中共中央黨校在職研究生畢業(yè)論文題目：“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問(wèn)題研究姓名：導(dǎo)師：專業(yè)：年級(jí)：中共中央黨校函授學(xué)院2010年【內(nèi)容提要】針對(duì)“人民防空”（簡(jiǎn)稱“人防”）向“民防”轉(zhuǎn)型，并明確提出走“兩防一體化（即：防空防災(zāi)一體化）”道路、實(shí)現(xiàn)“災(zāi)有所防”的目標(biāo)趨勢(shì)，本文立足人防（民防）建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際，通過(guò)對(duì)“兩防一體化”現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的分析，對(duì)“人防”這個(gè)在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域戰(zhàn)時(shí)防空的牽頭主管部門，利用在長(zhǎng)期準(zhǔn)備過(guò)程中所積累的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的防空資源和正在形成的“兩防一體化”政策導(dǎo)向下的這個(gè)轉(zhuǎn)型體制，在現(xiàn)代社會(huì)特別是在城市日益頻發(fā)的各種非傳統(tǒng)安全方面的突發(fā)事件、災(zāi)害、危機(jī)的應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的應(yīng)該性和可行性及“兩防一體化”實(shí)踐的法律適用與缺失問(wèn)題進(jìn)行了研究探討，提出了“兩防一體化”實(shí)踐對(duì)趨勢(shì)性法律創(chuàng)制的需求意見(jiàn)和建議?！娟P(guān)鍵詞】“兩防一體化”城市應(yīng)急管理法律適用研究【目錄】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問(wèn)題研究一、“兩防一體化”的歷史背景··························第1頁(yè)（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化········第1頁(yè)（二）“人防”發(fā)展60年積累了巨大的不可替代的基礎(chǔ)性資源············································第4頁(yè)（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進(jìn)程回顧········第7頁(yè)二、“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析·······第8頁(yè)（一）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國(guó)外許多國(guó)家開(kāi)展民防工作的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒··············第8頁(yè)（二）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有初步的實(shí)踐基礎(chǔ)·········································第14頁(yè)（三）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導(dǎo)向上的依據(jù)·························第16頁(yè)三、“兩防一體化”實(shí)踐的法律適用分析·················第19頁(yè)（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用···········第22頁(yè)（二）依托人防（民防）防護(hù)資源，提升保障水平·······第23頁(yè)（三）依托人防（民防）信息平臺(tái)，推進(jìn)資源共享·······第23頁(yè)（四）依托人防（民防）預(yù)案規(guī)劃，促進(jìn)有序建設(shè)·······第24頁(yè)（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)防災(zāi)宣傳···········第24頁(yè)四、“兩防一體化”實(shí)踐對(duì)法律創(chuàng)制的新需求及意見(jiàn)建議···第25頁(yè)（一）“兩防一體化”實(shí)踐的法律缺失問(wèn)題不可小視······第25頁(yè)（二）“兩防一體化”實(shí)踐呼喚“民防法“的出臺(tái)········第26頁(yè)（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題和建議········第28頁(yè)前言“城市，讓生活更美好！”這是2010年上海世界博覽會(huì)的主題。確定這一主題充分體現(xiàn)了中國(guó)政府和人民的美好愿望，上海世博會(huì)的成功開(kāi)幕和獲得廣泛好評(píng)并將吸引預(yù)計(jì)7千萬(wàn)人次前去爭(zhēng)睹世博芳容，也說(shuō)明了城市是可以讓人們生活得更美好的。然而，我們?cè)谧非?、向往、享受城市的美好的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)千萬(wàn)記住“城市化是社會(huì)現(xiàn)代化的一大標(biāo)志，但城市化也具有雙重效應(yīng)。城市化不但在時(shí)空上集成資源、發(fā)展上匯聚人才，而且也在時(shí)空上集成矛盾、發(fā)展上匯聚風(fēng)險(xiǎn)”。余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)治理》，浙江大學(xué)出版社2007版，第221頁(yè)。又正如中國(guó)工程院院士、同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院地下建筑與工程系教授盧耀如，在2009年一次接受新華社記者采訪時(shí)指出的那樣：“實(shí)際上，我國(guó)有不少城市都存在著自然災(zāi)害的隱患，除了地震災(zāi)害之外，還有其他地質(zhì)災(zāi)害及氣候?yàn)?zāi)害，都會(huì)給城市帶來(lái)安全威脅?！泵鎸?duì)這樣的安全威脅，由于社會(huì)法律對(duì)災(zāi)害性危機(jī)的爆發(fā)尚缺乏足夠的應(yīng)對(duì)能力或往往滯后，城市特別是大中型城市的防災(zāi)能力建設(shè)也相對(duì)滯后，使得人們?cè)谙硎艹鞘械拿篮玫耐瑫r(shí)，也時(shí)常會(huì)使人們對(duì)在“高風(fēng)險(xiǎn)”社會(huì)中的生存風(fēng)險(xiǎn)感深深焦慮。每當(dāng)重大災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，臨時(shí)性、突擊性的搶險(xiǎn)救災(zāi)形式和現(xiàn)存的政府機(jī)構(gòu)的日常單災(zāi)種條塊分割狀應(yīng)急管理體制，已不能保證社會(huì)的安然無(wú)恙；同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)人們面對(duì)突如其來(lái)的重大災(zāi)害時(shí)，單憑政府的哪一個(gè)機(jī)構(gòu)、部門，已難以完成搶險(xiǎn)、救災(zāi)、減災(zāi)、重建的重任，2008年“5.12”汶川大地震和2010年的“4.14”青海玉樹(shù)地震已可證明。因此，在“‘人的安全’與‘社會(huì)安全’開(kāi)始占據(jù)安全領(lǐng)域的重要位置”余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)危機(jī)治理》，浙江大學(xué)出版社2007版，第227頁(yè)。之時(shí)，在人口日益大量積聚于城市的狀態(tài)之下，在城市的日常應(yīng)急管理中，早早地筑起一道盡可能讓人們可以安全無(wú)憂地享受城市美好生活的實(shí)用、可用、管用的非傳統(tǒng)安全的防火墻，已成為“守夜人”英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng).斯密曾談過(guò)：政府主要要承擔(dān)保衛(wèi)國(guó)防和私人財(cái)產(chǎn)、建設(shè)和維持公共工程和公共事業(yè)的責(zé)任，充當(dāng)“守夜人”的角色。不可懈怠的天職，同理，作為擔(dān)當(dāng)“守夜人”職責(zé)之一的人防（民防）部門，也理應(yīng)按照“科學(xué)發(fā)展觀”的精神，充分利用在應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅準(zhǔn)備中積累起來(lái)的“人防”資源和“兩防一體化”的政策導(dǎo)向，依法或按照現(xiàn)存有關(guān)法律法規(guī)的精神，主動(dòng)作為、積極發(fā)揮作用。遵循的目標(biāo)，就是真正實(shí)現(xiàn)“災(zāi)有所防”、余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)治理》，浙江大學(xué)出版社2007版，第221頁(yè)。余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)危機(jī)治理》，浙江大學(xué)出版社2007版，第227頁(yè)。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng).斯密曾談過(guò)：政府主要要承擔(dān)保衛(wèi)國(guó)防和私人財(cái)產(chǎn)、建設(shè)和維持公共工程和公共事業(yè)的責(zé)任，充當(dāng)“守夜人”的角色。【正文】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問(wèn)題研究一、“兩防一體化”的歷史背景（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化1、人防的內(nèi)涵和意義。人防（civilairdefense），是我國(guó)人民防空的簡(jiǎn)稱（國(guó)外稱民防，civildefense）。根據(jù)《中華人民共和國(guó)防空法》定義，人民防空是國(guó)家根據(jù)國(guó)防需要，動(dòng)員和組織群眾采取防護(hù)措施，防范和減輕空襲危害。人民防空是國(guó)防的重要組成部分，是一項(xiàng)全民性的戰(zhàn)備工作，它體現(xiàn)了我國(guó)積極防御的軍事戰(zhàn)略方針，是利國(guó)、利民的社會(huì)公益事業(yè)。我國(guó)人民防空?qǐng)?jiān)持的方針是“長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合”，基本原則是必須走中國(guó)特色建設(shè)之路，堅(jiān)持貫徹“四個(gè)結(jié)合”：堅(jiān)持人民防空建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相協(xié)調(diào)，與城市建設(shè)相結(jié)合；堅(jiān)持人民防空與要地防空、野戰(zhàn)防空相結(jié)合；堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合；堅(jiān)持國(guó)家建設(shè)與社會(huì)、集體、個(gè)體建設(shè)相結(jié)合。做到著眼全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，同步建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展，突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，科技強(qiáng)業(yè)、注重效益，依法建設(shè)、依法管理。我國(guó)的人民防空包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是和平時(shí)期為防備敵空襲的需要，動(dòng)員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準(zhǔn)備措施和行動(dòng)，即進(jìn)行人民防空建設(shè)；二是戰(zhàn)時(shí)為防御敵空襲的需要，動(dòng)員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準(zhǔn)備措施和行動(dòng)，即開(kāi)展人民防空襲戰(zhàn)爭(zhēng)。人民防空與軍隊(duì)防空、要地防空一起，共同組成了我國(guó)國(guó)土防空體系。其中要地防空是保衛(wèi)重要地區(qū)安全的防空，如重要城市、交通樞紐和重要軍事基地的防空，軍隊(duì)防空是保證地面部隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)安全的防空，與這兩者相比，人民防空則更加突出動(dòng)員和組織城市居民采取各種防空措施。2、建國(guó)初期在對(duì)美、對(duì)臺(tái)背景下，“人防”應(yīng)運(yùn)而生。1949年10月1日，中華人民共和國(guó)宣告成立。然而，美蔣不甘心于失敗，從1950年1月至2月先后派飛機(jī)轟炸了廣州、上海、杭州等地，同時(shí)，叫囂轟炸其他大城市，在此背景威脅下，從1950年3月起全國(guó)各地各級(jí)“人民防空”機(jī)構(gòu)和組織相繼成立，并按相應(yīng)權(quán)限頒發(fā)了有關(guān)防空命令，為當(dāng)時(shí)穩(wěn)定人們?nèi)罕娗榫w、維護(hù)社會(huì)安全起到了重要作用。3、60年代和70年代的“深調(diào)控、廣積糧、不稱霸”。由毛澤東同志發(fā)出的這一號(hào)召，在全國(guó)引起了廣泛的響應(yīng)，也使“人防”的建設(shè)和發(fā)展奠定了初步的基礎(chǔ)：一是全民的國(guó)防戰(zhàn)備意識(shí)得到了強(qiáng)化；二是“人防”工程建設(shè)進(jìn)展較快，據(jù)沈陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)：在此期間，全市修建的永久性和半永久性“人防”工程，相當(dāng)于原有工程的17倍；三是“人防”戰(zhàn)備通信網(wǎng)和防空警報(bào)網(wǎng)初步建成。但這期間“人防”的戰(zhàn)略定位主要還是為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和大規(guī)模外敵入侵的防空襲作準(zhǔn)備。4、70年代末至90年代“人防”的著眼點(diǎn)開(kāi)始由應(yīng)對(duì)大規(guī)模外敵入侵的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)向主要為應(yīng)對(duì)局部戰(zhàn)爭(zhēng)作準(zhǔn)備，特別是20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初主要是為對(duì)臺(tái)斗爭(zhēng)、反“臺(tái)獨(dú)”的需要作準(zhǔn)備。這時(shí)期的“人防”，雖然從1978年12月18日中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，開(kāi)始由過(guò)去的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)入和平時(shí)期的正常建設(shè)和發(fā)展軌道，但總體來(lái)看，仍然以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全問(wèn)題為主。這時(shí)期，最顯著的成果是人防法律的創(chuàng)制，主要表現(xiàn)在：1996年10月29日頒布了《中華人民共和國(guó)人民防空法》（簡(jiǎn)稱《人防法》）并于1997年1月1日起施行，以此為標(biāo)志，“人防”的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了法制化的軌道，同時(shí)，也極大地推動(dòng)了“人防”的快速發(fā)展。5、新世紀(jì)，在經(jīng)濟(jì)全球化和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題凸顯的背景下，人防開(kāi)始向防空防災(zāi)相結(jié)合的“兩防一體化”轉(zhuǎn)型。尤以2001年9月11日美國(guó)發(fā)生“9.11”恐怖襲擊事件為標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)全球化狀態(tài)下的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，開(kāi)始被世界各國(guó)政府所廣泛認(rèn)識(shí)和重視，紛紛采取或加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)措施。我國(guó)也不例外，從2001年起，在我國(guó)黨和政府的一些重要的政策文件、黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)的講話中開(kāi)始使用“非傳統(tǒng)安全”一詞。2002年，黨的“十六大”報(bào)告中指出：傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織，恐怖主義危害上升。黨的十六屆六中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》更是明確指出：“要增強(qiáng)國(guó)家安全意識(shí)，完善國(guó)家安全戰(zhàn)略，健全科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)各種傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅，嚴(yán)厲打擊境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的滲透、顛覆、破壞活動(dòng)，確保國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全”。2006年11月4日胡錦濤同志在中非合作論壇北京峰會(huì)開(kāi)幕式上的講話中指出：“傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，影響世界和平與發(fā)展的不穩(wěn)定不確定因素增多，廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！?006年11月24日胡錦濤同志在伊斯蘭堡同巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫舉行會(huì)談時(shí)，又特別強(qiáng)調(diào)了兩國(guó)間要深化非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。正是在這樣的理念、政策導(dǎo)向下，我國(guó)繼1953年、1971年、1978年、2000年先后四次召開(kāi)全國(guó)人民防空工作會(huì)議，并根據(jù)各個(gè)歷史時(shí)期的形勢(shì)和任務(wù)，作出了一系列加強(qiáng)人民防空工作的重要決定，確立了我國(guó)人民防空工作的指導(dǎo)思想和方針原則的基礎(chǔ)上，2005年10月27日召開(kāi)了第五次全國(guó)人民防空工作會(huì)議，在這次會(huì)議上，時(shí)任中央軍委副主席的曹剛川同志代表中央軍委、國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)繼2000年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議后，又進(jìn)一步明確提出了“積極推進(jìn)防空防災(zāi)一體化建設(shè)”即“兩防一體化”的要求。由此開(kāi)始，全國(guó)“人防”進(jìn)入了向“兩防一體化”轉(zhuǎn)型的新時(shí)期。（二）“人防”發(fā)展60年積累了巨大的不可替代的基礎(chǔ)性資源1、人防工程存量大，可用于平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換、人員疏散和掩蔽的面積激增。除60、70年代開(kāi)挖或修建的早期人防工程外，改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)力的不斷增強(qiáng)，政府對(duì)人防工程建設(shè)的投入也逐步增大，特別是1996年10月29日《中華人民共和國(guó)人民防空法》（簡(jiǎn)稱《人防法》）頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)全國(guó)各地人防工程的建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用，據(jù)國(guó)家人防辦專家測(cè)算，《人防法》實(shí)施后，尤其是近10年來(lái)，全國(guó)人防工程的增量超過(guò)前50年的總量。以杭州為例，目前已建成并可投入使用的人防工程，不僅種類齊全：有指揮所工程、民用防空地下室、物資庫(kù)、疏散基地、人防交通隧道、地鐵兼顧人防工程及地下連接通道等，而且按全市常住人口統(tǒng)計(jì)，人均擁有的地下空間人防面積已超過(guò)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。2、信息化程度高，指揮平臺(tái)體系完善。以杭州地區(qū)為例，目前，省、市、區(qū)（縣、市）三級(jí)均已建成（或基本建成）人防地下指揮所、地面指揮所和移動(dòng)指揮所，并達(dá)到了“三所”互通成網(wǎng)、有線無(wú)線和衛(wèi)星通信手段齊備、上下“三級(jí)”可以靈敏溝通、常態(tài)化維護(hù)和訓(xùn)練保證隨時(shí)能用。3、健全的警報(bào)報(bào)知體系，覆蓋面廣、傳播迅速、操作靈敏。經(jīng)過(guò)60年來(lái)的長(zhǎng)期建設(shè)，全國(guó)各主要大中型城市，尤其是沿海重點(diǎn)一線城市，普遍均已建立健全了防空警報(bào)報(bào)知系統(tǒng)。防空警報(bào)在戰(zhàn)時(shí)主要用于人民防空，組織人員疏散時(shí)的告知；在平時(shí)可用于搶險(xiǎn)救災(zāi)和突發(fā)事件情況下的災(zāi)情預(yù)報(bào)和緊急報(bào)知。如2008年“5.12”地震后，錦陽(yáng)市就明確告知：唐家山堰塞湖一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，將在全城拉響防空警報(bào)進(jìn)行人員緊急疏散。4、“人防”軟件資源也逐成體系。所謂“人防”軟件資源是指政策法規(guī)、體制機(jī)制、職責(zé)權(quán)能、信息資源等非物質(zhì)因素。這些因素構(gòu)成了開(kāi)展人防工作不可或缺的“軟件力量”。（1）以《人防法》為標(biāo)志，60年來(lái)先后頒布、下發(fā)施行的人防法律法規(guī)、政策性文件多達(dá)50余種，較好地規(guī)范和指導(dǎo)了人防的健康發(fā)展。（2）人防的軍政共管體制有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)。全國(guó)人防部門均屬于軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種體制的優(yōu)勢(shì)在于有利于發(fā)揮軍地雙方的積極性、有利于協(xié)調(diào)軍地各種力量完成任務(wù)。在戰(zhàn)時(shí)，人防部門是組成人防指揮部機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)，對(duì)各部門和單位有綜合協(xié)調(diào)職能。從我國(guó)的國(guó)情及以往的重大救援實(shí)踐來(lái)看，軍隊(duì)始終是救援行動(dòng)的骨干和主要力量，人防部門軍政共管的領(lǐng)導(dǎo)體制，使人防部門可以比較順暢地向軍隊(duì)指揮系統(tǒng)報(bào)告情況、請(qǐng)求支援、協(xié)調(diào)現(xiàn)役部隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)和民兵參與重大災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急救援行動(dòng)，且近年來(lái)的多次演習(xí)證明這是切實(shí)可行的。（3）不斷完善的人防組織指揮體系安全可靠。業(yè)已建立的人防應(yīng)對(duì)信息化條件下的現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)防空襲的指揮體系，有著一般指揮體系無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，這既符合城市防空的需要，又與城市突發(fā)事件應(yīng)急管理指揮體系相融合。以杭州為例，人防指揮體系更是充分考慮到城市應(yīng)急管理的需要，其組織指揮機(jī)構(gòu)由政府辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)委、建委等系統(tǒng)多個(gè)部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)人員組成，設(shè)置了包括指揮協(xié)調(diào)組、搶險(xiǎn)搶修組、人口疏散組等十個(gè)組，基本構(gòu)成了一個(gè)科學(xué)合理，涉及廣泛，便于信息交流、部門協(xié)調(diào)以及指揮暢通的人防指揮體系，其指揮網(wǎng)絡(luò)覆蓋面大，信息來(lái)源廣，運(yùn)行安全可靠。（4）數(shù)據(jù)信息采集機(jī)制和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)扎實(shí)有效。人防部門形成了自己完整的數(shù)據(jù)采集機(jī)制，各地每年都會(huì)安排專門人員對(duì)人防警報(bào)、人防工程、人防專業(yè)隊(duì)等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)采集匯總，其中不少數(shù)據(jù)都與應(yīng)急處置密切相關(guān)。如杭州市人防建設(shè)的城市應(yīng)急救援指揮中心業(yè)務(wù)受理信息系統(tǒng)，在運(yùn)用人防數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，還針對(duì)應(yīng)急接處警的需要，對(duì)事發(fā)點(diǎn)地址、類型和人員等相關(guān)信息進(jìn)行應(yīng)急業(yè)務(wù)處理；其GIS地理信息系統(tǒng)，建有應(yīng)急資源、應(yīng)急隊(duì)伍等專業(yè)圖層，預(yù)案管理系統(tǒng)建有綜合預(yù)案、重點(diǎn)單位救援預(yù)案等，這些資源都可以為城市的應(yīng)急管理提供穩(wěn)定實(shí)用的信息服務(wù)。5、長(zhǎng)期堅(jiān)持的人防宣傳教育機(jī)制，拓寬了防空防災(zāi)知識(shí)宣傳面。以杭州為例，已形成了“五進(jìn)五面向”的人防宣傳教育新模式。一是進(jìn)學(xué)校，面向師生。每年在全市250多所初級(jí)中學(xué)開(kāi)設(shè)防空防災(zāi)知識(shí)宣傳課，年受教育師生達(dá)10萬(wàn)名之多。二是進(jìn)黨校，面向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。將人民防空教育納入全市各級(jí)黨校和行政學(xué)院受培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，每年在各級(jí)黨校開(kāi)設(shè)人防專題講座20多場(chǎng)。三是進(jìn)窗口，面向企業(yè)。每年在市行政服務(wù)中心人防審批窗口發(fā)放資料和舉辦警報(bào)管理員培訓(xùn)班等，增強(qiáng)了各類企業(yè)人員的國(guó)防觀念和人防意識(shí)。四是進(jìn)社區(qū)，面向普通市民。全市社區(qū)開(kāi)展人防宣傳教育達(dá)95%以上。五是進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，面向廣大網(wǎng)民。充分利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、生動(dòng)、便利、開(kāi)放和受眾面廣的優(yōu)點(diǎn)，開(kāi)辟《杭州人防》網(wǎng)站，年點(diǎn)擊率達(dá)600萬(wàn)次以上。6、人防隊(duì)伍逐漸壯大、能力不斷增強(qiáng)。60年人防的建設(shè)和發(fā)展，雖幾經(jīng)曲折，但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)力的增強(qiáng)、法制的逐步建立，也開(kāi)始步入了較為平穩(wěn)的發(fā)展階段。人防長(zhǎng)期的“準(zhǔn)軍事化”管理，也有力地促進(jìn)了這支隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力的不斷提高。7、人防志愿者隊(duì)伍的形成，增強(qiáng)了城市應(yīng)急管理的有生力量。隨著非傳統(tǒng)安全問(wèn)題進(jìn)入人們的視野，人們對(duì)國(guó)防和社會(huì)安全問(wèn)題普遍關(guān)注和重視，人防志愿者隊(duì)伍的吸引力也不斷增強(qiáng)，就浙江省而言，近年來(lái)，各地市相繼加強(qiáng)引導(dǎo)，紛紛成立了人防志愿者隊(duì)伍。（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進(jìn)程回顧“人防”發(fā)展60年來(lái)，法律法規(guī)的創(chuàng)制最早可追溯到建國(guó)初。1950年，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《發(fā)展人民防空工作的決定》，從此，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始建立人民防空組織。1951年5月，成立了中央人民防空委員會(huì)，并成立人民防空領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，修建人民防空工事，建立初步的防空襲警報(bào)設(shè)施。1953年11月10日—16日第一次全國(guó)人民防空工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議確定了“長(zhǎng)期準(zhǔn)備，重點(diǎn)建設(shè)”的人民防空工作方針。1969年，為了加強(qiáng)全國(guó)人民防空的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立了全國(guó)人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組。1986年，國(guó)務(wù)院、中央軍委向全國(guó)、全軍批轉(zhuǎn)《關(guān)于人民防空工作改革的幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)人民防空建設(shè)管理體制和運(yùn)行進(jìn)行了調(diào)整和改革，為人民防空工作的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1996年江澤民主席簽署命令，頒布了中國(guó)人民防空的第一部法律--《中華人民共和國(guó)人民防空法》，標(biāo)志著我國(guó)的人民防空工作在法制化、正規(guī)化、制度化建設(shè)方面上了一個(gè)新臺(tái)階，全國(guó)人民防空建設(shè)得到了新的大發(fā)展。2000年，全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議開(kāi)始明確提出“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”的原則（簡(jiǎn)稱“平戰(zhàn)結(jié)合”原則），要求把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵(lì)人防部門和隊(duì)伍參與平時(shí)的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國(guó)際民防逐步接軌。2005年第五次全國(guó)人民防空工作會(huì)議又進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，第四、五次全國(guó)人民防空工作會(huì)議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”“兩防一體化”的方針開(kāi)始，我國(guó)才真正意義上開(kāi)啟了人防轉(zhuǎn)民防暨“兩防一體化”的歷史，全國(guó)范圍內(nèi)的防空防災(zāi)一體化開(kāi)始鋪開(kāi)。從上述對(duì)人民防空的歷史與發(fā)展的分析，可以得出一個(gè)初步的結(jié)論：人防的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即人防向“兩防一體化”的民防體制轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。應(yīng)該說(shuō)，源于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的我國(guó)人防體系為減少戰(zhàn)爭(zhēng)中的人員傷亡和財(cái)物損失、以及和平年代傳播人防意識(shí)作出了重大貢獻(xiàn)，在國(guó)防體系中發(fā)揮了極為重要的作用。但是隨著改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)時(shí)代主題的判斷已經(jīng)從“戰(zhàn)爭(zhēng)與和平”轉(zhuǎn)向了“和平與發(fā)展”，而上世紀(jì)80年代以來(lái)，一系列非傳統(tǒng)安全威脅已經(jīng)開(kāi)始凸顯，特別是以2001年的“9.11”恐怖襲擊、2003年的SARS、2005年的印度洋海嘯為標(biāo)志性事件，這類非戰(zhàn)爭(zhēng)威脅在不斷呈現(xiàn)的過(guò)程中，已經(jīng)成為民眾生命安全甚至國(guó)家安全的直接威脅。因此，面對(duì)新形勢(shì)下的特殊背景和任務(wù)，作為傳統(tǒng)的人防工作也面臨著新的挑戰(zhàn)和命題。隨著城市的擴(kuò)大、城市災(zāi)害形式不斷演化、危害程度不斷上升，人防事業(yè)逐漸向人道主義救援、公平正義推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)、應(yīng)急救險(xiǎn)等領(lǐng)域拓展和延伸。傳統(tǒng)單一的以軍事防空為主要目標(biāo)的人防應(yīng)該向以軍事防空與城市防災(zāi)、應(yīng)急救險(xiǎn)的民防相結(jié)合暨人防向民防轉(zhuǎn)變、人防體系向民防體系轉(zhuǎn)變。在世界視野中，目前已有110多個(gè)國(guó)家建立了民防體系，制定了較為完善的民防法規(guī)，在平時(shí)防災(zāi)救災(zāi)和戰(zhàn)時(shí)防空實(shí)踐中的特色與突出成效，都為我國(guó)深化民防建設(shè)提供了良好的借鑒素材。因此，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，人防與民防的緊密結(jié)合（或者說(shuō)人防轉(zhuǎn)向廣義“民防”）也將是必然趨勢(shì)。為此，大力加強(qiáng)民防理論研究，深化民防實(shí)踐指導(dǎo)，是當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)變?nèi)朔?、深化民防、有效?yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的時(shí)代課題。二、“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析（一）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國(guó)外許多國(guó)家開(kāi)展民防工作的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒1、民防的內(nèi)涵。民防是民事防護(hù)或民眾防護(hù)的簡(jiǎn)稱，是一種保護(hù)平民免遭戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等事故侵襲或傷害的系列行為。民防包含一系列緊急措施如預(yù)防、緩和、準(zhǔn)備、回應(yīng)、緊急疏散和恢復(fù)?！懊穹馈币辉~最早是由西方一些國(guó)家提出的，指在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期為減少敵人進(jìn)攻，特別是空襲所造成的生命財(cái)產(chǎn)損失而采取的一切非軍事措施。冷戰(zhàn)結(jié)束后，許多國(guó)家的民防有了新的擴(kuò)展，并逐漸對(duì)民防達(dá)成新的共識(shí)。1977年6月8日《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加協(xié)議書》第61條對(duì)民防的定義是：民防是民事防護(hù)的簡(jiǎn)稱，是民眾在政府和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下，為抵御戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害、自然災(zāi)害和人為事故所采取的防護(hù)行為；是指旨在保護(hù)平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對(duì)行動(dòng)或?yàn)?zāi)害的直接影響，并提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義的任務(wù)的執(zhí)行。這些任務(wù)是：1、發(fā)出警報(bào)；2、疏散；3、避難所的管理；4、燈火管制措施的管理；5、救助；6、醫(yī)療服務(wù)，包括急救、和宗教援助；7、救火；8、危險(xiǎn)地區(qū)的查明和標(biāo)明；9、清除污染和類似保護(hù)措施；10、提供緊急的住宿和用品；11、在災(zāi)區(qū)內(nèi)恢復(fù)和維持秩序的緊急支助；12、緊急修復(fù)不可缺少的公用事業(yè)；13、緊急處理死者；14、協(xié)助保護(hù)生存所必需的物體；15、為執(zhí)行上述任務(wù)、包括但不限于計(jì)劃和組織的補(bǔ)充活動(dòng)。二戰(zhàn)后，1949年8月12日簽署的《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》第二章第十四條“居民之一般保護(hù)以防戰(zhàn)爭(zhēng)之若干影響“的一項(xiàng)內(nèi)容就是“各締約國(guó)在平時(shí)，沖突各方在戰(zhàn)事開(kāi)始后，得在其領(lǐng)土內(nèi)，并于必要時(shí)在占領(lǐng)地內(nèi)，設(shè)立醫(yī)院及安全地帶與處所，加以適當(dāng)?shù)慕M織，使能保護(hù)傷者、病者、老者、十五歲以下兒童、孕婦、及七歲以下兒童之母親，俾免受戰(zhàn)爭(zhēng)影響”，第十八條的一項(xiàng)內(nèi)容是“凡為照顧傷者、病者、弱者及產(chǎn)婦而組織之民用醫(yī)院，在任何環(huán)境下，不得為攻擊之目標(biāo)，而應(yīng)隨時(shí)受沖突各方之尊重與保護(hù)?！?994年，國(guó)際民防組織在《民曼宣言》中指出：“不應(yīng)該將民防僅限定為對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)期間或武裝沖突中所導(dǎo)致的災(zāi)害采取某種人道主義行動(dòng)，而應(yīng)當(dāng)確認(rèn)民防這一概念應(yīng)包含人類為抵抗各種事故和災(zāi)害，保護(hù)他們的人口、環(huán)境和財(cái)產(chǎn)所采取的一切措施。”第十一次世界民防大會(huì)通過(guò)面對(duì)21世紀(jì)的災(zāi)害，為各國(guó)人民提供保護(hù)的《北京宣言》（1998年10月30日）開(kāi)宗明義指出“考慮到在遭受自然和人為災(zāi)害時(shí)提供保護(hù)和幫助，如同保護(hù)生命和健康一樣，是基本的人權(quán)?！薄缎浴愤€國(guó)外民防內(nèi)涵概述。1999年美國(guó)出版的《聯(lián)邦法規(guī)》第32卷第185章對(duì)民防的任務(wù)規(guī)定為：（1）最大限度地減少因敵人對(duì)美的攻擊、自然或技術(shù)災(zāi)害而出現(xiàn)的緊急局勢(shì)；（2）對(duì)因敵攻擊、自然或技術(shù)災(zāi)害而毀壞的重要設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行緊急搶修和恢復(fù)。“9.11”恐怖事件發(fā)生后，美國(guó)民防的任務(wù)很大程度上轉(zhuǎn)移到防控各種恐怖襲擊、保衛(wèi)國(guó)家及人民安全的重點(diǎn)目標(biāo)上來(lái)。俄羅斯1998年2月頒布的《民防法》確定，“民防是為準(zhǔn)備保護(hù)和保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的居民、物質(zhì)與文化財(cái)產(chǎn)免遭軍事行動(dòng)或自然、人為災(zāi)害所采取的綜合措施?！薄敖M織與實(shí)施民防是國(guó)家最重要的職能之一，是國(guó)防建設(shè)、保障國(guó)家安全的組成部分?！?997年3月25日，德國(guó)聯(lián)邦政府專門頒布了《德國(guó)民防法》，2004年5月1日又進(jìn)行了修改?！兜聡?guó)民防法》規(guī)定民防的任務(wù)是通過(guò)非軍事性的保護(hù)措施，使人民及其住宅和工作地點(diǎn)，使重要的民事機(jī)關(guān)、企業(yè)、設(shè)施及文化遺產(chǎn)免受戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，消除并減輕戰(zhàn)爭(zhēng)所造成的損失。綜合世界其他國(guó)家頒布的民防法，典型特征就是防空與防災(zāi)相結(jié)合。二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，特別是80年代以來(lái)，世界上越來(lái)越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到，民防既是國(guó)防的重要組成部分，是遏制戰(zhàn)爭(zhēng)，保護(hù)國(guó)家和人民生命安全的屏障，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)的有機(jī)組成部分，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。因此，在二次大戰(zhàn)結(jié)束后的幾十年中，盡管國(guó)際局勢(shì)趨向緩和，世界爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性越來(lái)越小，可是進(jìn)行民防建設(shè)的國(guó)家和地區(qū)卻從二戰(zhàn)時(shí)期的十幾個(gè)國(guó)家上升到了現(xiàn)在的100多個(gè)，而且建設(shè)的規(guī)模越來(lái)越大，水平越來(lái)越高。據(jù)國(guó)外公布的資料，美國(guó)目前修建的人防工程可容納1.2億人，占總?cè)丝诘?7%；前蘇聯(lián)修建的人防工程可容納1.8億人，占總?cè)丝诘?8%；瑞士、瑞典修建的工程可容納總?cè)丝诘?5%以上；以色列修建的工程則能夠容納全國(guó)人口的100%；而日本僅修建的地下商業(yè)街和大百貨商店的地下售貨場(chǎng)，總面積就達(dá)200多萬(wàn)平方米。2、國(guó)際民防組織。國(guó)際民防組織旨在加強(qiáng)和協(xié)調(diào)全世界防止和減輕平時(shí)自然災(zāi)害，或戰(zhàn)時(shí)使用武器造成后果的組織方法和技術(shù)發(fā)展與改善。1931年法國(guó)軍醫(yī)喬治·圣保羅將軍創(chuàng)建了第一個(gè)民防組織——日內(nèi)瓦國(guó)際協(xié)會(huì)。1958

年協(xié)會(huì)改名為國(guó)際民防組織。1966年根據(jù)《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民的日內(nèi)瓦公約（1949年8月12日日內(nèi)瓦四公約）》，重新制定了《國(guó)際民防組織組織法》。1972年改變?yōu)楦鲊?guó)政府參加的國(guó)際民防組織（簡(jiǎn)稱ICDO），向聯(lián)合國(guó)申請(qǐng)注冊(cè)并得到承認(rèn)，成為世界最大的民防組織。目前共有49個(gè)會(huì)員國(guó)和10個(gè)觀察員國(guó)。我國(guó)于1992年加入國(guó)際民防組織。3、民防建設(shè)的特點(diǎn)。（1）把民防建設(shè)置于重要的戰(zhàn)略地位。世界各主要國(guó)家認(rèn)為，民防是“現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)條件下求得生存的重要戰(zhàn)略措施”，是“戰(zhàn)時(shí)的決定性戰(zhàn)略因素”和“有效的威懾力量”，是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。前蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)，民防是保衛(wèi)國(guó)家安全的最重要戰(zhàn)略措施，它直接影響著對(duì)抗雙方力量的相互關(guān)系，影響著戰(zhàn)時(shí)優(yōu)勢(shì)的獲得和戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)局；美國(guó)則認(rèn)為，核時(shí)代威脅的可靠性不僅取決于國(guó)家的戰(zhàn)略進(jìn)攻能力，而且取決于保存自己的能力；西歐諸國(guó)雖然依靠美國(guó)的核保護(hù)傘和北約聯(lián)盟的集體防護(hù)，但仍按“軍民兼顧”的總體防御戰(zhàn)略積極發(fā)展民防；瑞士和瑞典雖長(zhǎng)期處于和平環(huán)境，但始終把民防與軍事防御、心理防御、經(jīng)濟(jì)防御視為總體防御的重要組成部分，從戰(zhàn)略高度給予足夠的關(guān)注和重視。（2）不斷加大對(duì)民防建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入。國(guó)外不少專家通過(guò)分析認(rèn)為：用在民防建設(shè)上的費(fèi)用比花在戰(zhàn)略軍事系統(tǒng)上的經(jīng)費(fèi)更有價(jià)值，加上民防具有戰(zhàn)時(shí)防空平時(shí)抗災(zāi)等雙重功能，因此，不少國(guó)家在經(jīng)費(fèi)投入上十分舍得。如1982年，美國(guó)為了到1985年能將民防應(yīng)急疏散計(jì)劃的生存率增至80%，共投入26.4億美元用于該計(jì)劃的實(shí)施。即便是現(xiàn)在，美國(guó)每年投入民防的經(jīng)費(fèi)亦在8-10億美元；前蘇聯(lián)自60年代至解體前的20多年間，每年用于民防建設(shè)的經(jīng)費(fèi)在10-20億美元。英國(guó)近幾年來(lái)用于民防的經(jīng)費(fèi)幾乎增加了1倍。瑞士在1971-2000年的29年中，計(jì)劃用于民防的經(jīng)費(fèi)為30億美元，平均每年高達(dá)1.05億美元。德國(guó)、瑞典、芬蘭等國(guó)的年度民防經(jīng)費(fèi)也在1億美元以上，其中芬蘭的民防經(jīng)費(fèi)占到國(guó)防開(kāi)支的20%。(3)重視民防立法執(zhí)法工作。早在30、40年代，英國(guó)、丹麥、比利時(shí)、瑞典等國(guó)就制定了民防法。此后，美國(guó)、挪威、法國(guó)、芬蘭、蘇聯(lián)、瑞士等國(guó)相繼頒布民防法，并不斷修改完善。其中不少國(guó)家還根據(jù)民防法，制定了具體的民防法令和條例。如法國(guó)自1959年以來(lái)，陸續(xù)制定了《民事保護(hù)防務(wù)部隊(duì)法》等40多個(gè)有關(guān)民防的法規(guī)；瑞典從國(guó)家到市政區(qū)都有一套比較完整的民防法規(guī)。按內(nèi)容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護(hù)、訓(xùn)練等17種法規(guī)。各國(guó)的民防法及法規(guī)對(duì)民防的性質(zhì)、體制、職責(zé)、權(quán)力以及各項(xiàng)民防建設(shè)內(nèi)容要求都作了明確規(guī)定。(4)強(qiáng)調(diào)民防建設(shè)長(zhǎng)期化、經(jīng)常化。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，不少國(guó)家曾以較快的速度建成了較完善的民防體系。如瑞士在60—70年代的10年間，修建了可供掩蔽400多萬(wàn)人的民防設(shè)施。但近幾年來(lái)，許多國(guó)家認(rèn)識(shí)到民防建設(shè)不是一朝一夕的事。只要戰(zhàn)爭(zhēng)、特別是核戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅存在一天，民防建設(shè)就必須存在一天。因而，在方針上，各國(guó)普遍確定了長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)思想，既不搞突擊，也不能斷線，把民防建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)的總體規(guī)劃，使之成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、經(jīng)常性的任務(wù)。如瑞士為確保民防建設(shè)的長(zhǎng)久不衰，制定了長(zhǎng)達(dá)15年的發(fā)展規(guī)劃，而美國(guó)也制定了7年計(jì)劃等，以求對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)民防的發(fā)展有一個(gè)基本設(shè)想，避免反復(fù)，防止浪費(fèi)。(5)著力提高總體防護(hù)能力。戰(zhàn)后各國(guó)的民防工程主要是隨著核武器的發(fā)展而發(fā)展的，因而核防護(hù)一直是各國(guó)民防工程建設(shè)的重點(diǎn)。但新型武器系統(tǒng)的出現(xiàn)和發(fā)展也對(duì)民防工程提出了新的要求。有鑒于此，近年來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)了民防工程對(duì)新型武器的防護(hù)準(zhǔn)備，特別是對(duì)高技術(shù)常規(guī)武器的防護(hù)。同時(shí)，各國(guó)還著眼于提高救生效率，制定了應(yīng)急疏散計(jì)劃，建立完善的民防通信警報(bào)系統(tǒng)，加強(qiáng)民防專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，大力開(kāi)展民防教育訓(xùn)練和各種民防演練，以全面提高民防的綜合防護(hù)能力。(6)實(shí)現(xiàn)民防工程的效益化、商業(yè)化。70年代以來(lái)，世界各國(guó)普遍減少了單純?yōu)閼?zhàn)時(shí)防護(hù)而修建的民防工程，強(qiáng)調(diào)平戰(zhàn)結(jié)合，突出民防工程平時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益。許多國(guó)家把地下掩蔽部用作地下商場(chǎng)、地下車庫(kù)、地下娛樂(lè)場(chǎng)等，發(fā)揮了民防工程平時(shí)的效益。與此同時(shí)，各國(guó)民防堅(jiān)持了民防發(fā)展與城市建設(shè)的一體化，融民防建設(shè)與城市建設(shè)為一體，作為民防建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。為此，首先按民防的要求規(guī)劃和發(fā)展城市建設(shè)，把民防工程納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃。如修建地下車間、地下糧庫(kù)、地下發(fā)電站、地下停車場(chǎng)、地下旅館等，既滿足了民防的需要，又可適應(yīng)城市的發(fā)展。(7)堅(jiān)持防空與防災(zāi)相結(jié)合。80年代以來(lái)，民防建設(shè)與城市防災(zāi)抗災(zāi)相結(jié)合，已成為各國(guó)民防發(fā)展的共同趨勢(shì)。1979年，美國(guó)國(guó)防部民防準(zhǔn)備局與其他4個(gè)機(jī)構(gòu)合并，成立了聯(lián)邦緊急應(yīng)變管理局，負(fù)責(zé)民防戰(zhàn)備建設(shè)和平時(shí)防災(zāi)抗災(zāi)工作。為了應(yīng)付自然災(zāi)害和突發(fā)工業(yè)事故，前蘇聯(lián)民防部門積極參與搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。在世人震驚的切爾諾貝利核電站事故中，民防部門在處理災(zāi)害后果時(shí)做出了卓越貢獻(xiàn)。日本根據(jù)風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、地震等自然災(zāi)害多的特點(diǎn)，在首相府設(shè)“中央防災(zāi)會(huì)議”，各地設(shè)有地方防災(zāi)組織，統(tǒng)管民防和防災(zāi)救災(zāi)工作，通過(guò)平時(shí)的防災(zāi)活動(dòng)推動(dòng)民防的基本建設(shè)。（二）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有初步的實(shí)踐基礎(chǔ)我國(guó)的民防是從上世紀(jì)80年代由人民防空發(fā)展起來(lái)。最早是在上海、遼寧、吉林、浙江等地進(jìn)行探索建設(shè)。相比國(guó)外起步較早、穩(wěn)步前進(jìn)、業(yè)已成熟的民防建設(shè)理論與實(shí)踐，我國(guó)的民防建設(shè)顯得起步晚、阻力大，既缺乏成熟的民防理論指導(dǎo)，又缺少?gòu)闹醒氲降胤降姆?、政策、?cái)力支持，再加上社會(huì)性民防意識(shí)的薄弱，我國(guó)民防建設(shè)顯得步履維艱，困難重重。2000年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議明確提出了“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”原則，把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵(lì)人防部門和隊(duì)伍參與平時(shí)的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國(guó)際民防逐步接軌。第五次全國(guó)人民防空會(huì)議又進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。

從嚴(yán)格意義上說(shuō)，自第四、五次人民防空工作會(huì)議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針開(kāi)始，我國(guó)才真正意義上開(kāi)啟了人防轉(zhuǎn)民防的歷史，全國(guó)范圍內(nèi)的防空防災(zāi)一體化才正式啟動(dòng)，我國(guó)民防建設(shè)才具有了明確的指導(dǎo)方針和原則。但盡管如此，全國(guó)范圍的民防建設(shè)已取得了一定成績(jī)，在利用人防體系資源為城市防災(zāi)、救災(zāi)工作中已較好地發(fā)揮了作用。“戰(zhàn)時(shí)防空，平時(shí)防災(zāi)，為民造?！币殉蔀槲覈?guó)民防體系建設(shè)的總指導(dǎo)方針，不僅是目前我國(guó)人防轉(zhuǎn)民防的指導(dǎo)方向，也是當(dāng)前我國(guó)建立非傳統(tǒng)安全管理體系的重要組成部分。上海市民防辦較早實(shí)踐了防空防災(zāi)相一體化，上海民防工作理論實(shí)踐水平也是列于我國(guó)民防建設(shè)之首。在民防組織機(jī)構(gòu)上，1949年11月4日上海市“人防辦”正式成立，1992年上海市人防辦正式掛牌上海市民防辦，成為全國(guó)第一個(gè)省級(jí)單位的民防辦。上海市民防辦以“平時(shí)防災(zāi)戰(zhàn)時(shí)防空”為指導(dǎo)，以“平時(shí)造福人民，戰(zhàn)時(shí)保護(hù)人民”為原則，在民防建設(shè)中努力貫徹防空防災(zāi)一體化。1999年上海市民防辦出臺(tái)了我國(guó)第一部地方性民防法規(guī)《上海市民防條例》，奠定了上海市民防事業(yè)規(guī)范化、科學(xué)化與法制化的發(fā)展軌道?！渡虾Ｊ忻穹罈l例》是在不具備全國(guó)民防法律的背景下制定的，不僅對(duì)全國(guó)民防法的創(chuàng)制將起到一定的助推作用，也將為未來(lái)全國(guó)其他城市先于上位法擬定民防條例提供了借鑒?！渡虾Ｊ忻穹罈l例》開(kāi)辟了我國(guó)民防法律規(guī)范擬制的新篇章，標(biāo)志著我國(guó)城市民防建設(shè)上升到了一個(gè)新臺(tái)階，在我國(guó)民防史上具有里程碑意義。繼上海市之后，北京市也已將人防辦改名為民防局，同樣為全國(guó)人防向“兩防一體化”的民防轉(zhuǎn)型實(shí)踐提供了樣板。近年來(lái)，全國(guó)范圍的省、市、區(qū)、縣（市）逐步開(kāi)始增掛“民防局”牌子，也是中國(guó)特色民防建設(shè)和發(fā)展的重要方面。自1994年上海市民防辦正式掛牌以來(lái)，全國(guó)已近1/6的省、市、區(qū)和部分縣（市）在人防辦基礎(chǔ)上另增設(shè)了“民防局”牌子，呈現(xiàn)了“兩塊牌子、一套人馬”的特點(diǎn)。人防辦（民防局）結(jié)構(gòu)的建立，從形式上已顯示了“兩防一體化”的融合，從行為實(shí)質(zhì)上已成為推動(dòng)“兩防一體化”建設(shè)的組織指揮機(jī)構(gòu)。人防辦（民防局）與其他相關(guān)部門合署辦公，也是我國(guó)人防（民防）機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一個(gè)突出特點(diǎn)。目前，比較典型的是四種合署辦公樣式：（1）地震局與民防局合署辦公。以北京市為例，北京市地震局與民防局合署辦公，不但加強(qiáng)了民防基本知識(shí)與重要性的宣傳，在民防的基本定位、基本組織架構(gòu)、人員物資、人防工程等建設(shè)方面，都取得了良好的成績(jī)。（2）應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公。目前，安徽省和合肥市已在全國(guó)率先將政府應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公，融合了資源、理順了關(guān)系、節(jié)約了行政和建設(shè)成本，是一種較為理想的樣式。（3）副省級(jí)城市的區(qū)一級(jí)人防（民防）與建設(shè)局合署辦公，行政上受建設(shè)局領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上級(jí)人防（民防）指導(dǎo)。（4）機(jī)構(gòu)未獨(dú)立的縣（市）一級(jí)人防辦（民防局）與縣（市）政府辦公室合署辦公，政府辦公室主任（或副主任）兼任人防辦（民防局）主任（局長(zhǎng)）。應(yīng)急辦、地震局與人防辦（民防局），人防辦（民防局）與政府辦或建設(shè)局等相關(guān)部門合署辦公的成功案例，證明了人防（民防）可以與其他公共資源有效整合與開(kāi)發(fā)，以期更好地為防空防災(zāi)服務(wù)。（三）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導(dǎo)向上的依據(jù)1、從法律層面上分析。（1）我國(guó)于1996年頒布的《中華人民共和國(guó)人民防空法》第一章總則，第一條明確：“為了有效地組織人民防空，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，制定本法?！贝藯l立法目的，盡管是以戰(zhàn)時(shí)防空為基礎(chǔ)的，但核心是以人為本，這與“民防”的本質(zhì)精神也是一致的。尤其是第二條第二款就更明確：“人民防空實(shí)行長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合的方針”。“平戰(zhàn)結(jié)合”作為人防的指導(dǎo)方針之一，在法律上第一次被肯定和固化，也就享有了崇高的權(quán)威性?！捌綉?zhàn)結(jié)合”的法律意境其實(shí)已明確無(wú)誤地告訴人們，就是要施行平時(shí)防災(zāi)、戰(zhàn)時(shí)防空的結(jié)合；就是要以平時(shí)積極參與防災(zāi)、救災(zāi)的實(shí)踐既為平時(shí)的“民生”保障服務(wù)，也為戰(zhàn)時(shí)的防空鍛煉隊(duì)伍、積累經(jīng)驗(yàn)；就是要在平時(shí)積極融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)大局，同步建設(shè)和發(fā)展人防，打好各項(xiàng)軟、硬件基礎(chǔ)，為平時(shí)的防災(zāi)和戰(zhàn)時(shí)的防空創(chuàng)造可靠、安全、管用的條件，為保民生、保人權(quán)、保和諧、保安全作貢獻(xiàn)。（2）我國(guó)于2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一章總則，第一條明確：“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，制定本法”。這一條與《人防法》的立法意境和目的相比較，也是相一致的，只是在法律施行和發(fā)揮作用的時(shí)空上有所區(qū)別而已，前法主要應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)防空（即戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害或傳統(tǒng)安全問(wèn)題）、后法主要應(yīng)對(duì)平時(shí)的突發(fā)災(zāi)害事件（即非傳統(tǒng)安全問(wèn)題），兩部法律的立法精神根本上也是一致的。第二條明確：“突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)，適用本法?！钡谌龡l：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。”從上述兩條法律條文看，盡管事權(quán)的主體沒(méi)有明確授予人防（民防）部門，但法條內(nèi)容與國(guó)外“民防”工作、“民防”法律的內(nèi)涵是一致的，同時(shí)，也與我國(guó)的“兩防一體化”的“民防”轉(zhuǎn)型體制所要應(yīng)對(duì)的內(nèi)容也是相同的。并且按照同位法、后法優(yōu)于前法的立法原則和法律運(yùn)用慣例，作為國(guó)家安全、社會(huì)公共安全應(yīng)對(duì)機(jī)關(guān)之一的人防（民防）機(jī)構(gòu)，理應(yīng)按此法精神，在參與城市應(yīng)急管理中積極作為。（3）我國(guó)于2010年2月26日頒布并將于2010年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第一章總則，第三條明確：“國(guó)家加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)，建立健全與國(guó)防安全需要相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國(guó)防動(dòng)員體系，增強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員能力?！钡谒臈l明確：“國(guó)防動(dòng)員堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全民參與、長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、統(tǒng)籌兼顧、有序高效的原則?！庇纱丝梢?jiàn)，隨著我國(guó)新的國(guó)防動(dòng)員法的頒布和實(shí)施，我國(guó)的國(guó)防動(dòng)員進(jìn)入了傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全應(yīng)對(duì)相銜接的新體制時(shí)代。因此，作為國(guó)防動(dòng)員體系內(nèi)的辦公機(jī)關(guān)構(gòu)成成員之一（因?yàn)槿朔擂k本來(lái)就是國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)內(nèi)設(shè)的機(jī)關(guān)之一，即：人民防空辦公室），應(yīng)當(dāng)按照新法的精神，認(rèn)真履行“與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接”的相關(guān)職責(zé)與義務(wù)。2、從政策原則導(dǎo)向上分析。關(guān)于“兩防一體化”建設(shè)的政策導(dǎo)向是十分明確的，并集中體現(xiàn)于第四、五次全國(guó)人民防空工作會(huì)議之中。例：2001年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議明確提出了：“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”的原則；2005年底召開(kāi)的全國(guó)第五次人民防空工作會(huì)議更明確地提出了“積極推進(jìn)防空防災(zāi)一體化建設(shè)”的新要求，會(huì)議指出：“目前，世界上許多國(guó)家實(shí)行防空與防災(zāi)相結(jié)合的民防體制。近幾年，我國(guó)探索了防空防災(zāi)一體化建設(shè)的路子。實(shí)踐證明，加強(qiáng)防空防災(zāi)一體化建設(shè)，有利于高效利用人防資源，有利于鍛煉提高人防隊(duì)伍平時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的能力。各級(jí)要以改革創(chuàng)新精神，加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索，把人防指揮體制與政府處置突發(fā)公共事件體制銜接起來(lái)，把各類人防專業(yè)隊(duì)伍納入各地應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)之中，把人防設(shè)施設(shè)備用于保障平時(shí)應(yīng)急救援行動(dòng)。”3、按照科學(xué)發(fā)展觀理念的要求，人防應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地走“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型之路。這一方面是人防自身可持續(xù)發(fā)展的需要；另一方面也是歷史和客觀現(xiàn)實(shí)的需要，很自然地把人防逐步推到了非傳統(tǒng)安全情勢(shì)下城市應(yīng)急管理的前臺(tái)。目前，盡管應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的法律主體沒(méi)有定位為“人防”，但人防有資源上的許多比較優(yōu)勢(shì)，是城市應(yīng)急管理中的一支不應(yīng)該被忽視的有生力量。而相比較之下，具有法律主體地位、“名正言順”的城市應(yīng)急管理部門，目前還只僅僅是在法律賦予職責(zé)之下構(gòu)架起來(lái)的一個(gè)行政部門，離具備真正能夠履行權(quán)責(zé)和義務(wù)的能力要求，還有很大距離。事實(shí)上，僅有法律上的認(rèn)定和授權(quán)是不夠的，還需具備實(shí)質(zhì)上的必要平臺(tái)、相應(yīng)隊(duì)伍和軟、硬件手段，而這些都不是短時(shí)期內(nèi)能夠解決和擁有的，有必要經(jīng)過(guò)大量的投入、長(zhǎng)期的準(zhǔn)備才能實(shí)現(xiàn)，而這恰恰又與目前黨和國(guó)家倡導(dǎo)的節(jié)約型、低碳型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)相悖。這種矛盾的境況和應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的時(shí)不我待的緊迫需要，若能很好地發(fā)揮和利用人防發(fā)展60年來(lái)積累的巨大的資源上的比較優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該能得到有效地緩解。因此，從現(xiàn)實(shí)狀況中可以看出，對(duì)人防來(lái)說(shuō)，這也是到了難得的可以有所作為的機(jī)遇期，應(yīng)拋開(kāi)部門之間利害關(guān)系的束縛，利用“兩防一體化”的體制平臺(tái)，充分發(fā)揮和發(fā)展已有的比較優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)參與和融入城市的應(yīng)急管理之中并產(chǎn)生作用，應(yīng)當(dāng)視為可行的。三、“兩防一體化”實(shí)踐的法律適用分析在國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的當(dāng)今社會(huì)中，由于上位法的缺失或現(xiàn)存法律在權(quán)責(zé)主體授權(quán)上的局限，使我國(guó)“兩防一體化”的民防實(shí)踐，確實(shí)遇到了法律適用上的諸多問(wèn)題，在有的地方甚至有被退回或被陷入邊緣化的兩難局面。在此種現(xiàn)狀條件下，人防的“兩防一體化”之路該怎么走？是等？是靠？是進(jìn)？是退？面臨困難的抉擇，引發(fā)了人防人的普遍思考。我認(rèn)為，這種現(xiàn)狀的形成原因，主要來(lái)自三個(gè)方面的因素：一是法律創(chuàng)制上的滯后所致；二是體制機(jī)制上的條塊分割、職責(zé)分工上的利害關(guān)系所使然；三是缺乏以科學(xué)發(fā)展的理念主導(dǎo)、信心不足、等靠思維占上風(fēng)、人們的主動(dòng)作為意識(shí)不強(qiáng)所造成。這里，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法律在調(diào)整理順體制機(jī)制和保證人的行為作為的合理合法性上的強(qiáng)勢(shì)作用，有法可依、干事亦順，這是個(gè)顯見(jiàn)的道理。可事實(shí)上，法律滯后也是一個(gè)正常的社會(huì)現(xiàn)象。就拿“民防”事業(yè)開(kāi)始較早、經(jīng)驗(yàn)比較成熟的國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，有關(guān)“民防”的法制建設(shè)，也有一個(gè)逐步趨向成熟的調(diào)整、適用過(guò)程。以美國(guó)為例，其“民防”建設(shè)處于世界領(lǐng)先地位、法制更是完備，即使如此，“9.11”事件后，美國(guó)在法制和機(jī)制上還是作出了新的調(diào)整，如法制建設(shè)上，“除了《全國(guó)緊急狀態(tài)法》這個(gè)總體法案外，“‘9.11’之后，又新增了《使用軍事力量授權(quán)法》、《航空運(yùn)輸安全法》、《國(guó)土安全法》等相關(guān)法律”，《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件》（知識(shí)讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁(yè)。使“民防”法規(guī)體系更加健全；在機(jī)制調(diào)整上，‘9.11’事件后由聯(lián)邦政府22個(gè)機(jī)構(gòu)合并組建為國(guó)土安全部，工作人員達(dá)17萬(wàn)人，并將1979年美國(guó)三里島核事故后卡特總統(tǒng)執(zhí)行法案決定成立的一體化的獨(dú)立的聯(lián)邦應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)—聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）隸屬國(guó)土安全部”?！稇?yīng)對(duì)突發(fā)事件》（知識(shí)讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁(yè)。由此可見(jiàn)，法律法制的滯后性是完全正常的，尤其法律的創(chuàng)制往往有個(gè)與國(guó)情、世情相適應(yīng)、相匹配的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，人們是千萬(wàn)不能等法律完備后再去干事的。從法理上分析，以道德規(guī)則轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則的條件為例，“人們?cè)诹贾u(píng)判的基礎(chǔ)上，形成了三類道德規(guī)則。一類是‘不應(yīng)當(dāng)作損他行為’的規(guī)則。根據(jù)這種規(guī)則，一切對(duì)他人造成損害的行為都在禁止之列。另一類是‘可以作不損他而利己的行為’的規(guī)則。根據(jù)這種規(guī)則，一切對(duì)他人不造成損害的行為都是可以的，是被允許的。第三類是‘應(yīng)當(dāng)作利他行為’的規(guī)則。根據(jù)這種規(guī)則，一切對(duì)他人有利的行為都是應(yīng)當(dāng)去做的。”張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學(xué)出版社2006.6版（法理文叢），第116頁(yè)。那么，“道德規(guī)則在什么條件下會(huì)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則？當(dāng)人們感到某些規(guī)則是如此的重要，以致不遵守這些規(guī)則，人類社會(huì)就無(wú)法繼續(xù)存在，從而產(chǎn)生要求社會(huì)組織起來(lái)的權(quán)力來(lái)強(qiáng)迫人們遵守這些規(guī)則時(shí)，這些規(guī)則就轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則?！睆埡闵街骸斗ɡ硪摗罚ǖ诙妫?，北京大學(xué)出版社2006.6版（法理文叢），第116頁(yè)。“當(dāng)人類社會(huì)出現(xiàn)國(guó)家這種似乎中立的、公正的、且強(qiáng)有力的社會(huì)組織的時(shí)候，國(guó)家就當(dāng)仁不讓地承擔(dān)起保證此類規(guī)則實(shí)行的責(zé)任。當(dāng)國(guó)家以強(qiáng)力來(lái)保證此類規(guī)則實(shí)行、以強(qiáng)力對(duì)違反此類規(guī)則的行為施加處罰時(shí)，這種規(guī)則就上升為法律”。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學(xué)出版社2006.6版（法理文叢），第116頁(yè)。根據(jù)前述法理原理，對(duì)人防“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的行為作為也就可以作出法理上的清晰評(píng)判：首先，這種行為是可以被允許的；其次，這種行為對(duì)他人是有利的行為；第三，這種行為是應(yīng)當(dāng)去做的。因此，人防在向民防轉(zhuǎn)型暨“兩防一體化”的進(jìn)程中，目前，盡管還面臨著一些困難，但應(yīng)該毫不猶豫、堅(jiān)定不移地走下去，并善于改革、勇于創(chuàng)新，充分利用和發(fā)揮人防積累的豐實(shí)的資源優(yōu)勢(shì)，為城市的應(yīng)急管理作貢獻(xiàn)，因?yàn)檫@是“利他”的“善的”行為。這樣去作為，不僅有利于推進(jìn)人防（民防）自身的發(fā)展，更是在為“民生”安全作出實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。從法理上認(rèn)識(shí)，隨著人防的這種“兩防一體化”實(shí)踐不斷深入推進(jìn)，也是在為未來(lái)“民防”《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件》（知識(shí)讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁(yè)?！稇?yīng)對(duì)突發(fā)事件》（知識(shí)讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁(yè)。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學(xué)出版社2006.6版（法理文叢），第116頁(yè)。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學(xué)出版社2006.6版（法理文叢），第116頁(yè)。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學(xué)出版社2006.6版（法理文叢），第116頁(yè)。根據(jù)前述理念，目前狀態(tài)下，人防（民防）部門，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)存有關(guān)部門法律和政策導(dǎo)向上找到支持點(diǎn)，并按照法律精神、借勢(shì)運(yùn)用有關(guān)法律法規(guī)、積極拓展民防事業(yè)。由于人防（民防）具有在核打擊條件下實(shí)施防護(hù)、救援行動(dòng)的能力，也就能夠?qū)嵤?duì)地震、爆炸、火災(zāi)、有毒物質(zhì)或放射性物質(zhì)泄漏等災(zāi)害事故的救援行動(dòng)。其他如洪水、火災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害的搶險(xiǎn)救災(zāi)，其行動(dòng)也都和戰(zhàn)時(shí)相似，其修復(fù)、救護(hù)的手段也大致一樣。因此，人防（民防）的一切準(zhǔn)備都適用于防災(zāi)救援（災(zāi)），人防（民防）的一切成果都可以用來(lái)為平時(shí)防災(zāi)救援（災(zāi)）服務(wù)。以杭州市為例，我認(rèn)為，可以重點(diǎn)在以下方面先期啟動(dòng)、先期作為：（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第八條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。從中可以看出，隨著應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立，指揮場(chǎng)所就成為各級(jí)政府迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而目前，就杭州市而言，全市13個(gè)區(qū)、縣（市）和市本級(jí)已相繼建成了完善配套的人防地下和地面指揮所，可以成為政府應(yīng)急指揮的理想場(chǎng)所，也是“一筆投資，兩種效益”的節(jié)約之舉。尤其是建立在人防指揮部模式基礎(chǔ)上的民防指揮模式是實(shí)現(xiàn)“災(zāi)有所防”的體制保障。人防指揮部運(yùn)行框架是我國(guó)較早形成的協(xié)調(diào)政府各部門應(yīng)對(duì)空襲和以此引發(fā)的其它災(zāi)害的綜合運(yùn)行模式。與目前的防汛抗旱指揮部等單一災(zāi)種的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)相比，它所涵蓋的災(zāi)種范圍更加廣泛。就目前的指揮體制而言，往往會(huì)出現(xiàn)如何界定城市應(yīng)急管理體系的最高指揮者，應(yīng)該賦予指揮者多大的權(quán)力，在危機(jī)發(fā)生到何種程度時(shí)應(yīng)該請(qǐng)求援助，各組成單位以何種機(jī)制進(jìn)行協(xié)同作戰(zhàn)等問(wèn)題。而從多次人防指揮部的演習(xí)中可以看出，在人防指揮部這一框架中，各職能部門分工明確，各級(jí)指揮部之間聯(lián)絡(luò)協(xié)同順暢。人防指揮部在組織預(yù)警信號(hào)發(fā)放、人口疏散、應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)搶修、城市管控和隨機(jī)情況處置中發(fā)揮的綜合協(xié)調(diào)作用是尤為顯著的。更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的是,人防指揮部的運(yùn)行機(jī)制作為國(guó)防動(dòng)員和戰(zhàn)爭(zhēng)潛力儲(chǔ)備是必須得到加強(qiáng)的，如果這一資源不加以利用，一方面會(huì)造成體制資源的浪費(fèi)，另一方面在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)來(lái)臨時(shí)，人防指揮部的運(yùn)行模式會(huì)因?yàn)槿狈ζ綍r(shí)的演練而難以適應(yīng)形勢(shì)需求。因此，在應(yīng)急管理指揮模式上,建議建立以人防指揮部為基礎(chǔ)的民防應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式較為適宜。

（二）依托人防（民防）防護(hù)資源，提升保障水平《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十九條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場(chǎng)所?！本秃贾荻?，大量的人防（民防）工程，特別是市、區(qū)人防（民防）主管部門直屬的民防工程就可納入應(yīng)急管理防護(hù)資源。在接到上級(jí)指揮部根據(jù)災(zāi)情需要下達(dá)的疏散命令后，當(dāng)?shù)卣蓪⑹枭⑷藛T安置到就近且安全的疏散場(chǎng)所內(nèi)，并根據(jù)預(yù)案由相關(guān)部門調(diào)撥食品、飲用水和棉被等救災(zāi)物資。在場(chǎng)所選擇時(shí)可做到長(zhǎng)期與臨時(shí)相結(jié)合，綜合與專項(xiàng)相結(jié)合，室內(nèi)與室外相結(jié)合。地下停車場(chǎng)所、地下招待所、地下文藝活動(dòng)場(chǎng)所等民防工程，由于啟用時(shí)快速簡(jiǎn)單、安全隱蔽，便于現(xiàn)場(chǎng)管控，可用作人員疏散避險(xiǎn)場(chǎng)所；應(yīng)急物資儲(chǔ)備場(chǎng)所可用于儲(chǔ)備應(yīng)急處置必備的設(shè)施工具、生活保障以及臨時(shí)采購(gòu)和征用來(lái)源困難的物資。只需稍加規(guī)劃統(tǒng)籌、功能完善，便可發(fā)揮事半功倍的效用。（三）依托人防（民防）信息平臺(tái)，推進(jìn)資源共享《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十三條規(guī)定：“國(guó)家建立健全應(yīng)急通信保障體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線與無(wú)線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機(jī)動(dòng)通信系統(tǒng)相配套的應(yīng)急通信系統(tǒng)，確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的通信暢通?！本湍壳昂贾菔械默F(xiàn)狀分析，加快構(gòu)建應(yīng)急指揮信息平臺(tái)，是保障應(yīng)急指揮順暢、綜合協(xié)調(diào)有力、推進(jìn)資源共享的必要基礎(chǔ)和當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，杭州市尚缺乏綜合的應(yīng)急指揮信息平臺(tái)，公安局、林水局、衛(wèi)生局、城管辦、地震局等部門建設(shè)的信息平臺(tái)只整合了本系統(tǒng)的資源，只對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)的公共資源安全情況進(jìn)行監(jiān)控。當(dāng)遇到復(fù)雜的重大災(zāi)情時(shí)，只能以其中一個(gè)信息平臺(tái)為主，在指揮部進(jìn)行決策時(shí)，往往由于其它相關(guān)信息到位不及時(shí)、不全面或無(wú)法調(diào)出，導(dǎo)致決策延誤、偏面或決策失誤。而杭州市人防（民防）部門依靠強(qiáng)有力的通信網(wǎng)絡(luò)和業(yè)已建成并運(yùn)作10余年的“城市應(yīng)急救援指揮中心”通信網(wǎng)絡(luò)作為民防應(yīng)急指揮的中樞神經(jīng)，只要稍加拓展和完善，就可在應(yīng)急管理中起重要作用。（四）依托人防（民防）預(yù)案規(guī)劃，促進(jìn)有序建設(shè)突發(fā)公共事件的發(fā)生具有不確定性，因而用于應(yīng)急處置的各類資源建設(shè)和儲(chǔ)備既要滿足應(yīng)急處置的需求，又要做好規(guī)劃，避免設(shè)施設(shè)備閑置。杭州市人防（民防）部門依據(jù)《杭州市突發(fā)公共事件人員防護(hù)保障行動(dòng)方案》，加快了避災(zāi)場(chǎng)所的建設(shè)和實(shí)施。同時(shí)，對(duì)地下空間、應(yīng)急疏散避難場(chǎng)所、警報(bào)建設(shè)等人員防護(hù)基礎(chǔ)工程進(jìn)行系統(tǒng)分析，重點(diǎn)抓好《城市人民防空和地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》、《重點(diǎn)地區(qū)重要地段人防工程控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《警報(bào)建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)劃和預(yù)案的修訂和編制，通過(guò)規(guī)劃與應(yīng)急管理體系的有機(jī)結(jié)合，根據(jù)需求的輕重緩急進(jìn)行有序建設(shè)，收到了顯著效果，目前，處于全國(guó)領(lǐng)先的地位。（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)防災(zāi)宣傳《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)組織開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及十分重視，作出了明確的規(guī)定。從應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看，良好的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，其重點(diǎn)也必然是監(jiān)測(cè)、預(yù)防和先期處置，努力遏制突發(fā)事件于萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主，進(jìn)而達(dá)到“災(zāi)有所防”。而重預(yù)防就是要發(fā)揮應(yīng)急機(jī)制的層級(jí)管理和宣傳教育的作用，發(fā)揮基層前沿和宣傳網(wǎng)絡(luò)的作用，特別是要發(fā)揮社區(qū)的作用。當(dāng)前，由于各災(zāi)害管理部門單獨(dú)進(jìn)行防災(zāi)教育和自救技能宣傳，同時(shí)，缺乏生動(dòng)的情景教育，當(dāng)市民遇到復(fù)雜災(zāi)情時(shí)，仍然不知所措。因此，成立杭州市民防宣教中心，組織力量制作社區(qū)版、學(xué)校版、機(jī)關(guān)版、企業(yè)版和網(wǎng)絡(luò)版的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育資料已勢(shì)在必行，并且杭州市人防（民防）部門正在著手這方面的努力。這樣做，一方面可為全市的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育工作提供形式上和內(nèi)容上的多樣選擇空間，另一方面，所制作的宣傳資料也可以通過(guò)公開(kāi)的渠道出版，擴(kuò)大宣教面。同時(shí)，還通過(guò)將人員疏散預(yù)案生動(dòng)化、圖形化，并發(fā)放到社區(qū)，讓每一個(gè)小區(qū)都能有自己的疏散預(yù)案，并通過(guò)預(yù)案的演練，使社區(qū)居民知道怎樣疏散、疏散到哪里，以切實(shí)提高民眾的應(yīng)急自救和防護(hù)能力。四、“兩防一體化”實(shí)踐對(duì)法律創(chuàng)制的新需求及意見(jiàn)建議（一）“兩防一體化”實(shí)踐的法律缺失問(wèn)題不可小視由于現(xiàn)存的《人防法》僅僅提出了“平戰(zhàn)結(jié)合”的指導(dǎo)方針?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也未明確賦予人防（民防）機(jī)構(gòu)在法律權(quán)責(zé)上的授權(quán)，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！爆F(xiàn)已明確的“其辦事機(jī)構(gòu)”就是各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公室，人防（民防）未列其中，更無(wú)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律地位和相應(yīng)權(quán)責(zé)。剩下的僅僅是第“四、五次”全國(guó)人民防空工作會(huì)議上的原則要求和人防（民防）部門干部職工的愛(ài)心、責(zé)任心和良知可依據(jù)了。當(dāng)然，根據(jù)有關(guān)法理和司法實(shí)踐，在同位法中，后法優(yōu)于前法的原則可供參考比照?qǐng)?zhí)行，但這顯然不利于從根本上保障人防“兩防一體化”的推進(jìn)和應(yīng)有效用的發(fā)揮。事實(shí)上，這對(duì)國(guó)家建立和發(fā)展應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的應(yīng)急管理體制來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)很大的浪費(fèi)和一種能力及力量的削弱。因而，“兩防一體化”實(shí)踐的法律缺失問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起立法機(jī)關(guān)的重視，并適時(shí)創(chuàng)制與此實(shí)踐相匹配的相關(guān)法律予以保障。（二）“兩防一體化”實(shí)踐呼喚“民防法”的出臺(tái)1、創(chuàng)制“民防法”有國(guó)外許多國(guó)家的先例可參照。國(guó)外許多國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)實(shí)行的是“民防”體制，走的是民防道路。在法律法規(guī)的保障上，有不少國(guó)家還頒布了“民防法”。如：（1）美國(guó)的民防工作是隨著冷戰(zhàn)時(shí)期的核大戰(zhàn)準(zhǔn)備發(fā)展起來(lái)的。50年代，美國(guó)把民防視為其核威懾戰(zhàn)略的重要組成部分。近年來(lái)，隨著核大戰(zhàn)的危險(xiǎn)性減少，美國(guó)對(duì)民防工作了也作了某些調(diào)整?？v觀美國(guó)的民防建設(shè)，可以看到，美國(guó)無(wú)論是在實(shí)施民防宣傳教育、工程設(shè)施建設(shè)，還是在法律法規(guī)保障、信息管理體系建設(shè)的時(shí)候都重點(diǎn)聚焦“普通民眾”，其緊密結(jié)合普通民眾所體現(xiàn)的“綜合化”民防建設(shè)給世界各國(guó)的民防發(fā)展提供了很好的啟示。（2）俄羅斯，它是一個(gè)非常重視防空的國(guó)家，從1989年開(kāi)始對(duì)人防建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模改革。改革的核心內(nèi)容就是增加新的民防職能，即應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難性工業(yè)事故和地震、火災(zāi)等自然災(zāi)害方面的任務(wù)。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府繼續(xù)深化民防改革工作，不斷深化防空防災(zāi)一體化建設(shè)。俄羅斯政府十分重視民防工作，明確規(guī)定“組織與實(shí)施民防是國(guó)家最重要的職能之一，是國(guó)防建設(shè)、保障國(guó)家安全的組成部分?！睆拇耍砹_斯民防走向了“體系化”建設(shè)道路。同時(shí)，俄羅斯已經(jīng)具有了十分完備的民防立法。俄于1998年2月頒布《民防法》，將民防的內(nèi)涵定義為：“為準(zhǔn)備和保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的居民、物質(zhì)與文化財(cái)產(chǎn)免遭軍事行動(dòng)或自然、人為災(zāi)害所采取的綜合措施。”《民防法》還明確了民防領(lǐng)域的任務(wù)、確立了實(shí)施民防的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了俄聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄聯(lián)邦立法執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、團(tuán)體在民防領(lǐng)域的權(quán)力，以及民防應(yīng)擁有的兵力和兵器。在組織指揮體系上，還專門設(shè)有俄羅斯民防應(yīng)急減災(zāi)部（簡(jiǎn)稱俄羅斯民防部），是俄民防工作的主管部門。同時(shí)，俄羅斯還專門成立了民防部隊(duì)。（3）瑞典雖是長(zhǎng)久的中立國(guó)，但其民防建設(shè)依然卓有成效，且在抗震減災(zāi)方面發(fā)揮了重要作用，并早在1948年就制定了“民防法”。民防法規(guī)定，所有瑞典公民都有義務(wù)承擔(dān)民防事務(wù)。國(guó)外許多國(guó)家的這些卓有成效的民防實(shí)踐和所積累的豐實(shí)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)“兩防一體化“的民防工作必將起到借鑒作用，并為以后的立法也可提供法淵源上的依據(jù)。2、創(chuàng)制“民防法”有利于正確定位人防（民防）體系在國(guó)家總體應(yīng)急管理體制中的法律地位和權(quán)責(zé)。推進(jìn)人防“兩防一體化”暨人防向民防整體轉(zhuǎn)型，僅有政