O根據此要求，重點局作為實施機構組織編寫了本實施方案，編制依

據如下：

1.《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)[2013]36

號）；

2《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意

緲（國發(fā)國014]60號）;

3《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通

娥（財金[2014]76號）;

4.《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

的通知》（財金[2014]113號）；

5.財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》

的通知（財庫[2014]215號）;

6《國家發(fā)展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導

意取（發(fā)改投資[2014]2724號）；

7.《財政部、住房城鄉(xiāng)建設部關于市政公用領域開展政府和社會

資本合作項目推介工作的通知》（財建[2015]29號）；

8.財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證

指引》的通知（財會[2015]21號）；

9.《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服

務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)

[2015]42號）；

10.《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)

[2015]75號）；

11.財政部關于印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知（財

金[2015]167號）;

12.《某某省交通運輸廳某某省財政廳印發(fā)關于推行政府與社會

資本合作（PPP）模式建設普通國省干線公路的實施方案的通知》（皖

交財[2015]82號）；

13.《某某某市人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）

模式的實施意見》（淮府「2015154號）：

14.《某某某市政府和社會資本合作項目財政管理辦法》；

15.《某某某市人民政府辦公室關于印發(fā)某某某市政府和社會資

本合作模式（PPP）前期服務引導基金管理暫行辦法的通知》（淮府

辦

[2016]50號）;

16.《某某某市瓦埠湖大橋及連接線工程項目建議書》；

17.《濟祁高速三覺互通連接線項目工程可行性研究報告》；

18.《某某縣海綿城市建設項目可行性研究報告》；

19.《某某縣體育中心游泳館及配套設施建設項目可行性研究報告》。

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

目錄

一、項目概況......................................1

（-）基本情況.................................1

（二）項目主要內容............................2

（三）項目產出說明............................4

（四）項目實施進度............................7

二、PPP運作的必要性和可行性分析.................9

（―）PPP運作的必要性分析....................9

（二）PPP運作的可行性分析....................10

（三）項目運作的目標和意義....................11

三、風險分配基本框架.............................12

（-）風險分配原則............................12

（二）風險分配方案............................13

（三）風險應對措施............................15

四、項目運作基本原則和模式......................17

（一）基本原則................................17

（二）運作模式分析............................18

五、交易結構.....................................19

（-）政府出資方（參股主體）.................21

（-）項目投融資結構.........................22

（三）項目回報機制...........................23

（四）相關配套安排...........................24

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

（五）付費保障................................25

（六）監(jiān)管考核機制...........................25

六、項目合同體系.................................30

（一）合同體系層次...........................30

（二）合同主要條款...........................33

七、項目監(jiān)管架構.................................48

（一）授權關系................................48

（-）監(jiān)管方式................................49

八、采購方式選擇.................................51

（-）采購方式................................51

（二）投標人資格條件.........................52

（三）資格審查方式............................55

（四）前期工作費用............................56

（五）投標保證金..............................57

（六）招標標的................................57

（七）評審辦法................................61

（A）合同簽署................................62

九、項目服務費測算...............................62

（一）測算原則................................62

（二）測算依據................................62

（三）測算方法................................63

（四）基本參數................................64

（五）政府支付費用測算結果...................67

II

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

（六）敏感性分析.............................71

（七）政府支付費用的調整.....................71

十、項目實施的操作程序和計劃....................71

（-）項目準備階段...........................71

（―）項目采購階段...........................73

（三）項目執(zhí)行階段...........................75

（四）項目移交階段...........................76

附件一政府付費的計算................................77

II

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

某某縣首批基礎設施PPP項

目實施方案

一、項目概況

（-）基本情況

1.項目名稱

某某縣首批基礎設施PPP項目（下稱“本項目”或“項目包”

2.經濟技術指標

本項目實施區(qū)域位于某某省某某某市某某縣新老城區(qū)及新橋國

際產業(yè)園。工程內容包括：道路、橋梁、濕地公園、文體設施及客運

樞紐停車場5大類共6個子項目，估算總投資約25.21億元（其中包

含建

設期利息約8736.8萬元）。

鑒于本項目工程類別多、建設期短、施工結構復雜、資金需求量

大，縣委縣政府及有關部門根據項目前期材料進行多輪討論后，初步

確定采用PPP模式（政府和社會資本合作模式）實施本項目，并擬定

使用一個項目包、六大工程子項的“1+6”操作模式。

現(xiàn)階段根據項目包工作內容編制實施方案，采購階段將根據實際

需求進行調整。

1

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

表1-1某某縣首批基礎設施PPP項目投資估算表

某某縣

濟祁高速某某縣某某某某縣

瓦埠湖大新城區(qū)

序三覺互通新城區(qū)縣體高鐵站合計

分項橋及連接海綿城

號連接線項道路網育中綜合停（萬元）

線項目市建設

目工程項心項車場項

項

目目目

目

1工程建安費57812.6472598.659235.5163900500012000220546.8

工程建設其

26529.228831.161160.47151004826.9322857.78

他費用

2.1工程預備費5514.224126.38839.9710480.57

2.2前期費用10151177320.515100826.934849.43

2.3其他費用3527.7840007527.78

3建設期利息3398.141706.71386.732433.26186625.968736.8

4估算總投資6774083136.5210782.767843.3518617452.9252141.38

（-）項目主要內容

1,瓦埠湖大橋及連接線項目

瓦埠湖大橋及連接線工程，起點位于某某縣堰口鎮(zhèn)，終于長豐縣

莊墓鎮(zhèn)，全長約32.465Km,其中瓦埠湖大橋全長3.627K*依據《公

路工程技術標準》（JTGB01-2014）,本項目一般路段按照雙向二車道

二級公路標準建設，瓦埠湖大橋段按照雙向四車道一級公路標準c設

計速度60km/h,路基寬10.0m。

2.濟祁高速三覺互通連接線項目

濟祁高速三覺互通連接線，起點接濟祁高速三覺互通立交，終點

至新橋大道，全長11.8公里，道路等級：一級公路（規(guī)劃區(qū)兼城市

功能），雙向六車道；設計速度：80km/h（規(guī)劃區(qū)限速60km/h）;路

基寬度：路基寬36米，雙向6車道。

2

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

3.某某縣新城區(qū)海綿城市建設項目

某某縣新城區(qū)海綿城市建設項目建設地點位于某某縣新城區(qū)境

內某某霍路東側龍吟湖東片區(qū)域，建設面積約42.5萬平方米，建設

內容主要包括濕地公園、水體清淤、綠化及其他配套設施等。

4.某某縣新城區(qū)道路網工程項目

某某縣新城區(qū)道路網工程，包括城區(qū)10條道路。

表1-2某某縣新城區(qū)道路網工程建設內容

序號道路名稱起止位置長度（米）紅線寬度（米）

1東津大道西段某某霍路至濱湖大道（西路）245050

2東津大道東段瓦埠路至濱湖大道（東路）40050

北：紫金路至時苗路（含橋）1180

3瓦埠路（南北段）32

南：楚都大道至安豐路1026

某某六路至大順路

4隱賢路（中段及東段）252432

（東端狀元路至瓦埠路）

5眾興路（南延伸段）楚都大道至安豐路98732

楚都大道南320米至濱湖大道（南

6通潮路（南延伸段）111440

路）-含橋

濱湖大道南路至賓陽路交口向東149332

7濱湖大道（東南線及東線）

再向北至東津渡大橋■166024

某某霍路至東津大道（交口接濱湖

大

8濱湖大道（西線）170050

道西線）

9安豐路（東段）某某六路至濱湖大道（東路）含橋260040

3

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

序號道路名稱起止位置長度（米）紅線寬度（米）

10九雙路某某六路至S310282740

5.某某縣體育中心項目

某某縣體育中心游泳館位于某某縣楚都大道北側，瓦埠路東惻，

有較完善的道路、排水、供水等基礎設施，與某某縣一中新校區(qū)相鄰，

工程內容包括主體游泳館及部分配套工程，建筑面積約8500平方米。

某某縣體育中心其他已建成設施，包括室外：2片門球場、2片

籃球場、4片網球場，室內：乒乓球館可放20張球桌、3個羽毛球場、

半片籃球場，主體育館1座，一并納入本次PPP項目實施范圍，由項

目公司統(tǒng)一運營管理。

鑒于某某縣地區(qū)網球愛好者較少，為充分利用場地可將網球場改

造為籃球場，改造后為室外：2片門球場、6片籃球場，室內：乒乓

球館可放20張球桌、3個羽毛球場、半片籃球場。

6.某某縣高鐵站綜合停車場項目

該項目建設地點位于某某縣八公山鄉(xiāng)團結村原英明化工廠境內，

擬規(guī)劃建設停車場，共包括社會停車場、站前綜合廣場、貴賓及內部

停車場及公交車、出租車停靠點等配套工程。

（三）項目產出說明

本項目實施區(qū)域位于某某省某某某市某某縣新老城區(qū)及新橋國

際產業(yè)園。工程內容包括：道路、橋梁、濕地公園、文體設施及客運

樞紐停車場5大類共6個子項目。

表1-3項目產出表

4

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

項目名稱產出

瓦埠湖大橋全長約32.46EKm,其中瓦埠湖大橋全長3.627Km,依據《公路工程技術標出(JTGB01-2C14),

及連接線項本項目?般路段按照雙向二車道二級公路標準建設，瓦埠湖大橋段按照雙向四車道?級公路

目標準。設計速度60km/h,路基寬10.0m。改造范圍自某某縣堰口鎮(zhèn)X020與設03交口,沿

X020經陶店、瓦埠湖大橋、瓦埠鎮(zhèn)、大順鎮(zhèn)、終于莊墓鎮(zhèn)X013與G206交口處。

濟祁高速三依據《公路路線設計規(guī)范》(JTGD20-2006)、《公路工程技術標準》(JTGB01-2014)全線

覺互通連接按一級公路(設計速度為80km/h)標準建設，路線全長約11.8公里。路基寬度：路基寬

線項目36米，雙向6車道：路面類型：瀝青碎路面：荷栽等級：橋梁結構荷載：公路一1級；道

路路面設計荷栽：BZZ-100型標準。

某某縣新城建設面枳約42.5萬平方米，內容主耍包括濕地公園、水體清淤、綠化及其他配套設施等，根

區(qū)海綿城市據項目整體規(guī)劃及要求，配套建設管理用房、公廁、建筑小品等配套設施，規(guī)劃建設合理的道

建設項目路交通系統(tǒng)。建設初期對水體進行清淤挖泥，之后采取截污、引水沖污、生物防治及生態(tài)調控

等措施保持水質，建立水循環(huán)系統(tǒng)，將周邊雨水引入地塊內湖，采用雨水花園、

階式濾籠、放養(yǎng)水生物等方式，在一定程度上實現(xiàn)雨水在園區(qū)內的枳存、滲透和凈化。

某某縣新城項目將建成1C條市政道路，包括道路工程、橋梁工程、綠化工程等。建設須符合設計標準及規(guī)

區(qū)道路網工范，符合CJJ1-20084城鎮(zhèn)道路工程施工與質量驗收規(guī)范》等相關技術標準的要求。

程

項目

某某縣體育游泳館建筑面積約8500平方米，建設有游泳池、兒童訓練池等以及配套設施。游泳館將建成

中心項目高標準的體育場館，具備舉辦比賽條件，提供專業(yè)訓練支持，同時為群眾健身活動提供支持。

某某縣體育中心其他已建成設施，包括室外：2片門球場、2片籃球場、4片網球場，室

內：

乒乓球館可放20張球桌、3個羽毛球場、半片籃球場，主體育館1座，一并納入本次m

5

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

項目實施范圍，由項目公司統(tǒng)一運營管理

某某縣高鐵某某縣高鐵站綜合停車場項目是某某縣高鐵站的重要配套工程，將建成社會停車位350

個，建

站綜合停車

設內部及貴賓停車位52個，將滿足社會及內部停車需求。

廠

項目

瓦埠湖大橋及連接線、濟祁高速三覺互通連接線及某某縣新城區(qū)

路網的建成，將進一步完善某某縣地區(qū)交通路網，同時大大改善沿線居

民的出行條件，更好的發(fā)揮路網的整體效益，方便區(qū)域與外界的經濟往

來，對于區(qū)域資源外運、招商引資等都具有十分重要的意義，有利于加

快區(qū)域的經濟建設，改善居民的生活水平與質量。另外，項目施工需要

大量的建筑工人，為沿線居民創(chuàng)造一定的就業(yè)機會。同時，也會刺激

周邊相關產業(yè)的發(fā)展，產生一些間接的就業(yè)機會。

某某縣海綿城市項目的建設將通過此生態(tài)綠色片區(qū)的建設，鏈接

新城區(qū)各個功能板塊，加強地塊之間聯(lián)系，提升周邊價值，功能上實

現(xiàn)相互補充完善。同時，項目建成將有利于規(guī)劃區(qū)域內凈化雨水，補充

地下水、調節(jié)水循環(huán)，既有利于解決洪水和內澇問題，也可以重復利用

雨水資源。另外項目的建成也將為市民提供休閑文化場所，改善城市

形象，改善城市生活品質。

某某縣游泳館將建成一座高標準的游泳館，在可以滿足群眾健身、

娛樂的同時，還可舉辦重要游泳賽事、提供專業(yè)的游泳訓練等服務，

項目的建成將極大促進某某縣文體事業(yè)的發(fā)展。同時將已建成的體育設

施納入本項目實施，可以提高存量基礎設施的利用效率。

某某縣高鐵站綜合停車場的建成可以滿足來往社會車輛的停車需

6

某某某縣首批基礎設施PPP實施方案

求，以及公交車、出租車的?？啃枰?/p>

（四）項目實施進度

目前，項目正處于準備階段，某某縣人民政府（下稱“縣政府”）

已授權某某縣重點工程建設管理局（下稱“重點局”）作為本項目的

實施機構積極開展項目前期準備工作。

各子項目前期工作進展情況如下：

7

某某縣首批基礎設施ppp項目實施方案

表「4某某縣首批基礎設施PPP項目實施進度表

濟祁高速三覺互通連接某某縣新城區(qū)海綿城某某縣高鐵站線合停

項目瓦埠湖大橋及連接線目市某某縣新城區(qū)道路網工程項目某某縣體育中心項車

線項目目

建設項目場項目

項H建議書己編制完成,前期限新橋大杵設計方案上縣前期立項己完成，可研10條通路中，8條道路已經完成立項、可研、環(huán)評、前期立項、可研.環(huán)

務總承包招標工作己完成。規(guī)委會.初設、胞工圖初評完成.項目區(qū)東片輜、地勘、設計等基礎性工作.征地、規(guī)劃、勘察、評、土地、規(guī)劃等己

已完成的設計.二地證、建設部區(qū)域征地已完成.（明反大道東段'濱湖大道東線設計、圖市、綠建評辦理.高鐵站站歷設

工作門的“一書兩證”、環(huán)受文保限制.料時無法確定：浪審，計方案已經征詢縣政

評以及前期的立項、I湖后西戰(zhàn)擬±煩杳公；東建大府意見。征地拆遷正

可等工作均（2完成.道西線橋菸補助完成）。在進行。

答仃前期股務總承包合同，開展征地、初設、施工圖設1.可研評審后正在修8條路設計怪改及完善中.濱湖工程最清單及控制對接鐵四院,殂點加

改：

附期服務總承包工作.計、環(huán)評文本等評審以2、環(huán)評完成初稿：大道西線設計方案完成，fttl.W價編制.快設計等前期r作.

正在開展3.勘察報告正在修正：

及標底嫡制、審計等.4、箱工圖正在設計:委會,東洋大道西城設計推進

的工作

5、文物勘探己報省文中.

物同枇史.

可行性研究報告.演評、環(huán)評、1、立項I標底審計.i.可研及環(huán)評方案詞

2,土地計劃?整與修改審批

未完成的地哀、地災、迪航論證、水土保3、可講及環(huán)評職制評審：2、助察設計軍及他前

4.道格工程?滿單.

工作持、社會校定等各6項評估報告期工作.

的編制及初步設計、施工圖設計.

8

實施方案

二、ppp運作的必要性和可行性分析

（-）PPP運作的必要性分析

《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意緲

（國發(fā)[2014]60號）提出：積極推動社會資本參與市政基礎設施建設

運營，通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會

資本投資市政基礎設施項目。《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作

模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）指出，推廣運用政府和社

會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設的必然要

求，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。是

深化財稅體制改革、構建現(xiàn)代財政制度的重要內容。

《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人員銀行關于在公共服務領域

推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號）

指出：圍繞增加公共產品和公共服務供給，鼓勵市政工程等領域采用政

府和社會資本合作模式，統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、

防風險工作。

本項目采取PPP模式運作，是對國發(fā)[2014]60號文、財金

[2014]76號文、國辦發(fā)[2015"2號文等文件的重要嘗試與實踐，是

對國家深化改革精神要求的積極響應，是落實國家政策促進城市發(fā)展的

必然要求。通過PPP模式，引入新的資金和機制，有利于解決政府在城

鎮(zhèn)和基礎設施建設領域所面臨的投資、建設、管理等多方面問題，具體

表現(xiàn)在：

9

實施方案

1.豐富融資渠道，引入社會資本，緩解政府短期投資壓力，平滑財

政支出，解決現(xiàn)階段城市建設資金不足的問題。本項目涵蓋5大類工程,

以基礎設施為主，前期資金需求量大，完全依靠地方財政切不可行。同

時，在國家宏觀調控的形勢下，銀行貸款等常規(guī)融資方式受到限制，地

方融資平臺的融資能力下降。通過PPP模式進行市場化運作，調動社會

資本，可在一定程度上彌補某某縣財政支出的資金缺口，加快某某縣

新型城鎮(zhèn)化建設的步伐。

2.通過引入市場競爭機制，擇優(yōu)選擇社會資本，利用社會資本的資

源，充分發(fā)揮其專業(yè)分工的優(yōu)勢，利用其先進的技術和管理經驗，提

高基礎設施的整體建設及使用效率，提高經濟效益，節(jié)約社會資源，實

現(xiàn)多方共贏。

3.理清政企關系，建立有效的監(jiān)督與管理機制，保證項目的規(guī)劃

化運作，并為某某縣其他基礎設施項目進行升級改造、市場化運作積累

經驗。

(-)PPP運作的可行性分析

本項目采取PPP模式，具備良好的政策條件和實踐基礎。2014

年以來，國家大力推廣PPP模式，鼓勵吸引社會資本參與道路、橋梁、

文體設施、海綿城市等領域項目的投資、建設和運營。成熟的政策環(huán)境、

豐富的實踐經驗以及成熟的投資市場，為本項目的順利開展實施提供

了保障和參考。

第一，成熟的政策環(huán)境。國家及其各部委相繼出臺了有關鼓勵和

允許社會資本參與城市基礎設施建設和經營的政策，如《國務院關于

10

實施方案

創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60

號）?！秶鴦赵恨D發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行〈關于在公共服務領

域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》》（國辦發(fā)[2015]42

號），鼓勵交通運輸等公共服務領域采用政府和社會資本合作模式，

吸引社會資本參與。2015年4月，國家發(fā)展和改革委員會、財政部等

六部委聯(lián)合下發(fā)了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》。同時，

國務院、財政部、發(fā)改委、人民銀行等多部門發(fā)文鼓勵金融機構加大對

PPP項目的融資支持力度。一系列政策文件的出臺為交通設施的改革和

未來的監(jiān)管提供了較為成熟的政策環(huán)境。

第二，廣泛的實踐基礎。自去年以來，國內眾多城市開展市政基礎

設施領域的市場化改革與探索，其經驗可以在本項目中充分借鑒與吸收。

作為某某省重要城市、某某縣隸屬地市，某某某市已經積極踐行PPP

模式，開展了某某某市中興路、南緯七路及綜合管廊等PPP項目，為

本項目的實施積累了寶貴經驗。

第三，有效的政府保障?？h政府多次召開專題會議積極組織、協(xié)

調相關職能部門推動本項目的實施，并授權某某縣重點工程建設管理局

作為本項目實施機構，由某某縣國有資產投資運營（集團）有限公司負責

組建項目公司，全力配合、推進本項目的工作落實。

（三）項目運作的目標和意義

通過市場化運作引入新的資金和機制，不僅有利于解決政府在推

進新型城鎮(zhèn)化建設過程中所面臨的投資、建設、運營、維護等諸多問

題，緩解政府在短期內對本項目的投資壓力，而且能促進投資主體的

11

實施方案

多元化，發(fā)揮政府和社會資本各自的優(yōu)勢，形成互利合作關系，提高城

市基礎設施使用效率，可以以最低的成本為公眾提供高質量的服務。

三、風險分配基本框架

(-)風險分配原則

1.風險有效控制原則

政府和社會資本間實現(xiàn)最優(yōu)風險分配而非政府風險轉移的最大化,

因此并非所有的風險都會被政府轉移給社會資本，在風險轉移水平由低

至高的區(qū)間內，存在一個最優(yōu)風險轉移水平，項目中存在的風險應由項

目參與主體中最有控制力的一方承擔。社會資本對項目設計、建造、財務

和運營維護等商業(yè)風險具有更強的控制力，應由其承擔；政府部門對法

律、政治等風險更有控制力，應由其承擔；不可抗力等風險由政府和社

會資本合理共擔。

2.風險上限原則

項目參與者承擔的風險應有上限，不能超出其承受能力。若由某

一方承擔其無法承擔的風險，一旦風險發(fā)生時又缺乏控制能力，必然會

影響該風險承擔者管理項目的積極性，降低提供公共設施或服務的效

率，增加控制風險的總成本。

3.風險成本最低原則

風險分配時，應對比分析政府、社會資本各自承擔相應風險時所

付出的風險成本，在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，風險應

分配給能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并且給予風險

12

實施方案

承擔方選擇如何處理和最小化該等風險的權利。

（二）風險分配方案

本項目的風險分配機制以風險最優(yōu)分配原則為核心，按照風險分

配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、

項目回報機制、市場風險預測能力、項目公司風險管理能力等要素，

在政府和項目公司間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商'業(yè)風險由項目公

司承擔，政策風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和項目公司合理

共擔。

本項目的風險分配框架如下表：

表34項目風險分配方案

風險類別政府承擔共同承擔社會資本承擔

優(yōu)作權收回/違背J

政策變更V

政局穩(wěn)定

政策宏觀經濟變化V

風險征用/公有化

法律變更

審批獲得/延誤

行業(yè)規(guī)定變化

建設設計不當

13

實施方案

風險類別政府承擔共同承擔社會資本承擔

風險承包商違約

工程質量V

工地安全V

勞資/設備的獲取V

勞工爭端/罷工V

土地使用

效率低/材料浪費

建造成本超支V

完工風險

融資成本高V

技術不過關V

考古文物保護V

地質條件V

場地可及性/準備V

工程/運營變更V

公共設備服務提供V

運營成本超支V

運營商違約V

運營

服務質量不好V

風險

維護成本高V

維修過于頻繁V

14

實施方案

風險類別政府承擔共同承擔社會資本承擔

運營效率低V

設備維護狀況不佳

移交后狀況不佳（缺

陷責任期內）

移交后狀況不佳（缺

陷責任期外）

法律合同文件沖突

風險第三方延誤/違約

不可抗力V

其他

剩余風險V

風險

天氣/環(huán)境惡劣

（三）風險應對措施

基于上述風險分配原則，為解決風險分配這一貫穿本項目生命周

期的核心問題，針對具體各階段的風險情況，我們提出以下項目風險應

對措施。

1.項目完工風險

本項目完工風險的主要情形包括不能完成項目、建設延誤和/或

成本超支、項目未達既定技術標準等。應通過協(xié)議條款約定，由項目

公司向重點局提交建設期履約保函，在工程進度延誤、完工日期延誤或

項目技術標準不達標時，重點局按照約定從該保函中兌取相應的金額，

以保證在項目實施過程中，項目公司能夠積極履行建設進度相關

15

實施方案

義務。

如果上述完工風險由政府方原因導致，則項目公司的履約保函不

會被兌取，由此產生的項目公司合作期的影響，縣政府應當通過延長合

作期或現(xiàn)金補償的方式來消除。

2.運營及管理風險

運營及生產管理風險主要源于項目公司生產管理不規(guī)范，可通過

兩種方式控制。一方面，在PPP項目合同中進行要求并明確懲罰措

施，與可行性缺口補貼相掛鉤。另一方面，項目公司中的政府方應當

充分發(fā)揮監(jiān)督職能，保障公司正常運營和規(guī)范運作。

3.不可抗力風險

對于自然災害、惡劣天氣等不可抗力風險，可通過購買保險的方

式彌補損失，對于產生的損失由雙方合理共擔。

本項目風險應對措施建議詳見下表：

表3?2項目風險應對措施

階段風險措施

不可抗力獲得政府資金支持、保險

調價或延長合作期；

各階段政策改變

保險、與實力雄厚企業(yè)合作。

審批延誤政府承諾協(xié)調相關事項

設計不當加強技術或工藝流程審核優(yōu)化、設計保險

建造

成本超支選擇有經驗、有實力、可靠的承包商

階段

工期延誤有經驗或可靠的承包商、竣工擔保或違約罰金、

16

實施方案

階段風險措施

成熟技術

建設期延長延長合作期、價格調整

原材料存儲、由獨立第三方評估、簽訂長期供應

原材料價格和供應

合同

管理水平管理人員資質、有經驗或可靠的運營商

運營

可靠分析、指定完善運營方案、政府出臺相應鼓

階段市場需求或銷售量

勵措施、其他發(fā)展機會

價格或競爭合作經營、加強監(jiān)管

環(huán)境污染采用環(huán)保技術、保險

四、項目運作基本原則和模式

(-)基本原則

為了確保本項目的成功運作和目標的實現(xiàn)，在運作過程中須貫徹

以下原則：

(1)嚴格執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定的原則；

(2)項目實施過程堅持“公平、公正、公開”的原則；

(3)堅持通過競爭機制選擇政府合作伙伴的原則；

(4)理順政企關系，平等互利的原則；

(5)堅持廣泛調研，借鑒國內外類似項目先進經驗的原則。

17

實施方案

（-）運作模式分析

PPP項目沒有最佳的固定模式，每個PPP項目都需要結合自身特

點和參與者的管理、技術、資金實力，選擇合適的模式并對之進行優(yōu)化

調整。《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金（2014）113

號）中明確提出了六種PPP項目運作方式：委托運營（0&M）、管理合

同（MC）、轉讓-運營-移交（T0T）、改建-運營-移交（ROT）、建設-運

營-移交（BOT）和建設-擁有-運營（B00）o除此之外,國內外

PPP項目實踐中應用比較普遍的運作方式至少還包括：租賃-運營-移

交（LOT）、建設租賃移交（BLT）、區(qū)域特許經營（Concession）、

設計-建造-融資-運營（DBFO）等。

圖4-1PPP項目運作方式決策示意圖

本項目包主體為新建項目同時包含部分存量項目，其中濟祁高速

三覺互通連接線項目、某某縣新城區(qū)海綿城,市建設項目、某某縣新城

區(qū)道路網工程、某某縣體育中心游泳館項目在招標前能夠完成相關的施

18

實施方案

工圖

19

實施方案

設計（施工圖設計由政府方負責），瓦埠湖大橋及連接線項目、某某

縣高鐵站綜合停車場項目政府方已委托設計單位負責進行相關設計工

作；同時本項目由社會資本負責項目融資，合作期滿進行移交，因此，新

建項目采取本項目整體采取BOT（建設-運營-移交）模式進行操作。

BOT即建設-經營-轉讓。是社會資本參與基礎設施建設，向公眾提

供公共服務的一種方式。是指政府部門就某個基礎設施項目與社會資本

（項目公司）簽訂特許權協(xié)議，授予其承擔該項目的投資、融資、建設和

維護的權利，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內，許可其融資建設和經營特定的

公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，

回收投資并賺取利潤。政府對這一基礎設施有監(jiān)督權，調控權，特許期

滿，項目公司將該基礎設施無償或有償移交給政府部門。

對于存量部分即某某縣體育中心其他已建成設施，包括室外：2片

門球場、2片籃球場、4片網球場，室內：乒乓球館可放20張球桌、

3個羽毛球場、半片籃球場，主體育館1座，采取委托運營的方式實

施。

委托運營是指擁有項目設施所有權的政府部門通過簽定委托運營

合同，將設施的運營和維護工作交給項目公司完成；項目公司對設施

的日常運營負責，政府方向項目公司支付一定的服務費用以彌補項目公

司的運營成本并獲得合理回報。

五、交易結構

圖5-1項目交易結構圖

20

實施方案

1）縣政府授權縣重點局為本項目的實施機構；

2）縣重點局通過公開、公平、公正的競爭方式（公開招標）選擇

社會投資人；

3）某某縣國有資產投資運營（集團）有限公司和選定的社會投資

人按約定簽訂《股東協(xié)議與公司章程》成立項目公司，并按

《股東協(xié)議與公司章程》中約定的段權比例、權利、責任和義

務等內容履行相關條款；

4）由重點局作為實施機構與項目公司簽訂《PPP項目合同》，授

予項目公司在服務期內投融資、建設、運營、維護項目設施的權

利。

5）各子項目行業(yè)主管部門與項目公司簽訂《績效考核協(xié)議》，負

責對項目公司進行績效考核；

6）項目公司按照《PPP項目合同》有關約定，通過在運營期內提

供運營、維護服務，取得經營性收入和可行性缺口補貼，以補

償經營成本、還本付息（若有）、回收投資、應繳稅金并獲取

21

實施方案

投資回報。項目公司根據《PPP項目合同》約定的付款金額向

相關部門提交付費申請，重點局與各子項目主管部門根據考核

結果予以批復后，由財政局予以支付；

7）服務期內，可行性缺口財政補貼可根據《PPP項目合同》的規(guī)

定進行調整；

8）項目公司在服務期結束后將正常運行情況下的項目設施無償

移交給政府指定機構。

（-）政府出資方（參股主體）

《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》第十一條，“國務院國有資

產監(jiān)督管理機構和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設立的國有資產

監(jiān)督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家

出資企業(yè)履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，可以授權

其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職

責”。

依據法律規(guī)定，一般應由某某縣人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會

（下稱，，縣國資委，，）或下屬企業(yè)擔任本項目的出資人。某某縣國有

資產投資運營（集團）有限公司由本縣國資委出資設立，是縣政府專門

針對城鎮(zhèn)和基礎設施建設發(fā)展需要而成立。結合本項目實際情況，縣

政府決定授權某某縣國有資產投資運營（集團）有限公司作為某某縣

首批基礎設施PPP項目包縣政府的參股主體。

22

實施方案

（-）項目投融資結構

根據《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通篇

（國發(fā)[2015]51號），“城市和交通基礎設施項目：城市軌道交通、鐵

路、公路項目，最低資本金比例為20%"o由于本項目投資規(guī)模大，為

了確保投資人具備足夠實力，保障項目順利實施，建議本項目的注冊資

本金至少為項目靜態(tài)總投資（不含建設期利息）的25%,即人民幣

60851.15萬元。

此外，本項目總投資由以下兩部分構成：

1、第一部分是某某縣國有資產投資運營（集團）有限公司和社會

投資人對項目公司的注資，為自有資金出資。

根據《財政部政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金

[2014]113號）第二十三條，“社會資本可依法設立項目公司。政府可

指定相關機構依法參股項目公司”?！禤PP項目合同指南（試行）》（財

金[2014]156號）”項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可

以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設立