政策監(jiān)控——“環(huán)評”工作走向科學化、民主化案例分析目錄案例梗概案例討論與思考“環(huán)評”走向科學化、民主化案例梗概

為了有效地保護環(huán)境，我國政府出臺了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》），要求有關部門在報批建設項目規(guī)劃草案時要附送環(huán)境影響評價報告書。然而，國家環(huán)保局在監(jiān)督這項政策的落實過程當中，發(fā)現了一些違規(guī)現象，掀起了一場“環(huán)評風暴”，為加強政策監(jiān)控做了有益的探索。第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過2002年10月28日公布一、《環(huán)境影響評價法》出臺，成效初見端倪

2001年4月的“兩會”上2002年10月底2003年9月1日以中國環(huán)境發(fā)專家王曦等為代表的委員們就已經提出，中國當時的《環(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)境影響評價制度僅限于對具體建設項目環(huán)境影響的評價，難以起到保障宏觀決策科學性的作用，并積極呼吁新的環(huán)境評價法的出臺。期待已久的《環(huán)境影響評價法》正式出臺，規(guī)定了政府在制定規(guī)劃草案時要附送環(huán)境影響評價報告書，從而對政府決策者、執(zhí)行者在法律上追究環(huán)境責任。該法正式實施

《環(huán)境影響評價法》剛剛出臺時，便立即成為了轟動全國的怒江水電開發(fā)與環(huán)境保護之爭的最后判據。爭論主要集中在水電開發(fā)是否是當地經濟發(fā)展的唯一選擇以及對生態(tài)、動植物、水生動物等的影響上，即開發(fā)怒江造成的環(huán)境影響、生態(tài)影響、社會問題等是否能夠接受，這些問題只有通過環(huán)境影響評價才能夠解決；即使是定性的判斷，也要通過環(huán)境影響評價來回答。據此，國家發(fā)改委和國家環(huán)?？偩至⒓匆婪ㄩ_展了怒江流域水電開發(fā)規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作，并于2004年11月13日發(fā)布了“怒江中下游水電環(huán)境影響評價報告書”，給持續(xù)一年的怒江電站的爭論下了一個決斷。

爭議十年，怒江水電“再開發(fā)”二、國家環(huán)保總局掀起“環(huán)保風暴”《環(huán)境影響評價法》出臺后，盡管有環(huán)保部門在“把關”，水電開發(fā)中還是有不少的漏洞可鉆，有些地方甚至把環(huán)境評價僅僅當作是走一個形式、蓋一個圖章而已。根本沒有起到實質性的作用，仍然有大批項目未通過評價便已上馬。

為保證《環(huán)境影響評價法》真正落到實處，國家環(huán)?？偩钟钟?004年12月9日發(fā)布了《嚴格電站環(huán)評項目堅決制止電站無序建設》，強調環(huán)境影響評價要有法必依，并在同年12月27日向公眾通報了68家不合格環(huán)評單位的處理情況，要求全面整頓環(huán)評行業(yè)秩序，堅決查處違法違規(guī)單位和行為。但是，由于執(zhí)法力度不夠等原因，違規(guī)開工項目仍屢禁不止。

2005年1月18日，公眾真正見識到了國家將環(huán)評進行到底的決心。在國家環(huán)?？偩之斕煺匍_的發(fā)布會上，副局長潘岳向50多家媒體通報了全國30個違反環(huán)境法律法規(guī)的建設項目名單，并責令立即停建，其中包括裝機容量僅次于三峽工程的國家建設發(fā)展戰(zhàn)略性項目金沙江溪洛渡水電站和三峽工程的延伸性投資項目等，牽扯到8個省份、三大電力公司以及與國家環(huán)保總局同屬部級單位的長江三峽工程建設總公司，堪稱史無前例。當天的環(huán)評報告中還披露出，從2004年1月至11月，國家環(huán)保總局已受理200個電站項目的環(huán)境影響報告書，總裝機容量為17559萬千瓦。如果這200個項目全部上馬，預計每年將增加耗煤量4億噸以上。如不采取污染控制措施，將新增二氧化硫和煙塵排放量500萬噸/年和5326萬噸/年，必然造成嚴重的環(huán)境污染。國家環(huán)保總局的這種做法，引起了世人的關注，人們驚呼“環(huán)保風暴”來了。

潘岳在會后接受記者采訪時表示，這次清查行動清查顯示了國家環(huán)?？偩值膱远Q心，是解決環(huán)評問題的三板斧。第一板斧“直指蜂擁上馬的電站項目”；第二板斧是“砍掉不合格環(huán)評單位”，2004年底，國家環(huán)?？偩忠褜?8家不合格環(huán)評單位進行了嚴格處理；而第三板斧就是嚴厲查處違反環(huán)境法律法規(guī)的建設項目。《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定，建設項目的環(huán)境影響評價文件未經批準，該項目審批部門不得開工建設。而此次予以曝光停建的項目都是在環(huán)境影響評價書未獲批準的情況下，就已開工建設，有些工程已基本完成，屬于典型的未批先建的違法工程，必須予以嚴厲查處，并追究相關人士的法律責任。“違法必究，環(huán)境影響評價絕不是橡皮圖章?！迸嗽缽娬{道。

尤其令人矚目的是，這30個項目的投資都很大，資本超過數億，多的甚至上百億。據了解，三峽工程電源電站項目靜態(tài)總投資為69.97億元；金沙江金洛渡項目總裝機容量1260萬瓦（18×700mW），靜態(tài)投資466億元……項目之大，投資之多，史無前例。

有人提出異議。這些大型工程大都已經開工，有的甚至快要完成，如果繼續(xù)建設，項目建成之后，地方和國家都會有所收益；但是，一旦停工，損失則是100%。

潘岳的說法是：“叫停一批項目可能損失幾十個億。但如果這種勢頭持續(xù)下去，火電廠燃煤排放的溫室氣體一旦超出人均四噸，我們國際履約的費用每年就要達到500億，這個數字大不大？據世界銀行計算，2020年之后，我們僅為燃煤造成的疾病就將支付3900億美元的費用，占GDP的13%。這個損失大不大？如果發(fā)電能力大量過剩閑置，銀行不良貸款激增，中國的金融系統(tǒng)一旦發(fā)生動蕩，所造成的國民損失恐怕就不能以千億計算了。”

這次的“環(huán)保風暴”取得了良好的效果。自“環(huán)保風暴”后不到一周的時間，22個項目按規(guī)定停建；隨后，其余8個項目在國家環(huán)保總局和國家發(fā)改委聯合發(fā)出的《關于加強水電建設環(huán)境保護項目工作的通知》后被叫停。30個違法開工項目在接到國家環(huán)?？偩值耐ㄖ蠖枷群筮f交了環(huán)境影響評價書并積極進行整改，而國家環(huán)保總局也專門對這些項目的評價書進行了評定；對符合2003年9月1日實施的《環(huán)境影響評價法》的項目，國家環(huán)?？偩窒掳l(fā)了項目環(huán)評同意函。大部分違法開工項目已獲準復工。二、新措施出臺，環(huán)評工作走向科學化、民主化

為鞏固“環(huán)保風暴”的成果，使我國的環(huán)評工作真正落到實處，國家環(huán)?？偩诌€出臺了一系列環(huán)評工作新措施：環(huán)評工作新措施一是將環(huán)境保護指標列入干部考核之中二是健全和完善公眾參與機制，充分發(fā)揮公眾參與的機制。環(huán)評工作新措施據國家環(huán)保總局局長謝振華介紹，目前，黑龍江省委出臺的市地級黨政領導班子主要責任指標考核暫行辦法，已將環(huán)境保護的指標列入其中；重慶市把環(huán)保指標的考核對象從各縣區(qū)當政一級一把手擴大到市政府有關部門的一把手；河北、廣東、天津、四川、浙江、吉林等也在全?。ㄊ校┓秶鷥葘h(huán)保指標列入了黨政領導干部的政績考核范圍。一是將環(huán)境保護指標列入干部考核之中建設項目數量龐大，僅靠政府去監(jiān)管顯然力不從心。發(fā)動社會團體和公眾參與到環(huán)境影響評價和“三同時”（建設項目中的環(huán)境保護措施必須與環(huán)境主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）管理過程中，以聽證和座談等多種形式，使公眾成為環(huán)境影響決策第一支基本力量，是提高兩項制度的有效性的重要途徑，也能彌補環(huán)境影響評價和“三同時”監(jiān)管的不足，保證決策的科學性。二是健全和完善公眾參與機制，充分發(fā)揮公眾參與的機制。另外，國家環(huán)?？偩诌€在積極研究生態(tài)補償機制，就是讓環(huán)境受益地區(qū)為保護環(huán)境犧牲利益的地區(qū)付費，讓環(huán)境資源消費多的富裕人群向貧困人群付費。這樣弱勢地區(qū)和群體就不用在環(huán)境保護和經濟發(fā)展之間做出非此即彼的選擇了，真正實現經濟、社會、生態(tài)三方面的和諧。潘岳在接受《華夏時報》采訪時明確表示：“我們應該是經濟、環(huán)境、社會三者協調發(fā)展。發(fā)展是硬道理，但是發(fā)展不等于唯經濟發(fā)展，更不等于唯經濟增長。經濟發(fā)展是協調發(fā)展，把經濟增長等同于發(fā)展這是錯誤的。所以中國的發(fā)展是全面的發(fā)展，如果不是全面可持續(xù)發(fā)展，經濟發(fā)展到一定程度必將難以為繼。潘岳2003年3月，任國家環(huán)境保護總局副局長，黨組成員。討論與思考什么是政策監(jiān)控？監(jiān)控的主體是誰？政策監(jiān)控是政策監(jiān)督與政策控制的合稱，是為了保證政策的合法化與保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執(zhí)行、評估和終結等活動進行監(jiān)督和控制的過程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運行，促進既定政策目標的實現和提高政策效率。

根據政策監(jiān)控的主體分類：立法機關的政策監(jiān)控、行政機關的政策監(jiān)控、司法機關的政策監(jiān)控、政黨系統(tǒng)的政策監(jiān)控、利益集團的政策監(jiān)控公眾和大眾傳媒的政策監(jiān)控等。政策監(jiān)控的主體即從事監(jiān)控活動的個人、團體和組織，它是一般政