論宏觀政策取向的調(diào)整——從“促進(jìn)增長〞轉(zhuǎn)向“充分就業(yè)〞〔作者:___________單位:___________:___________〕

處于臨界點的中國失業(yè)問題中國已進(jìn)入商品過剩時期，最短缺的是什么呢？是工作崗位，是飯碗。

改革開放以來，就業(yè)問題一直受到人們的關(guān)注，經(jīng)濟(jì)增長始終伴隨著就業(yè)的壓力。在此期間，我國共創(chuàng)造了1.7億多個就業(yè)崗位〔?人民日報?2002年4月18日〕，然而就業(yè)形勢卻日益嚴(yán)峻。讓我們先來看處于臨界點的失業(yè)問題。在衡量中國的失業(yè)問題時，通常采用四種不同的口徑。

首先，是中國政府發(fā)布的失業(yè)率，實際上就是〞城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)〞。

這不過是冰山的冰尖而已。有意義的是它的趨勢。從圖1可以看出，1992年以來它的變化趨勢近乎直線上升〔參見以下圖〕。1992年，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口為393.9萬人，登記失業(yè)率為2．3％；到了1999年，失業(yè)登記人口增長到600萬人，登記失業(yè)率3.2％。2001年底，除港澳臺之外，中國人口總數(shù)為12.8億，就業(yè)人口為7.3億，勞動力參與率為77%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率上升到3.6％。2002年情況如何？據(jù)勞動和社會保障部部長張左己預(yù)計，由于下崗職工和失業(yè)人員此消彼長，失業(yè)總量還會增加，如果能新增就業(yè)800萬人，登記失業(yè)率可望控制在4.5%左右。差不多要比上年高出近一個百分點，可謂意味著失業(yè)頂峰的來臨！

第二，是城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)再加上企業(yè)下崗職工。2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)681萬，國有企業(yè)下崗職工515萬，兩者加起來共1400萬人，約相當(dāng)于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動人口的7％。如果再加上非國有企業(yè)下崗職工600萬人，全國大概有2000萬下崗和失業(yè)人員，相當(dāng)于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動人口的10%。

第三種口徑那么是在第二種口徑的根底上再加上現(xiàn)有企業(yè)的冗員。最近，勞動與社會保障部對全國31省〔區(qū)〕和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)進(jìn)行了初步摸底統(tǒng)計，預(yù)計僅需要退出市場的資源枯竭的礦山，其在職職工就將近400萬。這局部人員將隨著企業(yè)的陸續(xù)關(guān)閉而進(jìn)入市場。最終估計，國有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革如果能在2021年之前完成，大約要向社會釋放1／3以上的冗員?？紤]到下崗分流人員中約有20％因年齡可以提前退出勞動力市場，還有約3000多萬人需要社會為他們提供新的就業(yè)崗位，平均每年需就業(yè)人數(shù)為300萬。

第四種廣義的口徑那么是第三種口徑再加上農(nóng)村的剩余勞動力。目前，我國的農(nóng)村勞動力有4.7億〔一說是鄉(xiāng)村從業(yè)人員為4.99億〕，全國耕地19億畝〔約占世界的7%〕，假設(shè)按每個勞動力耕種10畝地計算，僅需農(nóng)業(yè)勞動力1.9億，加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動力1.3億，有3.2億的農(nóng)村勞動力被充分利用，尚有1.5億的農(nóng)村剩余勞動力需要另尋出路〔如果根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估計，這一數(shù)字為2億〕。

〞十五〞將是中國農(nóng)村剩余勞動力大釋放的過程。按照〞十五〞方案，期間將有4000萬農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移，這個數(shù)字分別相當(dāng)于〞十五〞初期我國城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)和職工人數(shù)的18.87%和35.71%。但事實上，從農(nóng)村生產(chǎn)力的開展以及提高農(nóng)民收入看，每年需轉(zhuǎn)出去的勞動力可能到達(dá)1500萬以上。因為按中國城市化進(jìn)程，未來10年左右的時間里，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)出的總規(guī)模應(yīng)該在1.5億以上。

全盤考慮就業(yè)壓力，除了上述失業(yè)人數(shù)外，還要加上新增就業(yè)失壓力。我國現(xiàn)有人口12.6億，假設(shè)人口自然增長率按1.1%計算，勞動力人數(shù)占人口總量的比例按50%計算，那么每年新增勞動力700萬。由于〞十五〞期間為勞動適齡人口增長頂峰期，實際上城鄉(xiāng)每年可能會有1000多萬新成長勞動力將進(jìn)入勞動大軍。

再就是因外部沖擊導(dǎo)致的就業(yè)壓力。據(jù)估計，近幾年農(nóng)村人口外出打工的壓力因WTO的沖擊而加大，入世的沖擊即使僅考慮3％的糧食進(jìn)口，也將減少農(nóng)業(yè)就業(yè)時機(jī)上千萬個，這使得農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模在現(xiàn)有每年1000多萬的根底上，又將增加至少200萬。

綜上所述，先不算需轉(zhuǎn)移出來的充裕人員，我國需就業(yè)的勞動力數(shù)量為1.77億人，相當(dāng)于全部勞動力總數(shù)的1/4。再加上國有企業(yè)、集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位充裕人員2000萬，我國需就業(yè)和再就業(yè)的勞動力就到達(dá)1.97億人。假設(shè)今后我國的經(jīng)濟(jì)增長率為8%，就業(yè)彈性系數(shù)為0.13，那么每年對勞動力的新增需求為800萬。兩者相抵，我國還將有1.89億的勞動力處于失業(yè)或隱性失業(yè)的狀態(tài)，相當(dāng)于現(xiàn)在城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員的90%，或者全部勞動力人數(shù)的1/4。未來五年造飯碗的壓力相當(dāng)于過去50年，壓力之大豈不是多得驚人！或許正是基于上述認(rèn)識，洛杉磯時報在一篇文章中，竟用了〞中國失業(yè)成定時炸彈〞這樣聳人聽聞的標(biāo)題。

這樣的就業(yè)矛盾會持續(xù)到何時？有關(guān)研究說明，中國勞動力總供應(yīng)近10年內(nèi)將會從7．1358億增加到7．8193億，出現(xiàn)峰值，此后緩慢下降，到2021年可下降為7．7574億。而按照7％~8％的經(jīng)濟(jì)增長率以及較高的就業(yè)彈性系數(shù)0.1707測算，20年內(nèi)勞動力總需求將從5．761億增長到7．414億。也就是大概在15-20年后中國的就業(yè)矛盾才有望得以緩解。

綜上所述，〞十五〞期間，我國城鄉(xiāng)每年新增勞動力約1200萬人，五年共新增城鄉(xiāng)勞動力6000萬人；再加上農(nóng)村大約1．5億剩余勞動力的一半〔其中至少4000-5000萬人將流人城市〕，以及現(xiàn)有城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)和下崗職工人數(shù)，〞十五〞時期全部需就業(yè)人數(shù)約1.62億人左右。從勞動力需求情況看，據(jù)勞動和社會保障部勞動科學(xué)研究所估計，按目前的就業(yè)彈性，如GDP年均增長7-8％，每年大約能提供800萬個就業(yè)崗位，五年共提供4000萬個就業(yè)崗位；〞十五〞期間，企業(yè)自然減員騰出的就業(yè)崗位大約有4000萬個，兩項合計總供應(yīng)為8000萬個崗位。由此可見，〞十五〞期間勞動力供求矛盾十分突出，每年需就業(yè)人口總數(shù)約2000萬人，而每年能提供的就業(yè)崗位只有1600萬人，五年下來累積的失業(yè)人數(shù)總共將到達(dá)4000萬人，我國將很快將進(jìn)入高失業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整時期。中國的失業(yè)率有可能超過國際警戒線12%，接近于14%。這在新中國歷史上是前所未有的，必須引起高度的警惕。中國就業(yè)問題之嚴(yán)峻，還因為面臨著結(jié)構(gòu)性的就業(yè)矛盾。

在城市，在總量矛盾突出的情況下，下崗失業(yè)人員由于受文化素質(zhì)、職業(yè)技能的制約，再就業(yè)越來越困難，下崗職工的再就業(yè)率越來越低，失業(yè)人員的失業(yè)周期也越來越長，逐漸形成一批根本生活難保、再就業(yè)十分困難的弱勢群體。

近幾年，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移速度在不斷減緩，原因之一也是因為結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。零點調(diào)查公司最近的報告說，大陸有67.3%的農(nóng)民不知道〞入世〞。當(dāng)游戲已開始，還不知道規(guī)那么，那就只有不停地犯規(guī)并最終輸?shù)簦螞r〞入世〞的競爭搶的還是飯碗！另據(jù)河南省駐馬店市農(nóng)調(diào)隊對所轄10個縣〔區(qū)〕、1660戶農(nóng)民家庭的抽樣調(diào)查結(jié)果，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)〞低潮〞的除了政策環(huán)境、社會體制、市場需求等外部因素外，農(nóng)民文化素質(zhì)低等自身因素是最主要的約束。如深圳公交公司去年在該市范圍內(nèi)招收售票員，要求學(xué)歷高中以上、會講普通話，報名者雖多，而符合條件者極少。今后，隨著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，市場競爭的加劇，對高素質(zhì)勞動力的需求將不斷增加，農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)的偏低必然會使其有效利用的難度越來越大。

從供需兩方面看就業(yè)困難的原因

勞動力要變成現(xiàn)實的生產(chǎn)力，生產(chǎn)出滿足人們需要的物質(zhì)產(chǎn)品，必須要與一定的物質(zhì)要素相結(jié)合。如果可利用的物質(zhì)要素的數(shù)量不能滿足勞動力與之結(jié)合的需要，一局部勞動力就會因無法與物質(zhì)要素相結(jié)合而不能進(jìn)入生產(chǎn)過程，從而使其處于閑置狀態(tài)，即出現(xiàn)勞動力失業(yè)的問題。所以，一定時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)運行對勞動力的需求是有限的。如果現(xiàn)有的勞動力供應(yīng)超過需求，那么必然發(fā)生勞動力失業(yè)。

我國嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，其根源就在于勞動力的供應(yīng)與需求關(guān)系嚴(yán)重失衡，表現(xiàn)為勞動力的供應(yīng)遠(yuǎn)超過需求。

但是，中國所面臨的失業(yè)與就業(yè)問題是與西方市場經(jīng)濟(jì)體制下的典型失業(yè)不可同日而語〔鐘朋榮，2001〕。在西方歷史上，如30年代大蕭條，美、英、法等國也有近千萬人的失業(yè)，但主要是由需求缺乏引起的。只要需求上去了，失業(yè)問題就會迎刃而解。顯然，西方的失業(yè)通常是因為經(jīng)濟(jì)蕭條，是短期現(xiàn)象。其治理方法主要就是凱恩斯主義的擴(kuò)大需求，包括建教堂、修金字塔，甚至將貨幣埋在地下然后讓人去挖等等。

中國的失業(yè)那么不盡相同。它由兩局部構(gòu)成：一局部是由就業(yè)崗位總量絕對少于勞動總量引起的失業(yè)；另一局部是由需求缺乏引起的某些行業(yè)生產(chǎn)能力過剩和人員失業(yè)。根據(jù)各方面專家的計算，前一種失業(yè)人口大約在1.5億左右，后一種失業(yè)人口大約在3000萬至5000萬。也就是說，中國的失業(yè)由非需求因素引起是主體主體。探討我國失業(yè)率上升的原因，要考察供需兩方面的情況：

〔一〕供應(yīng)方面：勞動力供應(yīng)會何急劇膨脹？

一是舊體制造成大量勞動力〞虛假就業(yè)〞，改革卻使得隱性失業(yè)顯性化

在方案經(jīng)濟(jì)時期，各級政府用行政方法分配就業(yè)，并把安置就業(yè)作為考核企業(yè)經(jīng)營狀況的一項重要指標(biāo)，結(jié)果造成企業(yè)人滿為患，外表上看人人都有工作，實質(zhì)上是大量的隱性失業(yè)。經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，迫于競爭的壓力，國有企業(yè)作為自負(fù)盈虧的市場主體，必須在用人上進(jìn)行盈虧分析，裁減充裕人員，隱性失業(yè)便日益顯性化。

一般人不太清楚的是，勞動力的供應(yīng)量首先取決人口總量和勞動力占人口總量的比例即勞動參與率，而我國的勞動參與率實際上超越了經(jīng)濟(jì)開展水平。

我國的勞動參與率，1952年僅為36.1%，以后不斷提高，到1993年已超過56%，1998年到達(dá)56.8%。這不僅高于開展中國家，如印度1993年勞動參與率為43%，而且也高于興旺國家，如美國1990年勞動參與率為40.2%〔?經(jīng)濟(jì)參考報?2002年2月6日〕。同時，我國又有12.6億之多的人口。最多的人口加上最高的勞動參與率，為我國提供了大量的勞動力供應(yīng)。如果勞動參與率按56%計算，12.6億人口可提供的勞動力數(shù)量約為7.1億。

這么高的勞動參與率，一個深層原因便是方案經(jīng)濟(jì)下〞三個人的活五個人干，三個人的飯五個人吃〞的就業(yè)政策的結(jié)果。以鞍鋼為例。該公司共有職工24萬人左右，產(chǎn)量和其相近但建設(shè)較晚的寶鋼只有1萬2千人職工，而國際上類似產(chǎn)量的鋼鐵企業(yè)那么僅僅6千名員工?？上攵赪TO后，鞍鋼要求生路，這么多充裕的勞動力怎么可能繼續(xù)被保存？

農(nóng)村的情況也是如此。農(nóng)業(yè)部門人多地少，存在大量剩余農(nóng)村勞動力。雖然農(nóng)民進(jìn)城因戶籍制度的束縛是不可能的，但在方案經(jīng)濟(jì)時期，每個農(nóng)村勞動力都可以從集體勞動產(chǎn)品中分得一份收入，因而大家都可以集中在土地上“虛假就業(yè)〞。然而，農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以后，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大大提高，農(nóng)村充裕勞動力不得會從土地上游離出來去從事其他可能獲得收入的勞動，從而成為顯性的農(nóng)村剩余勞動力，即〞失業(yè)農(nóng)民〞。

二是伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的勞動重新配置所造成的失業(yè)從各國經(jīng)濟(jì)開展過程看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于高速開展階段時，一定會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整，新的支柱產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)和開展壯大，老產(chǎn)業(yè)不斷萎縮以至被淘汰。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組伴隨著勞動力重新配置，新興產(chǎn)業(yè)勞動力缺乏，老產(chǎn)業(yè)勞動力過剩，出現(xiàn)崗位空缺和失業(yè)并存，新興產(chǎn)業(yè)如金融業(yè)、效勞業(yè)、電子業(yè)勞動力缺乏，而紡織、鋼鐵等老產(chǎn)業(yè)那么出現(xiàn)勞動力過剩所致的失業(yè)，而這局部失業(yè)人員又難以很快適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的需要，不具備重新就業(yè)的條件。

改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的開展轉(zhuǎn)移了大量的農(nóng)村剩余勞動力。到1993年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納的農(nóng)村剩勞動力達(dá)1.23億。但在以后的幾年中，由于對污染嚴(yán)重或造成資源浪費的的小機(jī)械、小造紙、小水泥、小鋼鐵、小煤礦、小礦山實行停產(chǎn)關(guān)閉，加之一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而虧損倒閉，因此，通過開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力的速度明顯下降。到2000年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力為1.28億，比1993年僅增加500萬，平均每年僅增加約72萬人。通過開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，采取〞離土不離鄉(xiāng)〞來轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的效果由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級正在減弱。

WTO將帶來最新一輪的中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并導(dǎo)致局部行業(yè)失業(yè)上升。專家認(rèn)為，可能產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)的行業(yè)將主要集中在汽車、冶金、石化、糧油加工、電子通訊設(shè)備等行業(yè)。因為目前在這些行業(yè)普遍存在規(guī)模小、本錢高、技術(shù)含量低的問題，為了應(yīng)對挑戰(zhàn)，將不得不大幅度裁減員。另外，WTO對農(nóng)業(yè)的沖擊更是前所未有，尤其是種植小麥、大米、棉花的農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)將受到巨大沖擊。

在中國，結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的失業(yè)還與所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)。由于非國有經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大競爭，原有的國有企業(yè)為主體的老工業(yè)基地淪為〞生銹地帶〞。越是老工業(yè)基地，越是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，就業(yè)壓力也越大；反之亦然。如沈陽、武漢、重慶等城市及中、西部地區(qū)承受的壓力還會持續(xù)擴(kuò)大；而上海、深圳等城市及東部地區(qū)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化和相對現(xiàn)代化，所承受的壓力也會相對較小。

〔二〕需求方面：勞動力需求為何增長緩慢？

一是技術(shù)、管理進(jìn)步、資本有機(jī)構(gòu)成提高所導(dǎo)致的就業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的彈性系數(shù)下降。由于技術(shù)進(jìn)步、管理水平提高，尤其是資本有機(jī)構(gòu)成的提高，我國的就業(yè)彈性出現(xiàn)了不斷下降的趨勢。根據(jù)國際勞工組織的數(shù)據(jù)，1975-1982年間，各國GDP每增長一個百分點，就業(yè)增長率增加0．5個百分點；1982-1993年間為0．63個百分點。在我國1980-1989年間，我國GDP年平均增長率為9．3％，就業(yè)增長率為3．0％，就業(yè)增長彈性系數(shù)為0．323，每年平均增加1400萬個就業(yè)崗位；〞八五〞期間GDP增長率為11．9％，就業(yè)增長率下降為1．3％，就業(yè)增長彈性下降為0．109，每年平均增加就業(yè)崗位800萬個。1998年經(jīng)濟(jì)增長率為7．8％，就業(yè)增長率為0．5％，就業(yè)增長彈性系數(shù)為0．064，新增就業(yè)崗位只有357萬個。1999年經(jīng)濟(jì)增長率為7．6％，就業(yè)增長率為0．4％，就業(yè)增長彈性系數(shù)為0．05，新增就業(yè)崗位只有350萬個。2000年經(jīng)濟(jì)增長率為7％，新增就業(yè)崗位400萬個。上述數(shù)據(jù)說明我國在經(jīng)濟(jì)增長過程中呈現(xiàn)了就業(yè)增長彈性下降趨勢。

投資就業(yè)增長彈性系數(shù)同樣呈現(xiàn)了下降趨勢。90年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)固定資產(chǎn)投入的就業(yè)彈性比80年代下降了3倍左右。

就業(yè)彈性下降導(dǎo)致勞動力需求的下降。90年代每年實際凈增加的就業(yè)崗位只有700萬個左右。2001年全年實際凈增加的就業(yè)崗位到達(dá)近年來的頂峰940萬個，但仍然不到80年代平均水平的一半。2001年實現(xiàn)再就業(yè)的下崗職工為227萬，比上年減少133萬〔人民日報2002年4月18日〕。中國政府造飯碗的能力正在經(jīng)受嚴(yán)峻的考驗。

今后就業(yè)彈性以后還有可能上升，但趨勢不會有大的變化。總體上看，隨著城市經(jīng)濟(jì)在國際競爭壓力下不斷追求資本增密和技術(shù)增密，下個世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)的作用會更小。在增長速度和就業(yè)彈性均下降的情況下，對勞動力的需求必然相應(yīng)下降。

二是宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動、需求缺乏導(dǎo)致的就業(yè)需求減少

凱恩斯主義分析失業(yè)的原因，認(rèn)為根源在于有效需求缺乏，產(chǎn)品賣不出去，企業(yè)被迫停產(chǎn)或壓縮生產(chǎn)，減雇工人而導(dǎo)致失業(yè)，這種失業(yè)被稱為非自愿失業(yè)，是經(jīng)濟(jì)蕭條時期特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，與經(jīng)濟(jì)周期性波動密切相關(guān)。我國自1978年改革以來，已經(jīng)歷了數(shù)次經(jīng)濟(jì)周期性波動，經(jīng)濟(jì)增長下滑也導(dǎo)致對就業(yè)需求的缺乏。

方案經(jīng)濟(jì)體制時期，我國經(jīng)濟(jì)周期波動十清楚顯，但是就業(yè)率高度穩(wěn)定，與經(jīng)濟(jì)周期階段的變化根本無任何關(guān)系。但是80年代中期尤其是末期以來，失業(yè)與周期階段出現(xiàn)根本吻合的趨勢。1978年以來，我國出現(xiàn)了三次失業(yè)頂峰，第一次頂峰與經(jīng)濟(jì)周期的階段并不吻合，但是，第二、三次頂峰那么與經(jīng)濟(jì)周期的階段大體吻合。第二次頂峰的1989～1990年，中國GDP增長率分別降至4.1%和3.8%，陷入深深的波谷之中〔即當(dāng)時所謂的市場疲軟〕。1991年中國經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇和上升，1992年到達(dá)波峰，GDP增長率高達(dá)14.2%。但是1993年始，經(jīng)濟(jì)持續(xù)7年下滑。第三次失業(yè)頂峰始于收縮階段的第三個年頭〔1995年〕。1995年是1993～1999年間經(jīng)濟(jì)增長率下跌幅度最大的一年，從上年的12.6%降至10.5%，降幅達(dá)2.1個百分點。因此，第三次失業(yè)頂峰開始于1995年，與經(jīng)濟(jì)周期的階段是相當(dāng)吻合的。1995年以后，失業(yè)人數(shù)逐年增加，這與經(jīng)濟(jì)增長率的持續(xù)下滑相吻合〔陳樂一，2001〕。

失業(yè)加劇的經(jīng)濟(jì)與社會影響

在西方市場經(jīng)濟(jì)國家，失業(yè)問題與經(jīng)濟(jì)增長問題是密切相關(guān)的。當(dāng)出現(xiàn)失業(yè)時，就意味著經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退。如果通過一定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，抑制經(jīng)濟(jì)衰退并使經(jīng)濟(jì)正常增長時，失業(yè)問題就會得到解決。也就是說，只要經(jīng)濟(jì)到達(dá)潛在的增長率，就會有充分就業(yè)。而我國的情況與西方市場經(jīng)濟(jì)國家有著明顯的不同，這就是我國存在著一個絕對過剩的勞動力，或者說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長到達(dá)潛在增長率時，我國仍然有1.89億這樣一個龐大數(shù)量的勞動力沒有得到充分利用而處于失業(yè)和隱性失業(yè)狀態(tài)。

從積極方面講，這對于整個國民經(jīng)濟(jì)來說意味著總有巨大的可利用的勞動力資源可供開發(fā)利用，它們可以為國民經(jīng)濟(jì)的開展提供充分而又廉價的勞動力供應(yīng)，滿足國民經(jīng)濟(jì)開展對勞動力的需求。

除此之外，它更多的是負(fù)面作用。

一是阻礙國有企業(yè)改革的推進(jìn)。

國有企業(yè)改革需要寬松的環(huán)境，而嚴(yán)峻的就業(yè)形勢使國有企業(yè)的充裕人員無法從企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，致使企業(yè)改革難以進(jìn)行。如為實現(xiàn)國有企業(yè)三年脫困，國家實行了債轉(zhuǎn)股政策。該政策要求，實行債轉(zhuǎn)股的企業(yè)必須要剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)，轉(zhuǎn)移企業(yè)充裕人員，注冊為新的公司制企業(yè)。但是，一些已經(jīng)得到債轉(zhuǎn)股政策的企業(yè)卻因難以剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)和轉(zhuǎn)移企業(yè)的充裕人員，而使企業(yè)的債轉(zhuǎn)股方案受阻，新公司無法注冊，企業(yè)的債轉(zhuǎn)股改革被迫流產(chǎn)。

二是容易影響社會穩(wěn)定。

可以從分三類進(jìn)行分析：

1、農(nóng)村的1.5億剩余勞動力。他們實際是處于一種隱性失業(yè)狀態(tài)。由于靠土地可以維持自己的根本生活，甚至有一局部人通過外出打工還可以獲得一些來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。因此，他們不會對社會的不穩(wěn)定造成大的影響。比擬突出的問題是，閑在本地者可能有聚眾賭博、打架斗歐、偷雞摸狗等影響本地治安的問題；外出打工者可能有偷盜、搶劫等同樣影響社會治安的問題。

2、國有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、集體企業(yè)冗員2000萬人。他們同樣是處于隱性失業(yè)狀態(tài)，并且其根本生活是有保障的，甚至一局部人因所在單位效益比擬好，可能還有較好的收入，所以這局部人根本上不會對社會造成負(fù)面影響。

3、問題比擬突出的是1800多萬城鎮(zhèn)失業(yè)和下崗人員。在這局部失業(yè)和下崗者中，除局部是由于企業(yè)本身經(jīng)營不善或單位的不公正裁員而失去工作外，有相當(dāng)?shù)臄?shù)量是由于本身工作能力差而缺乏崗位競爭力被淘汰下來。對于這局部人來說，在目前就業(yè)競爭日益劇烈的情況下，再找到令自己滿意工作的可能性很??；而他們又有著政府要為他們安排工作這樣一種與改革的趨勢相悖的觀念，加之我國的社會保障制度還不健全，失業(yè)將面臨著一定的生活問題，所以，他們對政府有比擬大的不滿情緒。這種不滿對社會的穩(wěn)定會產(chǎn)生極為不利的影響。

總的來看，居高不下的失業(yè)率容易誘發(fā)社會不穩(wěn)定。今年一季度，大慶以及全國一些地方出現(xiàn)游行、示威、靜坐、鬧事等不穩(wěn)定事件，可謂例證。

為什么宏觀政策取向要從促進(jìn)增長轉(zhuǎn)向充分就業(yè)？

薩繆爾遜在其1998年?經(jīng)濟(jì)學(xué)?教科書中提出，宏觀政策有四大目標(biāo)，即高水平和快速的經(jīng)濟(jì)增長、高就業(yè)率水平和低非自愿失業(yè)、價格水平穩(wěn)定以及國際收支平衡。相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具主要是貨幣政策和財政政策。

這四大目標(biāo)應(yīng)該努力做到同時兼顧，但卻很難等量齊觀。事實上，不同的國家在不同的時期在宏觀政策取向上對這四大目標(biāo)是有不同偏重的。對于成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家而言，失業(yè)通常是比增長更重要的目標(biāo)。

我們認(rèn)為，為緩和失業(yè)壓力，保證改革的穩(wěn)定環(huán)境，包括宏觀政策在內(nèi)的國家經(jīng)濟(jì)政策取向有必要由促進(jìn)增長向充分就業(yè)轉(zhuǎn)變。為此，財政支出向社會保障和轉(zhuǎn)移支付傾斜是必要的。1、促進(jìn)增長的政策與充分就業(yè)的一致性不能否認(rèn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與充分就業(yè)的目標(biāo)兩者之間具有一定的一致性。

據(jù)國家計委根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長就業(yè)彈性系數(shù)匡算，四年來國債投資直接創(chuàng)造新就業(yè)崗位約500萬個，如考慮到國債投資工程的結(jié)構(gòu)特征和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動作用等因素，國債投資間接創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量更多。分年度看，1998年GDP增長率為7.8％，國債工程投資1000億元帶動經(jīng)濟(jì)增長1.5個百分點，就業(yè)彈性系數(shù)為0.066，據(jù)此推算，由于國債投資創(chuàng)造的就業(yè)崗位為69萬個；1999年國債投資1100億元創(chuàng)造的就業(yè)崗位為179萬個；2000年國債投資1500億元創(chuàng)造就業(yè)崗位為120萬個；2001年國債投資1500億元創(chuàng)造就業(yè)崗位為128萬個。這樣，國債投資4年累計創(chuàng)造就業(yè)崗位約500萬個，約占同期新增就業(yè)崗位總數(shù)的五分之一強(qiáng)。

同時，4年來大多國債資金投向了退耕還林還草、水利、交通、糧庫、環(huán)保、城市市政設(shè)施和農(nóng)村電網(wǎng)改造等勞動密集型根底設(shè)施建設(shè)工程。這類產(chǎn)業(yè)和工程創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增加值所能帶動的就業(yè)崗位遠(yuǎn)大于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和工程。再加上根底設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動作用，如公路建設(shè)帶動運輸業(yè)及其就業(yè)增長，旅游業(yè)一個直接就業(yè)崗位可以間接拉動相關(guān)行業(yè)5個就業(yè)崗位；高校國債改善了高校的辦學(xué)條件，使1999年至2001年高等學(xué)校共增加在校生300萬人，對緩解就業(yè)壓力發(fā)揮了積極作用等，國債投資實際創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量將遠(yuǎn)高于500萬。隨著國債投資長期效果的逐步顯現(xiàn)，國債投資將從更深層次、更廣范圍促進(jìn)我國就業(yè)水平的提高。

國債投資對就業(yè)增長功不可沒。不過，國家計委的匡算中，采用的是相對較高的1998年就業(yè)彈性系數(shù)，如果采用相對較低的1999年的就業(yè)彈性系數(shù)，國債投資對就業(yè)增長的奉獻(xiàn)就不是那么大了〔四年總共新增就業(yè)390萬人，占全部新增就業(yè)的16%。參見表2〕。

據(jù)國家統(tǒng)計局測算，自1998年實行積極的財政政策以來，其對經(jīng)濟(jì)增長的奉獻(xiàn)是：1998年1.5個百分點，1999年2個百分點，2000年1.7個百分點，2001年1.8個百分點〔://cn.news.yahoo/020417/77/11soh.html〕；這4年對經(jīng)濟(jì)增長的奉獻(xiàn)合計為7.0個百分點，共解決了400-500萬人的就業(yè)問題。但財政也為此付出了很高的代價，這四年因積極財政政策發(fā)行國債5100億元，相當(dāng)于每解決一個人的就業(yè)問題，財政就要背負(fù)約10-13萬元的債務(wù)。這樣大的一個投資金額換得卻是如此少的就業(yè)，實在是低效得驚人！

可以設(shè)想，假設(shè)就業(yè)對國債投資增長的彈性系數(shù)不變，并且靠國債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長從而帶動就業(yè)增長的話，〞十五〞期間，解決約1/5的新增就業(yè)崗位，也就是1600萬人左右，將需要16，000-20，800億人民幣。這將是中國財政根本不可能承受的重負(fù)。

到2001年末，財政債務(wù)總余額已達(dá)16000億元，占當(dāng)年GDP的16.7%，是當(dāng)年財政收入的97.7%。2002年財政預(yù)算赤字仍高達(dá)3098億元，這樣到2002年末，財政預(yù)算債務(wù)余額將接近2萬億元，屆時將超過當(dāng)年的財政收入。2萬億的債務(wù)，假設(shè)按2%的年息計算，其債務(wù)負(fù)擔(dān)每年就是400億元。因此，巨額的財政債務(wù)將成為財政的沉重負(fù)擔(dān)。如果財政不能很好增加收入并安排好歸還債務(wù)的預(yù)算支出，財政將會陷入債務(wù)危機(jī)。其結(jié)果將被迫以財政性貨幣發(fā)行來歸還債務(wù)，進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹。因此，財政部部長項懷誠明確表示：〞積極的財政政策一定要逐步淡出。沒有一個國家的政府，沒有一個國家的財政部長能夠長期的實行積極的財政政策不出問題。〞(://cn.news.yahoo/020417/77/11soh.html)

在單純促進(jìn)增長的宏觀政策取向下，近年來我國經(jīng)濟(jì)增長、投資增長與擴(kuò)大就業(yè)之間的聯(lián)系進(jìn)一步被削弱了。經(jīng)濟(jì)高增長，資本高投入并不一定必然帶來較高的就業(yè)增長，也不會自動地轉(zhuǎn)化為就業(yè)時機(jī)的擴(kuò)大?？梢?，經(jīng)濟(jì)的增長、投資的擴(kuò)大能否擴(kuò)大就業(yè)時機(jī)和社會和諧開展不僅僅依賴經(jīng)濟(jì)增長的速度，還取決于增長模式的戰(zhàn)略取向。國際經(jīng)驗說明，國家在戰(zhàn)略目標(biāo)上的選擇不同，在宏觀調(diào)控的手段和力度上的差異是巨大的，其結(jié)果也是截然不同的。面對巨大的就業(yè)壓力，鑒于中國人多、勞動力資源豐富和資本短缺的根本國情，決定了我國應(yīng)該選擇就業(yè)增長優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)增長模式。各級政府應(yīng)當(dāng)把創(chuàng)造更多的就業(yè)時機(jī)和增加就業(yè)人口規(guī)模作為首要的開展目標(biāo)。就業(yè)政策應(yīng)該成為優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)政策和社會政策，成為宏觀政策的根本取向。3、相比增長，政府在社會就業(yè)中負(fù)有更為重要的責(zé)任這種責(zé)任是政府要在公平與效率、經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)當(dāng)中做出就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略選擇并做出努力實現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)的承諾，即把就業(yè)優(yōu)先作為一項根本國策。

這種責(zé)任包括：創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，力爭社會的低失業(yè)率，促進(jìn)充分就業(yè)的實現(xiàn)；構(gòu)筑統(tǒng)一、高效的勞動力市場，對所有的求職者平等地提供包括職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等方面的必要的效勞；采取一系列積極的勞動力市場政策調(diào)節(jié)勞動力市場的需求；在就業(yè)效勞過程中扶助勞動力市場上條件較差的社會成員就業(yè)，消除性別、年齡、殘疾上的歧視；通過立法和監(jiān)督，維護(hù)就業(yè)競爭的公平性，保護(hù)勞動者的合法權(quán)益；通過與社會保障制度的協(xié)調(diào)保證失業(yè)的社會成員的生活；運用經(jīng)濟(jì)政策和社會政策促進(jìn)勞動力市場的流動性。

在多數(shù)工業(yè)興旺國家選擇了就業(yè)優(yōu)先的政策目標(biāo)之后，各國都結(jié)合自己的政治、經(jīng)濟(jì)和社會的實際，改變了過去單純靠現(xiàn)金補(bǔ)助失業(yè)者的方法而選擇了事前防止失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的積極的勞動力政策。如瑞典的就業(yè)策略是〞每個人就業(yè)〞或〞充分就業(yè)〞，是過去40年來瑞典始終作為社會福利國家的原那么之一。瑞典設(shè)立了國家就業(yè)委員會并在全國設(shè)有360家就業(yè)辦公室，60家特殊的就業(yè)效勞機(jī)構(gòu)和90家職業(yè)能力測試所。就業(yè)辦公室主要功能是職業(yè)咨詢和安置指導(dǎo)。瑞典把GDP的0．9％用于消極的措施上，而把GDP的1.7％投入于積極的勞動力市場措施上。這使得瑞典在1945-1991年間，所見到的最高失業(yè)率只有3．5％，其中20世紀(jì)70年代失業(yè)率一直處于1．5-2．7％間，20世紀(jì)80年代的平均失業(yè)率僅為2．5％。同時通過建立就業(yè)保障法，禁止不公平解雇來保護(hù)雇員。

減少失業(yè)，力爭勞動力的充分就業(yè)，是經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定的需要，因此，各國政府將充分就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要目標(biāo)。我國嚴(yán)峻的就業(yè)形勢決定了我國需要更加重視勞動力的就業(yè)和失業(yè)問題，緩解我國面臨的巨大就業(yè)壓力，以確保經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。4、強(qiáng)調(diào)充分就業(yè)更有利于可持續(xù)開展有一個觀點，說是〞中國人提前得了富貴病〞，因為我們現(xiàn)在人均ＧＤＰ才只有700多美元，卻已出現(xiàn)了西方興旺國家過去常有的產(chǎn)品相對過剩的市場病癥。〞富貴病〞的提前到來原因有不少，但其中最主要的那么是農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)難、收入低下，農(nóng)村市場與城鎮(zhèn)市場之前出現(xiàn)了一個消費斷層。

這些年來城鎮(zhèn)居民收入根本上是穩(wěn)步提高的，尤其是近三年來在政府屢次為公務(wù)員增加工資的帶動下，收入增長尤其明顯。但與此同時，農(nóng)民收入增長情況卻非常不樂觀，1997~2000年連續(xù)4年我國農(nóng)民人均純收入增幅都不斷下降。2001年農(nóng)民收入增長出現(xiàn)了小幅上升，但依然與城鎮(zhèn)居民收入相差較遠(yuǎn)。有資料說明，世界上多數(shù)國家城鄉(xiāng)收入比率低于1.6，而我國在1995年城鄉(xiāng)收入比率已達(dá)2.5，再加上城市居民所享有的實物性福利，城鄉(xiāng)實際收入比率那么在4左右。城鄉(xiāng)差距之大，由此可見一斑。其導(dǎo)致的后果就是，農(nóng)村市場消費嚴(yán)重缺乏，即使是在農(nóng)民收入增長出現(xiàn)反彈的2001年，也因為農(nóng)民實際人均消費增長率比2000年下降了3.1個百分點，而2001年我國ＧＤＰ增長率下降了約0.6個百分點。

這一切的背后只有一個原因，農(nóng)村地少人多，數(shù)億的農(nóng)民處于隱性失業(yè)狀態(tài)。只有解決好就業(yè)問題，農(nóng)民的收入才能提高。而只要占全國人口三分之二農(nóng)民潛在的消費需求能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求的話，僅一項就能夠推動中國經(jīng)濟(jì)保持10%速度增長10年。

對過去２０余年改革期間高速經(jīng)濟(jì)增長因素的分解說明，除了物質(zhì)資本的積累、人力資本的改善、勞動力數(shù)量的增加等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的因素之外，勞動力從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)率較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，每年對增長率奉獻(xiàn)高達(dá)１．６個百分點，是這一時期年平均經(jīng)濟(jì)增長率的２０％。

又據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會會長蓋爾·約翰森教授估計，在今后３０年，如果勞動力在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移的障礙被逐漸撤除，城鄉(xiāng)收入差距將大大縮小。如果勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和范圍，到達(dá)可以使城鄉(xiāng)收入水平幾乎相等的程度，這個勞動力轉(zhuǎn)移本身就可以對年平均經(jīng)濟(jì)增長率奉獻(xiàn)２～３個百分點。

足見農(nóng)民進(jìn)城、充分就業(yè)實在是中國經(jīng)濟(jì)增長的必由之路。

實現(xiàn)充分就業(yè)的含義及政策建議

〔一〕實現(xiàn)充分就業(yè)的含義

就業(yè)增長取決于經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)彈性。在就業(yè)彈性一定的情況下，經(jīng)濟(jì)增長那么具有決定性的作用。經(jīng)濟(jì)增長率越高，提供的就業(yè)崗位就越多，相反，假設(shè)經(jīng)濟(jì)衰退，增長率下降甚至出現(xiàn)負(fù)增長，那么不僅會減少新增的就業(yè)崗位，而且還會造成大量在崗職工的失業(yè)，這將使本來就已嚴(yán)峻的就業(yè)形勢雪上加霜。因此，防止經(jīng)濟(jì)衰退，保持一定的經(jīng)濟(jì)增長對緩解我國就業(yè)問題具有決定性的作用。在目前情況下，由于經(jīng)濟(jì)增長受到來自需求缺乏的約束，因此，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加有效供應(yīng)的同時，需適度擴(kuò)大需求。對此，政府采取了積極的財政政策，通過進(jìn)行根底設(shè)施建設(shè)投資來擴(kuò)大需求，但積極財政政策的運用是有限度的，不可能長期持續(xù)下去。

所以，政府在著力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，還要努力提高經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性，以增加國民經(jīng)濟(jì)的就業(yè)量。這就是充分就業(yè)政策取向的理論含意。

充分就業(yè)的具體指標(biāo)，從中國目前城鎮(zhèn)家庭平均收入與積蓄可以支持的水平大致判斷，在未來兩年或再長一些時間，實際失業(yè)率〔失業(yè)人口占全部勞動年齡人口的比例〕8%應(yīng)當(dāng)作為社會承受力的上限，在2021年前，城鎮(zhèn)實際失業(yè)率保持在5%以內(nèi)可以視為充分就業(yè)。與此相適應(yīng)，到〞十五〞期末，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)調(diào)整為44:23:33，勞動者素質(zhì)得到進(jìn)一步提高，并建立起機(jī)制靈活、根本完善的勞動力市場體系。

從指標(biāo)定義上看，應(yīng)與國際勞工組織的定義一致。1、勞動年齡人口是指16歲及以上年齡人口。2、就業(yè)人口是指在一定年齡以上，有勞動能力從事一定社會勞動并取得勞動報酬或經(jīng)營收入的人員。在城鎮(zhèn)勞動力調(diào)查中對城鎮(zhèn)16歲及以上，具有勞動能力并符合以下條件之一的人員列為就業(yè)人員：〔1〕為取得報酬或經(jīng)營利潤，調(diào)查周內(nèi)從事了1小時以上〔含1小時〕的勞動；〔2〕由于學(xué)習(xí)、休假等原因在調(diào)查周內(nèi)暫時處于未工作狀態(tài)，但有工作單位或場所。

3、失業(yè)人口是指在一定年齡以上，有勞動能力，在調(diào)查期間無工作，當(dāng)前有就業(yè)的可能并以某種方式尋找工作的人員。在城鎮(zhèn)勞動力調(diào)查中對16歲及以上，具有勞動能力并同時符合以下各項條件的人員列為失業(yè)人員：〔1〕在調(diào)查周內(nèi)未從事為取得報酬或經(jīng)營利潤的勞動，也沒有處于就業(yè)定義中的暫時未工作狀態(tài)；〔2〕在某一特定期間內(nèi)采取了某種方式尋找工作；〔3〕當(dāng)前如有工作時機(jī)可以在一個特定期間內(nèi)應(yīng)聘就業(yè)或從事自營職業(yè)。

4、非經(jīng)濟(jì)活動人口是指在一定年齡以上，有勞動能力，未參加或不要求參加社會經(jīng)濟(jì)活動的人口。

〔二〕解決我國失業(yè)和就業(yè)問題的對策建議

1、牢固樹立就業(yè)優(yōu)先意識，把就業(yè)工作作為各級政府的根本目標(biāo)。

首先，各級政府要高度重視就業(yè)工作，把就業(yè)優(yōu)先作為國家的根本國策，在制訂國民經(jīng)濟(jì)方案和宏觀經(jīng)濟(jì)政策，如產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、金融貨幣政策時把就業(yè)作為社會經(jīng)濟(jì)開展的根本目標(biāo)予以優(yōu)先考慮。其次，盡快制定促進(jìn)就業(yè)方面的法律法規(guī)，明確目標(biāo)原那么、宏觀和微觀政策等。第三，按年度確定失業(yè)率的控制指標(biāo)，研究確定失業(yè)率警戒線，完善統(tǒng)計分析及預(yù)警監(jiān)督和政策反響系統(tǒng)，促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)實現(xiàn)，維護(hù)社會穩(wěn)定。第四，實行積極的勞動力市場政策，完善市場就業(yè)機(jī)制。第五，政府要加強(qiáng)對勞動力市場的監(jiān)督檢查，催促用人單位認(rèn)真執(zhí)行勞動和社會保障法律法規(guī)，糾正違法行為，促進(jìn)勞動者就業(yè)質(zhì)量的提高，保證勞動力市場有序運行。

為完善就業(yè)與再就業(yè)體系，以下費用應(yīng)由政府承當(dāng)：一是建立和完善社會根本保障體系的啟動本錢；二是原有體制內(nèi)職工的體制轉(zhuǎn)軌本錢；三是區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退情況下的就業(yè)扶持本錢；四是勞動力就業(yè)過程中的局部社會培訓(xùn)本錢；五是勞動力市場發(fā)育的信息網(wǎng)絡(luò)建立和運營本錢。

2、重點抓好1800多萬城鎮(zhèn)失業(yè)和下崗人員的再就業(yè)

前文我們從不同類失業(yè)對社會的影響分析，得出結(jié)論：〞問題比擬突出的是1800多萬城鎮(zhèn)失業(yè)和下崗人員。〞

在政府資源有限的情況下，做好下崗職工的安置和再就業(yè)工作應(yīng)該當(dāng)作緩和社會矛盾與就業(yè)形勢的關(guān)鍵，與此同時做好這一工作也是使大多數(shù)國有大中型企業(yè)在本世紀(jì)末擺脫虧損困境的關(guān)鍵所在。

進(jìn)一步地分析，中國失業(yè)形勢的一個重要特點是失業(yè)與下崗人員分布不均衡，國民經(jīng)濟(jì)整體與個別區(qū)域間的失業(yè)狀況存在明顯差異，局部區(qū)域存在著就業(yè)矛盾激化的可能。失業(yè)與下崗職工集中區(qū)域主要是：主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一、大型國有企業(yè)集中的基地型城市，例如一些以能源礦產(chǎn)業(yè)為主的城市；紡織業(yè)集中的地區(qū)，面臨〞壓錠〞減員。這類特殊困難區(qū)域和行業(yè)，迫切需要特殊政策，中央和地方政府都要有所作為〔鄧鴻勛，2001〕。

在當(dāng)前社會保障尚不完善的情況下，要努力保證有限的就業(yè)崗位和資金向下崗職工傾斜。中國的勞動力供求矛盾將是一個長期存在的現(xiàn)象，而下崗職工的再就業(yè)是體制轉(zhuǎn)軌背景下的短中期過程。政府對下崗職工再就業(yè)工作是重視的，已經(jīng)和正在采取措施，努力縮短這個過程。可以肯定地說，下崗職工再就業(yè)的主要方向是第三產(chǎn)業(yè)。這是因為，在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，下崗職工與流入城市的農(nóng)村剩余勞動力相比，下崗職工在文化素質(zhì)、紀(jì)律素質(zhì)、熟悉城市生活環(huán)境與經(jīng)濟(jì)活動標(biāo)準(zhǔn)、信息獲取本錢較低、易于組織和不增加城市人口負(fù)擔(dān)等方面有明顯優(yōu)勢。所以說，下崗職工再就業(yè)的主要方向在第三產(chǎn)業(yè)。

3、運用財稅政策，支持下崗分流人員再就業(yè)

第一，在稅收政策上，要大力為促進(jìn)下崗分流人員再就業(yè)提供優(yōu)惠政策。要在稅收政策上，大力促進(jìn)下崗分流人員開展第三產(chǎn)業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)。目前規(guī)定，下崗職工從事社區(qū)居民效勞業(yè)取得的營業(yè)收入，個人自其持下崗證明在當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)備案之日起，個體工商戶或者下崗職工人數(shù)占企業(yè)總?cè)藬?shù)60％以上的企業(yè)自其領(lǐng)取稅務(wù)登記證之日起，3年內(nèi)免征營業(yè)稅。下崗職工從事社區(qū)居民效勞業(yè)，對其取得的經(jīng)營所得和勞務(wù)報酬所得，從事個體經(jīng)營的自其領(lǐng)取稅務(wù)登記證之日起，從事獨立勞務(wù)的自其持下崗證明在當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)備案之日起，3年內(nèi)免征個人所得稅。城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費附加隨營業(yè)稅一同免征。在這方面，可考慮適當(dāng)降低安置下崗人員的比例，取消對企業(yè)性質(zhì)的限定，按安置下崗人員數(shù)量或比例為惟一標(biāo)準(zhǔn)給予不同性質(zhì)企業(yè)以同等的稅收優(yōu)惠。

第二，盡快開征社會保障稅，為社會籌集必要的資金，為待業(yè)人員尤其是國有企業(yè)下崗職工提供根本的生活保障。從我國實際出發(fā)，應(yīng)盡快開征社會保障稅，以企業(yè)單位〔包括外商投資企業(yè)、外商駐華機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)等〕支付給職工的工資總額為征稅對象，征收的稅款?？顚Ｓ?，主要用于企事業(yè)單位職工退休、退職、待業(yè)等根本勞動保障支出，從而使社會保障費由國家、企業(yè)、職工三方負(fù)擔(dān)，使企業(yè)從辦社會的重負(fù)中解放出來，也使福利基金的使用和管理走上標(biāo)準(zhǔn)化的道路。

第三，全方位發(fā)揮失業(yè)保險的作用，進(jìn)一步完善失業(yè)保險制度。1997年我國共收保險基金僅47億元，而對龐大的下崗隊伍，按一千萬人計算，人均每月救濟(jì)金285元，一個月就要28.5億元，一年那么要342億元。因此，要加大財政和企業(yè)扶持的力度。中央財政和地方財政都要做好待業(yè)職工的支出保障工作。在財力充裕的地方，可以適當(dāng)擴(kuò)大保險對象范圍，從實際出發(fā)，擴(kuò)大到還未離開企業(yè)但生活難以為繼的企業(yè)下崗分流人員；適當(dāng)提高救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和延長期限，如將救濟(jì)期延長到36個月，但后12個月救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低。

第四，加強(qiáng)對財政確保下崗職工生活費和提高標(biāo)準(zhǔn)的支出管理，使財政支出真正落實到下崗職工手上，杜絕各種截留、挪用甚至貪污的違法行為。

4、完善勞動市場機(jī)制

完善勞動力市場機(jī)制，對緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的短期就業(yè)壓力起著重要的作用。目前，我國勞動力市場化程度較低，與經(jīng)濟(jì)改革相比是滯后的，應(yīng)積極建立統(tǒng)一的勞動力市場，撤除勞動者在就業(yè)方面的各種壁壘，由市場而不是方案來配置勞動力資源，實現(xiàn)勞動力跨單位、跨行業(yè)、跨地區(qū)的自由流動，努力建立勞動力自由流動的有效機(jī)制。值得注意的是，在勞動力市場的建設(shè)中，政府的作用是非常重要的。

5、政府應(yīng)當(dāng)將社會保障體系的建立作為中國參加世貿(mào)之后劇烈的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的緩沖力量

社會保障制度是社會穩(wěn)定的重要機(jī)制。失業(yè)只能說是勞動力失去了勞動收入，但這不等于他失去了生活收入。社會必須要為失業(yè)者提供相應(yīng)的生活來源，否那么失業(yè)將會嚴(yán)重危及社會穩(wěn)定，因此，必須要建立社會保障制度。目前，我國已經(jīng)建立了社會保障制度，但社會保障還沒有到達(dá)覆蓋全社會的范圍〔直至1999年年底，雖然領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)較上年有了大幅度增長，但也只有100萬人左右〕，并且社會保障的程度也需要進(jìn)一步加強(qiáng)，因此，我國的社會保障制度需要在這兩方面進(jìn)一步完善和開展。這不僅有利于承受巨大就業(yè)壓力的社會保持穩(wěn)定，而且還可以解除人們的后顧之憂，減輕人們的儲蓄欲望，刺激人們的即期消費，增加全社會的有效需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而增加就業(yè)?？梢哉f，完善的社會保障制度具有社會穩(wěn)定和增加就業(yè)的雙重效應(yīng)。

6、減輕勞動力供應(yīng)，提高勞動力素質(zhì)，增強(qiáng)勞動力的就業(yè)能力

由于勞動力供應(yīng)量取決于勞動力參與率和人口數(shù)量，因此在控制人口數(shù)量的同時，要降低勞動力參與率，進(jìn)而降低總?cè)丝谥芯蜆I(yè)的勞動力數(shù)量。為此：第一，開展教育，尤其是做好普及九年制義務(wù)教育工作。這不僅可以提高青少年初中和高中的在校率，減少新增勞動力的供應(yīng)，而且還可以提高勞動力的文化水平，促進(jìn)勞動力整體素質(zhì)的提高。第二，對失業(yè)和下崗人員進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)。通過再就業(yè)培訓(xùn)，可以緩解這局部人進(jìn)入勞動力市場的時間，減輕就業(yè)壓力，同時有利于提高再就業(yè)者的素質(zhì)，增強(qiáng)他們再就業(yè)的能力。

鑒于下崗失業(yè)人員市場競爭能力低，難于同新增就業(yè)者進(jìn)行競爭，國家應(yīng)對下崗失業(yè)人員采取特殊政策，如對錄用下崗失業(yè)人員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或稅收減免，或者企業(yè)免交下崗失業(yè)人員的社會保險費，由國家財政負(fù)擔(dān)。這樣就可以降低企業(yè)使用下崗失業(yè)人員的本錢，從而鼓勵企業(yè)錄用下崗失業(yè)人員，增強(qiáng)下崗失業(yè)人員的再就業(yè)能力。

7、大力開展具有比擬優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)

到底是哪些行業(yè)是中國具有比擬優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，并且在吸收新增就業(yè)呢？換言之，中國今后就業(yè)時機(jī)主要來自哪里呢？可以通過分析各行業(yè)就業(yè)彈性的變化、就業(yè)份額的變化來推之一二〔中經(jīng)評論，2001〕。

用最近三年的平均彈性來判斷吸納還是排斥就業(yè)，那么可以看出，吸納就業(yè)的行業(yè)主要包括：建筑業(yè)，批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，社會效勞業(yè)，衛(wèi)生體育和社會福利業(yè)，教育、文化藝術(shù)和播送電影電視業(yè)，國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體業(yè)以及其他不便分類的行業(yè)。

從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，就業(yè)份額不斷減少的行業(yè)主要包括農(nóng)林牧漁業(yè)，采掘業(yè)，制造業(yè)，地質(zhì)勘查業(yè)和水利管理業(yè)。就業(yè)份額不斷增加的行業(yè)主要包括建筑業(yè)，交通運輸、倉儲和郵電通訊業(yè)，批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)，金融保險業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，社會效勞業(yè)和其他不便分類的行業(yè)。份額相對變化不大的行業(yè)主要包括衛(wèi)生體育和社會福利業(yè)，教育、文化藝術(shù)和播送電影電視業(yè)，科學(xué)技術(shù)和綜合效勞業(yè)，國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體業(yè)等行業(yè)。如果把就業(yè)份額不斷減少視為排斥就業(yè)，而把就業(yè)份額不斷增加視為吸納就業(yè)的話，那么，所得出的吸納或排斥就業(yè)的結(jié)論和使用彈性方法得出的結(jié)論根本一致。

對于像中國這樣的人口大國來說，恐怕值得強(qiáng)調(diào)一下的就是大力開展勞動密集型產(chǎn)業(yè)對于擴(kuò)大就業(yè)具有非同尋常的意義。只有大力開展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，才能早日使農(nóng)業(yè)勞動者吸納進(jìn)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中來，提高這一大人群的收入水平，以擴(kuò)大國內(nèi)市場，使整個國家的開展能夠持續(xù)下去。從這個意義上說，政府怎么強(qiáng)調(diào)開展勞動密集型產(chǎn)業(yè)也是不過份〔樊綱，2001〕

據(jù)調(diào)查測算，參加WTO以后，中國的一些傳統(tǒng)勞動密集型出口產(chǎn)業(yè)如服裝、紡織等長期受到國外進(jìn)口配額限制的行業(yè)受益最大。入世5年以后，預(yù)計中國的食品加工業(yè)、紡織業(yè)、服裝業(yè)、建筑業(yè)以及效勞業(yè)等行業(yè)的就業(yè)時機(jī)將會增加16.8萬人、282.5萬人、261萬人、92.8萬人以及266.4萬人。

與此相對照，機(jī)電、化工等部門產(chǎn)品出口的快速增長并不意味著中國比擬優(yōu)勢的根本改變。由于大量的非熟練勞動力的存在，從勞動密集型制造業(yè)產(chǎn)品出口升級到技能或資本密集型產(chǎn)品出口將需要一個相當(dāng)長的時期。事實上，由于相對低的勞動力本錢，勞動密集型的服裝部門在2021年仍是第一大的出口部門。在未來20年中資本／勞動比的提高和人力資本的積累將有利于技能和資本密集型部門競爭力的提高，但不會改變中國的比擬優(yōu)勢。

8、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力開展第三產(chǎn)業(yè)

隨著經(jīng)濟(jì)開展水平的不斷提高，第三產(chǎn)業(yè)吸納的勞動力就業(yè)越來越多，并成為勞動力就業(yè)的主要部門。目前，在經(jīng)濟(jì)興旺國家，第三產(chǎn)業(yè)的勞動力人數(shù)占勞動力就業(yè)總量的70%。而我國到2000年第三產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重只有33.2，遠(yuǎn)低于興旺國家的水平，第三產(chǎn)業(yè)有著巨大的開展?jié)摿Α?/p>

更為重要的是，第三產(chǎn)業(yè)的開展將是解決我國勞動力就業(yè)問題的主要途徑。在我國的三次產(chǎn)業(yè)勞動力就業(yè)中，1994年我國第三產(chǎn)業(yè)勞動力比重就達(dá)23%，超過第二產(chǎn)業(yè)比重22.7%。以后，第二產(chǎn)業(yè)的勞動力比重雖然上升并于1997年到達(dá)23.7%，但隨后便下降，到2000年第二產(chǎn)業(yè)勞動力比重下降到22.5%。而第三產(chǎn)業(yè)勞動力比重自1994年后一直上升，到2000年到達(dá)27.5%，超過第二產(chǎn)業(yè)4個百分點。因此，第三產(chǎn)業(yè)將是我國新增勞動力就業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要部門。據(jù)統(tǒng)計，1996年以來我國第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重每提高1％，就可以增加700萬個就業(yè)崗位。因此我國第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重如果提高到開展中國家的水平，就可以創(chuàng)造9000多萬個就業(yè)崗位；據(jù)勞動和社會保障部2月份發(fā)布的北京、天津、重慶、沈陽、濟(jì)南、武漢、南寧、西安、西寧、成都十大城市勞動力供求狀況顯示，對勞動力的需求60%--80%來自于第三產(chǎn)業(yè)。

要把開展效勞業(yè)作為近期擴(kuò)大就業(yè)的主攻方向，〞十五〞時期第三產(chǎn)業(yè)要爭取新增從業(yè)人員4500萬人，占全社會從業(yè)人員的比重由2000年的27.5％提高到33％，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)調(diào)整為44:23:33。

9、大力開展非公經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位

改革開放以來，我國的非公有制經(jīng)濟(jì)得到了迅速開展，為我國勞動力就業(yè)做出了重要奉獻(xiàn)。1996年城鄉(xiāng)私營經(jīng)濟(jì)的就業(yè)人數(shù)為1171萬人，2000年增加到2407萬人，年均增長19.7%。而國有單位、城鎮(zhèn)集體單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)同期就業(yè)人數(shù)卻在減少：國有單位的就業(yè)人數(shù)，1996年為11244萬人，2000年減少到8102萬人，年均減少8%；城鎮(zhèn)集體單位的就業(yè)人數(shù)，1996年為3016萬人，2000年減少到1499萬人，年均減少16%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)，1996年為13508萬人，2000年減少為12820萬人，年均減少1%。即1996--2000年，城鄉(xiāng)國有和集體單位的就業(yè)人數(shù)在絕對減少，而城鄉(xiāng)私營經(jīng)濟(jì)的就業(yè)人數(shù)卻以較高的速度增長，在4年中就翻一倍多?，F(xiàn)在，私營單位已經(jīng)成為僅次于國有單位的第二大就業(yè)部門。因此，開展非公有制不僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，而且對于解決我國勞動力就業(yè)具有重要的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的開展，非公有制經(jīng)濟(jì)將會得到進(jìn)一步的開展，并成為我國勞動力就業(yè)的重要領(lǐng)域。

10、為中小企業(yè)的開展創(chuàng)造市場空間

促進(jìn)和支持中小企業(yè)和非國有經(jīng)濟(jì)的開展，將是今后提高就業(yè)容量的重要途徑。在興旺國家，在中小企業(yè)就業(yè)的人數(shù)要占到總就業(yè)人數(shù)的65-80%。目前歐盟中小企業(yè)的就業(yè)人數(shù)占企業(yè)總數(shù)的６６％，美國小企業(yè)的雇傭人數(shù)也占全社會就業(yè)總數(shù)的６０％；第三產(chǎn)業(yè)的開展將擴(kuò)大就業(yè)量。

據(jù)1995年的工業(yè)企業(yè)普查資料，在全部工業(yè)企業(yè)和生產(chǎn)單位中，中小企業(yè)個數(shù)為7335101個〔其中中型企業(yè)為16591個〕，占全部企業(yè)數(shù)的99.9%；中小企業(yè)的從業(yè)人員為12326.19萬人〔其中中型企業(yè)為1481.97人〕，占全部從業(yè)人數(shù)的83.65%。據(jù)統(tǒng)計分析，在中國，大型企業(yè)創(chuàng)造一個就業(yè)崗位需投資22萬元，中型企業(yè)創(chuàng)造一個就業(yè)崗位需投資12萬元，小型企業(yè)創(chuàng)造一個就業(yè)崗位只需投資8萬元〔：//szsme/news/news33.htm〕。同樣的投資，中小企業(yè)提供的就業(yè)人數(shù)是大型企業(yè)的近2倍或3倍。因此，開展中小企業(yè)對于提供更多的就業(yè)崗位具有重要的作用。

中小企業(yè)的開展不但有利于國有企業(yè)下崗職工的分流，而且還為大量農(nóng)村剩余勞動力提供了就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，中小企業(yè)提供的就業(yè)崗位約占我國城鎮(zhèn)就業(yè)總數(shù)的75%，是承接1978年到1996年我國農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)換出來的2.3億勞動力的主要載體。大力開展中小企業(yè)，將會給我國未來10年的經(jīng)濟(jì)增長帶來平均每年1.5到2個百分點的增長率，成為未來10年到20年間我國經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)勁的推動力量。

十五期間，國家應(yīng)該進(jìn)一步采取政策，解決中小企業(yè)開展中存在的問題，大力扶持和促進(jìn)中小企業(yè)的開展，這不僅可以增加對勞動力的需求以緩解就業(yè)壓力，而且還可以優(yōu)化企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)大中小企業(yè)的協(xié)調(diào)開展。

11、加速城市化進(jìn)程、尤其要推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。

開展效勞業(yè)的必要條件就是開展大中城市，因為絕大多數(shù)效勞業(yè)都有一個人口門檻的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒法生存。改革開放以來，我國城市建設(shè)速度應(yīng)該說還是較快。1978年到2000年，我國城市數(shù)量由193個增加到663個，建制鎮(zhèn)由2173個增加到20312個，市鎮(zhèn)總?cè)丝谟?.7億人增加到4.56億，占全國總?cè)丝诘谋戎赜?7.9％提高到36.1％，年均提高0.38個百分點。盡管如此，如果與世界其它國家相比，我國我國城市化水平還是較低的。按世界銀行的購置力平價(PPP)計算，1997年我國與人均GNP水平相差不大的28個國家平均水平相比，我國城市化水平約低了16個百分點。由此看來，我國城市建設(shè)還急需補(bǔ)課。

但是，要解決2億農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題，中國現(xiàn)有城市的容納力是有限的，在此情況下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)尤其是大力推進(jìn)中小城鎮(zhèn)建設(shè)無疑是一條漸進(jìn)的途徑。

從目前的情況看，許多中小型城鎮(zhèn)已成為連接農(nóng)村和大中型城市的紐帶，從而作為農(nóng)村開展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的根本載體具有良好的吸納農(nóng)業(yè)充裕勞動力的開展前景。中小城鎮(zhèn)的建設(shè)能夠促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的開展，而第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)不甚興旺階段有著比第二產(chǎn)業(yè)更強(qiáng)的容納農(nóng)業(yè)充裕勞動力的能力。當(dāng)前我國大型城市規(guī)模都已相對較大，而中小型城市開展相對缺乏。有關(guān)資料說明，我國現(xiàn)有的1.9萬個小型城鎮(zhèn)中，平均每個城鎮(zhèn)有人口4.54萬人，就業(yè)人口平均為1.18萬人，就業(yè)人口為城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.9%；而在我國200萬人口以上的大城市中，就業(yè)人員占總?cè)丝跀?shù)的比重高達(dá)60.3%，100萬－200萬人口的城市，就業(yè)比重為62.6%，50萬－100萬人口的城市就業(yè)比重為66%，20萬－50萬人口的城市就業(yè)比重為55.5%。由此可見，中小城鎮(zhèn)就業(yè)前景良好。加快中小城鎮(zhèn)的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為今后我國吸納農(nóng)村剩余勞動力，加快城市化進(jìn)程的主要目標(biāo)來抓〔黃勝杰，2001〕

按國外標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，中國小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口比重只有37．8％，比通常標(biāo)準(zhǔn)低7．2個百分點，就是說少吸納了3235萬人，按城鎮(zhèn)消費品人均消費額計，相當(dāng)于內(nèi)需少了2063．72億元。如果到2021年中國的城市化率能夠到達(dá)45％，加上現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)要上檔次，提高質(zhì)量和規(guī)模，未來小城鎮(zhèn)開展可以容納28900萬人口，超過目前大中城市的人口總和，將比目前小城鎮(zhèn)人口增長70％，可吸收了未來農(nóng)村剩余勞動力的40－50％。因此，在城鎮(zhèn)化加速開展的近幾十年內(nèi)，小城鎮(zhèn)開展是關(guān)鍵時期，必須予以高度重視〔謝揚，2001〕。

12、打破戶籍制度，放寬農(nóng)民就業(yè)

從地方性的政府反失業(yè)政策