L市水資源管理的政策工具使用研究159781緒論 159581.1研究背景 189521.2研究意義 1250922蘭州市水資源管理政策工具使用的現(xiàn)狀分析 2203922.1蘭州市水資源總體概況 2212022.2強(qiáng)制性水資源管理政策工具 2163202.3自愿性水資源管理政策工具 3178292.4混合性水資源管理政策工具 3322843蘭州市水資源管理政策工具使用的存在問題分析 596553.1強(qiáng)制性水資源管理政策工具使用中存在的問題 5280513.2自愿性水資源管理政策工具使用中存在的問題 512543.3混合性水資源管理政策工具使用中存在的問題 6126504蘭州市水資源管理政策工具使用的指導(dǎo)思想與原則 8222294.1蘭州市水資源管理政策工具使用的指導(dǎo)思想 877754.2蘭州市水資源管理政策工具使用的原則 8139004.2.1政府主導(dǎo) 884724.2.2市場交易 836924.2.3公開透明 8115104.2.4社會(huì)參與 837635完善蘭州市水資源管理政策工具使用的對(duì)策建議 1078405.1加強(qiáng)城市水資源相關(guān)信息公開透明化程度 10183995.2加強(qiáng)強(qiáng)制型政策工具向建立污水排放權(quán)市場傾斜 1060795.3加強(qiáng)混合性政策工具的使用并鼓勵(lì)NGO參與 113095.4加強(qiáng)節(jié)約用水宣傳教育工作并設(shè)立相關(guān)監(jiān)管制度 1117859結(jié)論 134280參考文獻(xiàn) 14 東北林業(yè)大學(xué)本科畢業(yè)論文-緒論研究背景水資源作為人類繁衍生息的重要自然資源之一，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類社會(huì)延續(xù)中發(fā)揮著不可替代的作用。我國水資源的一個(gè)顯著特點(diǎn)是時(shí)空分布不均，這是造成我國許多地區(qū)和城市水資源供需矛盾突出的主要原因之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源保護(hù)的法律法規(guī)還不完善。政策措施不到位，一些企業(yè)和公眾的水資源保護(hù)和節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，許多地區(qū)甚至大中城市都不同程度地面臨著嚴(yán)重的水資源短缺問題。水資源供需結(jié)構(gòu)總體失衡已成為制約整個(gè)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，黨和國家高度重視水資源的有效管理和優(yōu)化配置。黨的十八大報(bào)告明確提出了“生態(tài)文明、五位一體”的總體布局。“十三五”規(guī)劃同時(shí)指出，要全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，實(shí)現(xiàn)水資源驅(qū)動(dòng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，全面建設(shè)節(jié)水型城市和節(jié)水型社會(huì)。綜上，水資源的有效管理是國家生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。地處我國西北部的甘肅省蘭州市，不僅是甘肅省的省會(huì)城市，也是陸上一帶一路經(jīng)濟(jì)圈中的重要一極，更是中國西北地區(qū)鐵路交通運(yùn)輸?shù)闹匾獦屑~城市。自改革開放以來，國家逐步進(jìn)行西部大開發(fā)，蘭州市在近幾十年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市建設(shè)更是日新月異。但不能忽視的是，蘭州市局部的水生態(tài)環(huán)境在持續(xù)惡化。也就是說，蘭州市水資源嚴(yán)重短缺、水環(huán)境嚴(yán)重惡化已成為制約蘭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素之一，城市中各種生態(tài)問題日益突出。如何更有效地進(jìn)行水資源管理，是當(dāng)前迫切需要解決的問題，即如何緩解水資源短缺、人口增長與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展之間日益尖銳的矛盾，如何合理有效地管理和利用水資源，使有限的水資源基本滿足城市和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國家和省政府的有關(guān)政策，改善城市嚴(yán)重缺水問題，蘭州市采用了一系列政策工具，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的有效管理，為使選定的政策工具產(chǎn)生預(yù)期效果，對(duì)區(qū)域內(nèi)的水資源進(jìn)行有效管理，審視和分析現(xiàn)有政策工具的選擇，通過優(yōu)化政策工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，是一個(gè)亟待解決的理論和實(shí)踐問題。研究意義本文基于政策工具理論，針對(duì)蘭州市水資源管理政策工具使用現(xiàn)狀以及存在的問題，在對(duì)政策工具的研究基礎(chǔ)上，對(duì)政策工具的優(yōu)化和改進(jìn)提出具體可操作性的建議，有如下三點(diǎn)：一、有利于支持發(fā)展NGO相關(guān)的用水合作組織，以便在水資源管理方面發(fā)揮更大作用。二、有利于引入市場競爭機(jī)制，進(jìn)一步完善水資源管理法律法規(guī)，建立合格的城市污水排污權(quán)交易市場。三、有利于蘭州市政府明確今后水資源的管理政策的調(diào)整方向與目標(biāo)，對(duì)于政府進(jìn)一步提高水資源的管理效率，合理優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)和推動(dòng)水資源的可持續(xù)發(fā)展與利用，緩解地區(qū)水資源緊缺現(xiàn)實(shí)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展這兩者之間的突出矛盾。蘭州市水資源管理政策工具使用的現(xiàn)狀分析蘭州市水資源總體概況蘭州市位于中國西北區(qū)域中心，甘肅省中部，地處黃河兩岸，是甘肅省省會(huì)城市，屬黃河中上流域，流域內(nèi)河網(wǎng)發(fā)達(dá)，境內(nèi)河流水系分黃河干流水系和湟水水系。其中黃河干流較大的一級(jí)支流為湟水、莊浪河、宛川河。地表水流量較西北其余城市，比較豐富。表2-1蘭州市流域分區(qū)地表水資源量表（單位：億m3）行政區(qū)自產(chǎn)地表水地下水資源不重復(fù)地下水水資源總量入境出境黃河干流區(qū)1.1481.4730.3661.514272.4310.9宛川河0.3800.1540.0050.385莊浪河0.2020.1250.0030.2051.821大通河0.3870.7050.0170.40427.20湟水0.1160.2860.0100.12616.20蘭州市2.2332.7430.4012.634317.6310.9其中，蘭州市水資源估計(jì)可實(shí)際利用量如下：一、地表水可分配水量。根據(jù)國家“87”調(diào)水規(guī)劃指標(biāo)，甘肅省黃河流域正常地表水年最大允許用水量為30.4億m3（2020年西線南水北調(diào)工程實(shí)施前），根據(jù)《甘肅省黃河取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案》，根據(jù)《2012年甘肅省水資源公報(bào)》中蘭州市用水量53%的測算，蘭州市用水量控制指標(biāo)為9.01億m3（含引洮一期引水工程和引大入秦引水工程引水量）。甘肅省蘭州市地表可分配水量為17億m3，根據(jù)8個(gè)縣級(jí)行政區(qū)取水量許可數(shù)據(jù)，全市地表可分配水量分布在各區(qū)縣域內(nèi)，其中城關(guān)區(qū)地表可分配水量為22260萬m3、七里河區(qū)17400萬m3、安寧區(qū)9950萬m3、紅古區(qū)22910萬m3、西固區(qū)44150萬m3、榆中縣12440萬m3、永登縣2999萬m3、皋蘭縣10900萬m3。二、地下水允許開采量。地下水允許開采量是指在可預(yù)見的未來，通過經(jīng)濟(jì)上可接受、技術(shù)上可行的措施，在不損害生態(tài)環(huán)境的前提下，從地下含水層中開采的最大水量。經(jīng)測算。蘭州市全市范圍內(nèi)地下水允許可開采量15930萬m3，其中:城關(guān)區(qū)120萬m3、七里河區(qū)3340萬m3、、安寧區(qū)1960萬m3、紅古區(qū)370萬m3、西固區(qū)200萬m3、榆中縣4820萬m3、永登縣4820萬m3、皋蘭縣300萬m3。三、水資源可利用量。上述統(tǒng)計(jì)的全市地表水可分配水量和地下水允許開采量估算水資源可利用量，全市水資源可利用量為18.59億m3，其中:城關(guān)區(qū)2.238億m3、七里河區(qū)2.074億m3、安寧區(qū)1.19億m3、紅古區(qū)2.328億m3、西固區(qū)4.435億m3、榆中縣1.726億m3、永登縣3.481億m3、皋蘭縣1.120億m3。強(qiáng)制性水資源管理政策工具強(qiáng)制性水資源管理政策工具是以政府的公權(quán)力對(duì)目標(biāo)群體的行為進(jìn)行強(qiáng)制化的指導(dǎo)或控制，蘭州市政府所采用的強(qiáng)制性水資源管理政策工具主要包括出臺(tái)并制定相關(guān)法規(guī)條例、實(shí)行河長制、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核、政府直接投資建設(shè)水資源管理基礎(chǔ)設(shè)施、落實(shí)省級(jí)環(huán)境保護(hù)督察等政策工具。從整體上看，蘭州市政府在對(duì)轄區(qū)內(nèi)水資源進(jìn)行管理的過程中，強(qiáng)制性的水資源管理政策工具始終發(fā)揮著重要的作用。首先蘭州市政府參照黨中央國務(wù)院以及省政府制定的相關(guān)水資源管理政策，通過使用規(guī)制工具，自2010年來連續(xù)出臺(tái)了《蘭州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》、《蘭州市實(shí)施“大數(shù)據(jù)+河長制”河湖生態(tài)管理新模式工作方案》、《蘭州市城市用水定額》、《蘭州市水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)》、《蘭州市“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃》等一系列水資源管理法規(guī)法令，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)水資源從生態(tài)保護(hù)到流域治理，從城市用水到水費(fèi)額定等多方面治理。例如，在《蘭州市實(shí)施“大數(shù)據(jù)+河長制”河湖生態(tài)管理新模式工作方案》中，蘭州市水務(wù)局依照省委省政府和市委市政府的要求，全面加強(qiáng)蘭州市河湖治理以及保護(hù)工作，利用“云計(jì)算+大數(shù)據(jù)”的新一代信息技術(shù)，建立起基于四級(jí)河長體系下的蘭州市河湖長制信息管理平臺(tái)，構(gòu)建全市水資源信息融合與監(jiān)管應(yīng)用，開展跨部門河湖治理業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，開啟“大數(shù)據(jù)+河長制”河湖生態(tài)管理新模式。其次，蘭州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法，考核包括目標(biāo)完成及制度建設(shè)和措施落實(shí)情況兩部分內(nèi)容，對(duì)轄區(qū)內(nèi)水資源從源頭生態(tài)保護(hù)、用水定量安排、水質(zhì)達(dá)標(biāo)監(jiān)測、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉用水量多角度提出量化考核指標(biāo)，對(duì)區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)和利用起到了極大的監(jiān)督規(guī)范作用。最后，蘭州市政府使用政府直接投資工具，投資并建設(shè)了百年工程惠民生——蘭州市水源地項(xiàng)目，滿足社會(huì)公眾對(duì)用水的實(shí)際需求，切實(shí)保證城市用水供給和水源安全，在2014年4月，蘭州局部地區(qū)自來水苯超標(biāo)事件之后，蘭州市水源地項(xiàng)目其存在的意義和戰(zhàn)略性眼光不言而喻。自愿性水資源管理政策工具自愿性水資源管理政策工具的特征是以自愿為基礎(chǔ)，幾乎沒有典型的政府干預(yù)。蘭州市采用的自愿性水資源管理政策工具主要包括自覺的信息公開、家庭、社區(qū)和企業(yè)自發(fā)采取節(jié)水措施和節(jié)水行為、舉辦“世界水日”、“中國水周”宣傳、開展節(jié)約用水的宣傳等工具。首先，在信息公開方面，蘭州市水務(wù)部門、相關(guān)企業(yè)、各類相關(guān)環(huán)保組織都自覺公開自己所搜集、分析到的蘭州市水資源相關(guān)的各類數(shù)據(jù)和樣本分析，對(duì)于城市水資源管理有著很重要的事實(shí)依據(jù)參考作用。其次，家庭、社區(qū)和企業(yè)自發(fā)采取節(jié)水措施，通過購買節(jié)水閥門、水的多次循環(huán)利用等方式，實(shí)現(xiàn)愛水、節(jié)水目的。最后，隨著蘭州市市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)于水資源管理的認(rèn)識(shí)逐步提高，企業(yè)、社區(qū)自發(fā)參與到水資源管理的行為日益增多。例如，2020年3月23日，蘭州城市供水集團(tuán)在蘭州市第一水廠開展了第二十八屆“世界水日”及第三十三屆“中國水周”宣傳活動(dòng)。西固區(qū)化工街社區(qū)志愿者在第一水廠取水口舉行“世界水日”“中國水周”宣傳活動(dòng)啟動(dòng)儀式，開展了“從我做起，節(jié)約用水，珍惜水資源”簽名活動(dòng)。當(dāng)日，參加活動(dòng)的青年志愿者在第一水廠取水口舉行了志愿簽名，表達(dá)了立足崗位、從自身做起、從現(xiàn)在做起，做節(jié)約用水宣傳者、踐行者，共同建設(shè)幸福河湖的美好心愿。公司、社區(qū)按照疫情防控要求，在活動(dòng)過程中組織青年志愿者通過微信、QQ群開展“保護(hù)地球水資源”宣傳活動(dòng)，相互間以微信方式共同分享了節(jié)水小舉措和身邊的節(jié)水小故事。在2018年3月16日，西固區(qū)各街道、企事業(yè)單位團(tuán)干、部分青年志愿者約150余人自愿參加了“保護(hù)母親河”的活動(dòng)?；旌闲运Y源管理政策工具混合性水資源管理政策工具具有強(qiáng)制性和自愿性水資源管理工具的特點(diǎn)。政府在一定程度上引導(dǎo)干預(yù)了目標(biāo)群體的行為和決策，但最終決策還是由目標(biāo)群體自己來做。蘭州市所采用的混合性水資源管理政策工具主要包括對(duì)按照節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行節(jié)水設(shè)施改造的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、向直接取用水資源的企業(yè)和個(gè)人征收水資源費(fèi)、探索和實(shí)踐水資源“費(fèi)改稅”模式、建立排污權(quán)交易市場等工具。隨著近年來蘭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，僅依靠強(qiáng)制性水資源管理政策工具難以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的管理，隨著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，混合性水資源管理政策工具越來越多地被使用。首先，蘭州市政府于2021年1月20日啟動(dòng)蘭州市城市節(jié)約用水專項(xiàng)資金，用于公共節(jié)水設(shè)施改造和建設(shè)，以及居民家庭節(jié)水器具改造的補(bǔ)助、對(duì)推進(jìn)節(jié)水設(shè)備改造的企業(yè)進(jìn)行資金補(bǔ)助等。其次，蘭州市政府積極落實(shí)國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，充分發(fā)揮市場在水資源配置中所起到的積極作用。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針、破解水資源瓶頸問題的重大舉措，是全面深化水利改革的重要任務(wù)。通過建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合管理制度，對(duì)農(nóng)業(yè)用水中節(jié)約出來的水資源的收益權(quán)加以明確，可以達(dá)到有效節(jié)約農(nóng)業(yè)水資源、部分緩解水資源短缺的問題。隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的建立與完善，蘭州市今后對(duì)水資源的管理將由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場兩手把控。最后，蘭州市財(cái)政部門積極提出、探索、實(shí)踐水資源“費(fèi)改稅”模式，已經(jīng)在全市范圍內(nèi)開始試行并普及。同樣，2014年11月，蘭州市政府出臺(tái)《蘭州市排污權(quán)有償使用交易管理辦法》和《蘭州市排污權(quán)有償使用資金管理規(guī)定》?！督灰坠芾磙k法》對(duì)排污權(quán)交易價(jià)格、排污權(quán)指標(biāo)的分配等事項(xiàng)作出了規(guī)定。同時(shí)，截止2015年底，蘭州市已基本建立了排污權(quán)交易政策體系、明確了操作流程，并在2015年成功完成了3場排污權(quán)交易，試點(diǎn)工作已經(jīng)初見成效。蘭州市水資源管理政策工具使用的存在問題分析雖然在各種不同水資源管理政策工具的共同作用與有效推行之下，蘭州市的水資源管理政策已經(jīng)取得了一定的成效，但從整體而言，蘭州市的水資源總體狀況仍不樂觀。通過對(duì)蘭州市政府采用的各類水資源管理政策工具在具體實(shí)踐中的應(yīng)用進(jìn)行總體概況評(píng)估，認(rèn)為該市水資源管理政策工具在應(yīng)用中仍然存在一些亟待解決的問題，從政策工具分類角度，存在如下問題：強(qiáng)制性水資源管理政策工具使用中存在的問題首先，蘭州市水資源管理相關(guān)法律法規(guī)不完善、不全面。法律法規(guī)既是強(qiáng)制性政策工具的具體方式，也是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的必要保障。完善的法律制度對(duì)于水資源的管理而言，既可以起到促進(jìn)作用，又能起到保障作用。但就實(shí)際情況來看，蘭州市政府在制定和出臺(tái)水資源管理相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，往往存在時(shí)效性與執(zhí)行性較差的問題，因此其整體效率性不強(qiáng)。例如，蘭州市政府早在2018年6月就印發(fā)了《蘭州市實(shí)施湖長制工作方案》，對(duì)流域內(nèi)水資源整合治理和生態(tài)保護(hù)提出了指導(dǎo)性意見，但截至2020年底，蘭州市政府仍未就如何落實(shí)和治理流域內(nèi)水資源出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，直到2021年1月，方才落實(shí)“大數(shù)據(jù)+河長制”河湖生態(tài)管理新模式。其次，在蘭州市水價(jià)問題上，為深化農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革，2017年就出臺(tái)了《蘭州市推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作方案》，而在2020年印發(fā)的《蘭州市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革2020年度工作計(jì)劃》，才正式將落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政治任務(wù)放到政府工作計(jì)劃中來。而在深化水權(quán)制度改革問題上，雖然出臺(tái)了《蘭州市水權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案》和《蘭州市水權(quán)交易管理辦法》。而截至到2020年底，蘭州市水權(quán)交易試點(diǎn)項(xiàng)目并未有實(shí)際開展和相關(guān)落實(shí)。自愿性水資源管理政策工具使用中存在的問題自愿水資源管理的政策工具必須建立在水務(wù)部門、相關(guān)企業(yè)、家庭、社區(qū)、自愿性組織和市場參與水資源管理的基礎(chǔ)上，目前自愿性水資源管理政策工具在蘭州市的使用整體情況仍然很差。首先蘭州市水務(wù)部門及下屬機(jī)構(gòu)中部分單位和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信息公開重視不夠，有的部門單位甚至沒有設(shè)立獨(dú)立政務(wù)公開的專門機(jī)構(gòu),有的部門單位雖然成立了專門機(jī)構(gòu)，但相當(dāng)一部分單位只是把政務(wù)公開工作看作是一項(xiàng)事務(wù)工作、一個(gè)階段性任務(wù)，沒有從轉(zhuǎn)變政府職能、執(zhí)政為民、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度來認(rèn)識(shí)并推動(dòng)這一工作。同時(shí)在數(shù)據(jù)方面，公開力度較為薄弱，除了每年固定的徑流量、用水量等基礎(chǔ)性水務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，對(duì)水資源有效利用、污染指數(shù)等其他方面并沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)公開。而有關(guān)蘭州市企業(yè)的水資源數(shù)據(jù)，幾乎沒有一家企業(yè)對(duì)社會(huì)公布過其用水、排污方向的相關(guān)數(shù)據(jù)，作為蘭州市最大的水務(wù)企業(yè)，蘭州市第一水廠在其公布是數(shù)據(jù)中，基本也等同甚至小于政府部門所公開的數(shù)據(jù)。水資源相關(guān)信息公開透明度差直接導(dǎo)致兩個(gè)主要問題，一是由于數(shù)據(jù)公開性差引發(fā)的貪腐問題，社會(huì)信息交流不對(duì)稱，在水利方面就很容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象。二是難以引起社會(huì)公眾對(duì)于水資源方面的重視程度，筆者在搜集資料過程中，在2014年蘭州市由于水體污染導(dǎo)致苯中毒事件發(fā)生前夕，社會(huì)公眾對(duì)蘭州市水資源方向的關(guān)注程度微乎其微，而發(fā)生集體事件之后，相關(guān)社會(huì)關(guān)注度則有了較大提高，有助于共建蘭州市安全的用水環(huán)境。其次，現(xiàn)行的水資源管理政策不能完全滿足公眾的需求。要從根本上解決缺水問題，不僅要通過水利建設(shè)、節(jié)水技術(shù)的創(chuàng)新和運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)，還要增強(qiáng)公眾的節(jié)水意識(shí)，依靠全社會(huì)的參與，實(shí)現(xiàn)水資源的有效管理和配置。但從目前情況看，公眾的整體節(jié)水意識(shí)還不夠強(qiáng)，很多人對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源及其稀缺性和重要性的認(rèn)識(shí)還不夠。水資源利用中仍存在嚴(yán)重浪費(fèi)，隨意在河里挖沙、向河里傾倒生活、工業(yè)污水和垃圾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。最后，現(xiàn)行的水資源管理政策不能完全滿足非營利組織的需要。一方面，水資源管理領(lǐng)域的非營利組織一般規(guī)模較小，企業(yè)數(shù)量有限，村級(jí)水利合作協(xié)會(huì)主要為協(xié)會(huì)成員提供灌溉服務(wù)，但沒有把服務(wù)和合作延伸到整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，協(xié)會(huì)本身沒有合法的商業(yè)活動(dòng)可以創(chuàng)收，政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼也不足以承擔(dān)協(xié)會(huì)自身的維護(hù)和經(jīng)營成本，降低了協(xié)會(huì)提供服務(wù)的能力，進(jìn)一步降低了農(nóng)民的合作意愿，不利于農(nóng)村節(jié)水的長遠(yuǎn)發(fā)展，許多村級(jí)水利合作協(xié)會(huì)內(nèi)部管理能力薄弱，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行控制，導(dǎo)致協(xié)會(huì)組織混亂的狀況出現(xiàn)。如果有些協(xié)會(huì)是由個(gè)人控制的，民主選舉機(jī)制和決策機(jī)制是不可能實(shí)現(xiàn)的，在內(nèi)部決策和利益分配方面往往會(huì)失靈?；旌闲运Y源管理政策工具使用中存在的問題混合性水資源管理政策工具作為近年來政府在水資源管理中經(jīng)常使用的一種政策工具，對(duì)政策的有效實(shí)施起到了積極的作用。然而，無可爭辯的是，在水資源管理中使用混合性水資源管理政策工具存在精度低、效率差、污水排放權(quán)的交易市場未能明確建立的問題。首先，是稅收征管成本高。為了確定一個(gè)合理的稅率或稅率，對(duì)占用水資源的企業(yè)或個(gè)人征收水資源費(fèi)或稅時(shí)，需要收集和分析大量的信息。但這一過程存在滯后性，可能導(dǎo)致確定的稅率或稅率與當(dāng)時(shí)的情況不符。但由于稅率或稅率存在時(shí)效性差的問題，調(diào)整時(shí)間較長，容易導(dǎo)致在實(shí)施過程中難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。另外，收費(fèi)或征稅行為本身也需要更高的管理成本，實(shí)施起來也相對(duì)困難。其次，是投資渠道單一，財(cái)政資金短缺。無論是水利設(shè)施建設(shè)、水環(huán)境保護(hù)還是水污染治理，都離不開資金的支持。目前，蘭州市水資源管理投資的主要來源包括國債資金、市級(jí)財(cái)政資金和部分金融機(jī)構(gòu)在水資源管理領(lǐng)域的融資。雖然政府在水資源管理領(lǐng)域的總投資逐年增加，但單純依靠政府在水資源管理領(lǐng)域的投資，缺乏其他有效的投資渠道，這容易增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，不能完全滿足水資源管理對(duì)資金的需求，勢必對(duì)水資源管理的長遠(yuǎn)規(guī)劃產(chǎn)生嚴(yán)重影響。最后，從2014年11月開始，蘭州市政府制定了《蘭州市排污權(quán)有償使用交易管理辦法》和《蘭州市排污權(quán)有償使用資金管理規(guī)定》?！督灰坠芾磙k法》對(duì)排污權(quán)交易價(jià)格、排污權(quán)指標(biāo)的分配等事項(xiàng)作出了規(guī)定。明確排污權(quán)有償使用和交易價(jià)格由市級(jí)物價(jià)部門會(huì)同市級(jí)財(cái)政部門和市級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)平均治污成本確定交易參考價(jià)，逐步實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。同時(shí)，可按照行業(yè)類別和地區(qū)差別分類定價(jià)；市級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)以上級(jí)下達(dá)的區(qū)域排污總量控制指標(biāo)為基數(shù)分配排污權(quán)指標(biāo)；蘭州環(huán)境能源交易中心為蘭州市排污權(quán)交易工作平臺(tái)，負(fù)責(zé)排污權(quán)交易的日常管理工作；排污權(quán)交易主體為排污權(quán)出售方和購買方，交易雙方想通過排污權(quán)交易平臺(tái)出售或購買排污權(quán)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)先向蘭州市環(huán)境資源儲(chǔ)備中心提出交易申請(qǐng)，經(jīng)審查合格的，才能進(jìn)行排污權(quán)交易；排污單位通過蘭州環(huán)境能源交易中心提供的平臺(tái)完成交易。2014年12月，省發(fā)改委、省科技廳、省財(cái)政廳、省環(huán)保廳、省住建廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于同意蘭州市等開展資源環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)改革試點(diǎn)工作的通知》（甘發(fā)改環(huán)資〔2014〕1717號(hào)），同意蘭州市為甘肅省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)市，先行開展排污權(quán)有償使用和交易工作。但是作為排污權(quán)交易的主體為化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物的排污指標(biāo)，對(duì)以上實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易，而對(duì)于污水的排放權(quán)并未有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。以上排污權(quán)的指導(dǎo)以大氣污染物為主，在整個(gè)蘭州市排污交易市場中并未建立起針對(duì)于污水排放權(quán)的交易市場。蘭州市水資源管理政策工具使用的指導(dǎo)思想與原則蘭州市水資源管理政策工具使用的指導(dǎo)思想首先2011年中央水利工作會(huì)議召開同年并出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）文件，根據(jù)文件內(nèi)容指示，要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，注重水資源配置、節(jié)約和保護(hù)，加強(qiáng)水資源管理和用水過程，嚴(yán)格控制用水總量，提高用水綜合效益，嚴(yán)格控制江河湖泊污染物排放總量，通過完善制度、承擔(dān)責(zé)任、提高能力、加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源和水環(huán)境容量的協(xié)調(diào)，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期平穩(wěn)的較快發(fā)展。其次，其次要努力解決社會(huì)、人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全；尊重人水和諧，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，處理好發(fā)展與水資源保護(hù)的關(guān)系，確定需水量，用量水，因地制宜；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，協(xié)調(diào)上下游、左右岸、支流、地表水和地下水的關(guān)系；堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制機(jī)制，改進(jìn)管理方式方法；要因地制宜，分類指導(dǎo)，注重制度實(shí)施的可行性和有效性。最后，要嚴(yán)格加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制、嚴(yán)格控制河湖排污總量，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。蘭州市水資源管理政策工具使用的原則政府主導(dǎo)從水資源管理政策工具的本質(zhì)上看，出臺(tái)各類水資源管理政策的主體是政府。政策工具的基本屬性決定了政府在水資源管理中的主體地位與責(zé)任。水資源管理政策工具的優(yōu)化不是相對(duì)獨(dú)立的，而是一個(gè)系統(tǒng)性整體工程，城市水資源政策工具的使用包含的各個(gè)構(gòu)成要素即政府、市場、企業(yè)、水資源自然環(huán)境之間相互依賴、彼此促進(jìn)，具有很強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)性。蘭州市政府應(yīng)明確其作為核心樞紐，直接面對(duì)企業(yè)與市場統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在水資源政策工具的使用和確立中起著不可替代的主導(dǎo)作用。市場交易在優(yōu)化水資源政策工具的使用中，政府及相關(guān)部門在政府所主導(dǎo)的水利工程建設(shè)、污水排放權(quán)市場的建設(shè)、更加多元化的水資源相關(guān)融資體制建設(shè)以及水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)等要充分按照市場的實(shí)際需求去運(yùn)行管理，通過價(jià)格杠桿有效調(diào)節(jié)社會(huì)對(duì)水資源的利用，以實(shí)現(xiàn)政府有效管理水資源的政策目標(biāo)。政府應(yīng)該在市場交易中起監(jiān)督和管理的作用，讓市場交易可以有序規(guī)范的運(yùn)行去作用優(yōu)化水資源政策工具。公開透明水資源管理政策工具的使用上要做到公開透明，要筑牢水資源相關(guān)信息以及政務(wù)公開的機(jī)制，同時(shí)整合社會(huì)精英和非政府組織的優(yōu)勢，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)公司和非政府機(jī)構(gòu)積極參與數(shù)據(jù)收集、篩選和應(yīng)對(duì)，做到用緊跟時(shí)代的“大數(shù)據(jù)分析”來檢測、管理城市水資源。水資源管理政策工具的優(yōu)化和選擇上既要公開透明，又要學(xué)會(huì)與時(shí)俱進(jìn)。社會(huì)參與一方面，城市水資源管理方面的法律法規(guī)在進(jìn)行出臺(tái)或調(diào)整時(shí)，應(yīng)依法由有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序授權(quán)后試行，在充分聽取水資源市場主體及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)、部門等意見的基礎(chǔ)上實(shí)行，充分利用NGO去幫助甚至監(jiān)督政府去管理水資源相關(guān)問題，既可做到信息公開透明化，又可以提高政府效率，簡政放權(quán)，落實(shí)中央指示，同時(shí)也增加了全社會(huì)對(duì)于水資源管理的關(guān)注度。完善蘭州市水資源管理政策工具使用的對(duì)策建議針對(duì)蘭州市水資源管理政策工具使用中存在的問題，特從信息公開、污水排放權(quán)市場建立完善、加強(qiáng)并鼓勵(lì)NGO參與、加強(qiáng)節(jié)約用水宣傳教育四點(diǎn)提出相對(duì)優(yōu)化建議：加強(qiáng)城市水資源相關(guān)信息公開透明化程度一是筑牢水資源相關(guān)信息以及政務(wù)公開的機(jī)制。設(shè)立市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）多級(jí)應(yīng)對(duì)水資源信息、監(jiān)測常設(shè)機(jī)構(gòu)和信息發(fā)布機(jī)制，指定信息發(fā)布責(zé)任主體。以法定形式明確政務(wù)公開制度的各級(jí)責(zé)任主體，落實(shí)各級(jí)政府主體責(zé)任、壓實(shí)屬地責(zé)任。二是健全權(quán)責(zé)融合的責(zé)任清單機(jī)制。由蘭州市水務(wù)局和網(wǎng)信辦牽頭組建全市水資源信息發(fā)布的專門機(jī)構(gòu)，明確數(shù)據(jù)歸屬，統(tǒng)一信息管理。對(duì)于各部門各級(jí)人員的具體職責(zé)劃定，細(xì)化不同類型事件下的具體流程應(yīng)對(duì)清單，加強(qiáng)信息分級(jí)管理和權(quán)限分配。三是建立價(jià)值整合的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合社會(huì)精英和非政府組織的優(yōu)勢，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)公司和非政府機(jī)構(gòu)積極參與數(shù)據(jù)收集、篩選和應(yīng)對(duì)，最大限度避免地方政府按自己的方式行事，杜絕地方官員的懶政和惰政。公共資源和信息技術(shù)的獨(dú)特優(yōu)勢要求公共企事業(yè)單位充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，打造多元化的數(shù)據(jù)聚合交流平臺(tái)，克服行政壁壘，盡快實(shí)現(xiàn)多個(gè)利益相關(guān)者之間的信息交流和區(qū)域合作。加強(qiáng)強(qiáng)制型政策工具向建立污水排放權(quán)市場傾斜第一，在政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，在蘭州市內(nèi)逐步建立跨區(qū)域排污權(quán)交易市場。按照縣區(qū)、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)切割排污權(quán)市場會(huì)導(dǎo)致市場規(guī)模有限的問題，環(huán)境污染本身就具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性、區(qū)域性的特點(diǎn)。因此，建立跨區(qū)域的排污權(quán)交易市場是必然趨勢。區(qū)域間排污權(quán)貿(mào)易可以深挖區(qū)域減排的潛力。建議針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域，如西固區(qū)、安寧區(qū)、七里河區(qū)，建立區(qū)域性排污權(quán)交易所，擴(kuò)大交易領(lǐng)域，提高活躍度，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。第二，是建立科學(xué)規(guī)范的數(shù)量指標(biāo)審核機(jī)制。應(yīng)對(duì)總量控制和配額分配機(jī)制不完善，根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和容量，確定區(qū)域內(nèi)單位污染物排放總量上限目標(biāo)。并根據(jù)行業(yè)和行業(yè)的具體情況，制定年度減排任務(wù)。從宏觀上看，有必要制定統(tǒng)一的區(qū)域排污權(quán)配置和定價(jià)方法；在微觀層面，建議將各類企業(yè)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)后納入排污權(quán)交易和污染物排放清單，以確定企業(yè)對(duì)區(qū)域的總排放量和減排計(jì)劃的目標(biāo)。第三，完善監(jiān)管制度體系，為解決蘭州市排污權(quán)交易市場監(jiān)管體系不完善的問題，一方面建議制定相關(guān)的政府監(jiān)管法律法規(guī)。建立健全從市區(qū)到縣鄉(xiāng)的法律法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范配額分配方式和交易規(guī)則，建立統(tǒng)一的交易監(jiān)管體系，另一方面要制定相關(guān)的法律依據(jù)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)管合作機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管合作，建立監(jiān)管機(jī)制，避免監(jiān)管重復(fù)，促進(jìn)市場發(fā)展，同時(shí)減少推進(jìn)排污權(quán)市場政策中增加的企業(yè)負(fù)擔(dān)。第四，推廣排污權(quán)抵押貸款等金融產(chǎn)品。目前，河北、遼寧等省出臺(tái)了鼓勵(lì)探索排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的政策，江蘇省也出臺(tái)了江蘇省首個(gè)環(huán)境權(quán)益權(quán)抵押貸款管理辦法，即《江蘇省排污權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》，規(guī)定并明確了排污權(quán)抵押貸款的使用條件、期限和金額、貸款程序、貸款管理等內(nèi)容。地方工業(yè)企業(yè)作為資金的主要使用主體，可以通過排污權(quán)抵押貸款緩解現(xiàn)金流壓力，并將貸款資金用于節(jié)能環(huán)保改造或購買排污權(quán)，幫助企業(yè)樹立節(jié)能減排意識(shí)，對(duì)企業(yè)和環(huán)境都有積極作用。因此，地方政府和金融機(jī)構(gòu)可以共同推進(jìn)排污權(quán)抵押貸款等金融產(chǎn)品，盤活企業(yè)環(huán)保資產(chǎn)，拓寬融資渠道，提高企業(yè)對(duì)環(huán)境資源的重視程度，促進(jìn)排污權(quán)的優(yōu)化配置和排污權(quán)交易市場的發(fā)展。第五，是建立排污權(quán)交易數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)排污權(quán)信息披露。建議促進(jìn)建立關(guān)于污染物排放總量和排放量交易的數(shù)據(jù)庫和登記冊，為方便企業(yè)集中管理和服務(wù)數(shù)據(jù)營造良好基礎(chǔ)信息環(huán)境。建議建立排污權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，建立綜合監(jiān)管支持機(jī)制，負(fù)責(zé)對(duì)排污權(quán)的評(píng)估和預(yù)警。同時(shí)要加強(qiáng)相關(guān)信息披露，讓企業(yè)了解交易信息渠道，讓投資研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督分析，并允許公眾進(jìn)行有效監(jiān)督。加強(qiáng)混合性政策工具的使用并鼓勵(lì)NGO參與在水資源管理方面，要建立健全更加多元化的融資體制，建立健全水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，將水資源收費(fèi)納入稅收體系，通過價(jià)格杠桿有效調(diào)節(jié)社會(huì)對(duì)水資源的利用，以實(shí)現(xiàn)政府有效管理水資源的政策目標(biāo)。同時(shí)鼓勵(lì)NGO（非政府組織）的參與，積極利用民間力量來共同管理城市水資源。一、要建立和完善多元化融資體系，水資源管理面臨著資源嚴(yán)重短缺的問題，為提高水資源管理的效率，我國水資源管理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們需要引入多元化的籌資制度，管理水資源所需的投資不能僅僅基于唯一的資金來源，這也不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的大局，要想獲得更好的水資源管理資源，就要建立多元化的融資方式，比如財(cái)政主管部門，為籌集社會(huì)、企業(yè)資金，設(shè)立水資源管理投資基金，這是真正建設(shè)穩(wěn)定、長期融資體系的必由之路，此外，在水資源管理領(lǐng)域還有很多重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如劉家峽水電站建設(shè)，引大入秦等大型水利工程項(xiàng)目具有特殊的公益性因素，有必要建立以國家投資資金為主的體制。同時(shí)，要制定優(yōu)惠政策，為了獲得社會(huì)資源參與投資的這樣一種融資機(jī)制，體現(xiàn)這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公共屬性，對(duì)水資源的配置，并大大減輕政府的財(cái)政壓力。為了充分遵守水資源的分配，政府應(yīng)考慮引進(jìn)其他投資者進(jìn)行投資，并隨后的運(yùn)作和管理，以便建立和完善多樣化的水管理籌資制度。二、要建立健全水價(jià)調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制，水資源往往被視為一種可以以極低成本甚至免費(fèi)獲得的資源，目前水資源的市場價(jià)格較低，不能充分反映水資源的真實(shí)價(jià)值。國務(wù)院于2006年通過了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，但目前我國的水資源價(jià)格結(jié)構(gòu)還不完善、不合理，國外的水資源價(jià)格結(jié)構(gòu)包括三個(gè)有機(jī)組成部分：水資源費(fèi)、水價(jià)、水價(jià)，技術(shù)水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。我國征收的水價(jià)長期以來僅包括部分工程水價(jià)，導(dǎo)致水資源價(jià)格上漲，水價(jià)是水資源管理最重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，如果政策工具運(yùn)用得當(dāng)，現(xiàn)行水資源價(jià)格機(jī)制不完善，既不能反映市場上水資源的實(shí)際供求關(guān)系，也不能反映動(dòng)力機(jī)制，使水資源價(jià)格適應(yīng)供水的變化，這是國家水政策執(zhí)行效率低下的主要原因，因此，政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厝司杖胨胶彤?dāng)?shù)厮Y源實(shí)際情況，針對(duì)不同行業(yè)甚至不同人群制定相對(duì)合理的水價(jià)。也就是說，政府應(yīng)該實(shí)施水價(jià)階梯，通過價(jià)格杠桿實(shí)現(xiàn)水資源的有效調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)水資源有效管理的政治目標(biāo)，雖然蘭州市自2016年1月1日開始實(shí)施水價(jià)改革，用水量由2015年的1.75元/m3提高到1.75元/m3（一級(jí)）、2.63元/m3（二級(jí)）、5.25元/m3（三級(jí)），同時(shí)期全市人均可支配收入增長比例遠(yuǎn)高于水價(jià)，而水價(jià)的調(diào)整對(duì)公眾的用水量影響不大，為了通過提高水價(jià)來提高公眾的節(jié)水意識(shí)，結(jié)合人均可支配收入增長速度，建立更為合理的水價(jià)調(diào)整階梯幅度，引導(dǎo)全社會(huì)都能節(jié)約用水。三、要鼓勵(lì)NGO（非政府組織）的參與，當(dāng)前，我國社會(huì)組織存在著發(fā)展不足、結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域發(fā)展不平衡、社會(huì)公信力和服務(wù)社會(huì)能力不強(qiáng)等問題。政府部門應(yīng)該鼓勵(lì)和保障社會(huì)組織有序健康發(fā)展。其次，在城市水資源管理的問題上，政府部門難免事無巨細(xì)“一把抓”，可以充分利用NGO去幫助甚至監(jiān)督政府去管理水資源相關(guān)問題，既可以讓政府實(shí)現(xiàn)減政放權(quán)，又提高了水資源管理的效率。加強(qiáng)節(jié)約用水宣傳教育工作并設(shè)立相關(guān)監(jiān)管制度要實(shí)施全面、深入、可持續(xù)的節(jié)水宣傳教育措施，使全社會(huì)進(jìn)一步樹立節(jié)水觀念。各級(jí)行政主管部門要繼續(xù)重視節(jié)水宣傳工作，采取各種途徑，宣傳節(jié)水的重要性、目標(biāo)和方針政策。新聞媒體應(yīng)增加節(jié)水型公共服務(wù)展示的頻率，企事業(yè)單位要把節(jié)水與提高經(jīng)濟(jì)效益聯(lián)系起來，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)