆區(qū)為例，研究農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的有關(guān)問(wèn)題。這不僅僅有利于實(shí)現(xiàn)土地資源在城鄉(xiāng)之間平等合理地流動(dòng)、農(nóng)村土地資產(chǎn)進(jìn)一步盤(pán)活振興，同時(shí)為贛榆區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了土地保障，也在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面具有重要作用，并希望對(duì)其他區(qū)縣農(nóng)村集體土地入市工作起到一定的借鑒作用。1.2國(guó)內(nèi)外研究綜述1.2.1國(guó)外研究現(xiàn)狀國(guó)外的土地制度大多數(shù)是土地私有制，不存在集體建設(shè)用地的概念，所以國(guó)外學(xué)者的研究基本沒(méi)有集體建設(shè)用地入市相關(guān)內(nèi)容，他們對(duì)土地機(jī)制研究多從產(chǎn)權(quán)以及市場(chǎng)交易等方面展開(kāi)[3]。HenryL.diamond，PatrickF.Noonan(1996)認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)界定明晰意義重大，土地產(chǎn)權(quán)的明晰可以減少產(chǎn)權(quán)方面的爭(zhēng)議和糾紛，鼓勵(lì)土地所有者增加對(duì)土地的投資，從而提高土地生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)效益[4]。但在我國(guó)，存在著土地產(chǎn)權(quán)不明晰的問(wèn)題，導(dǎo)致土地資源被肆意爭(zhēng)奪、閑置以及低效利用等各種現(xiàn)象，大大降低了土地資源配置效率。因此，農(nóng)村集體土地需要明確使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)賦予其轉(zhuǎn)化為資本的能力以及權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村集體土地利益增值和合理分配，以此來(lái)保證土地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中農(nóng)民的基本權(quán)利和利益不受損[5]。DouglasCMacmillan（2000）認(rèn)為，通過(guò)將土地商品化并將其作為交易對(duì)象引入市場(chǎng)，可以充分實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)效益[6]。Klaus(2003)指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各生產(chǎn)要素主要依靠市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行配置，土地資源是生產(chǎn)要素中的一種，也要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)配置，基于市場(chǎng)的土地流轉(zhuǎn)將提高土地利用效率，因此實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用的根本途徑是市場(chǎng)配置[7]。土地是一種具有固定位置的特殊商品，其供應(yīng)并不會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)需求的增加而無(wú)限增加，也不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)土地的稀缺而從其他地區(qū)自由流動(dòng)。因此，市場(chǎng)是配置土地資源的基本途徑，但必須借助政府的宏觀調(diào)控，才能及時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈帶來(lái)的問(wèn)題[8]。1.2.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀在我國(guó)，集體建設(shè)用地入市研究的主要內(nèi)容是制約因素、入市過(guò)程中存在的問(wèn)題以及促進(jìn)入市的對(duì)策。高富平(2014)表示，深入探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，不僅可以加快城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)速度，而且有助于實(shí)現(xiàn)土地物權(quán)平等[9]。但是，面對(duì)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，集體建設(shè)用地?zé)o法得到合理地區(qū)分和界定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用秩序混亂與土地收益低的矛盾并存等問(wèn)題,這些都嚴(yán)重影響集體建設(shè)用地入市進(jìn)程。同時(shí)，還存在政府過(guò)分干預(yù)入市收益分配、農(nóng)村集體內(nèi)部收益分配不完善、監(jiān)督管理缺失、收益分配法律制度缺失、入市主體問(wèn)題引發(fā)潛在的交易風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題[10]。為了解決農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題，促進(jìn)其更好地發(fā)展，業(yè)界和學(xué)術(shù)界結(jié)合實(shí)踐和理論研究，從多方面提出了思路對(duì)策。梁燕(2015)根據(jù)土地相關(guān)理論和土地入市路徑的變化，指出進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革、修訂完善土地法律法規(guī)和建立健全入市相關(guān)配套支撐體系，是加快集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有效路徑[11]。王文認(rèn)為，農(nóng)村集體土地入市沒(méi)有上級(jí)法律支持，試點(diǎn)地區(qū)首先要出臺(tái)因地制宜的地方性法規(guī)或政策，為地方“農(nóng)村土地入市”的探索提供法律保障[12]。1.2.3文獻(xiàn)綜述對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)外土地市場(chǎng)化較早，土地法律法規(guī)較為全面，土地產(chǎn)權(quán)制度完善，因此國(guó)外土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅速且全面[13]。國(guó)外學(xué)者在土地產(chǎn)權(quán)、土地交易和土地市場(chǎng)方面的研究值得我們借鑒學(xué)習(xí)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地入市產(chǎn)權(quán)明晰以及建立健全統(tǒng)一的土地市場(chǎng)有很大啟示。我國(guó)制度體制與國(guó)外不同，實(shí)行的是土地公有制，農(nóng)村集體土地一方面由于法律法規(guī)的限制其進(jìn)入市場(chǎng)存在阻礙，另一方面其地位在土地交易市場(chǎng)中與國(guó)有建設(shè)用地存在差距。因此，根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的著作及論文來(lái)看，他們多是在農(nóng)村集體土地入市存在的問(wèn)題層面進(jìn)行探討，并以此提出入市的意見(jiàn)經(jīng)驗(yàn)。但是全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)眾多，實(shí)際情況也各有差異，這些意見(jiàn)以及經(jīng)驗(yàn)對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)來(lái)說(shuō)可能操作性不強(qiáng)、指導(dǎo)意義不足。1.3主要研究方法1.3.1文獻(xiàn)研究法對(duì)國(guó)外土地流轉(zhuǎn)入市相關(guān)文獻(xiàn)和國(guó)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)踐等相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研讀并加以梳理總結(jié)，分析贛榆區(qū)入市的背景，結(jié)合贛榆區(qū)入市數(shù)據(jù)資料，篩選和提煉相關(guān)內(nèi)容，將其加以理解吸收，成為文章的重要論據(jù)。1.3.2案例分析法以連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為研究案例，總結(jié)思考了贛榆區(qū)入市實(shí)踐工作的具體情況，提出了入市過(guò)程中存在的一些問(wèn)題；本文通過(guò)對(duì)入市存在問(wèn)題進(jìn)行分析，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，并進(jìn)一步提出相關(guān)建議。希望通過(guò)對(duì)贛榆區(qū)入市實(shí)際情況的研究，能夠得到普適性經(jīng)驗(yàn)，這也有助于我國(guó)其他試點(diǎn)地區(qū)解決入市過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題。2基本概念與理論基礎(chǔ)2.1基礎(chǔ)概念2.1.1農(nóng)村建設(shè)用地農(nóng)村建設(shè)用地就是屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體的建設(shè)用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)投資或集資等活動(dòng)，在農(nóng)村建設(shè)用地上進(jìn)行各種非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村建設(shè)用地可分為三類(lèi)，分別為集體公益事業(yè)性建設(shè)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地[14]。2.1.2農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指具備生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括集體工業(yè)用地、集體商業(yè)用地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需要取得生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)許可證，主要存在三類(lèi)土地：一是農(nóng)村棄用地；二是經(jīng)濟(jì)價(jià)值低、效益低的土地；三是違反法律規(guī)定的土地。2.1.3農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，以出讓、租賃、入股等方式進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，實(shí)行與國(guó)有土地同等的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制并且具有同等的權(quán)利和價(jià)格[15]。但土地的所有權(quán)仍屬于村民集體，沒(méi)有任何形式的轉(zhuǎn)讓。此外，在合同有效期限內(nèi)，已入市土地的使用權(quán)可以再次轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸槿胧型恋爻掷m(xù)升值提供了保障。2.2理論基礎(chǔ)2.2.1土地產(chǎn)權(quán)理論土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地上排他性完全權(quán)利，包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，土地產(chǎn)權(quán)即土地上所有權(quán)利的集合[16]。西方的土地產(chǎn)權(quán)理論強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的法律屬性和自然屬性等基本屬性，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度在很大程度上受馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的影響。馬克思指出，人類(lèi)歷史上首個(gè)產(chǎn)生的土地產(chǎn)權(quán)制度就是土地公有產(chǎn)權(quán)制，但是隨著社會(huì)生產(chǎn)力不斷發(fā)展提高，土地公有產(chǎn)權(quán)制無(wú)法再適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需求，繼而逐步被淘汰，土地私有產(chǎn)權(quán)制也隨之產(chǎn)生[17]。土地產(chǎn)權(quán)的核心是土地的最終歸屬權(quán)，即土地在法律意義上的所有權(quán)。土地所有權(quán)是土地所有屬性中最根本的屬性，只有通過(guò)土地所有權(quán)才能體現(xiàn)土地所有制。以馬克思對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的研究為理論基礎(chǔ)，極大地推動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)理論為贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，為保證農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中集體利益的實(shí)現(xiàn)提供了相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。2.2.2資源配置理論資源就是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中各種物質(zhì)要素的總稱(chēng)，又可以將其分為兩大類(lèi)，分別為自然資源和社會(huì)資源。馬克思在《資本論》中說(shuō)：“勞動(dòng)和土地是財(cái)富兩個(gè)原始的形成要素[18]?！辟Y源既能滿足現(xiàn)代人們物質(zhì)生活的需要，又能夠提供精神生活的保障，但是資源具有稀缺性以及有限性的特征，尤其是土地資源。因此，有必要對(duì)資源進(jìn)行合理的優(yōu)化配置。資源配置是指對(duì)稀缺的、有限的資源進(jìn)行最恰當(dāng)?shù)睦茫赃_(dá)到最佳利用。對(duì)于資源配置中所提出的“市場(chǎng)”和“政府”兩個(gè)因素，我國(guó)都進(jìn)行了充分全面地解釋?zhuān)邳h的十七屆三中全會(huì)以后，更是進(jìn)一步明確了這兩個(gè)因素在資源配置中的作用，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府的作用[19]。資源配置理論可以作為贛榆區(qū)開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的理論支撐。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市首先要讓農(nóng)村集體土地能夠進(jìn)入交易市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，讓市場(chǎng)決定如何發(fā)揮其最大作用；其次，政府需要進(jìn)行有效干涉，從環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃等方面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提出嚴(yán)格要求[20]。2.2.3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指城鄉(xiāng)之間的有機(jī)融合和互動(dòng)互助，最終實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和雙贏。從各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展歷史來(lái)看，一般都是先從城鄉(xiāng)之間相互獨(dú)立開(kāi)始，然后逐步發(fā)展為城鄉(xiāng)之間相互對(duì)立、城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系，最終走向城鄉(xiāng)一體化的道路[21]。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是在生產(chǎn)力高度發(fā)展的前提下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)生活和整體意識(shí)等各方面的協(xié)同進(jìn)步。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在我國(guó)由來(lái)已久。當(dāng)前，我國(guó)迫切需要打破這種結(jié)構(gòu)的束縛，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，實(shí)現(xiàn)交易自由、互助服務(wù)、城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。我國(guó)土地市場(chǎng)也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元格局，城市國(guó)有建設(shè)用地穩(wěn)步進(jìn)入市場(chǎng)，運(yùn)行機(jī)制相對(duì)完善，利益分配相對(duì)均衡；然而，農(nóng)村集體建設(shè)用地受法律約束、主體不明確、被征地農(nóng)民收入低、社會(huì)認(rèn)可度低，市場(chǎng)準(zhǔn)入的正常進(jìn)程受到嚴(yán)重阻礙。本文以連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為研究對(duì)象。將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論作為研究的理論基礎(chǔ)之一，有助于全面把握城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的格局。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市工作順利開(kāi)展前提是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，以此來(lái)模糊處于分割狀態(tài)的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)界限，充分利用農(nóng)村集體土地的巨大潛能，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。3贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景3.1必要性3.1.1發(fā)展土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要選擇土地作為一種特殊的商品，也應(yīng)該同其它在市場(chǎng)中的商品一樣按照價(jià)值規(guī)律，由市場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)化配置，使土地資源能夠被合理地利用。首先城市建設(shè)發(fā)展使土地資源的需求量日益增加，但土地資源具有位置固定性、區(qū)位差異性以及經(jīng)濟(jì)供給稀缺性等特性；其次贛榆區(qū)土地總量有限，建設(shè)用地面積更是不足全區(qū)土地總面積的三分之一。為了適應(yīng)土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展合理利用土地資源，贛榆區(qū)需要實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)機(jī)制以提高現(xiàn)有建設(shè)用地利用率和建設(shè)用地的供給量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)、實(shí)現(xiàn)土地同其它生產(chǎn)要素一樣合理流動(dòng)的必然選擇。3.1.2推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)交易，一方面能增加農(nóng)民的收入，增強(qiáng)其幸福感和獲得感，提高他們?cè)谏詈凸ぷ鞣矫娉鞘谢男判模涣硪环矫?，將存量農(nóng)村集體建設(shè)用地推進(jìn)土地市場(chǎng)，在城市建設(shè)用地已基本消耗殆盡的情況下為城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展注入有效的動(dòng)力。贛榆區(qū)截至2020年底城鎮(zhèn)化率為56.6%，城鎮(zhèn)化水平處于中期階段，并未達(dá)到連云港市的平均城鎮(zhèn)化率。因此，贛榆區(qū)需要依靠農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)破解土地要素制約發(fā)展的問(wèn)題，促進(jìn)自身城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平。3.1.3深化土地制度改革的必然趨勢(shì)目前，我國(guó)的各種法律法規(guī)以及政策條件都在推動(dòng)土地制度深化改革。農(nóng)村集體土地入市有助于土地市場(chǎng)發(fā)展完善、土地產(chǎn)權(quán)界定明晰，促進(jìn)土地資源合理分配，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與入市需求緊密結(jié)合、兩者之間相互促進(jìn)。同時(shí)，農(nóng)村集體土地入市能起到深化土地制度改革的作用，因?yàn)樵谌胧羞^(guò)程中需要注意的土地市場(chǎng)是否完善、土地產(chǎn)權(quán)是否清晰和土地資源是否合理分配等問(wèn)題，也都是土地制度在改革中需要關(guān)注及解決的核心問(wèn)題?，F(xiàn)在國(guó)家和黨對(duì)土地制度的改革越來(lái)越重視，贛榆區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市顯然是符合這一改革發(fā)展趨勢(shì)，不僅有利于本區(qū)域的發(fā)展，也為其他地區(qū)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。3.2贛榆區(qū)概況3.2.1地理位置及經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件贛榆區(qū)隸屬于江蘇省連云港市。2014年7月9日，贛榆縣撤縣建區(qū)變成贛榆區(qū)；位于中國(guó)華東、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，地處江蘇省東北部，在江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶和東隴海產(chǎn)業(yè)帶的東部交匯處，是江蘇的北大門(mén)。全區(qū)總面積1514平方公里，管轄范圍內(nèi)有15個(gè)鎮(zhèn)，2個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，427個(gè)行政村、42個(gè)社區(qū)，人口120.3萬(wàn)。2020年，全區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值631.58億元，完成全部投資262.85億元，全體居民人均可支配收入28324元，其中城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入35786元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入20297元。3.2.2農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量概況贛榆區(qū)現(xiàn)有集體建設(shè)用地8254個(gè)地塊，面積24794.8畝。現(xiàn)有集體建設(shè)用地中，用途為工業(yè)用地的1342宗，面積9783.92畝；商服用地207宗，面積557.52畝；城鎮(zhèn)住宅用地964宗，面積1383.79畝；機(jī)關(guān)團(tuán)體、科教文衛(wèi)、公共設(shè)施等用地1099宗，面積4203.54畝。4贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐情況4.1贛榆區(qū)已入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的現(xiàn)狀于2020年7月10日上午，連云港市贛榆區(qū)舉行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次入市交易簽約儀式，首宗入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地塊位于柘汪鎮(zhèn)東林子村。簽約以后，現(xiàn)場(chǎng)就進(jìn)行了《交地確認(rèn)書(shū)》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》、《建筑工程施工許可證》一系列證件的頒發(fā)[22]。柘汪鎮(zhèn)東林子村入市地塊都是經(jīng)過(guò)認(rèn)真篩選的，首先根據(jù)東林子村入市交易申請(qǐng)和村民代表會(huì)議民主決策、入市決議、入市方案，由敢于去集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組集體審核。最后，地塊入市方案獲得通過(guò)，并提交區(qū)政府審核。2020年9月25日，編號(hào)為GYQ2020-JT2號(hào)宗地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)掛牌成交。該地塊位于石橋鎮(zhèn)石橋村，東:空地、西：空地、南：路、北：駕?！，F(xiàn)狀達(dá)到凈地出讓條件，出讓土地面積為22787平方米，劃歸用地性質(zhì)為工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，容積率≥0.7，出讓期為50年，掛牌起始價(jià)為人民幣500萬(wàn)元，由唯一競(jìng)買(mǎi)人連云港市寶鮮樂(lè)供應(yīng)鏈有限公司以底價(jià)摘得。自2020年9月起，編號(hào)為GYQ2020-JT3、GYQ2020-JT4、GYQ2020-JT5、GYQ2020-JT6到GYQ2021-JT13等26個(gè)地塊農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)相繼以公開(kāi)掛牌方式出讓。正在掛牌中3個(gè)地塊，面積56.21畝，編號(hào)分別為GYQ2021-JT5、GYQ2021-JT6、GYQ2021-JT16。已入市的26宗地塊，面積1716.89畝，成交價(jià)為3.0345億元，即入市收入為3.0345億元。已出讓的地塊中：按入市用途分，工業(yè)用地23宗、面積1633.32畝，倉(cāng)儲(chǔ)用地2宗、面積39.77畝，商服用地1宗、面積43.80畝；按入市方式分，掛牌出讓有22宗、面積為1661.47畝，先租后讓有1宗、面積為55.42畝。工業(yè)用地則存在不同采用的是彈性出讓年期的方式，根據(jù)產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況分為20、30、50年三種。已經(jīng)入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊情況及成交情況詳見(jiàn)統(tǒng)計(jì)表（表3.1）表3.1贛榆區(qū)已入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊情況統(tǒng)計(jì)表地塊編號(hào)位置供地條件土地面積(平方米)產(chǎn)業(yè)用途容積率出讓年限(年)起始價(jià)(萬(wàn)元)保證金(萬(wàn)元)競(jìng)得人GYQ2020-JT2位于石橋鎮(zhèn)石橋村，東:空地、西：空地、南：路、北：駕校凈地22787工業(yè)用地≥0.750500500連云港寶鮮樂(lè)供應(yīng)鏈有限公司GYQ2020-JT3位于石橋鎮(zhèn)白石頭村，東:金辰新材料有限公司西：溝、南：通海路、北：溝凈地60677工業(yè)用地≥0.75013261326江蘇前衛(wèi)實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司GYQ2020-JT4位于柘汪鎮(zhèn)甘縣村，東：路、西：路、南：228大道、北：村莊凈地217387工業(yè)用地＞0.75053505350連云港金葉科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司GYQ2020-JT5位于塔山鎮(zhèn)土城村，東：空地、西：267省道、南：電商產(chǎn)業(yè)園、北：樂(lè)富包裝廠凈地15560工業(yè)用地≥0.750340340連云港市昌隆包裝新材料有限公司GYQ2020-JT6位于海頭鎮(zhèn)大興莊村，東：德運(yùn)塑業(yè)、西：擁海大道、南：空地、北:金海大道凈地119231工業(yè)用地≥0.75028662866江蘇金凌創(chuàng)聯(lián)新材料有限責(zé)任公司GYQ2020-JT7位于海頭鎮(zhèn)海前村，東：路、西：空地、南：海港路、北：空地凈地21049倉(cāng)儲(chǔ)用地≥0.750555555江蘇川昇實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司GYQ2020-JT8位于石橋鎮(zhèn)韓口村，東：韓口港、北：韓口港、南：村莊、西：碼頭凈地29197商服用地≤1.54010501050連云港贛榆蘇海實(shí)業(yè)有限公司GYQ2020-JT9位于班莊鎮(zhèn)三清閣村、演馬場(chǎng)村、東：道路、西：生產(chǎn)路、南：金正陽(yáng)礦區(qū)、北：青抗線凈地80895工業(yè)用地≥0.72014751475連云港國(guó)豐石業(yè)有限公司GYQ2020-JT10位于班莊鎮(zhèn)歡墩埠村，東：生產(chǎn)路、西：327國(guó)道、北：溝渠、南：田埂凈地8098工業(yè)用地≥0.830190190仟佰弘紡織（江蘇）有限公司GYQ2020-JT11位于贛馬鎮(zhèn)官河村，東：路、南：路、北：原食品站、西：居民點(diǎn)凈地5464倉(cāng)儲(chǔ)用地≥0.730125125連云港柳樹(shù)河農(nóng)業(yè)技術(shù)有限公司GYQ2020-JT12位于塔山鎮(zhèn)土城村，東：路、西：廠區(qū)、南：恒舟醫(yī)療、北：路凈地10983工業(yè)用地≥0.750270270連云港博欣包裝有限公司GYQ2020-JT13位于厲莊鎮(zhèn)翔鳳嶺村，東：空地、西：迎賓大道、南：空地、北：紫竹路凈地32842工業(yè)用地≥0.85010101010連云港明煌電子技術(shù)有限公司GYQ2020-JT14位于厲莊鎮(zhèn)翔鳳嶺村，東：工業(yè)大道、西：空地、南：空地、北：紫竹路凈地15852工業(yè)用地≥0.850490490江蘇康爾泰藥業(yè)有限公司GYQ2020-JT15位于厲莊鎮(zhèn)翔鳳嶺村，東：工業(yè)大道、西：空地、南：空地、北：空地凈地12993工業(yè)用地≥0.850400400連云港金之源食品有限公司GYQ2020-JT16位于厲莊鎮(zhèn)翔鳳嶺村、厲莊村，東：錦藝材料、西：迎賓大道、南：空地、北：鳳翔路凈地20248工業(yè)用地≥0.850625625連云港中升防護(hù)用品有限公司G30YQ2021-JT1位于城西鎮(zhèn)沙河子村，東：紅動(dòng)服飾老廠區(qū)、南：路、西：路、北：青抗線凈地12754工業(yè)用地＞1.030350350江蘇紅動(dòng)服飾有限公司GYQ2021-JT2位于城西鎮(zhèn)大里村，東：華鑫老廠區(qū)、南：金滿倉(cāng)物流、西：農(nóng)田、北：河堤凈地41042工業(yè)用地＞1.03011301130連云港華鑫石化機(jī)械設(shè)備有限公司GYQ2021-JT3位于城西鎮(zhèn)大里村，東：十斗河、南：綠巢科技、西：華鑫路、北：路凈地22331工業(yè)用地＞1.030620620江蘇魯構(gòu)鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司GYQ2021-JT4位于城西鎮(zhèn)大里村，東:倉(cāng)庫(kù)、南：工業(yè)園道路、西：林地、北：華鑫二期凈地11182工業(yè)用地＞1.030310310連云港金滿倉(cāng)運(yùn)輸有限公司GYQ2021-JT5位于塔山鎮(zhèn)土城村，東:267省道、西：耕地、南：耕地、北至路凈地19881工業(yè)用地＞0.930565GYQ2021-JT6位于塔山鎮(zhèn)土城村，東：路、西：樂(lè)富新材料包裝、南:耕地、北：道伊爾食品包裝凈地10106工業(yè)用地≥0.930260GYQ2021-JT7位于柘汪鎮(zhèn)陡嶺村，東：空地、南：望海路、西：溝、北：空地凈地30191工業(yè)用地≥0.930786786連云港凱港礦業(yè)有限公司GYQ2021-JT8位于石橋鎮(zhèn)石橋村、大莊子村，東:農(nóng)村道路、南：石林路、西：江山有色金屬?gòu)S區(qū)、北：空地凈地14212工業(yè)用地不低于0.9不高于2.030400400江蘇容豫鑫新材料有限公司GYQ2021-JT9位于柘汪鎮(zhèn)西棘蕩村，東：路、南：路、西：路、北：河凈地20936工業(yè)用地＞0.950640640連云港愛(ài)仕沃瑪環(huán)保新材料有限公司GYQ2021-JT10位于海頭鎮(zhèn)海臍村，東：空地、西：攬海路、南：強(qiáng)海路、北：空地凈地27493工業(yè)用地≥1.250838838江蘇騰信食品科技有限公司GYQ2021-JT11位于海頭鎮(zhèn)匡口村，東：攬海路、西：路、南：金海大道、北：興海路凈地136482工業(yè)用地≥0.95040564056連云港市創(chuàng)聯(lián)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展有限公司GYQ2021-JT12位于海頭鎮(zhèn)匡口村，東：空地、西：空地、南：金海大道、北：興海路凈地96826工業(yè)用地≥0.95028932893連云港市創(chuàng)聯(lián)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展有限公司GYQ2021-JT13位于海頭鎮(zhèn)匡口村，東：G228、西：空地、南：金海大道、北：興海路凈地57882工業(yè)用地≥0.95017501750連云港市創(chuàng)聯(lián)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展有限公司GYQ2021-JT16位于塔山鎮(zhèn)土城村，東：莒都路、西：三順農(nóng)業(yè)、南：庚興新材料、北：南城路凈地7484工業(yè)用地≥0.930186合計(jì)11820653135630345數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)江蘇農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)出讓數(shù)據(jù)整理得出從以上數(shù)據(jù)可看出贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出讓具有以下特征：從出讓地塊的位置以及特征來(lái)看，地塊主要位于典型農(nóng)村地區(qū)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，與縮小征地范圍的要求一致，分布零散，宗地面積較小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；從入市地塊的劃分性質(zhì)來(lái)看，主要為工業(yè)用地，只有極少是商業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，用途較為單一；從地塊入市的出讓方式來(lái)看，均為掛牌出讓?zhuān)绞筋?lèi)型較為單一；從地塊參加競(jìng)買(mǎi)人數(shù)來(lái)看，同一宗地參加競(jìng)買(mǎi)人數(shù)只有一家，所有宗地均以低價(jià)成交，未形成溢價(jià)；從最終競(jìng)得土地的單位來(lái)看，競(jìng)得人均為小微企業(yè)或個(gè)體企業(yè)，難以保證宗地發(fā)揮最大最優(yōu)效益。4.2贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐機(jī)制4.2.2明確入市主體在集體土地入市試點(diǎn)政策起草調(diào)研中，有企業(yè)反映，村集體雖然是集體土地所有權(quán)人，但其作為入市實(shí)施主體公信力仍有待提高，企業(yè)存有疑慮。經(jīng)過(guò)探索和實(shí)踐，明確了入市的實(shí)施主體為鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織，鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）人民政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)一些需要審核、監(jiān)督等行政管理，而一些入市工作需要進(jìn)行審批和管理的主要由區(qū)人民政府來(lái)負(fù)責(zé)。鎮(zhèn)（街道）集體作為入市實(shí)施主體，公信力有保障，有利于全鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整體布局和統(tǒng)籌利用，有利于各村共同富裕。4.2.2明晰入市程序明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易流程。按入市前期準(zhǔn)備、入市方案編制、供地方案編制、方案審查報(bào)批、公開(kāi)交易、成交及公示、簽訂入市合同、申請(qǐng)規(guī)劃許可、不動(dòng)產(chǎn)登記等流程進(jìn)行。具體的流程如下（圖5.1）：圖5.1贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流程圖4.2.3規(guī)范產(chǎn)權(quán)管理參照國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度，符合規(guī)劃且依法取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人，對(duì)全部經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)出資（入股），最高使用年限與同類(lèi)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)等同（出讓?zhuān)汗さV、倉(cāng)儲(chǔ)用地50年，商服、旅游等用地40年；出租：出租期限根據(jù)項(xiàng)目的具體情況確定，一般最高不得超過(guò)20年；先租后讓?zhuān)鹤赓U與出讓使用期限之和一般不超過(guò)30年，其中租賃使用期限一般不超過(guò)5年）；明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途、期滿處置方式以及相關(guān)權(quán)利義務(wù)等，在使用年限內(nèi)，享有與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按規(guī)定繳納相關(guān)稅費(fèi)，并辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)[23]。4.2.4統(tǒng)一交易規(guī)則贛榆區(qū)堅(jiān)持“六統(tǒng)一”打造城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。在交易的整個(gè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地交易規(guī)則的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了兩者之間真正的“同權(quán)同價(jià)”。具體交易規(guī)則如下：（圖5.2）圖5.2贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則詳細(xì)圖4.2.5規(guī)范集體決策程序所有屬于村集體的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在入市工作中關(guān)于方式、價(jià)格和年限等方面的重大事項(xiàng)決定，需要經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議的成員同意或者村民代表同意，并將決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地進(jìn)行公示，在其他村集體成員和村民對(duì)所公示的內(nèi)容沒(méi)有異議后，最終將決定形成入市書(shū)面決議[24]。書(shū)面決議將作為后續(xù)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地申請(qǐng)入市、擬訂交易合同以及履約監(jiān)管協(xié)議的重要依據(jù)，并且作為政府有關(guān)部門(mén)受理、審批土地入市的重要文件。4.2.6明確增值收益分配贛榆區(qū)因地制宜根據(jù)自身入市試點(diǎn)工作的實(shí)際情況，明確與當(dāng)?shù)匕l(fā)展相適應(yīng)的土地增值收益核算辦法，分類(lèi)分級(jí)確定了土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例，確保增值收益分配的合理性。土地增值收益調(diào)節(jié)金按照不同的成交價(jià)格分級(jí)進(jìn)行繳納，土地成交價(jià)格低于100萬(wàn)元（含100萬(wàn)元）的，按5%繳納；土地成交價(jià)格在100萬(wàn)元到200萬(wàn)元（含200萬(wàn)元）之間的，按10%繳納；土地成交價(jià)格在200萬(wàn)元以上的，按15%繳納；土地以租賃或出資（股權(quán)）方式進(jìn)入市場(chǎng)的，在取得租金、股息、紅利收入時(shí)，按收入的20%進(jìn)行繳納。入市土地的增值凈收益主要留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體用來(lái)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，按照鎮(zhèn)集體30%、村集體70%的比例分成[25]。鎮(zhèn)集體可采用生態(tài)補(bǔ)償方式來(lái)規(guī)劃統(tǒng)籌每個(gè)村的發(fā)展，村集體可以通過(guò)股份分紅來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的二次分配，用于社會(huì)保障、完善基礎(chǔ)設(shè)施和提升農(nóng)村公共服務(wù)等公益性事業(yè)，既讓農(nóng)民公平地分享了土地制度改革帶來(lái)的成果，還防止了貧富差距拉大。4.3贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐成效4.3.1促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易市場(chǎng)統(tǒng)一為了解決土地市場(chǎng)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元分割且管理混亂、市場(chǎng)交易行為不合理、城鄉(xiāng)地價(jià)差異大等問(wèn)題，贛榆區(qū)按照“兩種產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一市場(chǎng)、交易規(guī)范、價(jià)格統(tǒng)籌、統(tǒng)一管理”的模式，構(gòu)建了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系“六統(tǒng)一”，從而打破了城鄉(xiāng)之間的壁壘縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)一了國(guó)有土地和集體土地市場(chǎng)[26]。將打造統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)作為目標(biāo)，在實(shí)施主體、入市程序、價(jià)格形成機(jī)制、土地增值收益調(diào)節(jié)金征收、土地增值凈收益分配等方面形成了全鏈條的制度體系，為確保集體建設(shè)用地與國(guó)有建地的“同權(quán)同價(jià)”和無(wú)差異使用，打通城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興奠定了基礎(chǔ)。4.3.2打造了基本完備的集體建設(shè)用地入市配套政策贛榆區(qū)政府組織有關(guān)部門(mén)研究制定了《連云港市贛榆區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》和《連云港市贛榆區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建用地入市管理暫行辦法》。在充分征求各鎮(zhèn)、各部門(mén)意見(jiàn)的前提下，區(qū)政府又召開(kāi)區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)研究通過(guò)《實(shí)施方案》，并呈報(bào)連云港市政府批準(zhǔn)和江蘇省自然資源廳備案。同時(shí)，會(huì)同財(cái)政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局研究制定了《連云港市贛榆區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用管理暫行辦法》、《連云港市贛榆區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配管理暫行辦法》等配套政策文件，這些配套政策文件提供了政策支持，以及集體建設(shè)用地入市的具體操作細(xì)則和方向。4.3.3促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興在按照規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)明晰且經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，贛榆區(qū)積極組織選擇出可以在市場(chǎng)上交易的典型地塊，并按有關(guān)規(guī)定和法定程序公開(kāi)交易。2020年7月，贛榆區(qū)首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)地塊位于柘汪鎮(zhèn)東林子村順利入市，首宗地塊入市就打造了“交地即拿證、拿證即開(kāi)工”的工作亮點(diǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的成功入市，促進(jìn)了贛榆區(qū)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了更多的工作機(jī)會(huì)以吸納更多農(nóng)村人口就業(yè)，這樣生活性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求也會(huì)相應(yīng)增加，對(duì)提高村莊生活質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義[27]。5贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題及政策建議5.1贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題5.1.1農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)相對(duì)混亂且低效利用。城市經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)量目前處于緊張的狀態(tài)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將增加供給量對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)于緩解城市發(fā)展的用地壓力與抑制地價(jià)也有一定作用，然而不同區(qū)域由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度以及對(duì)于土地管理及利用方面存在差異，導(dǎo)致了贛榆區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給與需求產(chǎn)生不平衡，這樣容易造成土地市場(chǎng)以及土地價(jià)格混亂，農(nóng)民利益也會(huì)有所損失。同時(shí)，贛榆區(qū)已入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地呈現(xiàn)分布零散、規(guī)模較小的特點(diǎn)，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致其利用率較低。5.1.2已入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途單一從贛榆區(qū)已入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)用途來(lái)看工業(yè)用地1633.32畝，占比高達(dá)95%，商服及倉(cāng)儲(chǔ)用地一共才83.57畝，對(duì)應(yīng)的占比為5%左右。同時(shí)，通過(guò)觀察分析可得出競(jìng)得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的企業(yè)多為勞動(dòng)密集型或原材料密集型，比如服飾、化工、食品加工、原材料加工等。這些企業(yè)技術(shù)含量較低，產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)出低端化發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地畝均產(chǎn)值、畝均稅收上表現(xiàn)出的現(xiàn)象就是效率底下[28]。5.1.3集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用補(bǔ)償安置沒(méi)有保障根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，集體農(nóng)用地征收為國(guó)有建設(shè)用地時(shí)，需要對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)的補(bǔ)償安置。由于土地權(quán)屬性質(zhì)為村集體，所以通過(guò)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的，這不涉及失地農(nóng)民安置補(bǔ)償問(wèn)題。但實(shí)際上，原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人相對(duì)來(lái)說(shuō)也是失地農(nóng)民。由于沒(méi)有政策依據(jù)支持原土地承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的安置補(bǔ)償、社會(huì)保障，只能由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)調(diào)整土地、實(shí)施農(nóng)業(yè)保障等方式來(lái)解決。5.1.4增值收益分配易產(chǎn)生矛盾農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵在于如何分配土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益。目前，試點(diǎn)工作中最常見(jiàn)的方式是根據(jù)國(guó)家政策和當(dāng)?shù)厍闆r確定土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例，各試點(diǎn)地區(qū)在征收比例上也沒(méi)有絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，不同試點(diǎn)地區(qū)入市集體或農(nóng)民會(huì)有攀比心理，易產(chǎn)生矛盾[29]。此外，由于規(guī)劃和用途管制的不同，集體建設(shè)用地入市后土地用途增值差異也會(huì)在一定程度上導(dǎo)致利益分配不均，進(jìn)而引發(fā)糾紛。5.2贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策建議5.2.1建立市場(chǎng)交易監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)集體建設(shè)用地高效利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地最大的區(qū)別在于其入市主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。土地入市以后，在開(kāi)發(fā)建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的監(jiān)管難度更大，自然資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)需要加強(qiáng)部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)合作，聯(lián)合入市地塊屬地政府共同對(duì)入市集體土地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)管，從發(fā)布入市信息開(kāi)始要確保信息公開(kāi)透明，中間還有土地交易以及開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)一直到違法行為的查處等等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，保障入市土地的交易能夠公開(kāi)順利、公平有序地進(jìn)行，還要做好其在交易機(jī)制過(guò)程中的監(jiān)督管理工作，并做好土地入市后續(xù)保障工作[30]。5.2.2積極轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途，優(yōu)化位置布局對(duì)于小、散、亂分布影響其合理有效使用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以通過(guò)調(diào)整、置換等手段進(jìn)行優(yōu)化布局，使其能夠更好地開(kāi)發(fā)利用；對(duì)于那些競(jìng)得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的企業(yè)并能夠充分利用集體土地來(lái)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)或者綠色產(chǎn)業(yè)的，可以給予一定資金或其他方面的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)更多企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；對(duì)于已入市但閑置或低效利用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，政府可以通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)增加投入以提高畝均產(chǎn)值。針對(duì)不同用地情況采取多樣化方法以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局合理、高效率利用，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向高層次發(fā)展。5.2.3進(jìn)一步明確失地農(nóng)民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，在征收土地時(shí)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)費(fèi)用應(yīng)該依法并及時(shí)足額支付，同時(shí)也要安排社會(huì)保障費(fèi)，以此保障失地農(nóng)民的權(quán)益。但是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不涉及土地征收，不存在征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用。因此，保障因農(nóng)村集體土地入市而失地農(nóng)民的合法權(quán)益，保證農(nóng)民原有的生活水平不因失地而降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活工作有保障，建議國(guó)家和省級(jí)自然資源部門(mén)會(huì)同人力資源和社會(huì)保障部門(mén)共同研究，出臺(tái)相關(guān)操作細(xì)則，合理保障集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置。土地入市相關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐地區(qū)更要按照具體操作細(xì)則，認(rèn)真落實(shí)保障農(nóng)民基本權(quán)益。5.2.4完善土地增值收益分配機(jī)制，合理分配土地入市收益由于土地增值收益分配機(jī)制難以兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三方的利益，存在分配不均衡，省內(nèi)各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，建議從國(guó)家或省級(jí)層面制定更加明確完善和操作性更強(qiáng)的土地增值收益分配辦法或操作細(xì)則，以確保政府可以通過(guò)收益調(diào)節(jié)金在很大程度上與稅收收入保持一致，并且農(nóng)民在入市中取得的直接性補(bǔ)償收益在很大程度上與土地征收保持一致，而鎮(zhèn)、村集體則留有增值收益以加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)[31]。同時(shí)制定增值收益使用、管理和監(jiān)管的詳細(xì)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)、村集體留存的土地增值收益的監(jiān)督管理。

結(jié)論本文以國(guó)內(nèi)外有關(guān)土地入市文獻(xiàn)的分析總結(jié)為基礎(chǔ)，將土地產(chǎn)權(quán)理論、資源配置理論、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論作為理論指導(dǎo)，以連云港市贛榆區(qū)為研究區(qū)域，對(duì)連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)情況開(kāi)展了一系列的研究。在對(duì)贛榆區(qū)的區(qū)域概況以及入市工作開(kāi)展的外部條件進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，將贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐情況以及成效加以總結(jié)，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并加以分析，最后提出相關(guān)操作性可行性強(qiáng)的對(duì)策。最后經(jīng)研究得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：（1）連云港市贛榆區(qū)通過(guò)一系列入市實(shí)踐達(dá)成了一些效果，如明確了集體建設(shè)用地入市主體責(zé)任與管理職責(zé)、制定了集體建設(shè)用地入市配套政策文件、建立了“六統(tǒng)一”的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)制度架構(gòu)、推進(jìn)了條件成熟的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊入市等。（2）贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在推進(jìn)過(guò)程中也存在一些問(wèn)題需要解決，主要有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)相對(duì)混亂且低效利用、已入市農(nóng)村集體土地的用途單一、集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用補(bǔ)償安置存在問(wèn)題、增值收益分配易產(chǎn)生矛盾等問(wèn)題，這些問(wèn)題在一定程度上會(huì)帶來(lái)更多的問(wèn)題甚至更嚴(yán)重的影響，不利于贛榆區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，進(jìn)而會(huì)影響本區(qū)域整體土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。（3）針對(duì)以上問(wèn)題，本文提出相應(yīng)的可行性建議，如：建立市場(chǎng)交易監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，保障集體建設(shè)用地高效利用；積極處置低效用地，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局