我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化建設(shè)指導(dǎo)老師：孫良媛教授商春榮副教授作者:劉鏡通沈澤波內(nèi)容提要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面都已經(jīng)感覺到，當(dāng)前農(nóng)民收入增長(zhǎng)所面臨的嚴(yán)峻困難，已經(jīng)成為制約整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的一大障礙。而農(nóng)民收入增長(zhǎng)困難的深層原因是就業(yè)不充分。搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)，就必須妥善處理好農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重過剩的問題。小城鎮(zhèn)建設(shè)是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵步驟所在，是把大量的農(nóng)村人口城市化和溝通城鄉(xiāng)的橋梁、紐帶，有利于解決現(xiàn)階段農(nóng)村一系列深層次矛盾。當(dāng)然，擔(dān)負(fù)起特殊歷史使命的城鎮(zhèn)化建設(shè)在可喜的局面面前，也有著阻礙其健康快速發(fā)展的體制性障礙及建設(shè)中的問題，這就需要我們迎難而上，尋找解決問題的良策。關(guān)鍵詞：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)化當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正處于戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移的重要時(shí)期，著力調(diào)整農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，是我國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略調(diào)整。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題已成為制約我國農(nóng)村乃至整個(gè)國家的發(fā)展步伐的重大問題，這一問題的解決對(duì)于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題及打破制約我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸具有重大意義；九屆人大四次會(huì)議通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃，把“實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步”作為今后一個(gè)時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，這是客觀形勢(shì)發(fā)展的必然要求。本文試圖從農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的基本概況、轉(zhuǎn)移特征和趨勢(shì)及轉(zhuǎn)移效益找出其同城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)聯(lián)系，探討我國城鎮(zhèn)化建設(shè)肩負(fù)的歷史重任，分析目前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題并提出一孔之見。1.我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的基本概況①①注釋：本小節(jié)數(shù)據(jù)來自《中國發(fā)展研究》2002版中國發(fā)展出版社2002年當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移形勢(shì)嚴(yán)峻。2000年第5次人口普查第一號(hào)公報(bào)關(guān)于城鄉(xiāng)人口的最新數(shù)據(jù)：“祖國大陸31省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口45594萬人，占總?cè)丝诘?6.09%，同1990年第4次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厣仙?.86個(gè)百分點(diǎn)；居住在鄉(xiāng)村人口80739萬人，占總?cè)丝诘?3.91%。我國城市化水平，近10年明顯提升，但是仍擁有8億農(nóng)村人口，而人均耕地面積不足1.5畝，其中還有一部分省區(qū)人均耕地面積低于1畝，土地承載不堪人口壓力重負(fù)，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。如果按勞動(dòng)力的年齡人口計(jì)算，我國現(xiàn)在約有5億農(nóng)村勞動(dòng)力。事實(shí)上，18歲以下應(yīng)該在學(xué)校里接受教育的未成年人，相當(dāng)大一部分在參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，60歲以上應(yīng)該退役的農(nóng)民，也仍在參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，如果按有勞動(dòng)能力的人口計(jì)算，農(nóng)村實(shí)際有6億多勞動(dòng)力，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大約只需要1億多。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的絕對(duì)過剩余量相當(dāng)大。值得重視的是，今后5年將是農(nóng)村勞動(dòng)力的供給的高峰期，每年將新增勞動(dòng)力857萬，供大于求的矛盾十分突出。2.我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移特征和趨勢(shì)過去20年中，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)由少到多，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)非常重要的現(xiàn)象。農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)是中國改革尚未完成的標(biāo)志性證明。2.1農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的特征。在我國農(nóng)村，尤其是遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中的“邊緣地區(qū)”，在很大程度上仍然是自給自足經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，多年來形成的城鄉(xiāng)分離二元體制，也對(duì)“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”存在制約。從轉(zhuǎn)移方式上分析，我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移有以下主要特征：1.兼業(yè)性從業(yè)的特征。大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在轉(zhuǎn)移過程中，雖然已經(jīng)以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，職業(yè)轉(zhuǎn)移在2年以上，但仍兼顧種植承包地。據(jù)有關(guān)研究資料表明，我國轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，有86.4%沒有退出承包地，只有13.6%完全轉(zhuǎn)出或部分轉(zhuǎn)出承包地。2.流動(dòng)性從業(yè)的特征。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動(dòng)力，除去本地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶吸納從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)這外，還有相當(dāng)大一部份沒有穩(wěn)定的工作崗位，以短期打工為主，成為城鎮(zhèn)特有的流動(dòng)人口。據(jù)專家估計(jì)，全國流動(dòng)的農(nóng)民工，其規(guī)模約6000萬左右，其中跨省區(qū)流動(dòng)的在2000萬以上。3.“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”分離的特征。20世紀(jì)70年代末我國農(nóng)村改革起始，啟動(dòng)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，20世紀(jì)80年代初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，80年代中期開始出現(xiàn)高速發(fā)展勢(shì)頭，轉(zhuǎn)移也達(dá)到一定規(guī)模。對(duì)這樣的態(tài)勢(shì)，政府及時(shí)調(diào)整長(zhǎng)期以來形成的“城市搞工業(yè)，農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，同時(shí)又倡導(dǎo)“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，直到20世紀(jì)90年代中期小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，城市化政策才逐步有所松動(dòng)，有所調(diào)整，但“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”分離仍十分明顯。2.2農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢(shì)。1.離土又離鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。隨著戶籍制度新的改革方案出臺(tái)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制趨向完善，進(jìn)入城市或小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，根據(jù)自身的不同條件，相當(dāng)大一部分可望轉(zhuǎn)變身份為城鎮(zhèn)居民。今后10年或15年，是我國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要時(shí)期，大量兼業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，將轉(zhuǎn)變成為離土又離鄉(xiāng)的市民。2.梯級(jí)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。隨著城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展，尤其是普九教育實(shí)施及職業(yè)教育普及，農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能逐步提高，一批又一批農(nóng)村青年外出務(wù)工，流向勞動(dòng)力需求和有較高收入的地區(qū)，進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)，包括從事文化素質(zhì)較高的服務(wù)性勞動(dòng)和在技術(shù)要求較高的生產(chǎn)線上作業(yè)，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移將越來越成為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)大軍的重要力量。3.流動(dòng)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)化程度提高，流動(dòng)性轉(zhuǎn)移仍將繼續(xù)。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)力外出的跟蹤調(diào)查，今年流動(dòng)性從業(yè)的勢(shì)頭不減，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)范圍有所擴(kuò)大。2001年農(nóng)村勞動(dòng)力外出的比重，在連續(xù)兩年增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)了2.4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到23.3%。4.流動(dòng)區(qū)域更為廣泛的趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力從過剩的地區(qū)向需求較多的地區(qū)，收入低的地區(qū)向收入高的地區(qū)流動(dòng)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)力外出的跟蹤調(diào)查，今年跨省區(qū)的勞動(dòng)力中，有74.8%流向東部沿海?。ㄊ校^上年減少4.3個(gè)百分點(diǎn)，而向西部的流動(dòng)規(guī)模呈現(xiàn)增長(zhǎng)勢(shì)頭，到陜、甘、青、寧、新5?。▍^(qū)）打工的占跨省區(qū)勞動(dòng)力的8.2%，較上年增加8.4個(gè)百分點(diǎn)。3.農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移效益3.1農(nóng)民流動(dòng)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但社會(huì)對(duì)其貢獻(xiàn)往往估計(jì)不足。1.農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。有的學(xué)者估計(jì)勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)年平均9.2%的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)為16.3%，在今后的30年，如果遷移障礙被逐漸拆除、城鄉(xiāng)收入水平在人力資本可比的條件下達(dá)到幾乎相等，勞動(dòng)力部門間轉(zhuǎn)移可以對(duì)年均增長(zhǎng)率貢獻(xiàn)2~3個(gè)百分點(diǎn)。低廉的農(nóng)村勞動(dòng)力是國民經(jīng)濟(jì)重要的積累渠道。務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力與城市中吃“皇糧”的國有企業(yè)職工有著明顯的工資差別。各行業(yè)合計(jì)，國有企業(yè)職工比農(nóng)民工的工資高32%，在文教衛(wèi)生行業(yè)上，國有企業(yè)職工比農(nóng)民工高出68%，可以視為人力資本的質(zhì)量差別。但是，城市職工還享有大量的物質(zhì)福利，如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。這些福利是農(nóng)民工都不能享有的。因此如果把這意中人福利也計(jì)算在內(nèi)，國有企業(yè)職工的年平均收入就比農(nóng)民高出127%，達(dá)到7381元。因此，每一個(gè)農(nóng)民工為為雇主的利潤(rùn)或通過產(chǎn)品價(jià)格的下降為消費(fèi)者福利和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的剩余積累貢獻(xiàn)了7381元。如果以9546萬農(nóng)民工計(jì)（勞動(dòng)部與統(tǒng)計(jì)局，1999），則農(nóng)民工的剩余積累為7046億元，相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的9%。2.農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)促進(jìn)了結(jié)構(gòu)的調(diào)整。大批廉價(jià)勞動(dòng)力的充分供給，促進(jìn)了勞動(dòng)密集型加工業(yè)的發(fā)展。3.勞動(dòng)力流動(dòng)促進(jìn)了輸出地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)對(duì)輸出地的影響總的來看是積極的。主要表現(xiàn)在通過勞動(dòng)力和資金的雙向流動(dòng)，提高了資源配置效率，為輸出地農(nóng)民開辟了新的收入增長(zhǎng)源。4.現(xiàn)階段勞動(dòng)力外出就業(yè)成為農(nóng)民就業(yè)和增收的主要途徑?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)解決新增就業(yè)能力的下降，農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商在解決和增加農(nóng)民收入中扮演著越來越重要的角色。5.農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)沖擊了城市的計(jì)劃福利體制，促進(jìn)了勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城更重要的意義在于降低了城市勞動(dòng)力成本，提高了城市勞動(dòng)生產(chǎn)率。3.2農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城也帶來了負(fù)面影響。1.勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求有限，隨著公有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的深入進(jìn)行，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，引發(fā)本地與外地勞動(dòng)力爭(zhēng)奪就業(yè)崗位的問題。2.外來人口流動(dòng)帶有較大的盲目性（特別是未辦理暫停證的人口）且自我保護(hù)意識(shí)弱。某些用人單位趁機(jī)非法使用外來勞動(dòng)力。一些勞動(dòng)者的生產(chǎn)安全與生活缺乏基本保障。3.外來人口文化素質(zhì)偏低、法制觀念淡薄，某些人找不到工作便鋌而走險(xiǎn)，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素之一。4.對(duì)于勞動(dòng)力輸出地來說，大量的勞動(dòng)力外流給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來極大不利。物極必反，勞動(dòng)力空缺使農(nóng)村建設(shè)步伐遲緩，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)大片良田荒蕪的不良現(xiàn)象。而大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力離鄉(xiāng)，也給農(nóng)村社會(huì)治安帶來漏洞。3.3體制上仍然把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民當(dāng)“外來人口”、“暫住人口”對(duì)待，他們沒有獲得身份轉(zhuǎn)變，仍然處于城市體制的邊緣狀態(tài)。1.就業(yè)限制問題。外來勞動(dòng)力的行業(yè)工種限制趨于普遍。2.身份（戶籍）約束問題?，F(xiàn)在，對(duì)于進(jìn)入大中城市就業(yè)生活的農(nóng)民來說，突出的問題是身份自由問題，這是事關(guān)維護(hù)進(jìn)城民工合法權(quán)益、保障進(jìn)城農(nóng)民在城市社會(huì)安居樂業(yè)的關(guān)鍵問題。3.子女教育問題。中國的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)持續(xù)到現(xiàn)在，流動(dòng)兒童即第二代移民問題已經(jīng)水面。流動(dòng)兒童問題，不僅呼喚義務(wù)教育體制調(diào)整，而且呼喚多方面的制度創(chuàng)新。不管什么樣的政策如何方便城市管理，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的子女接受九年義務(wù)教育的權(quán)利是不能忽略的。4.住房問題。城市中民工聚居地一個(gè)共同的特點(diǎn)是住房缺乏統(tǒng)籌安排、缺乏規(guī)劃，城市政府方面有必要在規(guī)劃上確立民工的安身立命之所，使整個(gè)城市協(xié)調(diào)，減少隱患。4.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，積極穩(wěn)妥轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力民工問題是個(gè)農(nóng)民問題。民工的權(quán)利也是全體農(nóng)民的權(quán)利。民工在城市中遭遇的邊緣狀態(tài)，也是農(nóng)民在中國社會(huì)的邊緣狀態(tài)。從這個(gè)角度，解決民工的問題，本身就是在解決農(nóng)民問題，解決農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題。為了妥善解決農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，政府的政策指導(dǎo)需要從以下幾個(gè)方面著手：繼續(xù)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民從事農(nóng)村開發(fā)性生產(chǎn)和擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；完善土地承包制度，全面發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的綜合開發(fā)和深層次開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)內(nèi)部農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)容量；改革戶籍管理制度，為勞動(dòng)力在地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間和城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)創(chuàng)造條件；建立健全勞動(dòng)力市場(chǎng)，擴(kuò)大對(duì)外勞務(wù)輸出市場(chǎng)，增加農(nóng)村人力資本投資；城鄉(xiāng)通開，開放大城市。這里重點(diǎn)談?wù)勑〕擎?zhèn)建設(shè)對(duì)于我國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、搞活經(jīng)濟(jì)所扮演的重要角色。人口城市化，是世界上所有發(fā)達(dá)國家發(fā)展的共同規(guī)律。而我國卻有85%的人口被長(zhǎng)期滯留在農(nóng)村，城市化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題非常突出。農(nóng)村中有大量剩余勞動(dòng)力。得不到充分就業(yè)，又必然影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而廣闊的農(nóng)村市場(chǎng)需求疲軟，又給整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來障礙。改革開放以來，在中央正確決策和地方政府的努力探索下，找到了一條走發(fā)展小城鎮(zhèn)的路子。4.1小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要載體。城市化多元發(fā)展和小城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)，應(yīng)該引起我們足夠的重視。以改革開放20年間在小城鎮(zhèn)落戶，吸納農(nóng)業(yè)人口的絕對(duì)量分析，則在7000萬左右，占同期轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口問題也在40%以上。據(jù)專家分析，2000年小城鎮(zhèn)對(duì)城市化的貢獻(xiàn)率為42%~45%。根據(jù)世界城市化演進(jìn)規(guī)律，我國城市化水平已達(dá)到30%以上，正在進(jìn)入城市化加速發(fā)展階段，現(xiàn)階段又有大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力亟待轉(zhuǎn)移。在21世紀(jì)，到2010年城市化水平達(dá)到40%多，10年內(nèi)預(yù)計(jì)將有2億農(nóng)民進(jìn)城。如果靠大中城市吸納，那么要新建200座100萬人或者400座50萬人的大城市。新建一個(gè)100萬人口的大城市，不僅需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，并且其生產(chǎn)性和生活性的基本建設(shè)投資要在1000億元以上，很顯然，這無論如何是不現(xiàn)實(shí)的。因此，我們務(wù)必把握大城市化多元發(fā)展的態(tài)勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，推進(jìn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”是為上策。就小城鎮(zhèn)建設(shè)而言，它是調(diào)動(dòng)地方的積極性，靠農(nóng)民的參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，民間資金的動(dòng)員，能夠在比較短的時(shí)間內(nèi)，在政府引導(dǎo)下把社會(huì)資金集中起來，用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，以解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的就業(yè)和生活問題。小城鎮(zhèn)，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”的重要載體，農(nóng)民參與城市化，小城鎮(zhèn)建設(shè)是重要的模式。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前我國小城鎮(zhèn)集中了具有一定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)100多萬家，創(chuàng)造了近57%的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值；建成各類專業(yè)的、綜合的集貿(mào)市場(chǎng)4萬多個(gè)，年交易額占全國農(nóng)村集市交易額的80%以上。大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，落戶小城鎮(zhèn)，總的來說“門檻”相對(duì)比較低，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比較適合農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力由體力型向技能型的轉(zhuǎn)化；落戶小城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)移的成本風(fēng)險(xiǎn)比較?。恍〕擎?zhèn)的生活費(fèi)用相對(duì)偏低，對(duì)一般農(nóng)民更適宜舉家遷移。尤其是近幾年大中城市下崗職工增多，就業(yè)壓力增多，落戶小城鎮(zhèn)也就成為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移比較好的選擇。4.2積極穩(wěn)妥推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)4.2.1隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件已漸成熟，要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。然而，我國的城鎮(zhèn)化之路機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，雖前途光明，但也要客觀地看到問題所在，并積極尋求解決的途徑。就體制而言，當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要體制性障礙有：現(xiàn)行的“二元制”戶籍制度和“離土不離鄉(xiāng)”的政策，極大地限制了小城鎮(zhèn)正常健康發(fā)展，阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；先征用后轉(zhuǎn)讓的土地政策，不利于加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展；現(xiàn)行的城鎮(zhèn)規(guī)劃體制與快速發(fā)展的小城鎮(zhèn)建設(shè)不適應(yīng)；金融政策不到位，政府財(cái)政體制不健全，使小城鎮(zhèn)建設(shè)受到資金不足的“瓶頸”制約；重城鎮(zhèn)建設(shè)輕市場(chǎng)建設(shè)的政策導(dǎo)向，造成小城鎮(zhèn)先天不足，功能得不到充分發(fā)揮；現(xiàn)行的行政管理體制和社會(huì)保障體制不利與小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；社區(qū)管理體制改革滯后于小城鎮(zhèn)建設(shè)。4.2.2促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)體制創(chuàng)新的對(duì)策1.加大戶籍制度改革，從制度上解決城鄉(xiāng)人口分離的二元結(jié)構(gòu)問題，建立規(guī)范的鼓勁農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的制度和政策。一是戶籍管理應(yīng)從原來認(rèn)出生地為主改變?yōu)榫幼〉毓芾頌橹?，降低農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的門檻。二是把戶籍“計(jì)劃控制”管理權(quán)下放給地方，使小城鎮(zhèn)具有擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模的自主權(quán)，通過建立鼓勵(lì)有穩(wěn)定收入來源和穩(wěn)定職業(yè)的人口到小城鎮(zhèn)落戶的地方法規(guī)，加快小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集聚速度。三是從中央到地方應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)戶籍管理法規(guī)，從法律上規(guī)定農(nóng)民進(jìn)入城市或小城鎮(zhèn)落戶的合法性，從農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份為“市民”，就應(yīng)在社會(huì)福利，社會(huì)保障，勞動(dòng)就業(yè)，享用公共設(shè)施等方面與原城鎮(zhèn)居民有同等的權(quán)利和義務(wù)。2.深化小城鎮(zhèn)土地制度改革，建立多元化土地市場(chǎng)，實(shí)行多樣化的土地供給方式。土地資源配置要符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和市場(chǎng)原則。按區(qū)域規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，在土地用地政策上予以傾斜，防止按行政體制對(duì)所有小城鎮(zhèn)平均分配。在堅(jiān)持土地有償使用和嚴(yán)格用途管理的前提下，建立多元化土地市場(chǎng)，實(shí)行多樣化的土地供應(yīng)方式。對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，要建立具有激勵(lì)和約束力的土地收益分配機(jī)制，要以縣（市）為單位實(shí)行耕地總量控制，動(dòng)態(tài)平衡。3.強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，動(dòng)員民間資金，支持民辦事業(yè)，壯大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，配置各種資源，采取有效政策，吸引各類生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)合理流動(dòng)。建立有利于社會(huì)民間資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)制。調(diào)動(dòng)多種經(jīng)濟(jì)成份參與發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的積極性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)個(gè)體及私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為他們進(jìn)鎮(zhèn)從事生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)展商貿(mào)和服務(wù)服務(wù)業(yè)創(chuàng)造條件。4.建立和完善農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的調(diào)節(jié)機(jī)制，加快小城鎮(zhèn)由鄉(xiāng)村型向城市型的轉(zhuǎn)變。發(fā)展小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)生質(zhì)的跨越，要因勢(shì)利導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民向市民的徹底轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化最終要落實(shí)到農(nóng)民身份的改變上。5.進(jìn)一步改革小城鎮(zhèn)基本建設(shè)投資體制。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，上級(jí)政府應(yīng)把小城鎮(zhèn)基本建設(shè)納入財(cái)政預(yù)算或增加鎮(zhèn)財(cái)政留成比例，從制度上規(guī)定將土地出讓金部分留給小城鎮(zhèn)，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)原有土地使用者補(bǔ)償；堅(jiān)持誰投資，誰受益的原則，并在制度上提供保障；調(diào)整金融政策，加強(qiáng)信貸資金對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持，加大金融對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資力度；進(jìn)一步探索財(cái)稅體制配套改革，按財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，向分稅制靠攏。6.根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，探索社區(qū)管理體制。要按照現(xiàn)代化城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的要求，健全商業(yè)，衛(wèi)生保健，物業(yè)管理，文化娛樂，治安管理等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為“兩個(gè)文明”的陣地，真正成為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的社區(qū)紐帶。7.改革用工制度，推進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)用工要從法規(guī)上，制度上消除對(duì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)的歧視，并進(jìn)行必要的改革。要對(duì)現(xiàn)行《勞動(dòng)法》修改，保護(hù)農(nóng)民入城，進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利與義務(wù)；進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民在就業(yè)，培訓(xùn)，醫(yī)療，勞動(dòng)保障等方面要與小城鎮(zhèn)居民從業(yè)人員一視同仁。4.3當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的幾個(gè)問題當(dāng)前，各地積極貫徹落實(shí)中央精神，小城鎮(zhèn)的發(fā)展形勢(shì)總的是好的，但也存在一些不容忽視的問題。4.3.1小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，片面注重短期行為，忽視長(zhǎng)期規(guī)劃。搞任何事業(yè)，都要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。同樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也需要作長(zhǎng)期考慮。而實(shí)際情況是，有些地方領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)較為頻繁，在小城鎮(zhèn)中，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)方案，一個(gè)思路，都抓重點(diǎn)等于沒有重點(diǎn)，失去長(zhǎng)遠(yuǎn)的科學(xué)規(guī)劃，也就等于失去一個(gè)方向，小城鎮(zhèn)建設(shè)只能是無序發(fā)展，產(chǎn)生不了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。解決問題的關(guān)鍵是建立科學(xué)的管理體制，明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)方向，使長(zhǎng)期有目標(biāo)，短期有行動(dòng)。制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，首選要對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)總體發(fā)展有一個(gè)全面、深刻的認(rèn)識(shí)，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。這里還有一個(gè)問題，就是城鎮(zhèn)建設(shè)的品位、水準(zhǔn)問題。在可能的條件下，規(guī)劃應(yīng)該適度超前，標(biāo)準(zhǔn)要高，最低限度，要為將來發(fā)展留下繼續(xù)發(fā)展的可能性，城鎮(zhèn)建設(shè)的失誤是人類社會(huì)最難改正的錯(cuò)誤。所以，要注意著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，不能屈從于眼前的經(jīng)濟(jì)壓力。4.3.2盲目攀比重復(fù)建設(shè)，忽視實(shí)際效能。為追求政績(jī)，有些地方人從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，僅憑主觀意愿，盲目追風(fēng)，片面搞一些重復(fù)建設(shè)，造成嚴(yán)重浪費(fèi)和效率低下，偏離了小城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展的軌道。其實(shí)，搞小城鎮(zhèn)建設(shè)說到底，就是發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的就業(yè)率，改善農(nóng)村就業(yè)條件，增加農(nóng)民收入。建設(shè)一個(gè)高效的小城鎮(zhèn)，應(yīng)因地制宜，嚴(yán)格遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，以此帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富。4.3.3片面重視發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)。為廣泛吸引投資建設(shè)小城鎮(zhèn)，有些地方忽視環(huán)境保護(hù)，只顧眼前利益，在當(dāng)?shù)亟⒘艘恍┪廴酒髽I(yè)，給人民的生活帶來不可估量的損失。同時(shí)，一些低能高耗的產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，同樣危害小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量。有效建設(shè)