增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)強(qiáng)化應(yīng)急管理

不斷提高突發(fā)公共事件

處置能力和水平

孫孔龍

第一，對(duì)突發(fā)公共事件的根本理解。

第二，突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的重點(diǎn)把握。

第三，突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的“我〞。

一、對(duì)突發(fā)公共事件的根本理解

〔一〕突發(fā)公共事件態(tài)勢。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，突發(fā)公共事件頻頻發(fā)生。

1.美國“911〞事件。3.松花江水體污染事件4.2021年冰雪災(zāi)害5.5.12汶川地震。6.拉薩“3.14〞事件。8.貴州翁安事件。9.云南孟連事件。10.西南五省干旱事件。幾個(gè)特點(diǎn)：

1.具有明顯的公共性或社會(huì)性。突發(fā)事件引發(fā)的危機(jī)給公眾的正常生活造成嚴(yán)重影響，其影響和涉及的主體具有社群性和群眾性。

2.具有突然發(fā)生和緊迫性。突發(fā)事件的發(fā)生往往是突如其來，如果不能及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，危機(jī)就會(huì)迅速擴(kuò)大和升級(jí)，會(huì)造成更大的危害和損害。

3.具有嚴(yán)重的危害性和破壞性。危害性和破壞性是突發(fā)事件的本質(zhì)特征，一旦發(fā)生突發(fā)事件，就會(huì)對(duì)生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序、公共平安構(gòu)成嚴(yán)重威脅，如應(yīng)對(duì)不當(dāng)就會(huì)造成巨大的生命、財(cái)產(chǎn)損失或社會(huì)秩序的嚴(yán)重動(dòng)亂。

4.具有公共權(quán)力介入的必然。公權(quán)力在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮、協(xié)調(diào)等功能。公權(quán)力介入突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，既是政府的權(quán)力也是政府的義務(wù)。

5.具有社會(huì)資源整合的要求。主要是動(dòng)用社會(huì)人力、物力、財(cái)力的有效聚合才能加以解決。

2.事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類平安事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

我國現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)性文件，對(duì)于突發(fā)事件的分級(jí)并不完全統(tǒng)一。絕大多數(shù)現(xiàn)行法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)性文件將突發(fā)事件分為四級(jí)，如?國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案?。突發(fā)事件的分級(jí)。每一類別突發(fā)事件都具有特殊性，其開展機(jī)理都不相同，必須在科學(xué)論證的根底上確定標(biāo)準(zhǔn)。如自然災(zāi)害類中的地震災(zāi)害事件，它的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是按照地震造成死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失程度、發(fā)生在人口較密集地區(qū)的震級(jí)三個(gè)要素來確定；〔五〕興旺國家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件機(jī)制。

美國：

特點(diǎn)：一是依法進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)，危機(jī)管理系統(tǒng)自行啟動(dòng)。美國各種機(jī)構(gòu)都是依法建立的，其權(quán)力來自于法律，一旦危機(jī)出現(xiàn)，相應(yīng)的管理系統(tǒng)可以自行啟動(dòng)，無須哪一級(jí)行政部門賦于相應(yīng)的權(quán)力。二是各種危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，并能相互救援。各個(gè)系統(tǒng)都由專業(yè)人員組成，同時(shí)各部門之間能夠相互協(xié)調(diào)配合。三是不存在危機(jī)管理真空。其危機(jī)管理系統(tǒng)不僅嚴(yán)格區(qū)分各種危機(jī)事件，并對(duì)部門進(jìn)行分工，而且對(duì)于各種危機(jī)事件可能出現(xiàn)的管理真空，用相應(yīng)的緊急方案加以彌補(bǔ)。

日本：俄羅斯：特點(diǎn)：一是注重構(gòu)建和完善應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的法律體系。為危機(jī)應(yīng)對(duì)工作提供法律依據(jù)，同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)危機(jī)應(yīng)對(duì)行為。二是危機(jī)管理體系比較完善。對(duì)危機(jī)能夠做出快速反映。三是注重借助、發(fā)揮傳媒作用緩解社會(huì)緊張狀態(tài)。一量危機(jī)爆發(fā)，媒體應(yīng)在政府各部門與各種社會(huì)力量之間相互溝通，起到了安撫民心、穩(wěn)定社會(huì)情緒的作用。

〔二〕概念理解。通過對(duì)?突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法?的領(lǐng)會(huì)把握，我們認(rèn)為，所謂突發(fā)事件應(yīng)急管理是指政府、部門、單位等組織為有效地預(yù)防、預(yù)測突發(fā)公共事件的發(fā)生，最大限度減少其可能造成的損失或者負(fù)面影響，所進(jìn)行的制訂應(yīng)急法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案以及建立健全應(yīng)急體制和應(yīng)急處置等方面工作的統(tǒng)稱。

〔三〕體系建設(shè)。

應(yīng)急管理體系建設(shè)，重點(diǎn)是“一案三制〞建設(shè)。一案就是：應(yīng)急預(yù)案?！叭屁暰褪牵悍ㄖ啤Ⅲw制、機(jī)制。

1.法規(guī)建設(shè)。相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施。應(yīng)該說，我國法規(guī)體系根本形成?，F(xiàn)有突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)法規(guī)性文件111件。

2.體制建設(shè)。建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。包括應(yīng)急監(jiān)測機(jī)制、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)與照應(yīng)機(jī)制、社會(huì)發(fā)動(dòng)機(jī)制、社會(huì)治安綜合管理機(jī)制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制等。汶川地震后，我們還注意建立了志愿者機(jī)制。

3.機(jī)制建設(shè)。建立統(tǒng)一指揮、反響靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理體制。從實(shí)際情況和工作需要出發(fā)，統(tǒng)籌考慮應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)職能定位、業(yè)務(wù)劃分，完善工作制度，處理好日常預(yù)防和應(yīng)急處置的關(guān)系，確保應(yīng)急管理工作有人管、有人做，提高快速反響、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理能力。

4.預(yù)案建設(shè)。預(yù)案指針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，為迅速、有效、有序地開展應(yīng)急行動(dòng)，而預(yù)先制定的方案。用以明確事前、事發(fā)、事中、事后的各個(gè)進(jìn)程中，誰負(fù)責(zé)、措施是什么、何時(shí)進(jìn)行以及相應(yīng)的資源和策略等。預(yù)案大致包括總體預(yù)案、部門預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、單項(xiàng)預(yù)案。

部門預(yù)案是指政府有關(guān)部門根據(jù)其職責(zé)分工為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。部門預(yù)案分為總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。

專項(xiàng)預(yù)案是指國家或者某個(gè)地區(qū)、部門、單位為應(yīng)對(duì)某類突發(fā)公共事件或者為發(fā)揮某項(xiàng)重要功能而制定的應(yīng)急預(yù)案。專項(xiàng)預(yù)案通常作為總體預(yù)案的組成局部。

單項(xiàng)預(yù)案是指國家或者某個(gè)地區(qū)、部門、單位，針對(duì)某個(gè)具體活動(dòng)或者工程，為應(yīng)對(duì)其實(shí)施中可能發(fā)生的突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。如重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急演練應(yīng)急預(yù)案等。

〔四〕管理程序。

1.預(yù)案制定、修訂和管理。一是在制定和落實(shí)預(yù)案的實(shí)踐中不斷完善預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性、操作性、實(shí)用性，基層單位的預(yù)案要簡明、管用。二是要發(fā)動(dòng)群眾參與預(yù)案制定和完善工作，使制定預(yù)案的過程成為排查平安隱患、普及應(yīng)急知識(shí)、凝聚各方力量的過程。三是要推動(dòng)預(yù)案編制工作向深度拓展，大力推進(jìn)應(yīng)急管理工作進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)，著重抓好學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電、供氣等生命線工程和能源、通信等重點(diǎn)部門的預(yù)案編制完善工作。四是要建立預(yù)案動(dòng)態(tài)管理制度，針對(duì)應(yīng)急實(shí)踐和演練中暴露出的問題，及時(shí)組織修訂和完善預(yù)案。加強(qiáng)對(duì)預(yù)案編制的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、溝通交流和審核備案工作，注重各級(jí)各類預(yù)案的銜接與配套，形成完整的預(yù)案體系。

2.應(yīng)急準(zhǔn)備。針對(duì)可能發(fā)生的事故，為迅速、有序地開展應(yīng)急行動(dòng)而預(yù)先進(jìn)行的組織準(zhǔn)備和應(yīng)急保障〔建立機(jī)構(gòu)、人員培訓(xùn)、應(yīng)急演練、物資儲(chǔ)藏、通訊保障、宣傳教育等〕。

第四十四條規(guī)定，發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取以下措施：

A啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案；

B責(zé)令有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)和負(fù)有特定職責(zé)的人員及時(shí)收集、報(bào)告有關(guān)信息，向社會(huì)公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、開展情況的監(jiān)測、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作；

第四十五條規(guī)定，發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府除采取本法第四十四條規(guī)定的措施外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取以下一項(xiàng)或者多項(xiàng)措施：

A責(zé)令應(yīng)急救援隊(duì)伍、負(fù)有特定職責(zé)的人員進(jìn)入待命狀態(tài)，并發(fā)動(dòng)后備人員做好參加應(yīng)急救援和處置工作的準(zhǔn)備；

B調(diào)集應(yīng)急救援所需物資、設(shè)備、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時(shí)可以投入正常使用；

C加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)單位、重要部位和重要根底設(shè)施的平安保衛(wèi)，維護(hù)社會(huì)治安秩序；

D采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施的平安和正常運(yùn)行；

E及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)采取特定措施防止或者減輕危害的建議、勸告；

F轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財(cái)產(chǎn)；

G關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共場所的活動(dòng)；

H法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護(hù)性措施。

第四十六條規(guī)定，對(duì)即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)平安事件，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向上一級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。

5.應(yīng)急處置。

從處置程序、處置原那么、處置措施三個(gè)方面理解。突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，往往危機(jī)即刻形成。如生命危機(jī)、財(cái)產(chǎn)危機(jī)、衛(wèi)生〔防病〕危機(jī)、治安危機(jī)、設(shè)施危機(jī)等等。什么是危機(jī)？?辭海?對(duì)危機(jī)詞條有三個(gè)釋義：一是指潛伏的禍機(jī)。二是指生死成敗的緊要關(guān)頭。三是即經(jīng)濟(jì)危機(jī)。?現(xiàn)代漢語詞典?有兩個(gè)解釋：一是危險(xiǎn)的根由。二是嚴(yán)重困難的關(guān)頭。我們理解的危機(jī)實(shí)際上就是由危險(xiǎn)和時(shí)機(jī)兩層意思組成。通常，我們把突發(fā)公共事件等同于危機(jī)，實(shí)際上兩者之間有著顯著的區(qū)別，把危機(jī)定義為一種狀態(tài)，比定義為一個(gè)“事件〞更能反映危機(jī)的本質(zhì)。

第一，處置程序

A.突出快，迅速控制事態(tài)?？焖侔l(fā)現(xiàn)、快速報(bào)告，快速出動(dòng)、快速到位、快速、快速展開、快速介入。

B.突出細(xì)，細(xì)致調(diào)查研究。進(jìn)一步查明事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、背景、原因、人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、事態(tài)開展、控制措施，以及掌握公眾在事件中的反響和態(tài)度。

C.突出慎，審慎制定對(duì)策。一是必須具有可行性。二是充分考慮可能出現(xiàn)的各種情況。三是重視專家的意見。

D.突出力，堅(jiān)決果斷執(zhí)行。就是一個(gè)執(zhí)行力的問題。前三個(gè)階段工作完成后，對(duì)于決定事項(xiàng)要堅(jiān)決果斷地加以貫徹實(shí)施。

E.突出實(shí)，認(rèn)真評(píng)估總結(jié)。實(shí)事求是地對(duì)事件進(jìn)行評(píng)估。一是事件處置報(bào)告。二是原因分析，查找缺乏。

第二，處置原那么

?國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案?明確了處理突發(fā)事件的根本原那么，就是：把保障公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)平安作為首要任務(wù)，最大限度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員人員傷亡和危害。

1.應(yīng)急效率原那么。具有突發(fā)性、緊急性、破壞性等特點(diǎn)，行政主體必須積極作為，迅速行動(dòng)，采取高效迅捷的措施來排除危險(xiǎn)。2021年海地發(fā)生地震后，由于當(dāng)?shù)卣狈?yīng)急機(jī)制和能力，導(dǎo)致太子港城陷入一片混亂，爆發(fā)多起搶劫、強(qiáng)奸等社會(huì)平安事件。

2.協(xié)同作戰(zhàn)的原那么。任何一起突發(fā)事件，都涉及多方面、多層次、多領(lǐng)域，如交通、通訊、消防、救援、物資、醫(yī)療等。因此，必須突出一個(gè)“合〞字，合力應(yīng)對(duì)危機(jī)。

4.科學(xué)應(yīng)對(duì)的原那么。預(yù)防和處置突發(fā)事件應(yīng)充分表達(dá)科學(xué)原那么，比方如何發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾參與、如何配置相應(yīng)的物資、如何整合有關(guān)部門的資源等等，都要科學(xué)的作出決策。防止因措施不當(dāng)或處置不當(dāng)使事件應(yīng)對(duì)工作陷入被動(dòng)，甚至造成更大的人員和財(cái)產(chǎn)損失。

第三，處置措施。

?突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法?第四十八條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施。第四十九條規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取以下一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：

A組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；

B迅速控制危險(xiǎn)源，標(biāo)明危險(xiǎn)區(qū)域，封鎖危險(xiǎn)場所，劃定警戒區(qū)，實(shí)行交通管制以及其他控制措施；

C立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實(shí)施醫(yī)療救護(hù)和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施；

D禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動(dòng)或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)以及采取其他保護(hù)措施；

E啟用本級(jí)人民政府設(shè)置的財(cái)政預(yù)備費(fèi)和儲(chǔ)藏的應(yīng)急救援物資，必要時(shí)調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具；

F組織公民參加應(yīng)急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供效勞；G保障食品、飲用水、燃料等根本生活必需品的供給；

H依法從嚴(yán)懲辦囤積居奇、哄抬物價(jià)、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩(wěn)定市場價(jià)格，維護(hù)市場秩序；

I依法從嚴(yán)懲辦哄搶財(cái)物、干擾破壞應(yīng)急處置工作等擾亂社會(huì)秩序的行為，維護(hù)社會(huì)治安；

J采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施?！彩侵改骋煌话l(fā)公共事件所派生或者因處置不當(dāng)而引發(fā)的其他事件〕

A強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人，妥善解決現(xiàn)場糾紛和爭端，控制事態(tài)開展；

B對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)狻㈦娏?、水的供給進(jìn)行控制；

C封鎖有關(guān)場所、道路，查驗(yàn)現(xiàn)場人員的身份證件，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動(dòng)；

三、突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的“我〞

〔一〕當(dāng)前工作中的缺乏。

一是應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)比較弱。

二是預(yù)案編制不夠科學(xué)。

三是預(yù)案修正或修訂不及時(shí)。

四是應(yīng)急管理手段滯后。

五是應(yīng)急管理裝備缺乏。

六是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，認(rèn)識(shí)不到位。

〔二〕不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè)。

應(yīng)急管理工作是現(xiàn)代公共管理體系當(dāng)中最重要的工作之一，也是各級(jí)政府、各有關(guān)部門、單位和企業(yè)防范和處置突發(fā)事件的重要平臺(tái)和手段。應(yīng)該怎么做：

〔三〕面對(duì)突發(fā)事件“我〞怎么辦。

1.第一時(shí)間掌握根本情況〔時(shí)間、地點(diǎn)、性質(zhì)、損失、規(guī)?！?。

2.接報(bào)后的先期處置〔就近應(yīng)急力量的調(diào)動(dòng)、事態(tài)的先期控制〕。

3.按照程序規(guī)定及時(shí)報(bào)告。

4.迅速下達(dá)相關(guān)指令要求。

5.協(xié)助指揮者迅速聯(lián)動(dòng)處置。

6.跟蹤掌握事態(tài)并及時(shí)報(bào)告。

7.提供和參與相關(guān)決策。

8.事件處置總結(jié)和報(bào)告。

9.事件處置中的輿論引導(dǎo)。

當(dāng)然對(duì)突發(fā)公共事件的理解還包括許多內(nèi)容，比方如何預(yù)防突發(fā)事件、事件處置過程中指揮系統(tǒng)的建立和位置確定等等。因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，也就不一一的講了。

另外，通常我們所講的突發(fā)公共事件，是事件發(fā)生以后，危害立即造成，危機(jī)迅速產(chǎn)生的這么一個(gè)事件。比方，汶川地震、玉樹地震等，地震事件一經(jīng)發(fā)生，生命和財(cái)產(chǎn)損失立即造成，生命救援危機(jī)、財(cái)產(chǎn)救援危機(jī)、衛(wèi)