試論我國行政判決之肯定判決

論文摘要在行政審判中，以法院判決對被訴具體行政行為審查后的不同態(tài)度，可以將這些判決分為兩類：肯定判決〔肯定行政行為效力〕和否認判決〔否認行政行為效力〕。一直以來學(xué)界對我國現(xiàn)有的行政判決種類存在諸多爭議，尤其是其中的肯定判決.本文力圖對三種肯定判決從立法目的、司法權(quán)性質(zhì)、樹立司法權(quán)威等方面進行分析，發(fā)現(xiàn)其存在的問題并提出完善的建議。

論文關(guān)鍵詞行政判決肯定判決行政行為

行政判決是人民法院審理行政案件終結(jié)時，根據(jù)事實和法律，就行政案件的實體問題所做的處理決定。行政判決的肯定判決，是對行政行為合法性予以肯定，對行政相對人的訴訟請求予以拒絕，至少不對行政相對人請求給予支持的一類行政判決。?中華人民共和國行政訴訟法?〔以下簡稱?行政訴訟法?〕規(guī)定了維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決。?最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法假設(shè)干問題的解釋?〔以下簡稱?行訴解釋?〕規(guī)定了駁回訴訟請求判決、確認判決〔包括確認合法或有效、確認違法和無效〕、情況判決。這些判決中的維持判決、駁回訴訟請求判決和確認合法或有效判決即是肯定判決。目前理論和實務(wù)界，對我國行政判決種類的很多爭議都集中在這三種類型的判決之中，對此專門對其進行分析研究并提出完善建議。

一、三種肯定判決概述

〔一〕維持判決

維持判決是指人民法院對被訴具體行政行為進行審查后，確認具體行政行為符合法律的規(guī)定，從而予以維持其效力的判決。維持判決是肯定、確認具體行政行為的判決。我國?行政訴訟法?第五十四條第一款對維持判決的適用進行了明確的規(guī)定，人民法院要對被訴具體行政行為做出維持的判決必須同時滿足一下條件：〔1〕證據(jù)確鑿，即指認定具體的行政行為合法的事實都有證據(jù)證明，定案的各個證據(jù)形成一個完整的證據(jù)鏈條；〔2〕適用法律法規(guī)正確。首先，行政主體在做出具體行政行為時，必須有法律法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)；其次，行政行為應(yīng)在行政主體的法定職權(quán)內(nèi)，不能越權(quán)行政和濫用職權(quán)并符合一般的法的公平正義法那么；〔3〕符合法定程序。即行政行為必須符合法律、法規(guī)規(guī)定的方法、步驟、時限和順序。在法律法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，滿足最低程度的程序要求，符合法律法規(guī)的根本原那么，如公平原那么、比例原那么等。

〔二〕駁回訴訟請求判決

駁回訴訟請求判決，即經(jīng)人民法院經(jīng)審查，不支持原告的訴訟請求，對訴訟請求予以駁回的判決形式。這種判決是對原告訴訟請求的否認，是對被訴具體行政行為的間接肯定、認可。?行訴解釋?規(guī)定了駁回訴訟請求的判決形式，并規(guī)定該判決適合一下情形：〔1〕起訴被告不作為理由不能成立，此處的不作為包括被告拒絕作為和拖延作為兩種情況；〔2〕被訴具體行政行為合法但存在合理性問題。在此情況下，被訴具體行為符合法律的規(guī)定，沒有不合法之處，但該行政行為存在合理性的問題；〔3〕被訴具體行政行為合法，因法律、政策變化需要變更或廢止的。被訴的具體行政行為從當(dāng)時的法律依據(jù)看是合法的，但假設(shè)相關(guān)的法律規(guī)定將被改變，假設(shè)法院判決維持這種具體行政行為，實質(zhì)上是在維持一種即將被廢止或變更的法律標(biāo)準(zhǔn)；〔4〕其他應(yīng)該判決駁回訴訟請求的情形，這是一個兜底條款，也就意味著，在法院不支持原告訴訟請求，在三種肯定判決的選擇中，只要不適用維持判決和確認合法、有效判決時都可以適用駁回訴訟請求的判決。

〔三〕確認合法、有效判決

確認合法或有效的判決確實認判決的一種，?行訴解釋?五十七條第一款規(guī)定：人民法院認為被訴具體行政合法，但不適于判決維持或者駁回訴訟請求的，可以做出確認合法或有效的判決。

二、三種肯定判決的問題探析

盡管，?行政訴訟法?和?行訴解釋?分別對以上三種肯定判決做出了規(guī)定，但在理論和實務(wù)方面卻存在著爭議和問題，下面筆者將從不同的角度探析問題之所在。

〔一〕從立法目的看

首先，?行訴法?和?行訴解釋?的直接目的在于標(biāo)準(zhǔn)行政訴訟活動，保障行政訴訟活動的有序開展，“保證人民法院正確、及時審理行政案件〞。這就要求，法律必須為司法裁判提供明確的、可操作的法律指導(dǎo)，否那么就難以形成正確、及時的判決。然而在三種肯定判決中，在實踐中如何準(zhǔn)確、恰當(dāng)分別進行適用是困擾法官們的一大難題，因為這三種判決的適用邊界要么界定不清楚，要么相互之間存在重合之處，比方維持判決中的證據(jù)確鑿問題、駁回訴訟請求與維持判決、確認合法有效判決之間的重合問題等。其次，行政訴訟的最終目的在于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而三種肯定判決中的維持判決顯然與這一目的相悖。維持判決正對的是原告提出的撤銷行政行為請求行政行為，人民法院通過審理，認為行政行為合法、合理，做出維持其效力的判決。然而，維持判決對原告卻極為不利，因為判決阻礙了原告尋求救濟。被訴行政行為被法院宣判維持，即使以后行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)錯誤想糾正都變得困難，這與行政訴訟制度的設(shè)置初衷是不一致。

〔二〕從司法權(quán)的性質(zhì)看

與行政權(quán)的主動性、積極性不同，司法權(quán)是一種中立、被動性的權(quán)力，司法應(yīng)恪守不告不理的原那么。由司法權(quán)的性質(zhì)決定，判決要與原告的訴訟請求相對應(yīng)，判決是對訴訟請求的回應(yīng)。任何超出訴訟請求的問題，法院都不應(yīng)主動去裁判，除非原告提出了這樣的請求，否那么就超出了司法權(quán)的范圍，也動搖了司法的原那么和性質(zhì)。維持判決針對的訴訟請求是撤銷訴訟請求，對撤銷的請求，法院或者支持，或者反對，或者雖然支持，但出于保護公共利益的需要不直接撤銷，而是指出違法并責(zé)令行政機關(guān)給相對人進行補救。顯然，對被訴行政行為判決維持與司法的中立地位不符。同樣，確認行政行為合法、有效也存在相似的弊端。

〔三〕從樹立司法權(quán)威看

法治社會強調(diào)公眾對法律、司法的尊重、認同和信賴，尊重和認同的根底在于法律和司法的權(quán)威。作為堅守社會正義最后一道防線的司法機關(guān)，樹立司法的權(quán)威，使每個公民能夠自愿地服從和遵守法律是建立法治社會建立的重要內(nèi)容。基于司法權(quán)威在建設(shè)法治社會中的重要意義，如何確立和提升司法權(quán)威就尤為重要。從客觀上看，司法權(quán)威的樹立依賴于社會公眾對司法的敬畏；從主觀來說，司法權(quán)威來至于法律和司法本身的明確性、正當(dāng)性、嚴(yán)肅性。然而，行政肯定判決中的三種判決卻不能到達明確性和嚴(yán)肅性的標(biāo)準(zhǔn)，比方說，維持判決、駁回訴訟請求判決和確認合法、有效判決之間界限不清晰，或者在司法實踐中司法人員難以掌握其復(fù)雜微妙的界限，明辨其各自的使用范圍，就出現(xiàn)了局部司法人員在做判決時隨心所欲，經(jīng)常出現(xiàn)錯誤的判決，而判決結(jié)果的不同不僅直接影響相對人的權(quán)益，也是公眾對司法產(chǎn)生質(zhì)疑，破壞了司法的權(quán)威。

〔四〕從外國經(jīng)驗看

在德國，行政判決包括因具體行政行為違法而侵害原告權(quán)利時的撤銷判決、因原告要求確認已被處理的具體行政行為性質(zhì)時確實認判決、因行政機關(guān)不履行法定義務(wù)時的履行判決、責(zé)令行政機關(guān)支付一定金錢和財物的給付判決、更改行政機關(guān)確認或認定的錢款時的變更判決等。日本的行政判決由于學(xué)習(xí)了德國經(jīng)驗，所以和德國比擬相似。在日本，行政訴訟的類型有抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、機關(guān)訴訟和居民訴訟。對抗告訴訟案件，法院可以做出三種判決：支持請求判決、駁回請求判決和情勢判決。日本其他行政訴訟類型以抗告訴訟為根底，判決形式包括給付訴訟和其他。由上可見，德日大陸法系國家的行政判決與行政訴訟類型密切聯(lián)系，并且在他們的行政判決種類中沒有我們維持判決和確認合法、有效兩種肯定判決形式。其實，在司法審查與其令狀制度相聯(lián)系的普通法系國家也沒有類似的判決形式。

三、肯定判決的完善建議

〔一〕強化司法的自身定位，改變司法為行政效勞的觀念

司法作為國家權(quán)力配置〔立法、執(zhí)法、司法〕中的一極，它應(yīng)該有其獨立的價值和功能定位——以中立的角色做出公正的裁判，解決爭議雙方的糾紛。在行政訴訟活動中強化司法自身定位尤為重要。在行政訴訟中，一方是國家行政機關(guān)，一方是公民、法人和其他組織。很明顯，參與行政訴訟的兩方主體地位是不平等的，能力強弱也是存在巨大差異的?？梢哉f，在這種“民告官〞的訴訟制度設(shè)置初衷就應(yīng)當(dāng)是為老百姓在受到強勢的國家行政權(quán)力侵害的時提供可信賴和憑仗的救濟方式，行政訴訟本來就更應(yīng)該表達司法權(quán)通過對行政權(quán)的監(jiān)督保障處于弱勢地位的原告一方的權(quán)益，否那么行政訴訟中司法的地位將失去他本有的價值。然而，在?行政訴訟法?的第一條關(guān)于行政訴訟法立法目的條文中卻有“維護〞行政機關(guān)行政職權(quán)的表述，正是因為有這樣的立法目的，所以才導(dǎo)致了在行政肯定判決中維持判決和確認合法、有效判決的產(chǎn)生。一直以來這一立法目的表述都受到理論界的質(zhì)疑和批判。出現(xiàn)這一問題的原因在于我們長時間形成的司法效勞于行政的觀念，行政權(quán)在國家的治理中始終居于主導(dǎo)地位，司法往往要服從和效勞于行政，這樣司法的本來價值和功能大大削弱。像這樣的情況在司法理念和司法實踐中并不鮮見，比方“法律工具論〞、“全能衙門論〞，法院幫助政府部門搞拆遷等。要改變這種嚴(yán)重損害司法形象的司法現(xiàn)狀就必須強化司法的自身定位，改變司法為行政效勞的傳統(tǒng)觀念。

〔二〕以駁回訴訟請求作為行政肯定判決的唯一形式

從前面的分析可以看出，維持判決主要是是對具體行政行為的合法性判定，并沒有回應(yīng)原告的訴訟請求，即置原告的訴訟請求不理，直接對實體問題做出認定，這樣的認定一經(jīng)判決生效，行政主體就不能輕易改變，這就限制了行政機關(guān)根據(jù)情勢調(diào)整變化行政行為的及時性、靈活性，也增加了行政機關(guān)自行糾正錯誤、相對人尋求權(quán)利救濟的難度和本錢。同樣，確認行政行為合法有效的判決也有相似的問題存在，另外確認合法有效完全可以成為法院進行裁判的中間環(huán)節(jié)，而不必將其作為最終判決導(dǎo)致無法回避的弊端。而駁回訴訟請求判決，那么是把裁判的中心放在了原告的訴訟請求上，直面原告的訴訟請求并作出回應(yīng)。只要原告的訴訟請求不能成立，不管是因為行政行為本身合法，還是行政行政行為存在不屬法院審查范圍的合理性問題，或者是因為情勢的變更導(dǎo)致做出行政行為的法律依據(jù)面臨合法性檢討，法院不便回應(yīng)等，都可以做出駁回訴訟請求的判決。這樣做既防止了司法權(quán)對行政權(quán)的僭越，也能在保證行政行為效力的根底上為其順勢調(diào)整變更留空間，還能為相對人繼續(xù)尋求權(quán)利救濟