1一、背景、目的與意義（一）背景分散化的自然資源資產管理制度阻礙著綠水青山向金山銀山的轉化。“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！币跃G水青山為象征的自然資源體系中蘊含著豐富的資產價值，然而多頭管理、模式不一的自然資源資產價值實現(xiàn)路徑不利于自然資源的系統(tǒng)性、整體性利用，導致自然資源的資產價值被低估、資產效益未得到有效實現(xiàn)。自然資源資產組合供應（以下稱“資產組合供應”）為打通自然資源資本化創(chuàng)造了可行路徑，各地陸續(xù)探索開展資產組合供應，顯化自然資源價值。資產組合供應指在特定國土空間范圍內，對土地、礦產、林草、水、海洋等多個門類資源及其相關產權進行收儲，通過自然資源資產整體配置、統(tǒng)一供應、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)自然資源開發(fā)效率、效益及資產權益最優(yōu)化，推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)。如江西省探索跨資源的組合供應模式，黎川縣通過組合供應“采礦權+國有建設用地使用權”，有效破解了單一自然資源要素保障不到位難題，極大提高了配置效率。湖北省探索跨權屬的資產組合供應模式，云夢縣將“國有建設用地使用權出讓+集體建設用地使用權入股+土地承包經營權租賃”組合打包，通過統(tǒng)籌整備、整體規(guī)劃、統(tǒng)一配套、市場對接，實現(xiàn)閑置盤活、資產增值。廣東省內各地市也積極探索開展資產組合供應探索，2如廣州市從化區(qū)和營天下項目，在集體土地所有權不變的基礎上，以點狀供地方式將55宗分散的建設用地組合成一宗地供應，推動了項目區(qū)范圍內土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施，實現(xiàn)零散資源統(tǒng)一供應，既提升了集體資產信用，又盤活了低效零散土地及生態(tài)資源，促進了自然資源從零散低效利用到高效市場運營。隨著各地資產組合供應的實踐開展，以自然資源資產統(tǒng)一收儲整備制度尚未完善為代表的制約因素日益凸顯。盡管目前我國土地資源資產收儲整備經驗相對成熟，其他自然資源資產收儲制度尚未完全建立起來，全域全要素自然資源資產收儲的相關制度還處于摸索、發(fā)展階段。受此影響，我國的自然資源資產收儲機構所從事的收儲業(yè)務一般都比較單一、規(guī)模也相對有限，難以有效支撐后端的資產組合供應。構建全域全要素自然資源資產的統(tǒng)一收儲、整備制度體系，將有效打通“綠水青山就是金山銀山”轉化途徑。因此，亟需結合廣東省實際情況，對自然資源資產全域全要素的收儲整備規(guī)則進行統(tǒng)一，將針對土地要素的儲備交易機制延伸至包含森林、礦產、水等在內的各類自然資源資產領域，充分借鑒土地領域收儲整備機制經驗，研究制定廣南》”），為全域各類自然資源資產的收儲整備提供系統(tǒng)性支撐。3一是積極落實國家探索自然資源資產組合供應相關要求，為發(fā)揮市場組合配置優(yōu)勢提供前提基礎與重要保障。自國家踐行生態(tài)產品價值實現(xiàn)、探索自然資源資產組合供應以來，自然資源資產的價值實現(xiàn)存在多元化情景，自然資源資產的綜合收儲整備為自然資源資產價值實現(xiàn)奠定了關鍵基礎。建立整體性、規(guī)范性的自然資源資產收儲整備制度標準，為發(fā)揮市場配置優(yōu)勢提供重要保障。2024年8月，《自然資源部關于保護和永續(xù)利用自然資源扎實推進美麗中國建設的實施意見》（自然資發(fā)〔2024〕150號）提出“健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，探索自然資源資產綜合收儲、組合供應，顯化和實現(xiàn)生態(tài)產品價值”。自然資源資產的綜合收儲是資產組合供應的必要前提條件。同一空間中自然資源資產所有權體系難以分割，分散管理將引發(fā)市場主體多頭申請、審批主體多頭管理的情況，管理體系交錯復雜，存在管理缺位、錯位甚至越位的風險，無法有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。進而，需要針對各類自然資源構建規(guī)范有序的收儲整備工作指南，強化資產統(tǒng)籌管理，提升存量資產盤活利用能力，促進資產高效配置、收益落實。二是彌補現(xiàn)行全口徑自然資源收儲整備技術空白，為地市開展前端收儲整備提供必要基礎指南。資產收儲整備需求及探索迭起，亟需加強探索自然資源資產收儲整備技術指南，為規(guī)范實施提供指導。自然資源資產價值的提升往往依賴資4源系統(tǒng)整體質量的提升，單個國土空間生態(tài)產業(yè)化項目往往涉及土地、森林、礦產、水等多類型自然資源，但國內現(xiàn)行自然資源收儲以單一要素為主，且以獲取所有權為主要手段，全口徑、多形式的自然資源收儲整備存在實踐探索不足、技術標準空白。通過編制本指南，對多種形式獲取自然資源資產及相關附著物、定著物產權、支持資產包處置配置，形成綜合性、多樣性、規(guī)?；Y源整備機制具有重大意義，解決權利交叉、權能缺位等問題，適用于廣東省各類自然資源主管部門的收儲、整備工作，在中端環(huán)節(jié)為資產組合供應創(chuàng)造工作基礎，有效提升自然資源統(tǒng)籌治理水平，為鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設與共同富裕提供自然資源要素保障。（三）意義1.市場端：結合市場需求明確多元化收儲模式與標準，降低市場進入生態(tài)產業(yè)項目風險在市場主體層面，典型的生態(tài)產品價值實現(xiàn)項目已由單要素轉向多資源組合，市場主體具有參與儲備環(huán)節(jié)的實踐需求，但受制于統(tǒng)籌能力弱、制度供需不匹配、資金需求大等各項問題，導致市場進入風險大，影響資產組合供應及綜合價值實現(xiàn)程度。一是市場統(tǒng)籌能力弱，生態(tài)產業(yè)項目進入風險高。以往單要素資源在收儲、整備環(huán)節(jié)中涉及到的產權主體相對單一、權力關系相對清晰，但資產組合供應涉及跨權屬、跨資源、跨空間、跨層級的各類資源，產權主體的分散化易導致交易成本畸高。同時，受制于部分資源儲備對象部5分為集體所有，抬高了產權主體的違約風險，致使市場主體參與多要素統(tǒng)一儲備的風險過高、難以進入。二是市場趨利性強（營利性資產），未充分發(fā)揮各類資產綜合價值。目前單要素的儲備制度仍關注建設用地、海域、礦產等價值高、產權清晰的關鍵性自然資源資產，針對生態(tài)產品價值實現(xiàn)項目主要涉及的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外等地區(qū)的耕地、園地、林地（木）、濱海沙灘、河流岸線、集體建設用地、資源附著物（古宅、古樹、碼頭等）等資源資產存在收儲制度空缺，該類營利性較弱資產價值“隱形”，未被充分挖掘。三是單要素儲備制度大多涉及所有權轉變，收儲成本高昂。自然資源生態(tài)產業(yè)化項目涉及資源類型多、面廣量大，如僅以所有權轉變則存在市場獲取成本高，進一步加大市場交易成本。通過開展本次自然資源收儲整備的相關技術指南編制，結合實際項目需求探索更豐富多元的資源使用權、經營權的收儲機制，對于提升全口徑自然資源資產收儲效率、促進存量資產高效盤活利用、降低市場進入生態(tài)產業(yè)化項目門檻、降低交易隱形成本、提升各類自然資源資產的配置效率效益等工作具有重要意義。2.管理端：促進完善自然資源收儲管理制度及標準，提升自然資源資產儲備工作效率與效益在政府管理層面，以往單要素管理造成的事權分割逐步形成路徑依賴，儲備環(huán)節(jié)中流程分散化、入庫標準不統(tǒng)一、管護制度不健全等問題依然影響儲備效率，成為制約著自然6資源資產資本化的瓶頸。一是現(xiàn)行收儲整備標準差異大、流程分散化。單要素儲備在自然資源資本化中的顯著問題在于缺乏統(tǒng)籌主體，儲備與資產組合供應目標脫節(jié)，開發(fā)利用受制于資源碎片化。以鄉(xiāng)村文旅項目為例，其開發(fā)需要對確定空間范圍內的國有建設用地、集體建設用地、集體農用地、資源附著物進行收儲，涉及土地儲備機構、行政村、自然村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府等多類收儲主體，缺乏統(tǒng)籌主體導致各類收儲主體的收儲模式、時序安排存在差異，影響文旅項目的建設與運營計劃，同時由于各項資產組合供應后涉及到外部效應溢價，多個收儲主體間難以統(tǒng)籌確定收益分配比例，影響收儲效率。二是整備制度不完善，收儲后價值提升及高效管理難度大。目前我國針對土地、礦產等自然資源資產，提出在前期開發(fā)環(huán)節(jié)需要通過基礎設施建設滿足“凈地”、“凈礦”供應條件方可入庫管護，海南省等地也提出完成整體海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價等“凈?！眱?、供應條件。但針對林地（木）、農用地、閑置農房等資源附著物的整備使用方式尚存技術空白，部分資源資產需要完善質量等條件，方可提升資產價值，該類內容在前期開發(fā)環(huán)節(jié)技術標準也尚未明確。三是現(xiàn)行管護技術標準不健全，臨時利用價值未發(fā)揮。由于資源類型的多樣化，各類資源的管護措施可能存在差異、甚至不完善，導致多資源收儲后難以實現(xiàn)有效管護，存在資產價值流失風險。此外，對既有資源的臨時利用能夠為生態(tài)產品項目預熱、提升資產價值，但現(xiàn)有的臨時利用制7度在年限和用途層面限制較為嚴格，缺乏統(tǒng)一標準則造成“價值無效流失”。通過開展自然資源資產收儲整備指南研究，有利于提升儲備效率，立足于自然資源資本化的全局性思維，對適用于廣東省各類管理部門的自然資源資產收儲整備全流程技術進行規(guī)范，對于提升自然資源資產“收儲-前期開發(fā)-管護-臨時利用”等全流程的價值轉化效率具有重要意義。二、工作簡況（一）任務來源為促進自然資源資產高效利用、落實自然資源領域生態(tài)產品價值實現(xiàn)工作要求，規(guī)定廣東省自然資源資產收儲整備的基本工作流程與工作模式，根據(jù)《廣東省土地學會關于2025年第二批團體標準的立項公告》，《指南》于2025年3月通過廣東省土地學會批準立項，由廣東省土地調查規(guī)劃院與廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院有限公司負責起草。（二）標準制定相關單位及人員本標準主編單位為廣東省土地調查規(guī)劃院，參編單位為廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院有限公司。廣東省土地調查規(guī)劃院主要負責標準起草，參編單位負責標準的參與起草、前期調研和收集資料。（三）主要工作過程編制組于2024年10月啟動標準的編制工作，截至目前，完成了標準調研、標準編寫等工作，具體工作過程如下:81.立項階段（2024年10月-2025年3月）1）成立標準編制組。2024年10月由廣東省土地調查規(guī)劃院牽頭，聯(lián)合廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院有限公司共同組建標準編制組，開始編制工作。2）開展調研和起草準備工作。2024年10月至2025年1月，在收集整理基礎研究資料的前提下，開展書面調研、標準框架構建、技術方法選擇等準備工作。3）申請團體標準立項。2025年2月向廣東省土地學會進行立項申報，2025年3月獲準立項。2.研究編制階段（2025年4月-2025年7月）1）編寫標準初稿。2025年4月至2025年5月，編制組結合廣東省實際，編制形成了《指南》（初稿）。該版本的主要特征是在土地儲備工作基礎上，面向全要素自然資源資產進行擴充，明確各類自然資源資產收儲整備的基本工作內容。2）標準補充和修改。2025年6月至2025年7月，標準編制組內部多次進行溝通、交流研討、審核、補充和修改等，對各類自然資源資產收儲整備工作進行分類整合梳理，進一步明確工作鏈條，形成了《指南》（征求意見稿）。3.公開征求意見階段（2025年8月-2025年9月）2025年8月，擬由廣東省土地學會組織《指南》（征求意見稿）的公開征求意見工作。9三、標準主要技術內容（一）編制原則充分考慮廣東省自然資源資產管理的工作特點及與相關標準的協(xié)調性、銜接性和完整性，并保證標準結構、文體和術語的統(tǒng)一，使之符合標準的規(guī)范性。2.科學性結合實際案例調研和項目數(shù)據(jù)分析等科學方法，制定符合廣東省實際的自然資源資產收儲整備指南，促進自然資源資產高效利用與保值增值，確保標準的適用性、合理性和前3.可操作性《指南》中工作流程、工作模式的確定是在充分研究國內相關標準的基礎上，結合廣東省自然資源資產收儲整備工作實際及相關經驗綜合確定，可操作性強。（二）主要內容本標準依據(jù)GB/T1.1-2020《標準化工作導則第1部分:標準化文件的結構和起草規(guī)則》起草，遵照我國現(xiàn)行相關法律、法規(guī)、規(guī)章、標準及規(guī)范，并結合標準的特點進行編寫。本標準由七章內容和附錄組成，分別為:（1）范圍、（2）規(guī)范性引用文件、（3）術語和定義、（4）總則、（5）工作基礎、（6）收儲整備、（7）入庫管護及臨時利用七個部分以及四項附錄，具體內容如下：介紹了廣東省自然資源資產收儲整備的目的，明確了本標準的適用范圍。2.規(guī)范性引用文件列明本標準需要遵循的國家標準和技術規(guī)程。3.術語和定義定義關鍵術語，包括“自然資源資產收儲整備”“自然資源資產包”“權屬整備”“功能整備”“質量整備”。4.總則明確廣東省自然資源資產收儲整備的工作原則、收儲整備對象、工作流程以及實施主體。其中，工作原則包括統(tǒng)一權利權屬、多元儲備方式、專業(yè)主體實施、必要前期開發(fā)、規(guī)范工作流程六項內容；收儲整備對象包括自然資源資產及其權利、自然資源資產的附著物、未明確用途、類型的其他資源三項內容；工作流程包括前期工作、收儲、前期開發(fā)、審批報批、入庫、管護等內容。5.工作基礎明確收儲整備前期工作的主要內容，包括組織準備、技術準備、編制收儲整備技術方案等主要內容。其中，組織準備明確委托實施、合作實施等相關模式，確定領導決策方式、實施主體等內容，提出組織實施的具體工作要點；技術準備包括基礎資料收集、調查評價等內容；收儲整備技術方案包括確定收儲整備目標、工作對象、資金平衡估算、資金籌措安排、時序安排等內容。6.收儲整備明確權屬整備、功能整備、質量整備（前期開發(fā)）、實施保障等相關內容。其中，權屬整備、功能整備、質量整備（前期開發(fā)）三項工作內容明確各項工作內容的工作模式及對應技術要求；實施保障包括組織保障、計劃銜接、影響評估三項內容。7.入庫管護及臨時利用明確入庫條件以及管護、臨時利用相關工作要求。其中，入庫管護前需要開展資產評估（潛力評估同時明確各類管護模式及臨時利用對應的資產清單。入庫管護包括具體管護責任，實施要求等，臨時利用包括利用范圍劃定、期限、審批、恢復等相關要求，同時還需要明確出庫條件，開展供應前資產評估。8.附錄